ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 жовтня 2025 року

м. Київ

cправа № 910/14273/24

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Колос І.Б. (головуючий), Булгакової І.В., Власова Ю.Л.,

за участю секретаря судового засідання Гибало В.О.,

представників учасників справи:

позивача - Смілянської міської ради - не з`явився,

відповідача - Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України - Іздебська У.І., в порядку самопредставництва,

розглянув у відкритому судовому засіданні

касаційну скаргу Смілянської міської ради

на рішення господарського суду міста Києва від 17.02.2025 (суддя Марченко О.В.)

та постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.05.2025 (головуючий суддя: Скрипка І.М., судді: Мальченко А.О., Тищенко А.І.)

у справі № 910/14273/24

за позовом Смілянської міської ради (далі - Рада)

до Північного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення)

про визнання недійсним та скасування рішення.

1. ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

Рада звернулася до суду з позовом до Відділення про визнання недійсним та скасування рішення адміністративної колегії Північного міжобласного територіального відділення від 17.10.2024 № 60/169-р/к у справі № 381/60/51-рп/к.24 «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (далі - Рішення АМК).

Позовна заява мотивована, зокрема тим, що Рішення АМК прийнято: за неповного з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідності висновків, викладених у Рішенні АМК, обставинам справи; з порушенням та неправильним застосуванням норм матеріального і процесуального права.

Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

Рішенням господарського суду міста Києва від 17.02.2025 зі справи № 910/14273/24, яке залишено без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 19.05.2025, у задоволенні позову відмовлено.

Судові рішення попередніх інстанцій обґрунтовані з посилання на те, що рішенням від 30.08.2012 № 26-15/VI (зі змінами) Рада затвердила Тимчасовий порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Сміла, положеннями якого розширено перелік документів для розміщення тимчасових споруд, закріплено безальтернативний спосіб утримання прилеглої до тимчасової споруди території, встановлено процедуру погодження місця розташування тимчасових споруд, обмежено строк для подання заяви щодо подовження строку дії паспорту прив`язки, що не передбачено чинним законодавством України. Наведені дії Ради обмежували право суб`єктів господарювання на володіння/користування тимчасовими спорудами на території цієї міськради шляхом розширення переліку документів для розміщення тимчасових споруд, що, у свою чергу, створювало бар`єри для вступу на ринок з продажу товарів та послуг у тимчасових спорудах нових суб`єктів господарювання. Рішення Ради було чинним станом на час прийняття Рішення АМК. Тобто, хоча вказані нормативні акти і були прийняті 10 років тому, з огляду на той факт, що їхня юридична сила не зупинялася, зазначене порушення є триваючим, оскільки навіть на сьогоднішній день створює бар`єри для вступу на ринок з продажу товарів та послуг у тимчасових спорудах нових суб`єктів господарювання та може призвести до обмеження конкуренції на відповідному ринку. Довід Ради про те, що Тимчасовий порядок відповідав чинним станом на 2012 рік нормативно-правовим актам спростовується тим, що у 2021 році до Порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244, були внесені відповідні зміни, які після набрання ними чинності не були відображені Радою у Тимчасовому порядку. Погодження територіальним відділенням АМК проєкту рішення від 30.08.2012 № 26-15/VI та проєкту рішення від 27.06.2013 № 40-16/VI про внесення змін до першого рішення не є підтвердженням відповідності зазначених актів вимогам Закону України «Про захист економічної конкуренції» станом на день відкриття провадження у справі про захист економічної конкуренції.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

У касаційній скарзі Рада, з посиланням на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить суд касаційної інстанції судові рішення попередніх інстанцій зі справи скасувати, ухвалити нове рішення про задоволення позову.

2. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи особи, яка подала касаційну скаргу

В обґрунтування доводів касаційної скарги скаржник посилається на пункт 3 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), зазначаючи про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норм права у подібних правовідносинах, а саме частини першої статті 15 Закону України «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон № 2210) стосовно рішень органів місцевого самоврядування при їх кваліфікації як дій, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції, а також абзацу 2 частини першої статті 42 Закону № 2210 у взаємозв`язку з частинами першою, другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно рішень органів місцевого самоврядування при їх кваліфікації як триваючих дій, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

Також з посиланням на пункт 1 частини третьої статті 310 ГПК України скаржник зазначає про не дослідження судами погодження органу АМК, наданого листом від 20.05.2013 № 04/1424, вимоги органу АМК від 31.03.2017 № 04/559 (про надання Радою пояснень про підстави, критерії, процедуру та порядок встановлення підрозділами Ради строку дії нових паспортів прив`язки тимчасових споруд, передбачених Тимчасовим порядком, затвердженим рішенням Ради від 30.08.2012 № 26-15/VI), листа-відповіді Ради від 13.04.2017 № 757/01-01-31 та застосуванні або відмови у застосуванні судами за даних обставин доктрини venire contra factum proprium (заборона суперечливої поведінки), що за підставою оскарження судових рішень у цій справі узгоджується з пунктом 4 частини другої статті 287 ГПК України.

Доводи інших учасників справи

У відзиві на касаційну скаргу Відділення просило Суд залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення попередніх інстанцій - без змін, з посиланням, зокрема на законність та обґрунтованість судових рішень попередніх інстанцій.

Рух справи та розгляд заяв, клопотань

Судове засідання 16.10.2025 не відбулося, у зв`язку з перебуванням судді Булгакової І.В., яка входить до складу колегії, у відрядженні та неможливістю автоматизованого розподілу судової справи між суддями («призначення не відбулося. Не вистачає потрібної кількості суддів для розподілу справи. Деталі наведені в лозі протоколу призначення»), що підтверджується протоколами від 13.10.2025, 14.10.2025, 15.10.2015, 16.10.2025 та від 17.10.2025.

Згідно з ухвалою Суду від 20.10.2025 призначено розгляд касаційної скарги Ради у справі на 23.10.2025.

Від Ради 13.10.2025 надійшла заява про проведення судового засідання у справі за відсутності представника Ради.

Оскільки участь представників учасників справи у судовому засіданні не визнавалася Судом обов`язковою, Суд вважав за можливе розглянути касаційну скаргу у справі за відсутності представника Ради.

3. СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН С.ПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ.

Судом першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції встановлено, що згідно з Рішенням АМК:

- визнано дії Ради, які полягають у прийнятті рішення від 30.08.2012 № 26-15/VI «Про затвердження Тимчасового порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Сміла» (зі змінами), положення якого не відповідають чинному законодавству та можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах в територіальних межах Смілянської міської територіальної громади, порушенням, передбаченим пунктом 3 статті 50 та частиною першою статті 15 Закону № 2210, у вигляді антиконкурентних дій органу місцевого самоврядування, які можуть призвести до обмеження конкуренції на ринках реалізації товарів, робіт, послуг в тимчасових спорудах в територіальних межах Смілянської міської територіальної громади (пункт 1);

- зобов`язано Раду у двомісячний строк з дати тримання рішення у справі припинити порушення, вказане у пункті 1 резолютивної частини цього рішення, шляхом приведення рішення від 30.08.2012 № 26-15/VI «Про затвердження Тимчасового порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Сміла» (зі змінами) у відповідність до вимог чинного законодавства.

Рішення АМК мотивовано такими встановленими обставинами та висновками.

Рішенням від 30.08.2012 № 26-15/VI (зі змінами) Рада затвердила Тимчасовий порядок розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Сміла (далі - Тимчасовий порядок), положеннями якого розширено перелік документів для розміщення тимчасових споруд, закріплено безальтернативний спосіб утримання прилеглої до тимчасової споруди території, встановлено процедуру погодження місця розташування тимчасових споруд, обмежено строк для подання заяви щодо подовження строку дії паспорту прив`язки, що не передбачено чинним законодавством України, а саме Порядком розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності, який затверджений наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 № 244 (далі - Порядок № 244), до якого внесено зміни, що набрали чинності 09.02.2021.

Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» до повноважень сільських, селищних i міських рад у сфері благоустрою населених пунктів належить, зокрема, затвердження місцевих програм та заходів з благоустрою населених пунктів та затвердження правил благоустрою територій населених пунктів.

Згідно з частиною першою статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» організацію благоустрою населених пунктів забезпечують місцеві органи виконавчої влади та органи місцевого самоврядування відповідно до повноважень, установлених законом.

Так, відповідно до частини четвертої статті 20 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» рішення місцевих органів виконавчої влади та органів місцевого самоврядування щодо благоустрою територій певного населеного пункту є обов`язковим для виконання розміщеними на цій території підприємствами, установами, організаціями та громадянами, які на ній проживають.

Частиною четвертою статті 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» передбачено, що власник тимчасової споруди торговельного, побутового, соціально-культурного чи іншого призначення, розташованої на території об`єкта благоустрою державної та комунальної власності, зобов`язаний забезпечити належне утримання прилеглої до тимчасової споруди території або може брати пайову участь в утриманні цього об`єкта благоустрою на умовах договору, укладеного із підприємством або балансоутримувачем.

Правові та організаційні основи містобудівної діяльності, в тому числі, розміщення тимчасових споруд для здійснення підприємницької діяльності, встановлюються Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».

Відповідно до частини четвертої статті 28 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності здійснюється в порядку, встановленому центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері містобудування.

На виконання зазначеної норми закону наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України від 21.10.2011 (зі змінами) затверджено Порядок № 244, який визначає механізм їх розміщення.

Наказом Міністерства розвитку громад та територій від 23.11.2020 № 284 затверджено зміни до Порядку № 244, які набрали чинності 09.02.2021.

Так, за висновком Відділення, норми Тимчасового порядку не відповідають пунктам 2.4, 2.5, 2.6, 2.11, 2.13, 2.17, 2.18 та 2.26 Порядку № 244 (у редакції з внесеними змінами).

Оскільки Тимчасовий порядок є обов`язковим для всіх суб`єктів господарювання, які виявили намір здійснювати господарську діяльність на ринках реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у Тимчасових спорудах на території м. Сміла, суб`єкти господарювання не могли відмовитися від виконання його норм та вимог.

Виконавчий комітет Ради листом № 60-01/1969 повідомив, що на час надання відповіді (тобто станом на 21.05.2024) рішення Ради від 30.08.2012 № 26-15/VI та рішення Ради від 27.06.2013 № 40-16/VI про внесення змін до першого рішення, є чинними.

Згідно з висновком Відділення, наведені дії Ради обмежували право суб`єктів господарювання на володіння/користування тимчасовими спорудами на території Ради шляхом розширення переліку документів для розміщення тимчасових споруд, що, у свою чергу, створювало бар`єри для вступу на ринок з продажу товарів та послуг у тимчасових спорудах нових суб`єктів господарювання через впровадження неправомірної процедури погодження в оформленні паспорта прив`язки тимчасової споруди, а також можливість Ради відмовити в такому погодженні.

Для суб`єктів господарювання, які мають намір здійснювати підприємницьку діяльність на території Ради, невідповідність норм Тимчасового порядку чинному законодавству, призводить/може призвести до необґрунтованої відмови у розміщенні тимчасових споруд, у зв`язку з оцінкою відповідності намірів замовника щодо місця розташування тимчасових споруд комплексній схемі розміщення тимчасових споруд, часових втрат на очікування рішення щодо відповідності намірів замовника щодо місця розташування тимчасових споруд будівельним нормам, комплексній схемі розміщення тимчасових споруд, що є додатковими бар`єрами для вступу на ринок надання послуг/продажу товарів у тимчасових спорудах для нових підприємців, що може призвести до обмеження конкуренції на відповідних ринках.

Для суб`єктів господарювання, які мають намір розмістити тимчасову споруду, встановлюються додаткові регуляторні бар`єри у вигляді отримання/створення додаткових документів, які не передбачені Порядком № 244 (зокрема, схеми благоустрою прилеглої території), що призводить/може призвести до додаткових часових та/або фінансових витрат на виготовлення відповідної документації та може негативно впливати на розвиток конкуренції на відповідному ринку.

Отже, дії Ради створили такі умови вступу на ринок для суб`єктів господарювання, які виявили намір здійснювати господарську діяльність на ринках реалізації товарів, надання послуг і виконання робіт у тимчасових спорудах, які не відповідають чинним умовам, встановленим законодавством, що негативно вплинули на відносини, пов`язані з економічною конкуренцією на відповідній території в цій частині.

За результатами розгляду антимонопольної справи такі дії Ради визнані порушенням, передбаченим пунктом 3 статті 50 та частиною першою статті 15 Закону № 2210 (антиконкурентні дії органу місцевого самоврядування).

За висновком судів попередніх інстанцій, при прийнятті рішення Відділенням досліджено всі необхідні обставини в межах предмета кваліфікації, передбаченого статтею 15 Закону № 2210.

Довід Ради про те, що Тимчасовий порядок відповідав чинним станом на 2012 рік нормативно-правовим актам спростовується тим, що у 2021 році до Порядку № 244 були внесені відповідні зміни, які після набрання ними чинності не були відображені Радою у Тимчасовому порядку.

Погодження територіальним відділенням АМК проєкту рішення від 30.08.2012 № 26-15/VI та проєкту рішення від 27.06.2013 № 40-16/VI про внесення змін до першого рішення не є підтвердженням відповідності зазначених актів вимогам Закону № 2210 станом на день відкриття провадження у справі про захист економічної конкуренції.

4. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Джерела права та акти їх застосування. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

Причиною виникнення спору зі справи стало питання щодо наявності чи відсутності підстав для визнання недійсним Рішення АМК.

Верховний Суд звертає увагу на те, що касаційне провадження у справах залежить виключно від доводів та вимог касаційної скарги, які наведені скаржником і стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Суд, забезпечуючи реалізацію основних засад господарського судочинства закріплених у частині третій статті 2 ГПК України, зокрема, враховуючи принцип рівності всіх учасників судового процесу перед законом і судом, змагальності сторін, та дотримуючись принципу верховенства права, на підставі встановлених фактичних обставин здійснює перевірку застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права у межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Касаційне провадження у цій справі відкрито, зокрема на підставі пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України.

Так, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування у подібних правовідносинах:

- частини першої статті 15 Закону № 2210 стосовно рішень органів місцевого самоврядування при їх кваліфікації як дій, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції;

- абзацу 2 частини першої статті 42 Закону № 2210 у взаємозв`язку з частинами першою, другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно рішень органів місцевого самоврядування при їх кваліфікації як триваючих дій, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

У зазначеному аспекті скаржник посилається на те, що жодний нормативний акт, на який послалося Відділення у Рішення АМК, не дозволяє застосовувати чинне законодавство ретроспективно. Відділення, кваліфікуючи дії Ради за частиною першою статті 15 Закону № 2210, мало застосовувати законодавство, чинне станом на 30.08.2012 (тобто станом на час прийняття рішення Радою), а не використовувати чинні норми ретроспективно. Норми частини четвертої статті 15 Закону України «Про благоустрій населених пунктів» та пунктів 2.4, 2.5, 2.6, 2.11, 2.17 Порядку № 244 в редакціях, на які послалося Відділення, а суди попередніх інстанцій такі посилання визнали обґрунтованими, не існували станом на 30.08.2012, їх застосування до дій Ради 2012 року є неправильним. Дія Ради, яка полягає у прийнятті рішення від 30.08.2012 не може вважатися триваючою, оскільки була одномоментною подією, завершеною 30.08.2012, а, отже, строк давності для притягнення Ради до відповідальності сплинув 30.08.2017. Водночас скаржник зазначає, що суди попередніх інстанцій самостійно здійснили перекваліфікацію інкримінованого Відділенням порушення, оскільки порушенням згідно з Рішенням АМК визнано дії Ради, які полягали саме у прийнятті рішення від 30.08.2012, і які можуть призвести до обмеження конкуренції, а не застосування Радою застарілого законодавства та невнесення Радою змін у власні рішення.

Відповідно до приписів пункту 3 частини другої статті 287 ГПК України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права у випадку, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Суд виходить з того, що Велика Палата Верховного Суду у постанові від 22.03.2023 у справі № 154/3029/14-ц зазначила, що правові висновки Верховного Суду не мають універсального характеру для всіх без винятку справ. З огляду на різноманітність суспільних правовідносин та обставин, які стають підставою для виникнення спорів у судах, з урахуванням фактичних обставин, які встановлюються судами на підставі наданих сторонами доказів у кожній конкретній справі, суди повинні самостійно здійснювати аналіз правовідносин та оцінку релевантності та необхідності застосування правових висновків Великої Палати Верховного Суду в кожній конкретній справі.

Кожна справа є індивідуальною, що обумовлено, окрім правової кваліфікації дій, яку здійснює орган АМК, так і на підставі тих обставин, фактів, доказів, що орган АМК досліджує та оцінює у своєму рішенні, і які в подальшому досліджуються та оцінюються судом через призму статті 59 Закону № 2210.

Слід зазначити, що висновки Верховного Суду стосовно питання застосування норм права в їх системному взаємозв`язку, які зазначив скаржник у касаційній скарзі, у подібних правовідносинах, відсутні.

Верховний Суд виходить з того, що неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону, або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню (частина третя статті 311 ГПК України).

Стосовно доводів касаційної скарги Верховний Суд зазначає таке.

Відповідно до статті 5 Цивільного кодексу України акти цивільного законодавства регулюють відносини, які виникли з дня набрання ними чинності.

Акт цивільного законодавства не має зворотної дії у часі, крім випадків, коли він пом`якшує або скасовує цивільну відповідальність особи.

Якщо цивільні відносини виникли раніше і регулювалися актом цивільного законодавства, який втратив чинність, новий акт цивільного законодавства застосовується до прав та обов`язків, що виникли з моменту набрання ним чинності.

Отже, за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі. Дію нормативно-правового акта в часі треба розуміти так, що вона починається з моменту набрання цим актом чинності і припиняється з втратою ним чинності, тобто до події, факту застосовується той закон або інший нормативно-правовий акт, під час дії якого вони настали або мали місце.

Аналогічне тлумачення принципу дії законів та інших нормативно-правових актів у часі міститься у пункті 2 рішення Конституційного Суду України № 1-рп/99 від 09.02.1999 «У справі за конституційним зверненням Національного банку України щодо офіційного тлумачення положення частини першої статті 58 Конституції України (справа про зворотну дію в часі законів та інших нормативно-правових актів)» та у пункті 4 рішення Конституційного Суду України № 3-рп/2001 від 05.04.2001 «У справі за конституційним поданням Президента України щодо відповідності Конституції України (конституційності) Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України» (справа про податки).

Отже, за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти поширюють свою дію тільки на ті відносини, які виникли після набуття законами чи іншими нормативно-правовими актами чинності.

Органом АМК у цій справі визнано дії Ради, які полягають у прийнятті рішення від 30.08.2012 № 26-15/VI «Про затвердження Тимчасового порядку розміщення тимчасових споруд для провадження підприємницької діяльності у м. Сміла» (зі змінами), положення якого не відповідають чинному законодавству, порушенням антимонопольного законодавства, яке передбачене пунктом 3 статті 50 та частиною першою статті 15 Закону № 2210.

Так, відповідно до частини першої статті 15 Закону № 2210 антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції.

У розгляді справи Рада послідовно зазначала про те, що їй було інкриміновано як порушення антимонопольного законодавства саме дію з прийняття рішення від 30.08.2012, яка є одномоментною і завершеною саме 30.08.2012, а не вчинення бездіяльності, зокрема у вигляді неприведення раніше прийнятого рішення у відповідність до вимог зміненого законодавства. Дія у вигляді прийняття рішення не може бути триваючою, оскільки вчиняється Радою (колегіальним органом) у конкретний день та час, а, отже, є разовим одномоментним актом/явищем/подією.

Суд зазначає, що дія - це юридично значуща поведінка особи або органу, що призводить до певних правових наслідків, тоді як бездіяльність - це відсутність такої поведінки, коли суб`єкт має (зобов`язаний) вчинити юридично значущі дії, але не вчиняє їх.

Відповідно до частин першої та другої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (у редакції, чинній на момент прийняття Радою рішення) Рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Рішення ради приймається на її пленарному засіданні після обговорення більшістю депутатів від загального складу ради, крім випадків, передбачених цим Законом. При встановленні результатів голосування до загального складу сільської, селищної, міської ради включається сільський, селищний, міський голова, якщо він бере участь у пленарному засіданні ради, і враховується його голос.

Отже, з огляду на суть інкримінованого АМК Раді порушення антимонопольного законодавства та враховуючи, що за загальним правилом закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, встановленню органом АМК та перевірці судами попередніх інстанцій підлягали обставини щодо відповідності рішення Ради законодавству, яке було чинним станом на момент його прийняття. Внесення/не внесення у подальшому змін до прийнятого Радою рішення не є тими обставинами, які підлягають встановленню у цій справі з огляду на суть інкримінованого Раді порушення.

Проте наведене залишилося поза увагою та дослідженням судів попередніх інстанцій.

Крім того, Верховний Суд в контексті доводів скаржника щодо застосування абзацу 2 частини першої статті 42 Закону № 2210 у взаємозв`язку з частинами першою, другою статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» стосовно кваліфікації рішень органів місцевого самоврядування як триваючих дій, що призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції та відповідного обґрунтування, покладеного судами попередніх інстанцій в основу оскаржуваних рішень про те, що «хоча вказані нормативні акти і були прийняті 10 років тому, з огляду на той факт, що їхня юридична сила не зупинялася, зазначене порушення є триваючим, оскільки навіть на сьогоднішній день створює бар`єри для вступу на ринок з продажу товарів та послуг у тимчасових спорудах нових суб`єктів господарювання та може призвести до обмеження конкуренції на відповідному ринку», зазначає таке.

Триваючим порушенням є порушення, яке почалося з протиправної дії чи бездіяльності, здійснюється потім безперервно. При цьому, початковим моментом цього діяння може бути активна дія або бездіяльність, коли особа не виконує конкретний обов`язок або виконує його неповністю чи неналежним чином. Таке порушення припиняється припиненням протиправних дій або виконанням регламентованих обов`язків добровільно або у примусовому порядку, притягненням винної особи до відповідальності. Подібна позиція щодо ознак триваючих правопорушень вже була висловлена Верховним Судом, зокрема у постанові від 12.06.2025 у справі № 910/3667/24 про визнання недійсним рішення АМК в аспекті застосування строку давності притягнення до відповідальності за вчинення порушення антимонопольного законодавства (зокрема притягнення до відповідальності за недобросовісну конкуренцію), яка водночас є застосовною і до спірних правовідносин щодо застосування строку давності притягнення до відповідальності за порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого (строку) у статті 42 Закону № 2210.

Проте, вказане помилково не було враховано судами попередніх інстанцій у прийнятті оскаржуваних судових рішень.

Враховуючи викладене вище, заслуговує на увагу довід скаржника про те, що суди попередніх інстанцій самостійно здійснили перекваліфікацію інкримінованого Відділенням порушення, оскільки порушенням згідно з Рішенням АМК визнано дії Ради, які полягали саме у прийнятті рішення від 30.08.2012, а не застосування Радою у подальшому застарілого законодавства та/чи невнесення Радою змін у власні рішення.

Верховний Суд виходить з того, що орган АМК у розгляді антимонопольної справи проводить дії, направлені на всебічне, повне і об`єктивне з`ясування дійсних обставин справи, прав і обов`язків сторін; а у рішенні наводяться мотиви рішення, зазначаються встановлені органом АМК обставини справи з посиланням на відповідні докази, а також положення законодавства, якими орган АМК керувався, приймаючи рішення.

У свою чергу, суд у розгляді спору про визнання недійсним/скасування/зміну рішення АМК, не втручаючись у дискрецію (вільний розсуд) АМК з`ясовує і визначає наявність/відсутність, а відтак доведеність/недоведеність, обґрунтованість/необґрунтованість передбачених статтею 59 Закону № 2210 підстав для визнання недійсним рішення АМК через призму/критерії, зокрема, неповноти з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведеності обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; неправильності застосування норм матеріального і процесуального права тощо. Саме таким чином, суд і здійснює перевірку на відповідність реалізації дискреції закону (праву), так і на узгодженість рішень/дій, прийнятих на підставі дискреції, з правами особи, загальними принципами публічної адміністрації, процедурними нормами, обставинами справи тощо.

Господарські суди у розгляді справ про визнання недійсними рішень АМК не повинні перебирати на себе не притаманні суду функції, які здійснюються виключно органами АМК, але зобов`язані перевіряти правильність застосування органами АМК відповідних правових норм (правова позиція, викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.07.2019 у справі № 910/23000/17).

Наведене судами попередніх інстанцій також враховано не було.

У зазначеному аспекті, з урахуванням суті інкримінованого Раді порушення, суди не перевірили й доводи скаржника щодо закінчення строку давності притягнення Ради до відповідальності, який (строк) встановлений у статті 42 Закону № 2210.

Також Суд визнає слушними посилання скаржника на не дослідження судами погодження органу АМК, наданого листом від 20.05.2013 № 04/1424 (згідно з яким ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції у проєкті рішення Ради від 30.08.2012 не вбачалося), вимоги органу АМК від 31.03.2017 № 04/559 (про надання Радою пояснень про підстави, критерії, процедуру та порядок встановлення підрозділами Ради строку дії нових паспортів прив`язки тимчасових споруд, передбачених Тимчасовим порядком, затвердженим рішенням Ради від 30.08.2012 № 26-15/VI), листа-відповіді Ради від 13.04.2017 № 757/01-01-31 в аспекті застосування доктрини venire contra factum proprium (заборона суперечливої поведінки).

Отже, з метою всебічного та об`єктивного розгляду справи, з урахуванням суті інкримінованого Раді порушення, судам попередніх інстанцій насамперед належить встановити: чи відповідало рішення Ради законодавству, яке було чинним станом на момент його прийняття; у випадку невідповідності та встановлення обставин вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції, з`ясувати характер вчиненого правопорушення та, відповідно, чи існували підстави для притягнення Ради до відповідальності з урахуванням строку давності, передбаченого статтею 42 Закону № 2210.

Без з`ясування та встановлення наведених обставин висновки судів попередніх інстанцій є певною мірою декларативними та такими, що зроблені без урахування дійсного змісту Рішення АМК.

Водночас суд касаційної інстанції згідно з частиною другою статті 300 ГПК України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Порушення судами попередніх інстанцій вимог статей 86 та 236 ГПК України щодо обґрунтованості судового рішення, оскільки оскаржувані судові рішення прийняті за неповного і не всебічного дослідження обставин справи, та межі розгляду справи судом касаційної інстанції, що імперативно визначені статтею 300 ГПК України, унеможливлюють ухвалення остаточного рішення у цій справі.

З огляду на викладене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про наявність підстав для скасування рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи № 910/14273/24 на новий розгляд до суду першої інстанції.

Доводи Відділення, викладені у відзиві на касаційну скаргу щодо обґрунтованості та законності рішень судів попередніх інстанцій, відхиляються судом касаційної інстанції з мотивів, викладених у цій постанові.

Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у рішенні від 10.02.2010 у справі «Серявін та інші проти України» зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

У справі «Трофимчук проти України» (№ 4241/03, §54, ЄСПЛ, 28 жовтня 2010 року) ЄСПЛ також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід.

Суд касаційної інстанції з огляду на викладене зазначає, що скаржнику надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, вагомі та доречні доводи, які викладені скаржником у касаційній скарзі та стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

Верховний Суд дійшов висновку про те, що касаційну скаргу Ради слід задовольнити частково, а судові рішення попередніх інстанцій скасувати, з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.

Судові витрати

За результатами нового розгляду справи має бути вирішено й питання щодо судових витрат у ній.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 315, 316, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Смілянської міської ради задовольнити частково.

2. Рішення господарського суду міста Києва від 17.02.2025 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 19.05.2025 у справі № 910/14273/24 скасувати.

3. Справу передати на новий розгляд до господарського суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя І. Колос

Суддя І. Булгакова

Суддя Ю. Власов