судді Великої Палати Верховного Суду Воробйової І. А.
на постанову Великої Палати Верховного Суду від 16 липня 2025 року у справі № 910/2389/23 (провадження № 12-14гс25)
за позовом заступника Генерального прокурора в інтересах держави доКиївської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «Рестін», треті особи: Міністерство культури та стратегічних комунікацій України, Департамент культури виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації), Музей видатних діячів української культури Лесі Українки, Миколи Лисенка, Панаса Саксаганського, Михайла Старицького, про усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою, визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування державної реєстрації права оренди та зобов`язання повернути земельну ділянку,
за касаційною скаргою заступника Генерального прокурора на рішення Господарського суду міста Києва від 09 листопада 2023 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 08 жовтня 2024 року
1. У лютому 2023 року заступник Генерального прокурора в інтересах держави звернувся до суду з позовом до Київської міської ради (далі - КМР або Рада), Товариства з обмеженою відповідальністю «Науково-виробниче підприємство «Рестін» (далі - ТОВ «НВП «Рестін» або Товариство), у якому просив:
1) усунути перешкоди державі в користуванні та розпорядженні земельною ділянкою площею 0,5401 га за адресою: вул. Жилянська, 96-А, м. Київ шляхом:
- визнання незаконним та скасування рішення Ради від 29 квітня 2010 року № 679/4117;
- визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 14 вересня 2010 року, укладеного між Радою та ТОВ «НВП «Рестін»;
- скасування державної реєстрації права оренди ТОВ «НВП «Рестін» земельної ділянки;
2) зобов`язати ТОВ «НВП «Рестін» повернути, а Раду прийняти спірну земельну ділянку.
2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірна земельна ділянка на вул. Жилянській, 96-А у м. Києві, з урахуванням як раніше розробленої та затвердженої містобудівної документації, так і затвердженого у 2021 році опорного історико-архітектурного плану, розташована в межах зони охорони Музею видатних діячів української культури Лесі Українки, Миколи Лисенка, Панаса Саксаганського, Михайла Старицького (далі - Музей), зоні регулювання забудови ІІ категорії, в історичному ареалі м. Києва, його Центральній планувальній зоні та впритул межує з будинком № 96 на вул. Жилянській у м. Києві, є режимним середовищем і містить заборону на здійснення будівництва, крім виключних випадків і тільки за проєктами, розробленими на основі історико-містобудівних обґрунтувань та погодженими з відповідними державними органами охорони культурної спадщини, проте вказану земельну ділянку на позаконкурентних засадах, з порушенням порядку зміни її цільового призначення, з порушенням норм законодавства у сфері охорони культурної спадщини, земельного та містобудівного законодавства передано в користування для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-житлового комплексу з допоміжними приміщеннями.
3. Прокурор зазначав, що первинним суб`єктом місцевого самоврядування та суб`єктом права комунальної власності є територіальна громада, проте оскільки порушення інтересів територіальної громади відбулося внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, який є одним зі співвідповідачів, незаконного рішення, прокурор звернувся до суду як самостійний позивач в інтересах держави, що виражаються в інтересах частини українського народу, - членів територіальної громади, яка є власником земельної ділянки.
4. Прокурор посилався на те, що відповідно до статей 53, 54 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» спірна земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення, оскільки розташована в історичному центрі міста та в охоронній зоні Музею.
5. Установлений у силу вимог закону правовий режим земельних ділянок, який з огляду на наявність визначених законодавством заборон мав би захищати її від незаконного використання, в тому числі від здійснення нового будівництва, був фактично змінений оспорюваним рішенням органу місцевого самоврядування у спосіб надання цієї земельної ділянки для здійснення будівництва готельно-житлового комплексу.
6. Зміна оскаржуваним рішенням цільового призначення земельної ділянки із земель історико-культурного призначення на землі житлової та громадської забудови за відсутності розробленого, погодженого та затвердженого проєкту відведення є незаконною, що відповідно до статті 21 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статті 152 ЗК України є підставою для визнання незаконним та скасування рішення і визнання недійсним укладеного на його виконання договору.
7. Посилаючись на зазначене, прокурор просив визнати незаконним і скасувати оспорюване рішення КМР як таке, що призвело до зміни цільового призначення спірної земельної ділянки. Прокурор стверджував, що оспорюване рішення КМР не є вираженням волі територіальної громади міста Києва та не відповідає її інтересам, а його скасування є ефективним та належним способом захисту порушеного права держави, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо її цільового призначення.
8. Передавши за оспорюваним договором оренди спірну земельну ділянку в користування на позаконкурсних засадах без затвердження проєкту її відведення, КМР діяла не в спосіб, визначений законом. Оспорюваний договір не містить ознак новації, а є новим договором оренди земельної ділянки, укладеним з порушенням законодавства, а тому саме новий договір оренди від 14 вересня 2010 року слід визнати недійсним.Скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки забезпечить можливість реалізувати правомочності щодо використання спірної земельної ділянки.
9. Прокурор указував, що територія в межах охоронних зон не могла й не може використовуватись, зокрема, для нового будівництва, без урахування вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини.
10. Право власності держави на обмежені в обороті об`єкти встановлене законом, тому не потребує доказування правового титулу. Водночас розпорядження КМР землею не у спосіб, передбачений законом, не може оцінюватися як вираження волі держави, що відповідно до статті 391 ЦК України дає право державі як власнику спірної земельної ділянки вимагати усунення перешкод у здійснення права користування та розпорядження нею. Права держави підлягають захисту. Зокрема, Товариство має усунути перешкоди державі у здійсненні права користування та розпорядження земельною ділянкою шляхом зобов`язання її повернути, а КМР повинна її прийняти.
11. Крім наведеного, прокурор також зазначив, що Товариство і наразі створює перешкоди державі у здійсненні права користування та розпорядження спірною земельною ділянкою, яка розташована в межах охоронної зони Музею та центральної планувальної зони історичного ареалу м. Києва, оскільки раніше набувши цю ділянку в користування з порушенням вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, земельного та містобудівного законодавства, навіть після закінчення 25 липня 2022 року терміну дії договору оренди спірну земельну не повернуло.
12. Рішенням Господарського суду міста Києва від 09 листопада 2023 року, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 08 жовтня 2024 року, у задоволенні позову прокурора відмовлено.
13. Відмовляючи в задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний господарський суд, виходив з того, що наявність зобов`язальних відносин між відповідачами унеможливлює пред`явлення негаторного позову, а заявляючи вимогу про визнання недійсним договору, прокурор фактично намагається переглянути судові рішення, якими був визнаний укладеним такий договір та продовжений строк його дії. Натомість суд апеляційної інстанції звернув увагу на те, що оспорюваний договір був визнаний укладеним строком на п`ять років, а КМР не прийняла рішення за наслідками розгляду заяви Товариства про поновлення цього договору, і матеріали справи не містять доказів продовження строку його дії в судовому порядку. Тож апеляційний господарський суд констатував, що з матеріалів справи слідує припинення дії оспорюваного договору оренди з огляду на закінчення строку, на який його було укладено (пункт 1 частини першої статті 31 Закону України «Про оренду землі»).
14. З такими висновками не погодився прокурор та оскаржив ухвалені у справі судові рішення в касаційному порядку. У касаційній скарзі просив скасувати рішення суду першої інстанції та постанову апеляційного суду і ухвалити нове рішення про задоволення позову.
15. На обґрунтування доводів касаційної скарги прокурор послався на пункти 1, 4 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) та зазначив, що, ухвалюючи рішення про відмову в задоволенні позовних вимог, суди попередніх інстанцій неправильно застосували норми матеріального права, зокрема статті 20, 39, 54, 541, 123, 125, 126, 134 ЗК України, статті 15, 16, 21, 178, 391, 393 ЦК України, статті 32, 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини», статті 16, 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статті 50, 62 Закону України «Про землеустрій», статті 9, 21 Закону України «Про державну експертизу землевпорядної документації», статті 1, 4, 10, 18, 24, 26, 27 Закону України «Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень», положення Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на їх території, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318, приписи ДБН Б.2.2-2-2008 «Склад, зміст, порядок розроблення, погодження та затвердження науково-проєктної документації щодо визначення меж та режимів використання зон охорони пам`яток архітектури та містобудування», порушили вимоги процесуального законодавства, зокрема статей 2, 4, 5, 13, 73-79, 86, 236-238 ГПК України, а також не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах.
16. Серед переліку постанов Верховного Суду, висновки у яких, за доводами касаційної скарги, не врахували суди попередніх інстанцій при вирішенні цієї справи, прокурор послався на постанову Верховного Суду України від 22 квітня 2015 року у справі № 910/3460/14, у якій зазначено, що на землях історико-культурного призначення забороняється діяльність, яка суперечить їх цільовому призначенню, а в межах історичної охоронної зони дозволено будівництво лише особливо важливих споруд у виключних випадках, спорудження будь-яких інших будівель (офісних, житлових), які не належать до особливо важливих споруд, є протиправним з огляду на приписи статей 53, 54 ЗК України і статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини».
18. Якщо порушення інтересів держави полягає, зокрема у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про скасування відповідного рішення органу місцевого самоврядування є належною та ефективною (постанова Великої Палати Верховного Суду від 11 листопада 2024 року у справі № 925/1133/18).
21. Висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 905/1227/17 про те, що розірвання або припинення договору не позбавляє сторони права на звернення до суду з позовом про визнання такого договору недійсним (застосування норм статті 215 ЦК України).
22. Висновки Великої Палати Верховного Суду у постанові від 12 вересня 2023 року у справі № 910/8413/21 про превалювання суспільного інтересу у прагненні зберегти об`єкти культурної спадщини над будь-якими іншими приватними інтересами.
23. Прокурор зауважив, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про преюдиційний характер судових рішень у справах № 44/748 та № 910/7795/16, не надали оцінки факту укладання спірного договору на підставі незаконного рішення КМР, яким фактично змінено цільове використання земельної ділянки у спосіб її передачі в оренду Товариства під нове будівництво, і, як наслідок, не дослідили зібраних у справі доказів. Не заперечуючи щодо припинення дії оспорюваного договору оренди, прокурор вважав, що така обставина жодним чином не впливає на можливість визнання його недійсним на підставі положень статті 215 ЦК України в судовому порядку.
24. Вказував на те, що суди не врахували встановленого в силу вимог закону правового режиму охоронної зони Музею та заборони нового будівництва у ній, а також правового статусу зони регулювання забудови ІІ категорії. Територія в межах охоронних зон не могла й не може бути переданою в користування відповідачу для здійснення нового будівництва. Місце розташування ділянки й наміри забудови не відповідають вимогам містобудівної документації.
25. Щодо належності обраного способу захисту порушених прав та законних інтересів держави зазначав, що з огляду на фактичні обставини та підстави позову заявлені ним вимоги цілком відповідають суті негаторного позову щодо усунення як наявних наразі перешкод, так і перешкод, які можуть виникнути в майбутньому.
26. Спірна земельна ділянка є обмеженою в обороті внаслідок її належності до земель історико-культурного призначення та перебування в межах зон охорони Музею, що унеможливлює її передачу в законний спосіб у власність чи користування для будівництва об`єктів, не притаманних історико-культурному оточенню. Наявне порушення має триваючий характер, оскільки Товариство з 2008 року намагається в судовому порядку домогтися отримання права оренди земельної ділянки, погодження проєкту її відведення, пролонгації орендних відносин, погодження уповноваженими органами проєкту запланованого будівництва, огородження земельної ділянки парканом, що унеможливлює доступ до неї інших осіб, у тому числі представників Музею та КМР. Попри завершення терміну дії договору, станом на час ухвалення у справі рішення земельна ділянка не повернута власнику, що не заперечували представники відповідачів.
27. Такі обставини свідчать про реальну загрозу інтересам держави, адже у разі початку будівництва можуть бути знищені пам`ятки історії та архітектури, а наслідком завершення будівництва й оформлення права власності на збудований об`єкт стане набуття відповідних прав і на спірну земельну ділянку та неможливість відновлення її до первісного стану.
28. З огляду на викладене прокурор вважав, що зайняття такої земельної ділянки слід розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння порушення права власності відповідної територіальної громади. Власник може вимагати усунення порушення його права на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, вимагаючи повернути таку ділянку.
29. Вказував на те, що оскаржуваним рішенням органу місцевого самоврядування незаконно змінено цільове призначення спірної земельної ділянки із земель історико-культурного призначення на землі житлової та громадської забудови. Тобто установлений у силу вимог закону правовий режим земельних ділянок фактично змінено оспорюваним рішенням у спосіб надання цієї земельної ділянки для здійснення нового будівництва готельно-житлового комплексу. У цій справі прокурор пред`явив негаторний позов в інтересах держави виходячи з особливого статусу спірної земельної ділянки як обмеженого в обороті об`єкта. Сторони оспорюваного правочину (КМР та Товариства) визначені відповідачами, оскільки порушення прав та законних інтересів держави відбулось саме внаслідок дій та рішень цих осіб, тому саме до них спрямовані позовні вимоги.
30. 15 січня 2025 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду постановив ухвалу, якою задовольнив клопотання прокурора та передав справу № 910/2389/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 302 ГПК України.
31. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, з-поміж іншого, погодилася з доводами прокурора, що наразі немає усталеної судової практики щодо порядку набрання чинності договором оренди земельної ділянки, який було визнано укладеним на підставі судового рішення, що набрало законної сили, однак без його подальшої державної реєстрації відповідно до закону, зазначивши, що в цій справі порушене прокурором питання має значення у контексті правомірності вчинення відповідачами новації у разі, якщо первісне зобов`язання не виникло у зв`язку із ненабранням чинності попереднім договором оренди.
32. Також Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зауважив, що з огляду на наведені у клопотанні доводи, при вирішенні виключної правової проблеми, про яку зазначає прокурор, слід з`ясувати, зокрема, питання, які стосуються можливості прокурора як самостійного позивача, який не брав участі у судових справах, в яких вирішувалося питання про визнання права оренди відповідача, визнання укладеним та продовженим договору оренди, заявляти вимогу про визнання його недійсним, а також у загальному порядку спростовувати обставини, встановлені відповідними рішеннями судів стосовно учасників справи.
33. 19 березня 2025 року Велика Палата Верховного Суду постановила ухвалу, якою прийняла цю справу до розгляду.
34. Велика Палата Верховного Суду з урахуванням змісту спірних правовідносин, доводів та вимог касаційної скарги, заперечень учасників справи, розглядаючи касаційну скаргу прокурора, мала вирішити такі питання:
- який правовий режим спірної земельної ділянки; - чи має прокурор право на самостійне звернення до суду в інтересах держави з позовними вимогами, які є предметом цього спору;
- яким є належний та ефективний спосіб захисту порушених прав щодо земельної ділянки, переданої на підставі договору оренди в користування відповідача, строк якого після його попередньої пролонгації на момент звернення з позовом до суду закінчився;
- чи є ефективним способом захисту у цьому разі заявлення вимог про визнання незаконним та скасування рішення міської ради про передачу земельної ділянки в оренду, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, скасування державної реєстрації за відповідачем права оренди земельної ділянки.
36. Змінено оскаржувані судові рішення в частині мотивів відмови у задоволенні позовних вимог про визнання незаконним та скасування рішення КМР від 29 квітня 2010 року, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 14 вересня 2010 року та скасування державної реєстрації права оренди ТОВ «НВП «Рестін» земельної ділянки, викладено їх мотивувальні частини в редакції цієї постанови.
37. В іншій частині судові рішення залишено без змін. Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
38. Щодо способузахисту порушених прав позивача стосовно земельної ділянки, яка передана на підставі оспорюваного договору оренди в користування відповідача, строк якого після його попередньої пролонгації на момент звернення з позовом до суду закінчився (статті 16, 391, 785 ЦК України, стаття 34 Закону України «Про оренду землі»), Велика Палата Верховного Суду виснувала, що наявність договірних (зобов`язальних) відносин щодо спірного майна унеможливлює його повернення із застосуванням положень статті 391 ЦК України. У разі закінчення строку договору оренди, на який його було укладено, та невиконання орендарем свого обов`язку з повернення земельної ділянки належним та ефективним способом захисту порушених прав орендодавця відповідно до пункту 4 частини другої статті 16 ЦК України є зобов`язання орендаря повернути земельну ділянку, яка була предметом цього договору.
39. Щодо неправильної правової кваліфікації позивачем заявлених вимог (статті 2, 162 ГПК України, стаття 16 ЦК України), Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що невідповідність чи неповна відповідність позовних вимог належному способу захисту не може бути підставою для відмови в позові з формальних підстав, якщо прагнення позивача не викликає сумніву, а позовні вимоги можна витлумачити відповідно до належного способу захисту прав. Протилежний підхід не відповідав би завданням господарського судочинства (стаття 2 ГПК України). Суд у кожному окремому конкретному випадку має встановити, якого результату прагне досягнути позивач за наслідком розгляду справи, тобто надати належну інтерпретацію змісту його заявлених вимог. У разі посилання позивача на неправильні (не відповідають предмету позову) законодавчі положення суд має застосувати відповідну законодавчу норму самостійно. Така помилка позивача не може слугувати підставою для відмови в позові.
40. Із зазначеною постановою Великої Палати Верховного Суду не погоджуюсь, у зв`язку із чим, відповідно до статті 34 ГПК України викладаю окрему думку, керуючись такими міркуваннями.
Короткий зміст фактичних обставин, встановлених судами
41. На виконання постанови Ради Міністрів Української РСР від 24 липня 1987 року № 258, рішення виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 09 листопада 1987 року та наказу Головного управління культури виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 02 грудня 1987 року створено Музей, експозиції якого розміщені в будинках на вул. Саксаганського, 93, 95, 97 та вул. Жаданівського (нині - Жилянська), 96 у м. Києві.
42. Ці будинки входять до складу Музею, є пам`ятками національного та місцевого значення.
43. Навколо вказаних будинків рішенням виконавчого комітету Київської міської ради народних депутатів від 23 грудня 1985 року № 1013 затверджено межі охоронної зони та зони регулювання забудови частини вулиць Саксаганського та Жаданівського (нині - Жилянська).
44. З метою отримання земельної ділянки на вул. Жилянській, 96-А у м. Києві в оренду ТОВ «НВП «Рестін» звернулось до КМР із клопотанням про надання дозволу на розробку проєкту її відведення в оренду, а в подальшому у зв`язку з бездіяльністю Ради - до суду, рішенням якого 30 липня 2008 року визнано відповідне право.
45. Після розробки проєкту відведення Товариство звернулось до КМР із пропозицією про його затвердження й укладення договору оренди. Оскільки міська рада її не розглянула у встановлений місячний строк, за позовом Товариства Господарський суд міста Києва 08 грудня 2009 року визнав укладеним договір оренди в запропонованій позивачем редакції, а також зобов`язав Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради зареєструвати цей договір. Проте він не був зареєстрований.
46. Надалі 29 квітня 2010 року КМР прийнято рішення № 679/4117 «Про внесення змін до договору оренди земельних ділянок на вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва, укладеного між КМР та ТОВ «НВП «Рестін», а саме слова «допоміжними приміщеннями» замінено словами «допоміжними приміщеннями та паркінгом».
47. Цим рішенням КМР вирішено укласти з ТОВ «НВП «Рестін» договір оренди земельних ділянок загальною площею 0,5401 га для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-житлового комплексу з допоміжними приміщеннями на вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва з урахуванням пункту 1 цього рішення як зміну первісного зобов`язання.
48. На підставі цього рішення укладено договір оренди, який зареєстровано 03 лютого 2011 року Головним управлінням земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради. Цей договір судовими рішеннями у справі № 910/7795/16 за позовом Товариства визнано поновленим на п`ять років, після чого термін дії договору сплинув 25 липня 2022 року і не поновлювався.
49. За розробленим на замовлення Товариства проєктом передбачено здійснення будівництва на вул. Жилянській, 96-А у м. Києві готелю Т-подібної форми, який складається з двох частин: 8-поверхової, що зорієнтована на вулицю, та 4-поверхової дворової умовною висотою 26,60 м, а також житлового 16-поверхового будинку висотою 45,15 м із паркінгом.
50. Тобто метою отримання Товариством земельної ділянки за вказаною адресою було будівництво багатоповерхового комплексу.
51. Установлено, що Музей є комплексною пам`яткою, в зоні охорони якої встановлено спеціальний режим використання земельних ділянок, в тому числі щодо регулювання забудови та заборони проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини. Такі обмеження спрямовані на забезпечення захисту традиційного характеру середовища пам`ятки, оптимальне візуальне її сприйняття, збереження історичного середовища пам`ятки, захист від динамічних навантажень, підтоплення, ерозії ґрунтів, шкідливих техногенних та природніх впливів.
52. Із територією, на якій розташований Музей та прилеглі до нього зони, пов`язуються важливі історичні надбання національної культури. Музей створено з огляду на те, що наприкінці ХІХ - початку XX століть родини видатних українських - митців, а саме Лесі Українки, Миколи Лисенка, Михайла Старицького і Панаса Саксаганського, спеціально оселилися поблизу. На зламі XIX і XX століть на вул. Маріїнсько-Благовіщенській (нині - Саксаганського) у м. Києві проживали найвідоміші українські громадські і політичні діячі, представники культури та мистецтва, особи, завдяки яким стало можливе українське відродження тих часів. В історіографії за цією вулицею закріпилася назва «Українська».
53. Музей має цінність як з архітектурного, так з історичного погляду, оскільки є культурно-освітнім закладом, призначеним для комплектування, вивчення, зберігання та використання літературно-мистецьких пам`яток, залучення громадян до української історико-культурної спадщини і формування національної свідомості Українського народу.
Щодо правового режиму пам`яток архітектури і охоронних зон пам`яток архітектури
54. Відповідно до статті 54 Конституції України культурна спадщина охороняється законом, держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність.
55. Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України «Про охорону культурної спадщини».
56. Згідно з преамбулою Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
57. Нерухомі об`єкти культурної спадщини, на відміну від іншого нерухомого майна, мають особливу правову природу. Такі об`єкти мають певні характерні властивості, з огляду на які вони мають цінність не тільки як нерухоме майно (матеріальну цінність), а набувають історико-культурну цінність (нематеріальну, ідеологічну цінність).Така нематеріальна цінність культурної спадщини не з`являється одразу після побудови нерухомого майна. Вона формується десятиліттями та століттями, оскільки суспільство може лише успадкувати її від попередніх поколінь. Тому руйнування нерухомого об`єкта культурної спадщини завдасть шкоди не лише його власнику або володільцю (які втратять внаслідок цього нерухоме майно), а і суспільству в цілому (оскільки разом із нерухомим майном буде безповоротно втрачено його «нематеріальну» історико-культурну цінність, що формувалась протягом поколінь).
58. Охорона нерухомих об`єктів культурної спадщини є завданням держави України, пріоритетність цього завдання закріплена в національному законодавстві. Ці об`єкти потребують особливої охорони, у тому числі - з боку органів державної влади та органів місцевого самоврядування, для яких така охорона є одним із пріоритетних напрямків діяльності.
59. Відповідно до частин другої, третьої статті 54 ЗК України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) навколо історико-культурних заповідників, меморіальних парків, давніх поховань, архітектурних ансамблів і комплексів встановлюються охоронні зони з забороною діяльності, яка шкідливо впливає або може вплинути на додержання режиму використання цих земель. Порядок використання земель історико-культурного призначення визначається законом.
60. Частиною першою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) визначено, що з метою захисту традиційного характеру середовища окремих пам`яток, комплексів (ансамблів) навколо них повинні встановлюватися зони охорони пам`яток: охоронні зони, зони регулювання забудови, зони охоронюваного ландшафту, зони охорони археологічного культурного шару. Межі та режими використання зон охорони пам`яток визначаються відповідною науково-проєктною документацією і затверджуються відповідним органом охорони культурної спадщини. Порядок визначення та затвердження меж і режимів використання зон охорони пам`яток та внесення змін до них встановлюється центральним органом виконавчої влади у сфері охорони культурної спадщини.
61. Згідно із частиною третьою статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) на охоронюваних археологічних територіях, у межах зон охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, забороняються містобудівні, архітектурні чи ландшафтні перетворення, будівельні, меліоративні, шляхові, земляні роботи без дозволу відповідного органу охорони культурної спадщини.
62. Території пам`яток, охоронних зон, заповідників, музеїв-заповідників, охоронювані археологічні території належать до земель історико-культурного призначення, включаються до державних земельних кадастрів, планів землекористування, проєктів землеустрою, іншої проєктно-планувальної та містобудівної документації (частина перша статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин).
63. Таким чином, особливість використання зон охорони пам`яток передбачає нормативно визначений спеціальний режим їх використання.
64. Предметом судового розгляду в цій справі є спір щодо законності передачі в оренду та правомірності користування ТОВ «НВП «Рестін» земельною ділянкою, яка розташована в межах зони охорони Музею, зоні регулювання забудови ІІ категорії, в історичному ареалі міста Києва, його Центральній планувальній зоні.
65. За твердженням прокурора, спірна земельна ділянка на підставі оспорюваного рішення та договору передана КМР у користування Товариства з порушенням вимог земельного, містобудівного та законодавства у сфері охорони культурної спадщини, а її повернення територіальній громаді міста Києва необхідне для збереження історико-культурного середовища міста Києва та порятунку від руйнування й знищення будівель Музею, який є об`єктом культурної спадщини.
Щодо застосування Великою Палатою Верховного Суду принципу jura novit curia («суд знає закони»)
66. У справі, яка переглядалась, Велика Палата Верховного Суду, керуючись принципом jura novit curia («суд знає закони»), здійснила перекваліфікацію спірних правовідносин та, установивши, що мета позову прокурора спрямована на повернення спірної земельної ділянки за наслідком закінчення строку дії договору оренди територіальній громаді міста Києва, розглянула вимогу позову прокурора про зобов`язання Товариства повернути, а КМР прийняти спірну земельну ділянку, - як вимогу про повернення цієї земельної ділянки територіальній громаді міста Києва за правилами статті 785 ЦК України та статті 34 Закону України «Про оренду землі» (як правовий наслідок припинення договору оренди землі).
67. У частині першій та пунктах 4, 5 частини третьої статті 162 ГПК України передбачено, що в позовній заяві позивач викладає свої вимоги щодо предмета спору та їх обґрунтування. Позовна заява повинна містити, зокрема, зміст позовних вимог: спосіб (способи) захисту прав або інтересів, передбачений законом чи договором, або інший спосіб (способи) захисту прав та інтересів, який не суперечить закону і який позивач просить суд визначити у рішенні; якщо позов подано до кількох відповідачів - зміст позовних вимог щодо кожного з них; виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову;
68. Отже, позовна заява обов`язково повинна містити предмет позову та підстави позову. Предмет позову - це певна матеріально-правова вимога позивача до відповідача, стосовно якої позивач просить прийняти судове рішення, яке опосередковується відповідним способом захисту прав або інтересів. Підстави позову - це обставини, якими позивач обґрунтовує свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу. Водночас правові підстави позову - це зазначена в позовній заяві нормативно-правова кваліфікація обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги.
69. Таким чином, визначення предмета та підстав спору є правом позивача, у той час як встановлення обґрунтованості позову - обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи.
70. У процесуальному законодавстві діє принцип jura novit curia («суд знає закони»), який полягає в тому, що: 1) суд знає право; 2) суд самостійно здійснює пошук правових норм щодо спору безвідносно до посилання сторін; 3) суд самостійно застосовує право до фактичних обставин спору (da mihi factum, dabo tibi jus). Активна роль суду в цивільному процесі проявляється, зокрема, у самостійній кваліфікації судом правової природи відносин між позивачем та відповідачем, виборі і застосуванні до спірних правовідносин відповідних норм права, повному і всебічному з`ясуванні обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
71. Тобто суд, з`ясувавши під час розгляду справи, що сторона або інший учасник судового процесу на обґрунтування своїх вимог або заперечень послався не на ті норми права, що фактично регулюють спірні правовідносини, самостійно здійснює правильну їх правову кваліфікацію та застосовує для прийняття рішення ті норми матеріального і процесуального права, предметом регулювання яких є відповідні правовідносини.
72. Зазначене узгоджується з правовими висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними, зокрема, у постановах: від 04 грудня 2019 року у справі № 917/1739/17, провадження № 12-161гс19; від 08 червня 2021 року у справі № 662/397/15, провадження № 14-20цс21; від 15 червня 2021 року у справі № 904/5726/19.
73. Принцип jura novit curia («суд знає закони») застосовується у тому випадку, коли позивач обґрунтовує свій позов саме такими обставинами, проте помилково посилається на певні норми права. Але застосування судом цього принципу не є безмежним.
75. Отже, принцип jura novit curia, з одного боку, підлягає безумовному застосуванню: суд зобов`язаний застосувати правильні норми права, перекваліфікувавши позов, незалежно від посилань позивача. З іншого боку, перекваліфіковуючи позов за цим принципом, суд може порушити право на справедливий суд як щодо відповідача, так і щодо позивача. У таких умовах слід зважати на принцип змагальності та рівності сторін. Сторін не можна позбавляти права на аргументування своєї позиції в умовах нової кваліфікації.
76. Пред`являючи позов про усунення перешкод державі в користуванні та розпорядженні спірною земельною ділянкою, визнання незаконним та скасування рішення КМР, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та повернення земельної ділянки, прокурор посилався на те, що:
- спірна ділянка знаходиться у фактичному користуванні Товариства в порушення установлених вимог закону, оскільки цивільний оборот спірної земельної ділянки внаслідок її належності до земель історико-культурного призначення та перебування в межах зон охорони Музею є обмеженим, що унеможливлює передачу її в законний спосіб у власність чи користування для будівництва об`єктів непритаманних історико-культурному оточенню;
- оскільки зайняття земельних ділянок фактичним користувачем треба розглядати як таке, що не пов`язане із позбавленням власника його права володіння на цю ділянку, у цьому випадку ефективним способом захисту права, яке позивач як власник земельної ділянки вважає порушеним, є усунення перешкод у користуванні і розпорядженні належним йому майном, зокрема шляхом визнання незаконним та скасування рішення КМР від 29 квітня 2010 року, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 14 вересня 2010 року, скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки та зобов`язання Товариства звільнити земельну ділянку;
- оскільки спірна земельна ділянка знаходиться в межах охоронних зон і зоні регулювання забудови II категорії та перебуває в користуванні Товариства, ефективним способом захисту прав держави є пред`явлення негаторного позову.
77. Під час розгляду справи прокурор послідовно вказував (зокрема у касаційній скарзі) на те, що оспорюваним рішенням КМР незаконно змінено цільове призначення спірної земельної ділянки із земель історико-культурного призначення на землі житлової та громадської забудови, оскільки наданням цієї земельної ділянки Товариству для здійснення будівництва готельно-житлового комплексу фактично змінено установлений в силу вимог закону правовий режим земельної ділянки, який з огляду на наявність визначених законодавством заборон мав би захищати її від незаконного використання, у тому числі для здійснення нового будівництва. Це рішення органу місцевого самоврядування оскаржувалось як таке, що призвело до зміни цільового призначення спірної земельної ділянки. На підтвердження підстав недійсності оспорюваного договору оренди прокурор посилався на те, що цей договір не містить ознак новації, є новим договором оренди земельної ділянки, який укладено з порушенням законодавства та на підставі незаконного рішення органу місцевого самоврядування. Земельна ділянка за оспорюваним договором передана відповідачу для нового будівництва з порушенням вимог частини другої статті 124, частини другої статті 134 ЗК України, тобто без проведення земельних торгів. На обґрунтування вимог про повернення земельної ділянки посилався на те, що розпорядження КМР землею не у спосіб, передбачений законом, не може розцінюватися як вираження волі держави (територіальної громади), що відповідно до статті 391 ЦК України дає право державі як власнику спірних земельних ділянок вимагати усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження ними.
78. У цій справі предметом судового розгляду є спір про незаконність передачі Товариству в користування під нове будівництво багатоповерхового комплексу земельної ділянки, яка в силу вимог закону належить до земель історико-культурного призначення та не могла передаватись в оренду для цих цілей, а також правомірність користування цією земельною ділянкою з цією метою.
79. Прокурор не пов`язував повернення спірної земельної ділянки із закінченням строку дії договору оренди, як перекваліфікувала спірні правовідносини Велика Палата Верховного Суду. На обставини закінчення терміну дії договору оренди прокурор посилався у контексті доводів про триваючий характер порушення, зокрема вказав на те, що навіть за закінченням строку оренди, дійсність якого оспорюється у цій справі, земельна ділянка наразі не повернута. Проте такими обставинами прокурор не обґрунтовував свої вимоги щодо захисту права та охоронюваного законом інтересу держави.
80. І позивач, і відповідачі не надавали пояснень, заперечень та доказів на підтвердження або спростування наявності правових підстав повернення спірної земельної ділянки за правилами статті 785 ЦК України та статті 34 Закону України «Про оренду землі» (як правовий наслідок припинення договору оренди землі), а тому у Великої Палати Верховного Суду не було необхідності кваліфікувати спірні правовідносини вказаними вище нормами права, тобто перекваліфіковувати правовідносини, з яких виходив сам позивач, обґрунтовуючи свої позовні вимоги.
81. Переконана, що Великій Палаті Верховного Суду не слід було перекваліфіковувати правовідносини з повернення земельної ділянки та пов`язувати задоволення цієї вимоги саме із невиконанням орендарем зобов`язнання з повернення об`єкта оренди після закінчення строку дії договору, оскільки позов прокурора підлягав задоволенню у той спосіб, який ним заявлено, про що більш детальніше йтиметься у наступних розділах окремої думки.
Щодо способу захисту порушених прав та підстав застосування негаторного позову
82. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у цій справі договірний характер правовідносин між сторонами спору виключає можливість застосування до них положень статті 391 ЦК України.
83. У своїх висновках Велика Палата Верховного Суду керувалась тим, що однією з умов застосування негаторного позову є відсутність між сторонами спору договірних відносин. Якщо вчинене особою порушення було можливе лише як вчинене певною особою через її статус у договірному чи іншому зобов`язальному правовідношенні з власником, то негаторний позов не може бути заявлено, а право власника має захищатися за допомогою зобов`язально-правових способів. Договірний характер правовідносин між сторонами спору виключає можливість застосування до них положень статті 391 ЦК України (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 18 грудня 2019 року у справі № 522/1029/18, від 02 листопада 2022 року у справі № 922/3166/20).
84. Проте Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що такий висновок не є застосовним у цій справі та не свідчить про неможливість використання у спірних правовідносинах негаторного позову з огляду на правові підстави звернення прокурора до суду за захистом прав і законних інтересів держави та суб`єктний склад учасників.
85. Так, у справі № 922/3166/20 предметом спору були вимоги позивача про розірвання договору оренди, усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою територіальної громади м. Харкова шляхом демонтажу споруд торговельного призначення, які розташовані на цій земельній ділянці, та зобов`язання орендаря повернути територіальній громаді м. Харкова в особі Харківської міської ради спірну земельну ділянку з приведенням її у придатний для подальшого використання стан.
86. У цій справі метою позову був захист інтересів власника як учасника зобов`язальних відносин, і розрахований він на випадки порушення цих прав особою, яка знаходиться із власником в договірних чи інших зобов`язальних правовідносинах. Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що позов про розірвання договору оренди земельної ділянки належить до зобов`язально-правових способів захисту, оскільки між сторонами існують договірні правовідносини. Дійшовши висновку про наявність правових підстав для розірвання договору оренди, апеляційний суд зробив обґрунтований висновок про задоволення позовних вимог у частині зобов`язання відповідача повернути територіальній громаді м. Харкова спірну земельну ділянку з приведенням її у придатний для подальшого використання стан, чого можливо досягти шляхом демонтажу незаконно зведених об`єктів на ній. Велика Палата Верховного Суду погодилася з висновком апеляційного господарського суду про наявність підстав для задоволення позовної вимоги про зобов`язання відповідача здійснити демонтаж незаконно збудованих об`єктів. Виходила з того, що помилкове посилання позивача у позовній заяві на статтю 391 ЦК України як правову підставу для таких вимог не може бути підставою для відмови у задоволенні позову в цій частині.
87. У справі № 522/1029/18 було встановлено, що позивачка пов`язувала порушення її прав та інтересів саме із невиконанням ТОВ «Добробуд ЛТД» своїх зобов`язань за договором купівлі-продажу майнових прав на новозбудоване майно, які стосуються передання їй новозбудованого майна та документів, необхідних для реєстрації за нею права власності на нього. Отже, з огляду на те, що позивачка стверджувала про перебування із ТОВ «Добробуд ЛТД» у зобов`язальних відносинах, то її права повинні захищатися за допомогою відповідних норм інституту зобов`язального права. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що одна з умов застосування як віндикаційного, так і негаторного позову - відсутність між позивачем і відповідачем договірних відносин, оскільки в такому разі здійснюється захист порушеного права власності за допомогою зобов`язально-правових способів.
88. У наведених вище справах між позивачем та відповідачем дійсно існували договірні правовідносини, які пов`язані з предметом спору.
89. Водночас у справі, яка переглядається, з позовом звернувся прокурор (як самостійний позивач), а сторони оспорюваного правочину (КМР і Товариcтво) визначені відповідачами, оскільки порушення прав та інтересів держави сталися саме внаслідок дій та рішень цих осіб і саме до них спрямовані вимоги у цій справі (до кожного з відповідачів).
90. Цей позов прокурор пред`явив виходячи з особливого статусу спірної земельної ділянки як обмеженого в обороті об`єкта внаслідок її належності до земель історико-культурного призначення і перебування в межах зон охорони Музею, що унеможливлювалоїї передачу у користування під нове будівництво.
91. У спірних правовідносинах виникла ситуація, за якою орган, який мав би здійснювати заходи щодо повернення незаконно переданої ним раніше в оренду Товариства спірної земельної ділянки, сам же виступає суб`єктом їх порушення, що унеможливлює захист таким органом порушених прав територіальної громади міста Києва.
92. Прокурор у цій справі підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави в суді та правомірно визначив себе самостійним позивачем у цьому спорі, оскільки КМР не може (з огляду на відсутність у неї спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оспорювання її рішення та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади.
93. Відповідач (КМР) як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті оспорюваного рішення та укладеного на його підставі оспорюваного договору передав в оренду спірну земельну ділянку, діючи всупереч вимогам земельного, містобудівного законодавства та законодавства про охорону культурної спадщини, адже йому як розпоряднику земель не могло не бути відомо про наявні в містобудівній документації обмеження щодо використання земель у межах історичного ареалу та охоронних зон Музею.
94. За наведених обставин прокурор у цій справі як самостійний позивач оспорює як законність рішення КМР, яка є порушником прав, так і дійсність укладеного на підставі цього незаконного рішення договору оренди земельної ділянки, поєднуючи ці вимоги з поверненням земельної ділянки. Його вимоги, з урахуванням правових підстав, з якими він пов`язував необхідність захисту прав держави у спірних правовідносинах, відповідають ознакам негаторного позову, який у правовідносинах, що виникли між сторонами, є можливим і застосовним.
95. У цьому випадку недоречно виснувати про існування між позивачем і відповідачами договірних відносин, що виключає можливість застосування негаторного позову та можливість в такому разі захисту порушеного права власності за допомогою зобов`язально-правових способів.
96. У цій справі прокурор звернувся з позовом, спрямованим на захист інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади Києва, від стверджуваного прокурором порушення, в тому числі з боку відповідача - КМР.
97. У пунктах 115-117 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 зазначено, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.
98. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.
99. Фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.
Щодо визнання незаконним та скасування рішення КМР від 29 квітня 2010 року № 679/4117
100. За установленими у справі обставинами, 29 квітня 2010 року КМР прийняла рішення № 679/4117 «Про внесення змін до договору оренди земельних ділянок на вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва, укладеного між Київською міською радою та ТОВ «НВП «Рестін», а саме: слова «допоміжними приміщеннями» замінено словами «допоміжними приміщеннями та паркінгом».
101. Цим рішенням КМР вирішила укласти з ТОВ «НВП «Рестін» договір оренди земельних ділянок загальною площею 0,5401 га для будівництва, експлуатації та обслуговування офісно-житлового комплексу з допоміжними приміщеннями на вул. Жилянській, 96-А у Голосіївському районі м. Києва з урахуванням пункту 1 цього рішення як зміну первісного зобов`язання.
102. У цій справі Велика Палата Верховного Суду врахувала спрямованість заявлених прокурором вимог про повернення земельної ділянки територіальній громаді та вважала заявлені вимоги про визнання незаконним і скасування оспорюваного рішення неефективними, оскільки оспорюване рішення КМР вичерпало свою дію виконанням (на підставі цього рішення укладено договір оренди земельної ділянки).
103. Разом з тим, дійшовши таких висновків, Велика Палата Верховного Суду не врахувала, що прокурор просив визнати незаконним і скасувати вказане рішення КМР як таке, що призвело до зміни цільового призначення спірної земельної ділянки. Посилався на те, що установлений в силу вимог закону правовий режим спірної земельної ділянки фактично був змінений оспорюваним рішенням органу місцевого самоврядування у спосіб надання цієї земельної ділянки для здійснення будівництва готельно-житлового комплексу. Вказував на те, що оспорюване рішення КМР не є вираженням волі територіальної громади міста Києва та не відповідає її інтересам, а його скасування є ефективним та належним способом захисту порушеного права держави, оскільки усуває стан юридичної невизначеності щодо її цільового призначення.
104. У пункті 149 постанови Великої Палати Верховного Суду від 11 червня 2024 року у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23) зазначено, що якщо прокурор вважає, що порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні категорії земель за цільовим призначенням, то вимога про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування (у частині зміни цільового призначення земельної ділянки) є належною та ефективною. Прокурор може звертатися з позовом про визнання незаконним і скасування такого рішення.
105. Рішення органу місцевого самоврядування у частині зміни цільового призначення земельної ділянки не вичерпує своєї дії шляхом виконання (укладенням відповідного договору тощо). Якщо таке рішення є чинним, то воно породжує відповідні правові наслідки.
106. Отже, з метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави прокурор може звернутися з позовом в інтересах держави у разі зміни органом місцевого самоврядування цільового призначення земельної ділянки.
107. Відповідно до статей 53, 54 ЗК України та статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини» спірна земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення, оскільки розташована в історичному центрі міста та в охоронній зоні Музею.
108. Таким чином, доводи прокурора заслуговували на увагу, оскільки оспорюваним рішенням органу місцевого самоврядування у спосіб надання земельної ділянки,яка розташована в межах зони охорони Музею, зоні регулювання забудови ІІ категорії, в історичному ареалі м. Києва, його Центральній планувальній зоні, є режимним середовищем і містить заборону на здійснення будівництва, в оренду Товариству саме для здійснення нового будівництва багатоповерхового готельно-житлового комплексу - фактично змінено її цільове призначення, а також змінено щодо неї установлений в силу вимог закону правовий режим, який з огляду на наявність визначених законодавством заборон мав би захищати її від незаконного використання, зокрема від здійснення нового будівництва.
109. Зазначене свідчить про незаконність оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування, що відповідно до статті 21 ЦК України та статті 152 ЗК України є підставою для визнання його незаконним та скасування, а також визнання недійсним укладеного на його виконання договору.
110. Разом з тим Велика Палата Верховного Суду вирішила не надавати оцінку доводам прокурора щодо передачі КМР спірної земельної ділянки у користування Товариства з порушенням порядку зміни цільового призначення та вважала їх неістотними для справи, посилаючись на те, що підставою для задоволення позову про повернення земельної ділянки стали обставини невиконання орендарем свого обов`язку з повернення об`єкта оренди після закінчення строку оспорюваного договору оренди землі.
Щодо визнання недійсним договору оренди
111. На обґрунтування цих вимог прокурор посилався на те, що КМР, передавши за оспорюваним договором оренди спірну земельну ділянку в користування на позаконкурсних засадах без затвердження проєкту її відведення, діяла не у спосіб, визначений законом, і такий договір укладений з порушенням законодавства, оскільки не містить ознак новації.
112. Велика Палата Верховного Суду погодилась з доводами прокурора щодо невідповідності оспорюваного договору вимогам новації, оскільки з урахуванням частини другої статті 604 ЦК України як новацію слід розуміти одну з підстав припинення зобов`язання, яка представляє собою домовленість сторін про заміну первісного зобов`язання новим зобов`язанням між тими ж сторонами. Вказала на те, що оспорюваний договір не містить вказівки на первинне і нове зобов`язання (зобов`язання, яке виникло за договором, визнаним укладеним судом на підставі рішення від 08 грудня 2009 року у справі № 44/748, який зрештою не був зареєстрований - не набув чинності) та намірів сторін вчинити новацію, тобто припинити існуюче і замінити новим.
113. Тож оспорюваний договір є фактично новим договором оренди спірної земельної ділянки, а не новацією.
114. У своїх висновках щодо відсутності підстав для задоволення позову у цій частині Велика Палата Верховного Суду виходила з того, що прокурор не обґрунтував, яким чином задоволення позовної вимоги про визнання недійсним оспорюваного договору, що був пролонгований в судовому порядку на п`ять років та припинив свою дію внаслідок закінчення строку, на який його було укладено, за одночасного заявлення позовної вимоги про зобов`язання орендаря повернути спірну земельну ділянку,впливає на відновлення порушеного права й інтересу щодо цієї ділянки, зокрема у спосіб її повернення територіальній громаді міста Києва за обставин закінчення строку дії такого договору.
115. Разом з тим, формулюючи наведені висновки, Велика Палата Верховного Суду залишила поза увагою установлені у справі обставини і зазначені прокурором підстави, з якими він пов`язував вимоги про недійсність оспорюваного договору оренди та, зокрема, посилався на те, що спірна земельна ділянка є обмеженою в обороті внаслідок її належності до земель історико-культурного призначення та перебування в межах зон охорони Музею, а отже, не могла бути переданою в користування відповідачу для здійснення нового будівництва. Передавши за оспорюваним договором оренди спірну земельну ділянку в користування на позаконкурсних засадах без затвердження проєкту її відведення, КМР діяла не у спосіб, визначений законом, а розпорядження у такий спосіб землею не може розцінюватися як вираження волі держави (територіальної громади міста). Договір укладено на підставі незаконного рішення органу місцевого самоврядування.
116. Прокурор вказував, що наявне порушення має триваючий характер, оскільки Товариство з 2008 року намагається в судовому порядку домогтися отримання права оренди земельної ділянки, погодження проєкту її відведення, пролонгації орендних відносин, погодження уповноваженими органами проєкту запланованого будівництва тощо.Задоволення заявлених у цій справі позовних вимог необхідне для збереження історико-культурного середовища міста Києва та порятунку від руйнування й знищення будівель Музею, який є об`єктом культурної спадщини.
117. Прокурор достатньо аргументовано навів як підстави недійсності договору оренди, так і зміст суб`єктивного права, на захист якого спрямовано задоволення цих вимог.
118. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 27 листопада 2018 року, ухваленій у справі № 905/1227/17 (провадження № 12-112гс18), зазначила, що розірвання сторонами договору, виконаного повністю або частково, не позбавляє сторони права на звернення в майбутньому з позовом про визнання такого договору недійсним. Так само не перешкоджає поданню відповідного позову закінчення строку (терміну) дії оспорюваного правочину до моменту подання позову. З таких же висновків виходила Велика Палата Верховного Суду у постанові від 03 квітня 2019 року у справі № 924/1220/17 (провадження № 12-26гс19).
119. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду мала розглянути вимоги прокурора про недійсність договору оренди спірної земельної ділянки, незважаючи на те, що строк дії цієї угоди закінчився, проте помилково пов`язала можливість задоволення і розгляд таких вимог з необхідністю обґрунтування прокурором того, яким чином задоволення цієї вимоги щодо договору, строк якого закінчився, впливає на відновлення порушеного права й інтересу стосовно цієї ділянки, яку у цій справі повернуто з використанням правил статті 785 ЦК України та статті 34 Закону України «Про оренду землі» (як правовий наслідок -припинення договору оренди).
120. Ураховуючи, що спірна земельна ділянка передана в оренду Товариству всупереч забороні, встановленій законодавством у сфері охорони культурної спадщини, з порушенням земельного та містобудівного законодавства, в тому числі з порушенням частини другої статті 124, частини другої статті 134 ЗК України - без проведення земельних торгів на позаконкурентних засадах, то, за установлених у цій справі обставин, спірний договір підлягав визнанню недійсним за приписами статей 203, 215 ЦК України.
121. У цій справі спірна земельна ділянка, яка розташована в межах зони охорони Музею, зоні регулювання забудови ІІ категорії, в історичному ареалі м. Києва, його Центральній планувальній зоні, є режимним середовищем і містить заборону на здійснення будівництва, передана в оренду Товариству для нового будівництва багатоповерхового готельно-житлового комплексу з порушенням законодавства у сфері охорони культурної спадщини, земельного та містобудівного законодавства. За наявності таких порушень існують підстави як для визнання незаконним і скасування рішення КМР, так і для визнання недійсним укладеного на підставі цього рішення договору оренди земельної ділянки.
Щодо суті вимог прокурора та повернення земельної ділянки
122. На обґрунтування вимог позову про повернення земельної ділянки прокурор посилався на те, що розпорядження КМР землею не у спосіб, передбачений законом, не може оцінюватися як вираження волі держави, що відповідно до статті 391 ЦК України дає право державі як власнику спірних земельних ділянок вимагати усунення перешкод у здійсненні права користування та розпорядження ними. Під час розгляду справи послідовно як в судах першої та апеляційної інстанцій, так і у касаційній скарзі наполягав на поданні ним саме негаторного позову та необхідності задоволення заявлених ним вимог щодо земельної ділянки історико-культурного призначення з метою збереження об`єкта культурної спадини.
124. Власник майна має право вимагати усунення перешкод у здійсненні ним права користування та розпоряджання своїм майном (стаття 391 ЦК України). Власник земельної ділянки може вимагати, зокрема, усунення будь-яких порушень його прав на землю, навіть якщо ці порушення не пов`язані з позбавленням права володіння земельною ділянкою (частина друга статті 152 ЗК України). Залежно від обставин справи вимогу зобов`язати повернути земельну ділянку суд може кваліфікувати як негаторний позов.
125. При вирішенні цього спору слід було враховувати, що земельна ділянка належить до земель історико-культурного призначення за фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури. Неприйняття міською радою рішення про зміну цільового призначення цієї земельної ділянки та приведення його у відповідність із дійсним призначенням не впливає на правовий режим цієї земельної ділянки як такої, що належить до земель історико-культурного призначення, оскільки за законом такий правовий режим пов`язаний з фактом знаходження на ній споруди (будівлі), яка є пам`яткою архітектури, а не рішенням органу місцевого самоврядування.
126. Спірна земельна ділянка є обмеженою в обороті внаслідок її належності до земель історико-культурного призначення та перебування в межах зон охорони Музею, що унеможливлює її передачу у власність чи користування для будівництва об`єктів, не притаманних історико-культурному оточенню.
127. Зайняття такої земельної ділянки слід розглядати як не пов`язане з позбавленням володіння права власності відповідної територіальної громади. Власник земельної ділянки може вимагати усунення порушення його права власності на цю ділянку, зокрема, оспорюючи відповідні рішення органів місцевого самоврядування, договори або інші правочини, вимагаючи повернути таку ділянку.
128. За установлених у цій справі обставин спірна земельна ділянка була передана в оренду Товариства з порушенням, встановленого законом порядку та без урахування заборон, визначених законодавством у сфері охорони культурної спадщини.
129. Ураховуючи фактичні обставини цієї справи та наведені прокурором обґрунтування, заявлені ним позовні вимоги відповідають суті негаторного позову.
130. Переконана, що у цій справі, з урахуванням встановлених обставин, мети пред`явленого позову та змісту порушеного права, на захист якого він направлений, вимоги прокурора підлягали задоволенню в обраний ним спосіб: усунення перешкод державі в користуванні та розпорядженні спірною земельною ділянкою, скасування незаконного рішення органу місцевого самоврядування та визнання недійсним укладеного на підставі цього рішення договору оренди, зобов`язання Товариства повернути земельну ділянку, а КМР її прийняти.
131. При цьому позовна давність, про яку заявляв відповідач, не підлягала застосуванню з огляду на характер негаторного позову та його спрямованість на усунення триваючого порушення.
132. Не підлягали задоволенню лише вимоги прокурора про скасування державної реєстрації права оренди Товариством земельної ділянки, оскільки строк оспорюваного договору закінчився 25 липня 2022 року, скасування реєстрації права оренди не є необхідним для повернення земельної ділянки. Право оренди землі є строковим зобов`язальним правом, яке нерозривно пов`язане зі строком дії договору оренди, що визначається договором та є обмеженим цим строком. За умов визнання недійсним договору оренди він вважається недійсним з моменту укладення та не створює юридичних наслідків, крім тих, що пов`язані з його недійсністю.
Суддя І. А. Воробйова