ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 серпня 2025 року

м. Київ

cправа № 922/1399/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н. О., Міщенко І.С.,

за участю секретаря судового засідання Амірханяна Р. К.,

та представників:

прокурора - Цимбалістого Т.О.,

відповідача - 1 - Василенка І.Ю. (в режимі відеоконференції),

відповідача - 2 - Василенка І.Ю. (в режимі відеоконференції),

відповідача - 3 - не з`явився,

третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог

щодо предмета спору, на стороні відповідача - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційні скарги Харківської міської ради та Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 05.04.2021

у справі № 922/1399/20

за позовом заступника керівника Харківської місцевої прокуратури № 3

до: 1) Харківської міської ради,

2) Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради,

3) Фізичної особи - підприємця Колісника Вячеслава Олександровича,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ОСОБА_2,

про визнання незаконним та скасування рішення частково, визнання недійсним договору та повернення майна,

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Харківської місцевої прокуратури № 3 (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовною заявою про:

- визнання незаконним та скасування п. 22 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради (далі - Рада, відповідач-1) 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17;

- визнання недійсним договору купівлі-продажу нежитлових приміщень від 06.02.2018 № 5550-В-С, укладеного між Управлінням комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради (далі - Управління, відповідач-2) та Фізичною особою - підприємцем Колісником Вячеславом Олександровичем (далі - ФОП Колісник В.О., відповідач-3), посвідченого приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Гавриловою С.А. і зареєстрованого в реєстрі за № 105;

- зобов`язання ФОП Колісника В.О. повернути територіальній громаді м. Харкова нежитлові приміщення 1-го поверху № 1-:-6 площею 88,2 кв. м в нежитловій будівлі літ. "У-1", 1-го поверху № 1-:-4 площею 180,8 кв.м в нежитловій будівлі літ. "П-1", 1-го поверху № 1-:-7 площею 294,0 кв.м в нежитловій будівлі літ."С-1", 1-го поверху № 3-:-17 площею 220,8 кв. м в нежитловій будівлі літ. "0-2", 1-го поверху № 1-:-4 площею 61,7 кв.м в нежитловій будівлі літ. "Т-1", 1-го поверху № 1-:-5 площею 202,4 кв. м в нежитловій будівлі літ. "Р-1", розташовані за адресою: АДРЕСА_1.

На обґрунтування позовних вимог прокурор посилався на те, що Рада вправі прийняти рішення про продаж нерухомого майна, що перебуває у власності територіальної громади, а уповноважений нею орган приватизації Управління -укласти відповідний договір купівлі-продажу, однак, як правило, за результатами проведення аукціону або конкурсу (конкурсний продаж); у виключних випадках такий продаж може бути проведений шляхом викупу орендарем об`єкта, який вже перебуває у нього в оренді, а саме якщо останнім за згодою орендодавця за рахунок власних коштів здійснено поліпшення орендованого майна, яке неможливо відокремити від відповідного об`єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менш як 25 % ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду, визначеної суб`єктом оціночної діяльності - суб`єктом господарювання для цілей оренди майна. Оскільки ФОП Колісник В.О. не здійснив жодних поліпшень спірних нежитлових приміщень, а обраний Радою спосіб приватизації спірного майна шляхом викупу орендарем є незаконним, то її рішення (в оскаржуваній частині) є таким, що прийняте з порушенням ст. 345 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), норм Законів України "Про приватизацію державного майна", "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)" та підлягає скасуванню, а укладений за наслідками цього рішення договір, який суперечить вимогам законодавства, інтересам держави і територіальної громади, визнанню недійсним, а майно - поверненню територіальній громаді м. Харкова.

Рішенням Господарського суду Харківської області від 01.09.2020 (суддя - Н. М. Кухар) у задоволенні позову відмовлено.

Постановою Східного апеляційного господарського суду від 05.04.2021 (головуючий суддя - І. В. Тарасова , О. О. Крестьянінов, О.А. Пуль) скасовано рішення суду першої інстанції та ухвалено нове рішення, яким позовні вимоги задоволено.

Визнано незаконним та скасовано п. 22 додатку 1 до рішення 14 сесії Ради 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17.

Визнано недійсним договір купівлі-продажу нежитлових приміщень від 06.02.2018 № 5550-В-С, укладений між Управлінням та ФОП Колісник В.О., посвідчений приватним нотаріусом Харківського міського нотаріального округу Гавриловою С.А. і зареєстрований в реєстрі за № 105.

Зобов`язано ФОП Колісника В.О. повернути територіальній громаді м. Харкова нежитлові приміщення 1-го поверху № 1-:-6 площею 88,2 кв. м в нежитловій будівлі літ. "У-1", 1-го поверху № 1-:-4 площею 180,8 кв. м в нежитловій будівлі літ. "П-1", 1-го поверху № 1-:-7 площею 294,0 кв. м в нежитловій будівлі літ. "С-1", 1-го поверху № 3-:-17 площею 220,8 кв. м в нежитловій будівлі літ. "0-2", 1-го поверху № 1-:-4 площею 61,7 кв. м в нежитловій будівлі літ. "Т-1", 1-го поверху № 1-:-5 площею 202,4 кв. м в нежитловій будівлі літ. "Р-1", розташовані за адресою: АДРЕСА_1.

Господарськими судами попередніх інстанцій встановлено, що 25.05.2017 між Управлінням (орендодавець) та ФОП Колісником В. О. (орендар) було укладено договір оренди № 6595 (в редакції додаткової угоди від 30.08.2017 № 1), за умовами якого орендодавець зобов`язувався передати, а орендар - прийняти в строкове платне користування нежитлові приміщення 1-го поверху: № 1-:-6 площею 88,2 кв.м нежитлової будівлі літ. "У-1"; № 1-:-4 загальною площею 180,8 кв.м нежитлової будівлі літ. "П-1"; № 1-:-7 загальною площею 294,0 кв.м нежитлової будівлі літ."С-1"; № 3-:-17 загальною площею 220,8 кв.м нежитлової будівлі літ. "0-2"; № 1-:-4 площею 61,7 кв. м нежитлової будівлі літ. "Т-1"; № 1-:-5 площею 202,4 кв. м нежитлової будівлі літ. "Р-1", загальною площею 1047,9 кв.м, розташовані за адресою: АДРЕСА_1.

Згідно з п. п. 4.7, 4.8 договору оренди змінювати стан орендованого майна орендар зобов`язаний виключно за письмовою згодою орендодавця. Орендар зобов`язаний здійснювати поточний ремонт за письмовою згодою орендодавця. За свій рахунок здійснювати капітальний ремонт за письмовою згодою орендодавця при наявності узгодженої проектно-кошторисної документації та дозволу, отриманого відповідно з чинним законодавством.

Орендар має право за письмовою згодою орендодавця вносити зміни до складу орендованого майна, провадити невід`ємні поліпшення, які необхідні для здійснення господарської діяльності, що зумовлює підвищення його вартості. Якщо невід`ємні поліпшення майна зроблені за згодою орендодавця, орендар має право на відшкодування вартості необхідних витрат або зарахування їх вартості тільки у разі придбання об`єкта оренди у власність (п. 5.3 договору оренди).

У п. 10.1 договору сторони досягли згоди щодо строку його дії з 25.05.2017 до 25.04.2020.

З метою отримання дозволу на приватизацію орендованих нежитлових приміщень шляхом викупу, ФОП Колісник В.О. звернувся з відповідним листом до Управління.

Радою було прийнято рішення "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17, згідно з п. 22 додатку 1 якого дозволено провести відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова шляхом викупу ФОП Колісником В.О. відповідного майна.

ФОП Колісник В.О. звертався до Управління із заявою про приватизацію від 28.09.2017 № 3495, розглянувши яку, останнє способом приватизації визначило викуп.

Також ФОП Колісник В.О. звертався до Управління з листом, у якому просив здійснити оцінку майна суб`єктом оціночної діяльності - ФОП Буйницьким М.В.

Управління звернулося до ФОП Буйницького М.В. (лист від 29.09.2017 № 14864) із пропозицією провести оцінку вказаних нежитлових приміщень.

ФОП Буйницьким М.В. було складено звіт про оцінку нерухомого майна від 30.09.2017, відповідно до якого станом на 30.09.2017 вартість відповідного майна складала 1 625 000,00 грн (без ПДВ).

06.02.2018 між Управлінням (продавець) і ФОП Колісником В.О. (покупець) було укладено договір купівлі-продажу № 5550-В-С, за умовами якого ФОП Колісник В.О. приватизував нежитлові приміщення: 1-го поверху № 1-:-6 в нежитловій будівлі літ. "У-1" площею 88,2 кв. м; 1-го поверху № 1-:-4 в нежитловій будівлі літ. "П-1" площею 180,8 кв. м; 1-го поверху № 1-:-7 в нежитловій будівлі літ. "С-1" площею 294,0 кв. м; 1-го поверху № 3-:-17 в нежитловій будівлі літ. "О-2" площею 220,8 кв. м; 1-го поверху № 1-:-4 в нежитловій будівлі літ. "Т-1" площею 61,7 кв. м; 1-го поверху № 1-:-5 в нежитловій будівлі літ. "Р-1" площею 202,4 кв. м, розташовані за адресою: АДРЕСА_1.

Ціна продажу становила 1 625 000,00 грн без ПДВ (разом з ПДВ - 1 950 000,00 грн (роз. 2 оспорюваного договору).

Рішеннями приватного нотаріуса Харківського міського нотаріального округу Гаврилової С.А. про державну реєстрацію прав та їх обтяжень від 21.09.2018 за ФОП Колісником В.О. зареєстровано право власності на відповідні нежитлові приміщення, розташовані за адресою: АДРЕСА_1.

Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з такого: такий спосіб приватизації як викуп майна орендарем, передбачений законодавством; здійснення наймачем викупу майна на підставі рішення органу самоврядування (за відсутності доказів поліпшення такого майна) не свідчить про відповідне порушення саме з боку набувача, адже купівля майна за своєю суттю є легітимною дією, яка не має ознак жодного порушення. За встановлених обставин, а також того, що прокурором не доведено, що спірне нерухоме майно могло бути реалізовано під час проведення конкурсу або аукціону за більш високою ціною, ніж сплатив за нього ФОП Колісник В.О. та, що у разі задоволення позовних вимог реальні збитки відповідача можуть бути більш значними, ніж упущена вигода органу місцевого самоврядування (недоотримання коштів за реалізацією комунального майна), а також враховуючи принципи справедливості, добросовісності та розумності, суд першої інстанції відмовив у задоволенні цього позову.

Скасовуючи рішення суду першої інстанції та задовольняючи позов, апеляційний господарський суд виходив з того, що ФОП Колісник В.О. не здійснив жодних поліпшень орендованого майна та, що оскаржуване рішення (у відповідній частині) прийнято Ради з порушенням вимог Законів України "Про місцеве самоврядування в Україні", "Про приватизацію державного майна", "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", Програми приватизації та відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2017-2022 роки. Зазначив, що відповідачами не враховано, що свобода вибору органом місцевого самоврядування способу приватизації визначена та обмежена ст. 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", в якій визначний перелік підстав, які надають можливість застосування такого способу приватизації як викуп. Встановивши, що укладений на виконання спірного рішення Ради оспорюваний договір суперечить вимогам законодавства, порушує права територіальної громади м. Харкова, суд визнав його недійсним, зобов`язавши ФОП Колісника В.О. повернути відповідній територіальній громаді нежитлові приміщення. При цьому, встановив, що позбавлення набувача його майна шляхом часткового скасування рішення органу місцевого самоврядування, визнання оспорюваного договору недійсним та повернення майна у комунальну власність є пропорційним втручанням з боку держави, яке переслідує "суспільний" та "публічний інтерес", ґрунтується на розумних підставах.

Не погоджуючись із ухваленою у справі постановою апеляційного господарського суду від 05.04.2021, Рада звернулася до Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить цю постанову скасувати, а рішення суду першої інстанції залишити в силі.

Рада мотивує подання касаційної скарги на підставі п. 1 ч. 2 ст. 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), а саме вказує на прийняття апеляційним господарським судом постанови без урахування висновків Верховного Суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постанові від 16.12.2020 у справі № 922/534/19 та ухвалі від 03.02.2021 у справі № 922/3014/19. Посилається у касаційній скарзі на постанови Верховного Суду від 29.08.2018 у справі № 492/446/15-а, від 06.11.2018 у справі № 812/292/18.

У касаційній скарзі Рада зазначає і про необхідність відступлення від висновків об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20 (п. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України).

Стверджує також про таке: прокурором не дотримано вимог ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з позовом до суду; законодавством встановлено самостійні, не пов`язані між собою, підстави викупу орендованого майна орендарем, а саме: а). За умови, що право викупу передбачено договором оренди; б). За умови поліпшення орендарем за власні кошти орендованого майна за згодою орендодавця, які неможливо відокремити від відповідного об`єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менше як 25 % ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду; при здійсненні відчуження майна комунальної власності шляхом викупу орендарем виконавчі органи Ради діяли відповідно до положень ст. 289 Господарського кодексу України (далі - ГК України), ч. 2 ст. 777 ЦК України, а отже, що відповідачами дотримано способу та порядку проведення приватизації.

Окрім того, Радою було заявлено клопотання про передачу справи № 922/1399/20 на розгляд об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду.

Управління також звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою на постанову апеляційного господарського суду від 05.04.2021, в якій просить її скасувати, а справу передати на новий розгляд до апеляційного господарського суду.

У касаційній скарзі, зазначаючи п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України, посилається на неврахування апеляційним господарським судом висновків Верховного Суду, Великої Палати Верховного Суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 16.12.2020 у справі № 922/534/19; висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17. Посилаючись також п. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, стверджує про необхідність відступу від висновків об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20.

Управління зазначає про таке: порушення судом апеляційної інстанції норм процесуального права - ст. 131-1 Конституції України, ст. ст. 2, 4, 7, 11, 53 ГПК України; що Раді належать повноваження щодо захисту прав та інтересів територіальної громади та, що прокурор не довів, що вказаний орган не здійснює або неналежним чином здійснює своїх повноважень, а отже, не підтвердив підставу для здійснення представництва інтересів територіальної громади в суді в порядку, визначеному ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", що є підставою для залишення цього позову без розгляду; у цій справі прокурор не набув процесуального статусу органу, якому законом (ст. 53 ГПК України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб (спеціальної процесуальної правоздатності).

Окрім того, відповідач-2, посилаючись на значну кількість подібних спорів як у цій справі, заявив клопотання про передачу справи № 922/1399/20 на розгляд Великої Палати Верховного Суду. Зокрема, мотивував його існуванням виключної правової проблеми, взаємовиключністю висновків об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, сформованих у справі № 922/623/20 та висновків Конституційного Суду України, наведених у рішенні від 10.12.2009 № 31-рп/2009 у справі № 1-46/2009 щодо питання переважного права орендаря на викуп орендованого майна без проведення поліпшення такого майна у випадку, коли таке право передбачено чинним договором оренди.

Верховним Судом було відкрито провадження за касаційними скаргами Управління та Ради з підстав, передбачених п. п. 1, 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, про що свідчить відповідна ухвала.

Верховним Судом зупинялося провадження у справі з огляду на розгляд справ № 925/1133/18, № 922/1137/20, № 922/3727/19. Ухвалою Верховного Суду від 09.07.2025 було поновлено провадження у справі та призначено її розгляд на 12.08.2025.

У зв`язку із запланованою відпусткою судді Краснова Є.В., за розпорядженням заступника керівника апарату - керівника секретаріату Касаційного господарського суду від 11.08.2025 № 32.2-01/1818, призначено повторний автоматизований розподіл справи № 922/1399/20. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 11.08.2025 (з урахуванням протоколу передачі судової справи раніше визначеному складу суду від 11.08.2025) вказані вище касаційні скарги у справі № 922/1399/20 передано для розгляду колегії суддів у складі: Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Міщенко І.С.

Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши наявність зазначених у касаційних скаргах підстав касаційного оскарження судового рішення (п. п. 1, 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України), дослідивши наведені у касаційних скаргах доводи, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційних скарг з огляду на таке.

Частиною 1 ст. 8 Конституції України встановлено, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права, складовою якого є "правова передбачуваність" та "правова визначеність".

Верховний Суд зазначає, що принцип "правової визначеності" вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності як самих правових норм, так і того, як ці норми мають бути застосовані судами у подібних правовідносинах. Верховний Суд неодноразово зазначав, що забезпечення єдності судової практики є реалізацією принципу правової визначеності, що є одним із фундаментальних аспектів верховенства права та гарантує розумну передбачуваність судового рішення. Крім того, саме така діяльність суду забезпечує дотримання принципу рівності всіх осіб перед законом, який втілюється шляхом однакового застосування судом тієї самої норми закону в однакових справах щодо різних осіб.

Щодо повноважень прокурора та підставності його звернення із цим позовом до господарського суду, то Верховний Суд зазначає таке.

Як убачається із матеріалів справи, прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави (територіальної громади) як самостійний позивач.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ст. 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацом 1 ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно із ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу.

Відповідно до абз. 2 ч. 5 ст. 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Частини 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

Встановлена цим Законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Таким чином, визначений ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені ст. 174 або ст. 226 ГПК України (наведена права позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі).

При цьому, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 зазначила, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас, доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

У п. 140 наведеної постанови від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду також вказала на те, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Отже, позови прокурора до органу місцевого самоврядування, за загальним правилом, подаються з такої підстави, як відсутність суб`єкта, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження. У такій категорії справ орган прокуратури повинен лише довести, що оскаржуваним рішенням, дією або бездіяльністю суб`єкта владних повноважень завдано шкоду інтересам держави або існує загроза порушення інтересів держави.

Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування щодо наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.

У справі, яка переглядається, прокурор звернувся з позовом, в якому просив визнати незаконним і скасувати рішення Харківської міської ради та витребувати (повернути) спірне нерухоме майно у комунальну власність, наголошуючи на порушенні інтересів держави з огляду на те, що Харківська міська рада як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті спірного рішення, внаслідок допущення порушень відчужив спірне нерухоме майно на порушення вимог законодавства, діяв всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.

Враховуючи викладене, прокурор у цій справі підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у суді, що спростовує доводи заявників касаційних скарг у цій частині (див. також постанову Верховного Суду від 09.07.2025 у справі № 922/534/22).

При цьому, Верховний Суд відхиляє посилання скаржників у касаційних скаргах на неврахування висновків Верховного Суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постановах, ухвалених до винесення Великою Палатою Верховного Суду постанови від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18.

Щодо позовної вимоги про визнання незаконним та скасування рішення Харківської міської ради (у відповідній частині).

Предметом судового розгляду у цій справі є вимоги прокурора про визнання незаконним та скасування п. 22 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17.

Обґрунтовуючи свою позицію, прокурор стверджує, що спірним рішенням Ради порушується право власності територіальної громади м. Харкова на спірні об`єкти нерухомості, а тому належним способом захисту цього права, на його думку, є звернення до суду з позовом про скасування такого рішення органу місцевого самоврядування.

Колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що пред`явлення власником нерухомого майна вимоги про скасування рішень, записів про державну реєстрацію права власності на це майно за незаконним володільцем не є необхідним для ефективного відновлення його права (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 488/5027/14-ц (п. 100), від 30.06.2020 у справі № 19/028-10/13 (п. 10.29).

У п. 8.13 постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 зроблено правовий висновок про те, що вимога про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, яке виконано на час звернення з позовом до суду шляхом укладення відповідного договору, є неефективним способом захисту прав особи. Зазначене рішення вичерпало свою дію виконанням, а можливість його скасування не дозволить позивачу ефективно відновити володіння відповідною земельною ділянкою (до подібних висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду в постановах від 21.08.2019 у справі № 911/3681/17 (п. 39), від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 28.09.2022 у справі № 483/448/20).

За усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду, якщо рішення органу державної влади, місцевого самоврядування виконане, вимога про визнання такого рішення недійсним не відповідає належному способу захисту, бо її задоволення не призводить до відновлення прав позивача. При цьому, якщо таке рішення не відповідає закону, воно не створює тих наслідків, на які спрямоване. Тому відсутня необхідність оскаржувати таке рішення - позивач може обґрунтовувати свої вимоги, зокрема незаконністю такого рішення (див. п. 4.50 постанови Верховного Суду від 23.10.2024 у справі № 910/9933/20).

З огляду на те, що спірне рішення органу місцевого самоврядування вже виконане на час звернення з позовом до суду шляхом укладення оспорюваного договору купівлі-продажу приміщень від 06.02.2018 № 5550-В-С, визнання недійсним такого рішення не може забезпечити ефективного захисту прав територіальної громади, оскільки вимагає спростування в судовому порядку законності укладення такого договору та повернення набутого за договором або відшкодування шкоди (за наявності підстав).

Подібний правовий висновок викладений у п. 8.15 постанови Великої Палати Верховного Суду від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, а також у постанові Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 29.05.2025 у справі № 922/3727/19, до вирішення якої касаційним судом зупинялось провадження у цій справі.

За вказаних обставин, оскільки визнання незаконним та скасування оскаржуваного рішення не дозволить територіальній громаді м. Харкова ефективно відновити володіння спірним майном, така вимога не підлягає задоволенню, що помилково не враховано судом апеляційної інстанції (див. також постанову Верховного Суду від 09.07.2025 у справі № 922/534/22).

Отже, постанова апеляційної інстанції в цій частині підлягає скасуванню із залишенням рішення суду першої інстанції без змін з мотивів, викладених у цій постанові (див. також постанови Верховного Суду від 09.07.2025 у справах № 922/1137/20, № 922/1969/19, від 29.05.2025 у справі № 922/3727/19, від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19).

Оскільки обрання позивачем/прокурором неналежного або неефективного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові незалежно від інших встановлених судом обставин, то це виключає необхідність надання Верховним Судом оцінки будь-яким іншим аргументам скаржників в частині вимоги про визнання частково незаконним та скасування рішення Ради.

Щодо позовної вимоги про визнання недійсним договору купівлі-продажу нежитлових приміщень

Статтею 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Способи захисту цивільних прав та інтересів визначені у ч. 2 ст. 16 ЦК України, одним із яких є визнання правочину недійсним (п. 2 ч. 2 ст. 16 ЦК України).

Верховний Суд зазначає, що правочин є найбільш поширеним юридичним фактом сфери приватного права, підставою виникнення цивільних прав та обов`язків. Правочин характеризується сукупністю ознак, що властиві йому та надають можливість відмежувати його від інших юридичних фактів.

Загальні вимоги, додержання яких є необхідним для чинності правочину, передбачені ст. 203 ЦК України (в редакції, чинній на час укладення оспорюваного договору). Відповідно до ч. ч. 1-3, 5 цієї статті зміст правочину не може суперечити цьому Кодексу, іншим актам цивільного законодавства, а також інтересам держави і суспільства, його моральним засадам. Особа, яка вчиняє правочин, повинна мати необхідний обсяг цивільної дієздатності. Волевиявлення учасника правочину має бути вільним і відповідати його внутрішній волі.

За змістом ст. 215 ЦК України підставою недійсності правочину є недодержання в момент вчинення правочину стороною (сторонами) вимог, які встановлені, зокрема ч. ч. 1-3, 5 ст. 203 цього Кодексу.

Надаючи оцінку вказаним вище нормам матеріального права, Верховний Суд України у постанові від 19.10.2016 у справі № 910/21153/14 вказав на те, що згідно зі ст. ст. 4, 10, 203 ЦК України зміст правочину не може суперечити ЦК України, іншим законам України, які приймаються відповідно до Конституції України та ЦК України, міжнародним договорам, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, актам Президента України, постановам Кабінету Міністрів України, актам інших органів державної влади України. Верховний Суд у постанові від 21.09.2022 у справі № 922/2012/21 дійшов висновку про те, що зміст правочину не повинен суперечити положенням також інших, крім актів цивільного законодавства, нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до Конституції України.

Верховний Суд у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20 сформував висновок про те, що:

- викуп орендарем орендованого ним приміщення, виходячи з положення ст. ст. 11, 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", може бути лише за умови, якщо орендарем за згодою орендодавця за рахунок власних коштів здійснено поліпшення орендованого майна, яке неможливо відокремити від відповідного об`єкта без завдання йому шкоди, в розмірі не менш як 25 % ринкової вартості майна, за яким воно було передано в оренду, визначеної суб`єктом оціночної діяльності - суб`єктом господарювання для цілей оренди майна. В іншому разі приватизація такого приміщення повинна здійснюватися у загальному порядку за результатами проведення аукціону або конкурсу."

Колегія суддів при розгляді цієї справи № 922/1399/20 не вважає, що висновок об`єднаної палати, викладений у постанові від 22.01.2021 у справі № 922/623/20, є помилковим, неефективним чи застосований підхід очевидно застарів внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання. Навпаки, цей висновок є чітким, зрозумілим, послідовним та сприяє однозначному застосуванню норм матеріального права у таких правовідносинах (див. також постанову Верховного Суду від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19).

У оспорюваному договорі купівлі-продажу зазначено, що його укладено, зокрема на підставі рішення Харківської міської ради від 20.09.2017 № 757/17 "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади міста Харкова".

Судом апеляційної інстанції встановлено незаконність п. 22 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17 в частинні відчуження спірних об`єктів комунальної власності з огляду на те, що під час процедури викупу сторонами було допущено порушення вимог закону, зокрема ст. 18-2 Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", що свідчить про наявність порушень вимог чинного законодавства України і при укладенні договору купівлі-продажу нежитлових приміщень та є підставою для визнання оспорюваного правочину недійсним.

За висновками суду апеляційної інстанцій, Харківська міська рада незаконно обрала спосіб приватизації спірного майна шляхом викупу орендарем, а не шляхом аукціону чи конкурсу, з огляду на те, що матеріали справи не містять жодних належних та допустимих доказів, які б підтверджували, що орендарем здійснювались будь-які невід`ємні поліпшення орендованого ним приміщення за договором оренди. Обраний спосіб приватизації не тільки є незаконним, а й суперечить інтересам держави та територіальної громади.

Наведені висновки відповідають правовій позиції, викладеній у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 22.01.2021 у справі № 922/623/20 та у постанові Верховного Суду від 09.07.2025 у справі № 922/1137/20.

Таким чином, вимога про визнання недійсним договору купівлі-продажу, укладеного між Управлінням та ФОП Колісником В.О., є обґрунтованою. Апеляційним господарським судом було підставно задоволено позов у цій частині (див. також постанову Верховного Суду від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19, ухвалену у подібних правовідносинах, яка враховується з огляду на ч. 4 ст. 300 ГПК України).

Отже, Верховний Суд не вбачає підстав для скасування постанови апеляційного господарського суду в частині вирішення спору про визнання недійсним оспорюваного договору.

Щодо позовної вимоги про повернення майна, то необхідно зазначити таке.

За змістом ч. 1 ст. 16 ЦК України кожна особа має право звернутися до суду за захистом свого особистого немайнового або майнового права та інтересу.

Перелік можливих способів захисту цивільних прав та інтересів фізичних і юридичних осіб наведено в частині другій названої статті. Крім того, в цій частині зазначено, що суд може захистити цивільне право або інтерес іншим способом, що встановлений договором або законом чи судом у визначених законом випадках.

Усі законодавчі обмеження матеріально-правових способів захисту цивільного права чи інтересу підлягають застосуванню лише з урахуванням того, що кожна особа має право на ефективний засіб правового захисту, не заборонений законом.

Водночас, застосування конкретного способу захисту цивільного права при здійсненні судового провадження залежить від змісту суб`єктивного права, за захистом якого звернулась особа, характеру його порушення, а також здатності відновити порушене право (усунути чи компенсувати наслідки цього порушення) у такий спосіб.

У кожній справі за змістом обґрунтувань позовних вимог, наданих позивачем пояснень тощо суд має встановити, якого саме результату позивач хоче досягнути унаслідок вирішення спору. Суд розглядає справи у межах заявлених вимог, але зберігаючи об`єктивність і неупередженість, сприяє учасникам судового процесу в реалізації їх прав. Виконання такого обов`язку пов`язане, зокрема, з тим, що суд має надавати позовним вимогам належну інтерпретацію, а не тлумачити їх лише буквально.

Такої позиції дотримується і Велика Палата Верховного Суду, про що свідчить наведене в її постановах від 30.06.2021 у справі № 9901/172/20, від 01.07.2021 у справі № 9901/381/20, від 26.10.2021 у справі № 766/20797/18, від 01.02.2022 у справі № 750/3192/14, від 22.09.2022 у справі № 462/5368/16-ц, від 04.07.2023 у справі № 233/4365/18, від 03.04.2024 у справі № 917/1212/21.

Отже, у разі заявлення в позові вимоги про зобов`язання повернути майно, суд повинен визначити, яку саме вимогу по суті (а не за формою) пред`являє позивач, і залежно від цього застосувати належні норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини.

У справі, що переглядається, правовідносини між відповідачами виникли на підставі укладеного ними договору купівлі-продажу нерухомого майна, який, як зазначалось, є недійсним, і прокурор у позові просить зобов`язати ФОП Колісника В.О. повернути на користь територіальної громади міста Харкова в особі Харківської міської ради майно, яке було передане йому на виконання цього договору.

З наведеного вбачається, що належним способом захисту права власності територіальної громади міста у цьому разі є застосування наслідків недійсності оспорюваних правочинів.

Зазначений спосіб захисту також є ефективним, оскільки позивач (у цьому разі прокурор), який заявляє вимоги про визнання недійсним договору, на підставі якого було відчужене майно, та повернення майна, переслідує дві мети ? повернення майна у фактичне володіння та реєстраційне підтвердження права володіння ним (див. постанову Верховного Суду від 29.05.2025 у справі № 922/3727/19).

З таких міркувань, вимога прокурора про зобов`язання ФОП Колісника В.О. повернути територіальній громаді м. Харкова нерухоме майно підлягає задоволенню (узгоджується також із висновком Верховного Суду, викладеним у постановах від 09.07.2025 у справах № 922/1137/20, № 922/1969/19).

Надаючи оцінку доводам касаційних скарг, Верховний Суд також зазначає і те, що неправильне обрання способу приватизації свідчить про порушення, допущене не лише Харківською міською радою та Управлінням, але й ФОП Колісником В.О. За встановлених обставин, позбавлення його відповідного майна у цьому випадку є пропорційним втручанням з боку держави, а отже, є законним в розумінні ст. 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року. Водночас, це спростовує викладені в касаційній скарзі Ради доводи щодо безпідставності, необґрунтованості та незаконності вимоги прокурора про повернення майна з огляду на ст. 1 Першого протоколу до Конвенції (див. постанову Верховного Суду від 09.07.2025 у справі № 922/1137/20).

З огляду на вищевикладене, Верховний Суд дійшов висновку, що постанова апеляційного господарського суду в частині задоволення позовних вимог про визнати недійсним оспорюваного договору та зобов`язання ФОП Колісника В.О. повернути територіальній громаді м. Харкова в особі Ради відповідні нежитлові приміщення - підлягає залишенню без змін. Водночас, постанова апеляційного господарського суду в частині задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування п. 22 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17 підлягає скасуванню з залишенням в цій частині в силі рішення місцевого господарського суду, проте з урахуванням мотивів, зазначених в цій постанові (див. також постанову Верховного Суду від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19).

Щодо заявлених клопотань відповідачів про передачу справи на розгляд об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду, то скаржники не навели достатніх підстав для їх задоволення. Так, скаржник (зокрема, відповідач-2) належним чином не довів та не обґрунтував того, що справа № 922/1399/20 містить виключну правову проблему, а її передача на розгляд Великої Палати Верховного Суду є необхідною для забезпечення розвитку права і формування єдиної правозастосовчої практики у справах зі спорів, що виникають з подібних правовідносин, що, в свою чергу, виключає підстави для задоволення відповідного клопотання відповідача. Наразі існує стала правозастосовча практика з наведеного питання, від якої немає підстав для відступу про що було уже зазначено вище (див. також постанови Верховного Суду від 22.07.2025 у справі № 922/1958/19, від 09.07.2025 у справах № 922/534/22, № 9221969/19, в яких надавалася оцінки подібним клопотанням відповідачів).

За змістом ч. 14 ст. 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

Як зазначено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 05.10.2022 у справі № 923/199/21, звертаючись із позовом в інтересах держави, прокурор є суб`єктом сплати судового збору та самостійно здійснює права та виконує обов`язки, пов`язані з розподілом судових витрат.

Відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 129 ГПК України судовий збір покладається у спорах, що виникають при виконанні договорів та з інших підстав, - на сторони пропорційно розміру задоволених позовних вимог.

Враховуючи наявність підстав для часткового задоволення касаційних скарг, Верховний Суд змінює здійснений апеляційним господарським судом розподіл судових витрат за подання позовної заяви та розгляд апеляційної скарги. Отже, підлягає стягненню з відповідачів (з кожного) на користь Харківської обласної прокуратури по 10 450, 67 грн судового збору за подання позовної заяви та по 15 676, 00 грн (з кожного) - судового збору за розгляд апеляційної скарги.

Відповідно до ст. 129 ГПК України стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь Харківської міської ради - 4 204,00 грн судового збору за подання касаційної скарги та з Харківської обласної прокуратури на користь Управління 4 204,00 грн судового збору за подання касаційної скарги.

Керуючись ст. ст. 300, 301, 308, 312, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційні скарги Харківської міської ради та Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради задовольнити частково.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 05.04.2021 у справі № 922/1399/20 скасувати в частині вирішення спору про визнання незаконним та скасування пункту 22 додатку 1 до рішення 14 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 20.09.2017 № 757/17.

3. У скасованій частині залишити рішення Господарського суду Харківської області від 01.09.2020 без змін з мотивів, викладених у цій постанові.

4. В решті постанову Східного апеляційного господарського суду від 05.04.2021 у справі № 922/1399/20 залишити без змін.

5. Змінити здійснений Східним апеляційним господарським судом розподіл судових витрат за подання позовної заяви та розгляд апеляційної скарги.

Стягнути з Харківської міської ради () на користь Харківської обласної прокуратури () судовий збір у сумі 10 450, 67 грн за подання позовної заяви та 15 676, 00 грн - за розгляд апеляційної скарги.

Стягнути з Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради () на користь Харківської обласної прокуратури () судовий збір у сумі 10 450, 67 грн за подання позовної заяви та 15 676, 00 грн - за розгляд апеляційної скарги.

Стягнути з Фізичної особи - підприємця Колісника Вячеслава Олександровича (ідентифікаційний номер НОМЕР_1 ) на користь Харківської обласної прокуратури () судовий збір у сумі 10 450, 67 грн за подання позовної заяви та 15 676, 00 грн - за розгляд апеляційної скарги.

6. Стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь Харківської міської ради 4 204,00 грн судового збору за подання касаційної скарги.

7. Стягнути з Харківської обласної прокуратури на користь Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради 4 204,00 грн судового збору за подання касаційної скарги.

Доручити Господарському суду Харківської області видати відповідні накази.

Постанова набирає законної сили з моменту її ухвалення, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Могил С.К.

Судді: Волковицька Н. О.

Міщенко І.С.