cправа № 910/127/21
судді Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду Багай Н. О.
до постанови Верховного Суду від 17.04.2025 у справі № 910/127/21
за касаційною скаргою заступника керівника Київської місцевої прокуратури
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 (головуючий суддя Тарасенко К. В., судді Коробенко Г. П., Кравчук Г. А.) у справі
за позовом заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави
в особі Київської міської державної адміністрації (Київської міської ради)
до Національної академії внутрішніх справ,
третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на
стороні відповідача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Фірма «Резон»,
про припинення права користування земельними ділянками та зобов`язання вчинити дії
1. Історія справи
1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, Прокурор посилався на те, що КМДА надало відповідачеві спірні земельні ділянки у постійне користування для експлуатації та обслуговування бази відпочинку та оздоровлення курсантів на 22-му км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва.
Прокурор зазначав, що на підставі укладеного 27.07.2017 між НАВС і Товариством договору відповідач здійснює будівництво житлово-рекреаційного комплексу із вбудовано-прибудованими приміщеннями соціально-побутового та спортивно-оздоровчого призначення на спірних земельних ділянках, які для цього не відводилися, та без згоди власника земельної ділянки, що свідчить про використання цих земельних ділянок не за цільовим призначенням, призведе до вибуття земельних ділянок з державної власності та унеможливить їх використання за цільовим призначенням. Прокурор вказував на те, що використання земельних ділянок не за цільовим призначенням є підставою для припинення права постійного користування та повернення земельних ділянок власникові з відновленням їх стану, який існував до порушення прав, шляхом приведення земельних ділянок у придатний для використання стан та звільнення від будівель і споруд.
1.2. Рішенням Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 позов Прокурора задоволено.
Водночас суд зазначив, що доказів того, що КМДА як розпорядник спірних земельних ділянок приймала рішення про їх передачу НАВС для будівництва багатоквартирних житлових будинків або про зміну цільового призначення із земель рекреаційного призначення на землі житлової та громадської забудови, матеріали справи не містять. Докази про розробку НАВС проєктів землеустрою щодо зміни цільового призначення спірних земельних ділянок відповідачем також подані не були і в матеріалах справи відсутні.
За таких обставин місцевий господарський суд задовольнив позовні вимоги Прокурора, дійшовши висновку про те, що земельні ділянки, які віднесені до земель рекреаційного призначення, використовуються не за цільовим призначенням.
1.4. Постановою Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 скасоване. Прийнято нове рішення, яким у задоволенні позову Прокурора відмовлено.
1.5. Апеляційний господарський суд, відмовляючи в задоволенні позовних вимог Прокурора, зазначив, що до земель рекреаційного призначення належить тільки земельна ділянка площею 23,716 га, а інша - площею 6,196 га належить до земель оборони. При цьому суд апеляційної інстанції не встановив обставин щодо використання земельної ділянки площею 23,716 га не за цільовим призначенням, а стосовно земельної ділянки площею 6,196 га наголосив на тому, що землі оборони можуть використовуватися для будівництва об`єктів соціально-культурного призначення, житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, а також соціального та доступного житла без зміни їх цільового призначення. Зважаючи на це, апеляційний суд дійшов висновку про те, що фактичне використання спірних земельних ділянок відповідачем не суперечить цільовому призначенню земельних ділянок.
Крім того, апеляційний господарський суд взяв до уваги обставину чинності виданих НАВС містобудівних умов та дозволу на виконання будівельних робіт, у зв`язку із чим вказав на відсутність підстав для висновку про намір відповідача використати спірні земельні ділянки з порушенням приписів чинного земельного законодавства, як про це зазначив суд першої інстанції.
1.6. Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, Прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просив постанову апеляційного господарського суду скасувати, а рішення суду першої інстанції - залишити в силі.
1.7. У касаційній скарзі Прокурор наголошував, зокрема, на тому, що з наявних у матеріалах справи доказів убачається, що спірні земельні ділянки в силу вимог закону належать до земель рекреаційного призначення, входять до зеленої зони та знаходяться всередині лісового масиву, а отже, мають спеціальний режим використання. З огляду на встановлені судом першої інстанції порушення НАВС вимог чинного законодавства щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням шляхом їх незаконної забудови, Прокурор вважав правильним висновок суду першої інстанції про задоволення позовних вимог.
Водночас Прокурор зазначав, що постанова суду апеляційної інстанції прийнята з неправильним застосуванням норм матеріального права (статей 19, 20, 50, 51, 53, 77, 84, 91, 96, 141, 143 Земельного кодексу України, статті 24 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності", статей 2, 35 Закону України "Про охорону земель", статті 1 Закону України "Про землеустрій", статті 4 Закону України "Про використання земель оборони", Класифікації видів цільового призначення земель, затвердженої наказом Державного комітету України із земельних ресурсів від 23.07.2010 № 458), а також із порушенням норм процесуального права (статей 2, 7, 79, 86, 104, частини 4 статті 236, статті 316 Господарського процесуального кодексу України).
На думку Прокурора, суд апеляційної інстанції застосував норми права без урахування:
- висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 14.12.2022 у справі № 477/2330/18, Верховного Суду від 30.03.2021 у справі № 922/1323/20, від 24.04.2023 у справі № 495/1492/18, від 14.07.2020 у справі № 916/1998/19, від 24.11.2021 у справі № 495/1439/18-ц, від 31.07.2019 у справі № 806/5308/15, від 19.10.2022 у справі № 910/2653/21, від 07.09.2021 у справі № 910/597/18, від 04.02.2020 у справі № 915/47/17, щодо застосування положень статей 19, 20, 50, 51, 53, 91, 96, 141, 143 Земельного кодексу України при розгляді спорів про нецільове використання землі;
- висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 04.09.2024 у справі № 922/4669/23, від 15.05.2024 у справі № 727/4654/19, щодо застосування статей 77, 84 Земельного кодексу України та статті 4 Закону України "Про використання земель оборони";
- висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 20.07.2022 у справі № 902/858/15, щодо застосування положень статей 104, 86 Господарського процесуального кодексу України при наданні оцінки висновку експерта;
- висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.11.2022 у справі № 922/3166/20, щодо застосування статті 152 Земельного кодексу України;
- висновку, викладеного в постанові Великої Палати Верховного Суду від 22.06.2021 у справі № 200/606/18, щодо застосування положень статті 120 Земельного кодексу України, статті 377 Цивільного кодексу України;
- висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справі № 390/34/17, від 02.06.2022 у справі № 916/3626/20, щодо застосування пункту 6 частини 3 Цивільного кодексу України про неприпустимість недобросовісної поведінки;
- висновку, викладеного в постанові Верховного Суду від 14.12.2022 у справі № 916/1674/18, щодо застосування статті 12 Закону України "Про соціальний і правовий захист військовослужбовців та членів їх сімей".
Крім того, скаржник посилався на те, що суд апеляційної інстанції не дослідив зібрані у справі докази, які підтверджують нецільове використання відповідачем спірних земельних ділянок для здійснення житлової забудови (пункту 1 частини 3 статті 310 Господарського процесуального кодексу України), а саме:
- договір щодо будівництва об`єктів на спірних земельних ділянках з відповідними додатковими угодами, укладений 27.07.2017 між НАВС і Товариством, відповідно до умов якого сторони дійшли згоди щодо будівництва на двох земельних ділянках площею 6,1960 га та площею 23,7160 га житлово-рекреаційного комплексу із вбудовано-прибудованими приміщеннями соціально-побутового та спортивно-оздоровчого призначення;
- інформацію Департаменту містобудування та архітектури виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) від 12.12.2019, згідно з якою НАВС 26.08.2015 надано містобудівні умови та обмеження забудови земельної ділянки на 22-му км Харківського шосе у Дарницькому районі міста Києва для будівництва житлово-рекреаційного житлового комплексу;
- експертний звіт щодо розгляду проєктної документації за проєктом "Будівництво житлово-рекреаційного житлового комплексу" від 05.04.2019 з додатками;
- лист Секретаріату Кабінету Міністрів України від 05.01.2021 № 762-21, якому надано оцінку судом першої інстанції, за результатами аналізу прийнятих актів Кабінету Міністрів України з питань погодження переліків земельних ділянок, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей.
1.8. НАВС подало відзив, у якому не погоджувалося з доводами касаційної скарги, вважало їх безпідставними і необґрунтованими. Вказувало на те, що наведені скаржником постанови Верховного Суду у справах № 477/2330/18, № 922/1323/20, № 495/1492/18, № 806/5308/15, № 910/2653/21, № 910/597/18, № 915/47/17, № 922/4669/23, № 727/4654/19, № 916/1998/19, № 233/2021/19, № 806/5308/15 ухвалені у правовідносинах, які не є подібними до правовідносин у цій справі № 910/127/21. Відповідач вважав обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції стосовно відсутності в матеріалах справи доказів щодо нецільового використання спірних земельних ділянок. Також вказував на чинність виданих містобудівних умов та обмежень, дозволу на виконання будівельних робіт та сертифіката про прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів. Окрім того, відповідач стверджував про те, що Товариство на виконання умов договору від 27.07.2017 побудувало для НАВС навчальний корпус, а також після завершення будівництва житлового комплексу співробітники НАВС отримають квартири, а тому вказував на безпідставність доводів Прокурора про те, що забудова спірних земельних ділянок суперечить інтересам держави і суспільства. Просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
1.9. Товариство у відзиві на касаційну скаргу також не погоджувалося з її доводами. Вказувало на те, що касаційна скарга не відповідає вимогам частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України. Зазначало про відсутність в матеріалах справи доказів використання НАВС спірних земельних ділянок з порушенням цільового призначення, а доводи касаційної скарги в цій частині вважало безпідставними. Стверджувало про те, що вимоги Прокурора про повернення земельної ділянки шляхом знесення будівель і споруд є втручанням у право на мирне володіння майном осіб, які зареєстрували речові права на квартири. Посилалося на висновки Верховного Суду України, викладені у постанові від 18.09.2013 у справі № 6-92цс13, щодо застосування статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод. Просило залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову суду апеляційної інстанції - без змін.
1.10. Ухвалою Верховного Суду від 04.02.2025 справу передано на розгляд судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду. Ухвалою Верховного Суду від 18.02.2025 судова палата прийняла справу до розгляду та призначила розгляд касаційної скарги на 20.03.2025.
1.11. Постановою Верховного Суду від 17.04.2025 у справі № 910/127/21 касаційну скаргу заступника керівника Київської місцевої прокуратури задоволено, постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 скасовано, рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 у справі № 910/127/21 залишено в силі; здійснено розподіл судових витрат.
1.12. Постанова Верховного Суду від 17.04.2025 у справі № 910/127/21 мотивована тим, що НАВС, якій у постійне користування КМДА передала дві земельні ділянки площею 6,1960 га та 23,716 га для експлуатації та обслуговування бази відпочинку і оздоровлення курсантів, уклавши правочин, яким передбачалося надання Товариству у власність житлових та нежитлових приміщень у новозбудованому майні, фактично вчинила дії, які створюють передумови для вибуття спірних земельних ділянок із державної власності. Водночас, відповідно до правового висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 15.11.2024 у справі № 905/20/23, постійний землекористувач не наділений правом розпоряджатися земельною ділянкою, зокрема, шляхом вчинення правочинів, спрямованих на перехід речових прав на землю до іншого власника;
При цьому Верховний Суд виходив із того, що, скасувавши рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції разом з тим не встановив, що фактичний вид використання НАВС спірних земельних ділянок для житлової та громадської забудови відповідає їх цільовому призначенню. Апеляційний суд також не встановив обставин зміни відповідачем у передбаченому законодавством порядку цільового призначення з метою здійснення на земельних ділянках будівництва. Крім того, дійшовши висновку про відсутність заборони проводити на земельній ділянці площею 6,196 га будівництва житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, суд апеляційної інстанції не спростував висновок місцевого господарського суду про те, що спірні земельні ділянки не включені Кабінетом Міністрів України до переліку земельних ділянок, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей.
Верховний Суд погодився з висновком суду першої інстанції про те, що ні містобудівні умови та обмеження, ні дозвіл на виконання будівельних робіт не підтверджують факт використання НАВС спірних земельних ділянок за встановленим цільовим призначенням; навпаки, вказані документи лише підтверджують вчинення відповідачем дій, спрямованих на використання спірних земельних ділянок з порушенням приписів чинного земельного законодавства.
З урахуванням наведеного, враховуючи обставини передачі відповідачеві спірних земельних ділянок в постійне користування для обслуговування та експлуатації бази відпочинку і оздоровлення курсантів, а також ураховуючи умови укладеного між НАВС і Товариством договору від 27.07.2017 на здійснення будівництва житлово-рекреаційного комплексу, Суд виснував, що використання земельних ділянок відповідно до умов цього договору відбувається не за цільовим призначенням, а тому визнав обґрунтованим висновок суду першої інстанції про наявність підстав для припинення НАВС права постійного користування спірними земельними ділянками.
Зважаючи на встановлені у цій справі обставини, Верховний Суд зазначив, що висновок місцевого господарського суду про те, що земельна ділянка державної власності підлягає поверненню власнику з приведенням її у придатний для використання стан шляхом звільнення від самочинно розміщеного на ній майна, є законним та обґрунтованим.
2. Зміст окремої думки
Водночас, скасувавши рішення суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції разом з тим не встановив, що фактичний вид використання НАВС спірних земельних ділянок для житлової та громадської забудови відповідає їх цільовому призначенню. Також апеляційний суд не встановив обставин зміни відповідачем у передбаченому законодавством порядку цільового призначення з метою здійснення на земельних ділянках будівництва. Крім того, дійшовши висновку про відсутність заборони проводити на земельній ділянці площею 6,196 га будівництво житла для військовослужбовців та членів їхніх сімей, суд апеляційної інстанції не спростував висновок місцевого господарського суду про те, що спірні земельні ділянки не включені Кабінетом Міністрів України до переліку земельних ділянок, на яких планується будівництво житла для військовослужбовців та членів їх сімей.
Обґрунтованим також вважаю висновок Верховного Суду про те, що ні містобудівні умови та обмеження, ні дозвіл на виконання будівельних робіт не підтверджують факт використання НАВС спірних земельних ділянок за встановленим цільовим призначенням.
З урахуванням наведеного, вважаю, що встановлені у справі фактичні обставини справи свідчать про наявність підстав, передбачених пунктом «ґ» частини 1 статті 141 Земельного кодексу України для припинення права постійного користування відповідача спірними земельними ділянками.
2.2. Водночас не погоджуюся з висновком Верховного Суду щодо залишення в силі рішення Господарського суду міста Києва від 06.06.2024 у справі № 910/127/21 у частині задоволення позовних вимог Прокурора про зобов`язання відповідача повернути вказані земельні ділянки з приведенням їх у придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд з огляду на таке.
2.3. Відповідно до висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 23.07.2024 у справі № 359/1365/22, знесення самочинного об`єкта нерухомості відповідно до статті 376 Цивільного кодексу України є крайнім заходом впливу на забудовника і можливе лише тоді, коли використано усі передбачені законодавством України заходи з метою усунення порушень щодо реагування та притягнення винної особи до відповідальності, та коли неможлива перебудова об`єкта нерухомості чи особа відмовляється від здійснення такої перебудови. Подібні висновки викладені також у постановах Верховного Суду від 11.12.2019 у справі № 639/1537/18, від 27.07.2022 у справі № 363/702/17, від 22.06.2022 у справі № 442/7551/18.
2.5. Отже, позивач зобов`язаний довести не лише факт самочинності будівництва та порушення його права, але й необхідності захисту його прав виключно у такий спосіб, як знесення самочинного будівництва. Законність знесення самочинного будівництва має бути оцінена на предмет пропорційності такого втручання.
2.6. Проте, вирішуючи спір у справі № 910/127/21, суди попередніх інстанцій не з`ясували, чи можливо чи можливо відновити права власника земельної ділянки без знесення об`єкта самочинного будівництва, чи можливо здійснити перебудову нерухомості відповідно до вимог чинного законодавства з урахуванням цільового призначення земельної ділянки, та чи погоджується особа, яка здійснила будівництво, з такою перебудовою. Наведені обставини не були предметом дослідження ні судом першої інстанції, ні судом апеляційної інстанції.
2.7. Разом з тим встановлення обставин щодо можливості проведення перебудови об`єкта самочинного будівництва, зокрема, з урахуванням цільового призначення земельної ділянки, а також позиція відповідача у справі з цього питання мають важливе значення для правильного вирішення справи. Подібні висновки викладені в постановах Верховного Суду від 27.07.2022 у справі № 363/702/17, від 22.05.2024 у справі № 591/5429/18, від 22.06.2022 у справі № 442/7551/18.
2.8. Відтак суди попередніх інстанцій не з`ясували, чи буде належним способом захисту порушеного права позивачів знесення належного відповідачу нерухомого майна, чи існує технічна можливість виконати перебудову нерухомого майна з урахуванням цільового призначення земельної ділянки відповідно до будівельних норм і правил, визначених державними правилами та санітарними нормами. Близький за змістом висновок викладений у постанові Верховного Суду від 22.05.2024 у справі № 591/5429/18.
2.10. При вирішенні питання про знесення самочинного будівництва суди повинні були також перевірити та достеменно встановити, чи не будуть порушені внаслідок такого знесення права інших осіб, що не є учасниками справи. Водночас наведені обставини залишилися поза увагою як суду апеляційної інстанції, так і суду першої інстанції.
2.11. Загальними вимогами процесуального законодавства, передбаченими у статтях 73, 74, 76, 77, 86, 236- 238 Господарського процесуального кодексу України, визначено обов`язковість встановлення судом під час вирішення спору обставин, що мають значення для справи, надання їм юридичної оцінки, а також оцінки всіх доказів, з яких суд виходив при вирішенні позову. Без виконання цих процесуальних дій ухвалити законне й обґрунтоване рішення у справі неможливо.
2.12. Водночас суд апеляційної інстанції не дослідив належним чином зібрані у справі докази та не встановив пов`язані з ними усі суттєві фактичні обставини цієї справи, що входили до предмета доказування у цій справі.
2.13. З огляду на викладене вважаю, що суд касаційної інстанції мав скасувати постанову Північного апеляційного господарського суду від 25.09.2024 у справі № 910/127/21 у частині відмови у задоволенні позовної вимоги заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави в особі Київської міської державної адміністрації (Київської міської ради) про зобов`язання Національної академії внутрішніх справ повернути земельні ділянки з приведенням їх у придатний для використання стан шляхом знесення будівель і споруд та передати справу в цій частині на новий розгляд до Північного апеляційного господарського суду.
Окрему думку складено відповідно до частини 3 статті 34 Господарського процесуального кодексу України.
Суддя Н. О. Багай