cправа № 904/186/23
судді Верховного Суду Рогач Л. І.
на постанову Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду (далі - судова палата) від 17.04.2025 у справі № 904/186/23
за касаційною скаргою Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 02.07.2024
у справі за позовом Криворізької центральної окружної прокуратури
до Криворізької міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю «НЬЮПОРТ ХОЛДІНГ»
про визнання рішення та договору недійсними.
Обставини справи
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що внаслідок протиправного віднесення спірної земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови з травня 2020 року відповідачу-2 фактично безпідставно вдвічі зменшено ставку орендної плати (зі ставки орендної плати 2,5% за використання земель транспорту на ставку 0,9% за землі житлової та громадської забудови у 2021 році та зі ставки 3% на ставку 1,2% у 2022 році), внаслідок чого місцевим бюджетом у 2021-2022 роках недоотримано понад 268,5 тис.грн. Отже, пункт 1.14.1 рішення Криворізької міської ради від 23.12.2020 № 85 та договір оренди земельної ділянки від 01.02.2021 № 2021072, за якими спірну земельну ділянку фактично віднесено до земель житлової та громадської забудови, з відповідною меншою ставкою орендної плати, з зазначенням про передачу землі в оренду для розміщення автозаправної станції, суперечать вимогам статей 67, 71 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), містобудівній документації та цільовому призначенню землі.
Короткий зміст судових рішень судів попередніх інстанцій
Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 08.08.2023 позовні вимоги задоволено. Визнано незаконним та скасовано пункт 1.14.1 рішення Міськради від 23.12.2020 № 85 «Про внесення змін до раніше ухвалених рішень міської ради»; визнано недійсним договір оренди земельної ділянки від 01.02.2021 № 2021072 щодо земельної ділянки з кадастровим номером :06:055:0026 площею 0,1878 га.

Рішення мотивовано тим, що на час ухвалення Міськрадою рішення від 26.08.2020 № 4994 спірна земельна ділянка фактично була віднесена до категорій земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення, та використовувалася для розміщення автозаправної станції, що відповідало приписам земельного законодавства. Оскаржуваним рішенням від 23.12.2020 № 85 Міськрада фактично повторно змінила категорію землі із земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення на землі житлової та громадської забудови, що призвело до порушенням положень статті 20 ЗК України в частині дотримання порядку зміни цільового призначення земель, а також до порушення приписів статей 19, 67, 71 ЗК України, які забороняють розміщення автозаправних станції на землях житлової та громадської забудови. Ухвалення відповідачем-1 спірного рішення призвело до того, що земельна ділянка, на якій фактично розміщена автозаправна станція, має цільове призначення не земель автомобільного транспорту, а земель громадської забудови, що є неправомірним. Оскільки судом було встановлено наявність підстав для визнання незаконним та скасування пункту 1.14.1 спірного рішення через його невідповідність актам цивільного законодавства і порушення інтересів територіальної громади міста Кривого Рогу та протиправне заниження ставок орендної плати за користування відповідачем-2 спірною земельною ділянкою, суд зазначив, що зміст спірного договору суперечить вимогам чинного законодавства та інтересам територіальної громади міста Кривого Рогу, у зв`язку з чим підлягає визнанню недійсним.

Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 02.07.2024 рішення місцевого господарського суду скасовано та прийнято нове, яким у задоволенні позову відмовлено.

Постанова мотивована тим, що задоволення позовних вимог про визнання незаконним та скасування спірного рішення Міськради про передачу в оренду земельної ділянки відповідачу-2, яке вже було реалізоване і вичерпало свою дію, не призведе до поновлення прав позивача, відновлення володіння, користування або розпорядження ним зазначеним майном і такі вимоги не є ефективним способом захисту права позивача, яке потребуватиме додаткових засобів захисту. Крім цього, окремо заявлена позовна вимога про визнання недійсним виконаного/частково виконаного договору оренди земельної ділянки № 2021072 без вимоги про застосування наслідків його недійсності не є ефективним способом захисту, бо не призводить до поновлення майнових прав позивача, що також є самостійною підставою для відмови в позові.

Короткий зміст постанови судової палати

Судова палата задовольнила частково касаційну скаргу Прокурора; скасувала постанову суду апеляційної інстанції в частині, якою скасовано рішення місцевого господарського суду про задоволення позовної вимоги про визнання незаконним та скасування пункту 1.14.1 рішення Міськради від 23.12.2020 № 85 «Про внесення змін раніше ухвалених рішень міської ради» і в цій частині рішення суду першої інстанції залишила в силі; у решті постанову апеляційного господарського суду залишила без змін.

Щодо позовної вимоги про визнання незаконним та скасування пункту 1.14.1 рішення Міськради від 23.12.2020 № 85 «Про внесення змін до раніше ухвалених рішень міської ради», судова палата погодилася з висновком суду першої інстанції про наявність підстав для задоволення такої вимоги, оскільки:

- належна відповідачу-2 автозаправочна станція у законний спосіб не може бути розміщена на земельній ділянці з будь-яким іншим цільовим призначенням, ніж землі автомобільного транспорту, зокрема і з визначеним оспорюваним пунктом рішення Міськради для будівництва та обслуговування будівель торгівлі категорії «землі житлової та громадської забудови»;

- позовні вимоги Прокурора обґрунтовані саме порушенням порядку визначення та зміни цільового призначення земель та стосувалися визнання незаконним та скасування пункту 1.14.1 рішення Міськради № 85 «Про внесення змін раніше ухвалених рішень міської ради», який стосувався зміни категорії земель із «земель промисловості, транспорту, енергетики, оборони та іншого призначення» на «землі житлової та громадської забудови», тому, зважаючи на положення статей 12, 20, 21, 38, 67, 71, 122 ЗК України, статті 15 ЦК України, статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», статті 1 Закону України «Про автомобільні дороги», статті 1 Закону України «Про землеустрій», оскільки порушення інтересів держави полягає у незаконній зміні Міськрадою категорії земель за цільовим призначенням, тому вимога Прокурора про визнання незаконним та скасування спірного пункту рішення Міськради є належною та ефективною. Судова палата погодилася також і з висновком суду першої інстанції про те, що прийняття такого пункту рішення має наслідком безпідставне значне зменшення ставок орендної плати та, в свою чергу, недоотримання коштів місцевим бюджетом.

Щодо позовної вимоги про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 01.02.2021 № 2021072, судова палата погодилася з висновком суду апеляційної інстанції про відмову у задоволенні такої вимоги, проте з інших мотивів, а саме, що:

- оскільки на ділянці комунальної власності розміщені об`єкти нерухомого майна, які належать відповідачу-2 на праві приватної власності, а тому така ділянка не може бути передана її власником у користування будь-кому, окрім власника такого об`єкта, позовна вимога про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки у цьому спорі призведе до позбавлення відповідача-2 права користування відповідною земельною ділянкою, яке він має в силу положень законодавства. Прокурор не оспорює факту законності права відповідача-2 на користування спірною земельною ділянкою, на якій розміщені об`єкти нерухомого майна, які належать відповідачу-2 на праві приватної власності, а лише не погоджується з розміром ставки орендної плати, яка передбачена відповідним пунктом договору, внаслідок протиправного віднесення спірної земельної ділянки до земель житлової та громадської забудови на підставі пункту 1.14.1 рішення Міськради № 85 «Про внесення змін до раніше ухвалених рішень міської ради»;

- визнання недійсним договору оренди земельної ділянки в цілому у даному випадку не є об`єктивно виправданим та обґрунтованим способом захисту, а також спричиняє порушення/обмеження законних прав та інтересів відповідачів, тобто не є адекватним способом захистом за наявних у цій справі обставин;

- визнання недійсним такого договору в цілому вимагатиме від сторін оформлення користування земельною ділянкою в порядку, встановленому земельним законодавством, що фактично призведе до скасування правової підстави користування відповідачем-2 такою земельною ділянкою і поставить його у становище, відповідно до якого він буде користуватися нею певний час без належної правової підстави, і поставить останнього у невигідне становище, оскільки у разі визнання у судовому порядку договору оренди землі недійсним отримана орендодавцем орендна плата за фактичний строк оренди землі не повертається (частина четверта статті 21 Закону України «Про оренду землі» у відповідній редакції);

- у даному випадку належним способом захисту буде звернення до суду (в тому числі прокурором з визначенням в якості органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах) з позовом до орендаря з вимогою про сплату недоплаченої (недоотриманої) суми орендної плати в розмірі, визначеному відповідно до належної ставки орендної плати.

Мотиви часткової незгоди з мотивувальною частиною постанови судової палати щодо позовної вимоги про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки

Погоджуюся з висновками судової палати, викладеними в резолютивній частині постанови про залишення без змін постанови суду апеляційної інстанції щодо позовних вимог про відмову у позові про визнання недійсним спірного договору, але вважаю, що, вирішуючи спір щодо зазначеної вимоги (мотиви, з яких виходила судова палата), судова палата мала виходити з інших мотивів.

На думку Прокурора, безпідставне віднесення спірної земельної ділянки договором до земель житлової та громадської забудови мало своїм наслідком невірне визначення такої істотної умови оспорюваного договору оренди земельної ділянки, як орендна плата, що потягло за собою зміну правового режиму використання земельної ділянки та суттєве зменшення доходної частини бюджету у вигляді недоотриманої орендної плати.

Прокурор не ставить під сумнів право власності відповідача-2 на об`єкт нерухомого майна, розміщений на земельній ділянці (АЗС). При цьому, якщо на земельній ділянці державної або комунальної власності розташовані об`єкти нерухомого майна, які знаходяться у приватній власності, то земельна ділянка не може бути передана її власником у користування будь-кому, окрім власника таких об`єктів. При цьому відсутність оформленого договору оренди земельної ділянки не припиняє права власника користуватися належними йому об`єктами нерухомого майна, а таке користування є неможливим без одночасного користування земельною ділянкою під цими об`єктами. Такі висновки сформульовані у постановах Верховного Суду від 13.09.2023 у справі № 918/1132/22 (пункт 6.20), від 20.11.2024 у cправі № 917/1938/23 (пункт 4.23).

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на важливість принципу superficies solo cedit (збудоване на поверхні слідує за нею). Принцип єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі або споруди хоч безпосередньо і не закріплений у такому вигляді в законі, але знаходить вияв у правилах статті 120 ЗК України, статті 377 ЦК України, інших положеннях законодавства. Згідно з указаним принципом особа, яка законно набула у власність будинок, споруду, має цивільний інтерес в оформленні права на земельну ділянку під такими будинком і спорудою після їх набуття. З урахуванням наведених приписів у разі наявності в особи права власності на об`єкт нерухомості недопустимим є створення перешкод для реалізації такою особою права користування земельною ділянкою, необхідною для обслуговування її об`єкта, а також для оформлення відповідних договірних відносин щодо цієї ділянки (див. зокрема постанову Великої Палати Верховного Суду від 06.03.2024 у справі № 902/1207/22 (пункт 8.45) та інші).

Отже, відповідач-2 мав право на укладення договору оренди спірної земельної ділянки з її власником - територіальною громадою (в особі відповідного органу місцевого самоврядування - Міськради).

За загальним правилом статті 20 ЗК України встановлення та зміна цільового призначення земельних ділянок здійснюється рішенням відповідного органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування або власника земельної ділянки приватної власності. Крім того, встановлення цільового призначення земельної ділянки може здійснюватися безпосередньо законом (тобто визначатися встановленим законом юридичним фактом). У цьому випадку цільове призначення земельної ділянки може визначатися самим розташуванням земельної ділянки або її певними характеристиками (зокрема розташуванням на земельній ділянці того чи іншого майна).

Наприклад, у силу імперативної вказівки закону до земель водного фонду належать землі, зайняті морями, річками, озерами, водосховищами, іншими водними об`єктами, болотами, а також островами, не зайнятими лісами; прибережними захисними смугами вздовж морів, річок та навколо водойм, крім земель, зайнятих лісами; гідротехнічними, іншими водогосподарськими спорудами та каналами, а також землі, виділені під смуги відведення для них; береговими смугами водних шляхів; штучно створеними земельними ділянками в межах акваторій морських портів (частина перша статті 58 ЗК України); до земель історико-культурного призначення належать землі, на яких розташовані пам`ятки, історико-культурні заповідники, історико-культурні заповідні території, охоронювані археологічні території (частина перша статті 34 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).

Аналогічно в силу імперативної вказівки закону до земель автомобільного транспорту належать землі під спорудами та устаткуванням енергетичного, гаражного і паливороздавального господарства, автовокзалами, автостанціями, лінійними виробничими спорудами, службово-технічними будівлями, станціями технічного обслуговування, автозаправними станціями, автотранспортними, транспортно-експедиційними підприємствами, авторемонтними заводами, базами, вантажними дворами, майданчиками контейнерними та для перечеплення, службовими та культурно-побутовими будівлями й іншими об`єктами, що забезпечують роботу автомобільного транспорту (частина перша статті 71 ЗК України).

Оскільки у цій справі встановлено, що на земельній ділянці розташовано АЗС, то земельна ділянка належить до земель автомобільного транспорту безпосередньо в силу імперативного положення частини першої статті 71 ЗК України. Тому таке цільове призначення земельної ділянки не може бути змінене ані рішенням органу місцевого самоврядування, ані договором (зокрема договором оренди землі). Слід також звернути увагу, що зміна категорії цільового призначення земельної ділянки (а відтак і її правового режиму) договором (зокрема договором оренди землі) не допускається, бо така зміна суперечить способам зміни категорії цільового призначення, встановленим законом. Тому категорія цільового призначення земельної ділянки взагалі не є умовою договору, зокрема договору оренди землі.

При цьому Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.03.2024 у справі № 902/1207/22 виснувала, що:

«8.22. За змістом частин першої та другої статті 6 ЦК України сторони мають право укласти договір, який не передбачений актами цивільного законодавства, але відповідає загальним засадам цивільного законодавства, а також врегулювати у договорі, який передбачений актами цивільного законодавства, свої відносини, які не врегульовані цими актами.

Частиною третьою цієї статті передбачено, що сторони в договорі можуть відступити від положень актів цивільного законодавства і врегулювати свої відносини на власний розсуд. Сторони в договорі не можуть відступити від положень актів цивільного законодавства, якщо в цих актах прямо вказано про це, а також у разі, якщо обов`язковість для сторін положень актів цивільного законодавства випливає з їх змісту або із суті відносин між сторонами.

8.23. Велика Палата Верховного Суду вже робила висновок про те, що особи мають право вибору: використати існуючі диспозитивні норми законодавства для регламентації своїх відносин або встановити для себе правила поведінки на свій розсуд. Відтак цивільний (господарський) договір як домовленість двох або більше сторін, що спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків, виявляє автономію волі сторін щодо врегулювання їхніх відносин на власний розсуд і в межах, встановлених законом, тобто є актом, який встановлює обов`язкові правила для сторін договору, індивідуальним регулятором їх відносин.

8.24. Приписи частин другої та третьої статті 6 та статті 627 ЦК України визначають співвідношення між актами цивільного законодавства і договором. Допустимість конкуренції між актами цивільного законодавства і договором випливає з того, що вказані норми передбачають ситуації, коли сторони в договорі можуть відступити від положень актів цивільного законодавства та врегулювати свої відносини на власний розсуд і коли вони не вправі цього робити.

8.25. Свобода договору як одна із загальних засад цивільного законодавства (пункт 3 частини першої статті 3 ЦК України) є межею законодавчого втручання у приватні відносини сторін. Водночас сторони в договорі можуть відступити від положень актів цивільного законодавства і врегулювати свої відносини на власний розсуд, крім випадків, коли такий відступ неможливий у силу прямої вказівки акта законодавства, а також якщо ці відносини регулюють імперативні норми.

8.26. Тому сторони договору не можуть врегулювати свої відносини (визначити взаємні права та обов`язки) у спосіб, який суперечить існуючому публічному порядку, порушує положення Конституції України, не відповідає передбаченим статтею 3 ЦК України загальним засадам цивільного законодавства, що обмежують свободу договору, зокрема справедливості, добросовісності, розумності (пункт 6 частини першої вказаної статті). Домовленість сторін договору про врегулювання своїх відносин усупереч існуючим у законодавстві обмеженням не спричиняє встановлення відповідного права та/або обов`язку, як і його зміни та припинення. Схожі висновки Велика Палата Верховного Суду зробила у підпунктах 7.7-7.10 постанови від 01.06.2021 у справі № 910/12876/19 та пунктах 22-25 постанови від 13.07.2022 у справі № 363/1834/17.

8.27. Умови договору, щодо яких має бути досягнута згода, не повинні суперечити законодавчо визначеним умовам, за яких такий договір може бути укладений (стаття 6 ЦК України). У протилежному випадку правочин (його окремі умови), що не відповідає закону, не створює правових наслідків, на які він спрямовувався, оскільки застосування імперативної норми закону не може залежати від волі приватних осіб. У цьому висновку Велика Палата Верховного Суду звертається mutatis mutandis до власних висновків, викладених у підпункті 8.41 постанови від 11.01.2022 у справі № 910/10784/16, підпункті 7.2.6 постанови від 08.08.2021 у справі № 906/1336/19 та пункті 181 постанови від 12.09.2023 у справі № 910/8413/21».

Отже, оскільки сторони не вправі встановлювати чи змінювати категорію цільового призначення земельної ділянки договором, зокрема договором оренди землі, то умови такого договору не створюють правових наслідків (є нікчемними), причому незалежно від того, чи правильно сторони визначили категорію цільового призначення земельної ділянки, чи ні. Втім, це не впливає на дійсність зазначеного договору в цілому (в решті його положень) в силу статті 217 ЦК України, відповідно до якої недійсність окремої частини правочину не має наслідком недійсності інших його частин і правочину в цілому, якщо можна припустити, що правочин був би вчинений і без включення до нього недійсної частини.

Таким чином, не встановлені підстави для визнання недійсним спірного договору оренди землі. Тому суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відмову в позові щодо вимоги про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 01.02.2021 № 2021072, проте з інших підстав.

Вважаю, що постанову суду апеляційної інстанції щодо позовної вимоги про визнання недійсним договору слід було залишити без змін, виходячи саме з наведених підстав.

Суддя Лариса РОГАЧ