УХВАЛА

12 лютого 2025 року

м. Київ

справа № 922/639/23

провадження № 12-71гс24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

cудді-доповідача Ткача І. В.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Губської О. А., Єленіної Ж. М., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Пількова К. М., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.,

перевіривши наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 922/639/23

за касаційними скаргами Харківської обласної прокуратури та Міністерства енергетики України

на рішення Господарського суду Харківської області від 20.08.2024 (суддя Погорелова О. В.)

та на постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.10.2024 (головуючий суддя Попков Д. О., судді Стойка О. В., Радіонова О. О.)

за позовом заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства енергетики України

до Товариства з обмеженою відповідальністю «ДВ Нафтогазовидобувна компанія»

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Фонду державного майна України,

про розірвання договору,

УСТАНОВИЛА:

1. Заступник керівника Харківської обласної прокуратури (далі - Прокурор, Скаржник 1) звернувся до суду в інтересах держави в особі Міністерства енергетики України (далі - Скаржник 2) з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «ДВ Нафтогазовидобувна компанія» (далі - Товариство, відповідач), в якому просив розірвати укладений 20.04.2012 між Міністерством енергетики та вугільної промисловості України (правонаступником якого є Скаржник 2) і відповідачем концесійний договір (далі також - договір) (об`єкт концесії - цілісний майновий комплекс ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар»).

2. Позов мотивовано тим, що відповідач допустив істотне порушення умов концесійного договору. Таке порушення полягало у систематичній несплаті концесійних платежів, непроведенні страхування переданого в концесію державного майна, фінансовій неспроможності забезпечення послуг з охорони майна, незабезпеченні підприємства вугіллям, допущенні великої заборгованості перед газопостачальною та газорозподільною компаніями, невиплаті заробітної плати працівникам та, як наслідок, у зриві опалювального сезону 2022-2023 років в смт Есхар Чугуївського району Харківської області.

3. За твердженням Прокурора, допущене Товариством невиконання умов концесійного договору порушило майнові права держави як власника об`єкта концесії на отримання належних їй платежів за передане відповідачу право здійснювати управління (експлуатацію) цим об`єктом, а також призвело до невиконання дохідної частини Державного бюджету України та зменшення передбачених законодавством надходжень до нього. Прокурор пояснював також, що, передаючи об`єкт критичної інфраструктури у концесію, держава розраховувала на належне та добросовісне виконання умов концесійного договору, наслідком якого буде належне функціонування підприємства, виконання його основної діяльності з виробництва, транспортування, передачі, розподілу та постачання електричної енергії, пари та гарячої води в регіоні, однак ТОВ «ДВ Нафтогазовидобувна компанія» досягнення необхідного ефекту не забезпечило.

4. Справа № 922/639/23 розглядалася судами неодноразово.

5. Господарський суд Харківської області рішенням від 14.06.2023, залишеним без змін Східним апеляційним господарським судом постановою від 08.11.2023 у цій справі, позов задовольнив.

6. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду постановою від 21.02.2024 скасував судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій, а справу № 922/639/23 передав на новий розгляд до суду першої інстанції.

7. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в указаній постанові зазначив, зокрема, таке:

- поза увагою судів попередніх інстанцій залишилися ухвалені Кабінетом Міністрів України (далі - КМУ) рішення щодо управителя цілісного майнового комплексу ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар», яке виступає об`єктом концесії за договором;

- розпорядженням КМУ від 20.01.2021 № 50-р «Деякі питання управління об`єктами державної власності» було визначено, що функції з управління єдиним майновим комплексом ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар» здійснює КМУ;

- розпорядженням від 10.01.2023 № 37-р «Деякі питання управління об`єктами державної власності» КМУ визначив, що уповноваженим органом управління, який здійснює функції з управління єдиним майновим комплексом ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар», є Фонд державного майна України (далі - Фонд, третя особа);

- отже, станом на дату звернення Прокурора з позовом до суду в цій справі суб`єктом управління єдиним майновим комплексом ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар» був Фонд, тобто саме останній у спірних правовідносинах здійснював повноваження щодо реалізації прав держави як власника майна, переданого підприємству, однак його до участі у цій справі залучено не було, хоча рішення судів попередніх інстанцій безумовно стосуються його прав, інтересів та обов`язків;

- оскільки Верховний Суд з`ясував, що оскаржувані у цій справі рішення прийняті про права, інтереси та обов`язки незалученої до участі у ній особи, а саме Фонду як суб`єкта управління об`єктом концесії за спірним договором, такі рішення підлягають обов`язковому скасуванню з направленням справи на новий розгляд незалежно від доводів касаційної скарги;

- ураховуючи наведене, господарському суду на новому розгляді справи необхідно чітко установити належний склад її учасників, залучити до участі у справі Фонд і залежно від встановленого прийняти законне і обґрунтоване рішення.

8. За результатами нового розгляду Господарський суд Харківської області рішенням від 20.08.2024 у цій справі відмовив у задоволенні позову.

9. Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що:

- відповідач продовжує здійснювати генерацію електроенергії в умовах війни та тотальної нестачі електричної енергії в країні, після обстрілу та пошкодження рф виробничих потужностей проводить за власний рахунок відбудову теплоелектроцентралі, сплачує податки та збори до державного бюджету, усунув усі недоліки за договором концесії, а саме сплатив заборгованість по договору концесії, яка була встановлена рішеннями судів, та здійснив страхування об`єкта концесії;

- твердження Скаржника 2 про заборгованість відповідача за 2022-2023 роки судом не прийнято, оскільки відповідач заперечує щодо такої заборгованості, а рішення суду, яким було б встановлено таку заборгованість, відсутнє у матеріалах справи;

- в діях відповідача відсутня вина як складовий елемент господарсько-правової відповідальності, правові підстави для застосування до Товариства відповідальності відсутні;

- через усунення відповідачем до розгляду справи по суті всіх недоліків, які були підставою позовних вимог, відсутня шкода інтересам держави, оскільки держава як власник об`єкта концесії отримала належні їй платежі за передане відповідачу право здійснювати управління (експлуатацію) цим об`єктом;

- визначений Прокурором позивач - Міністерство енергетики України не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, а отже, звернення Прокурора в інтересах неналежного позивача, тобто особи, яка не уповноважена на виконання функцій держави у спірних правовідносинах, має процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову.

10. Скаржники 1, 2, не погодившись з ухваленим рішенням від 20.08.2024 у цій справі, звернулися з апеляційними скаргами, у яких просили вказане рішення скасувати та прийняти нове, яким позов заступника керівника Харківської обласної прокуратури в особі Міністерства енергетики України задовольнити повністю.

11. Східний апеляційний господарський суд постановою від 14.10.2024 у цій справі апеляційні скарги Міністерства енергетики України та Харківської обласної прокуратури залишив без задоволення, а рішення Господарського суду Харківської області від 20.08.2024 у справі № 922/639/23 − без змін.

12. Суд апеляційної інстанції дійшов таких висновків:

− спірний договір за змістом статей 11, 509 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) є лише підставою для виникнення прав і обов`язків сторін щодо одна одної, а не функціональних повноважень державного органу у відповідній сфері, яка передує (є умовою можливості саме цього органу виступати стороною за договором) укладанню договору, Міністерство енергетики України (в особі його правопопередників) набуло статусу концесієдавця через те, що ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар» (цілісний майновий комплекс якого передано відповідачу) належало до сфери управління Міністерства енергетики України згідно з наказом останнього від 01.04.2011 № 39, ухваленого на виконання Указу Президента України «Про оптимізацію системи центральних органів виконавчої влади» від 09.12.2010 № 1085/2010, а не навпаки - договір концесії визначив сферу управління вказаного міністерства у спірних правовідносинах;

- подальші розпорядчі акти КМУ, який за змістом статті 5 Закону України «Про управління об`єктами державної власності» [в редакціях, що діяли як на дату прийняття розпорядження КМУ від 20.01.2021 № 50-р (а.с.32 т.5)], так і на дату прийняття розпорядження КМУ від 10.01.2023 № 37-р (а.с.37 т.5), уповноважений як визначати об`єкти управління державної власності, стосовно яких сам виконує функції з управління, так і визначати інших суб`єктів управління (органи державної влади, перелічені у статті 4 цього Закону) для здійснення управління відповідними об`єктами державної власності, зумовили передачу державних функцій щодо об`єкта концесії за спірним договором від Міністерства енергетики України до КМУ з 20.01.2021, а в подальшому від КМУ до Фонду з 10.01.2023;

- указані розпорядження КМУ опосередковують послідовне публічне правонаступництво функцій держави у сфері управлінської діяльності її органів (що узгоджується з усталеною правовою позицією з цього питання, викладеною, зокрема, у постанові Верховного Суду від 28.12.2020 у справі № 910/16144/19) від Міністерства енергетики України до КМУ, а від нього - до Фонду, яке відбулося до моменту подання Прокурором позову (02.02.2023) і не узалежнюється від необхідності внесення змін до договору концесії (щодо найменування сторони) чи до Статуту ДП «Теплоенергоцентраль-2 «Есхар» (щодо визначення органу, до сфери управління якого воно належить) - адже це є похідними наслідками публічного правонаступництва повноважень, яке вже відбулось, або від необхідності внесення змін до постанови КМУ від 11.12.1999 № 2293, дію якої вичерпано виконанням шляхом укладання спірного концесійного договору;

- визначений Прокурором позивач - Міністерство енергетики України не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, а отже, звернення Прокурора в інтересах неналежного позивача, тобто особи, яка не уповноважена на виконання функцій держави у спірних правовідносинах, має процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову.

13. Прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить, зокрема, скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 20.08.2024 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.10.2024 у справі № 922/639/23 та ухвалити нове рішення, яким задовольнити позов Прокурора у повному обсязі.

14. У поданій уточненій касаційній скарзі Прокурор з посиланням на пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) зазначає, що:

- судами в оскаржуваних судових рішеннях застосовано частину другу статті 651 ЦК України без урахування висновків Верховного Суду у справі № 650/628/19-ц від 10.09.2021, Великої Палати Верховного Суду від 11.10.2017 у справі № 6-1449цс17 та від 27.11.2018 у справі № 912/1385/17;

- оскаржувані судові рішення прийняті без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду: від 06.03.2019 у справі № 183/262/17, від 14.06.2022 у справі № 923/614/21, від 03.08.2022 у справі № 914/374/21, від 23.11.2022 у справі № 130/1039/20, від 01.02.2023 у справі № 904/2600/18, у яких судами зазначено: «…систематичне порушення договору щодо сплати орендної плати є самостійною і достатньою підставою для його розірвання, незважаючи на те, що виплачена в подальшому заборгованість, навіть якщо орендар сплатить усю суму заборгованості, не має правового значення для вирішення позовних вимог про розірвання договору оренди та повернення орендованого майна»;

- у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 38) щодо застосування абзацу третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частини другої статті 651 ЦК України; у постановах Верховного Суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 05.08.2021 у справі № 911/1236/20, від 11.08.2021 у справі № 927/719/20 щодо застосування частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» викладено правову позицію, відповідно до якої закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі всіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах, і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них;

- оскаржувані судові рішення прийняті без урахування висновків Верховного Суду щодо тлумачення статті 52 ГПК України, викладених у постановах від 08.03.2023 у справі № 909/916/16, від 16.06.2020 у справі №910/5953/17, від 13.01.2023 у справі № 909/760/17, від 01.12.2022 у справі № 917/436/21, від 20.01.2022 у справі № 922/347/21 щодо універсального та процесуального правонаступництва.

15. Також Скаржник 1 зазначає про порушення судом першої інстанції норм процесуального права, а саме статей 7, 73, 76, 78 ГПК України.

16. Скаржник 1 з посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України вказує про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування статей 6, 7 Закону України «Про управління об`єктами державної власності», статей 1, 25, 26, 27, 46 Закону України від 03.10.2019 № 155-IX «Про концесію» (далі − Закон № 155-IX) та Положення про порядок передачі об`єктів права державної власності, затвердженого постановою КМУ від 21.09.1998 № 1482.

17. Скаржник 2 звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить, зокрема, скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 20.08.2024 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.10.2024 у справі № 922/639/23 та прийняти нове рішення, яким позов заступника керівника Харківської обласної прокуратури в особі Міністерства енергетики України задовольнити повністю.

18. Скаржник 2 у поданій касаційній скарзі (в новій редакції) з посиланням на пункт 3 частини другої статті 287 ГПК України зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 1 (в частині визначення концесієдавця), частини другої статті 15 Закону України від 16.07.1999 № 997-XIV «Про концесії» (далі - Закон № 997-XIV), частини другої та третьої статті 27 Закону № 155-IX, порядку заміни концесієдавця по аналогії закону відповідно до статті 29 Закону № 155-IX, частини восьмої статті 30, частини дев`ятої статті 34, частини п`ятої Прикінцевих та перехідних положень Закону № 155-IX, пункту 3 розпорядження КМУ від 10.01.2023 № 37-р «Деякі питання управління об`єктами державної власності».

19. Також у поданій касаційній скарзі (в новій редакції) Скаржник 2 вказує, що судами першої та апеляційної інстанції неправильно застосовано: частину другу статті 651, частину першу статті 612 ЦК України, частину другу статті 4, частини першу та п`яту статті 236, частину першу статті 73 та статтю 76 ГПК України.

20. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалами від 19.11.2024 відкрив провадження за касаційними скаргами Прокурора та Скаржника 2 на рішення Господарського суду Харківської області від 20.08.2024 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.10.2024 у справі № 922/639/23

Мотиви для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

21. 02.12.2024 від Скаржника 2 до Верховного Суду надійшло клопотання про передачу справи № 922/639/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

22. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 10.12.2024 клопотання Скаржника 2 задовольнив; передав справу № 922/639/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої та частини п'ятої статті 302 ГПК України.

23. Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно з частиною п`ятою статті 302 ГПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив, що, за доводами Скаржника 2, виключна правова проблема полягає в тому, що ні Закон № 997-XIV, ані Закон № 155-IX, які є спеціальним законодавством, що регулює концесію, не містять підстав та механізму для заміни концесієдавця, не містять умови автоматичної зміни сторони договору у зв`язку зі зміною органу управління об`єктом концесії або перейменуванням сторони договору.

24. Щодо існування кількісних критеріїв, що свідчать про наявність виключної правової проблеми, Скаржник 2 вказав, що з метою встановлення кількісного критерію 30.10.2024 Міністерство енергетики України звернулось до Міністерства економіки України з листом № 26/1.3-17.2-26346 щодо надання інформації про кількість укладених та чинних концесійних договорів станом на 30.10.2024.

25. Міністерство економіки України у відповіді на вказаний вище лист зазначило про те, що за даними центральних та місцевих органів виконавчої влади в Україні станом на 30.10.2024 укладено 179 концесійних договорів, з яких 10 реалізується.

26. Кількісний вимір виключної правової проблеми полягає в тому, що державні органи уклали велику кількість концесійних договорів - 179, з яких 10 реалізується, на підставі яких можуть виникнути подібні спори, ураховуючи правове питання, щодо якого постає проблема невизначеності, а саме - сторони договору, яка може бути ініціатором розірвання концесійного договору, оскільки КМУ періодично змінюються органи управління об`єктами державної власності.

27. Щодо існування якісних критеріїв наявності виключної правової проблеми Скаржник 2 вказав, що в цій справі існує невизначеність законодавчого регулювання правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема, зокрема, щодо необхідності застосування аналогії закону.

28. У Законі № 997-XIV (який був чинний на момент укладення Договору), Законі № 155-IX, які є спеціальним законодавством, яке регулює концесію, не передбачено заміни концесієдавця, його перейменування або внесення будь-яких змін у нормативно-правові акти у зв`язку зі зміною органу управління об`єктом концесії. Тобто спеціальне законодавство, яке регулює концесію, не містить підстави для заміни концесієдавця, а тому має застосовуватись аналогія закону.

29. Так, у статті 29 Закону № 155-IX визначено, що у разі заміни концесіонера відбувається заміна сторони в договорі концесії шляхом підписання додаткової угоди між концесієдавцем та новим концесіонером.

30. Крім того, відповідно до частини першої статті 10 Закону № 997-XIV та частини першої статті 26 Закону № 155-IX істотною умовою концесійного договору є сторони концесійного договору.

31. Пунктом 58 концесійного договору визначено, що у разі виникнення обставин, які викликають необхідність зміни умов договору, між концесієдавцем та концесіонером укладається додаткова угода, яка є невід`ємною частиною договору.

32. Статтею 8 ЦК України визначено, що якщо цивільні відносини не врегульовані цим Кодексом, іншими актами цивільного законодавства або договором, вони регулюються тими правовими нормами цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, що регулюють подібні за змістом цивільні відносини (аналогія закону).

33. Отже, на думку Скаржника 2, за аналогією закону у випадку зміни концесієдавця мала б бути укладена додаткова угода.

34. При зміні органу управління об`єктом концесії - єдиним майновим комплексом ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар» відповідна додаткова угода не укладалась, стороною договору є Міністерство енергетики та вугільної промисловості України (правонаступником якого є Міністерство енергетики України).

35. Тобто ні в Законі № 997-XIV, ані в Законі № 155-IX, які є спеціальним законодавством, що регулювали та регулюють правові, фінансові та організаційні засади реалізації проєктів, що здійснюються на умовах концесії, поняття та правові засади регулювання відносин концесії державного та комунального майна, а також умови і порядок її здійснення, не встановлено, що право на розірвання таких договорів належить органу управління об`єктом концесії, а навпаки − зазначається, що договір може бути розірвано однією зі сторін, а також відсутній механізм заміни сторони концесійного договору - концесієдавця та підстави для її здійснення.

36. Наведене, на думку Скаржника 2, свідчить про те, що «передбачуваного» та «чіткого» механізму застосування положень, які б визначали концесієдавця як сторону, яка зазначена у концесійному договорі, або як орган управління об`єктом, переданим у концесію, за ініціативою якого може бути розірваний концесійний договір, та відсутність положень про заміну сторони концесійного договору - концесієдавця при вирішенні судами спорів, зокрема які виникають з подібних правовідносин, що мають місце у цій справі, немає.

37. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, враховуючи викладене вище, дійшов висновку про те, що доводи Скаржник 2 не є очевидно необґрунтованими щодо наявності виключної правової проблеми з огляду на правозастосування норм права в частині правонаступництва, яке за своїми видами можна, зокрема, кваліфікувати як універсальне / сингулярне / процесуальне / функціональне, умов заміни концесієдавця, автоматичної зміни сторони договору у зв`язку зі зміною органу управління об`єктом концесії або перейменування сторони договору, а тому клопотання Скаржника 2 у контексті виключної правової проблеми, необхідності забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики слід задовольнити, що є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду у зв`язку з наявністю виключної правової проблеми.

38. Також Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду обґрунтовує наявність підстав для передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду згідно з частиною третьою статті 302 ГПК України.

39. Позов у цій справі подано Прокурором в інтересах держави в особі Міністерства енергетики України, предметом позову є розірвання концесійного договору у зв`язку з невиконанням концесіонером його умов.

40. Зі змісту оскаржуваних судових рішень слідує, що суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку про те, що визначений Прокурором позивач - Міністерство енергетики України не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах, а отже, звернення Прокурора в інтересах неналежного позивача, тобто особи, яка не уповноважена на виконання функцій держави у спірних правовідносинах, має процесуальним наслідком відмову в задоволенні відповідного позову.

41. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 зазначив, що положення статті 53 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

- прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття «інтереси держави», яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність / відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту в судовому порядку;

- прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду з позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як-от у КМУ) не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом у конкретних правовідносинах, оскільки законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може / повинен звернутися до суду;

- у разі якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким законом це право передбачено.

42. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив, що наведена вище правова позиція фактично вимагає у разі подання прокурором позову в інтересах держави в особі певного органу того, щоб законом було прямо визначено випадки, в яких такий орган може / повинен звернутися до суду.

43. На думку колегії суддів касаційної інстанції, такий правовий висновок має своїм наслідком звуження прав прокурора на звернення до суду, а тому є підстави для відступу від вказаного висновку, який викладено у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19.

44. І хоча Велика Палата Верховного Суду неодноразово викладала висновки щодо застосування статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в цьому аспекті Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вважає за необхідне з метою забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики поставити питання щодо відступу від правової позиції Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду (пункт 8.3.4. цієї ухвали), в якій вказано, що прокурор може визначити позивача (певний орган) лише в тому випадку, якщо Закон України прямо встановлює, в яких випадках та який орган може / повинен звернутися до суду.

45. У згаданому вище контексті цей висновок є універсальним для всіх юрисдикцій та всіх правовідносин, адже фактично визначає аспект, який притаманний правоздатності, а відтак, на думку колегії суддів, відповідає вимогам подібності правовідносин, визначеним Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19, стосовно правовідносин, які виникли у цій справі.

46. З огляду на викладене вище, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вважає за необхідне відступити від правового висновку стосовно того, що законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може / повинен звернутися до суду, який викладено в постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19.

Мотиви, на основі яких Велика Палата Верховного Суду постановляє ухвалу

Щодо виключної правової проблеми

47. Згідно із частиною п`ятою статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії або палати, має право передати справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо дійде висновку, що справа містить виключну правову проблему і така передача необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовчої практики.

48. Лише за наявності умов, визначених наведеним положенням, справа підлягає передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

49. Згідно з усталеною практикою Великої Палати Верховного Суду виключна правова проблема має оцінюватися з урахуванням кількісного та якісного вимірів. Кількісний ілюструє той факт, ще вона наявна не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості спорів, які або вже існують, або можуть виникнути з урахуванням правового питання, щодо якого постає проблема невизначеності. З погляду якісного критерію про виключність правової проблеми свідчать такі обставини, як відсутність сталої судової практики в питаннях, що визначаються як виключна правова проблема; невизначеність на нормативному рівні правових питань, які можуть кваліфікуватися як виключна правова проблема; необхідність застосування аналогії закону чи права; вирішення правової проблеми необхідне для забезпечення принципу пропорційності, тобто належного балансу між інтересами сторін у справі. Метою вирішення виключної правової проблеми є формування єдиної правозастосовної практики та забезпечення розвитку права.

50. Отже, справа з підстав частини п`ятої статті 302 ГПК України може бути передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду за наявності двох ознак:

1) справа містить виключну правову проблему;

2) вирішення такої виключної правової проблеми Великою Палатою Верховного Суду необхідне для забезпечення розвитку права та формування судами єдиної правозастосовної практики.

51. З огляду на наведені критерії Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, передаючи справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення виключної правової проблеми, мав обґрунтувати її наявність за кількісним та якісним вимірами, наприклад, навести інші справи різних юрисдикцій, у яких мала місце зазначена правова проблема, наявність різної судової практики її вирішення тощо.

52. Втім, передаючи цю справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду не виклав проблему, яка б потребувала узгодження висновків Верховного Суду, зроблених за результатами розгляду справ судами. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив, що кількісний вимір виключної правової проблеми полягає в тому, що державними органами укладено велику кількість концесійних договорів − 179, з яких 10 реалізується, а тому йдеться про правову проблему, що може виникнути не в одній конкретній справі, а у невизначеній кількості справ, з урахуванням правового питання про відсутність усталеної практики, невизначеність поставлених правових питань, відсутність процесуальних механізмів вирішення таких питань, вплив на формування правозастосовної практики.

53. При цьому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду не робить посилання на інші конкретні справи у подібних правовідносинах, їхні кількісні та якісні показники, в яких судами було б сформовано різну практику, у зв`язку із чим передача цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду була б необхідна для забезпечення розвитку права та формування єдиної правозастосовної практики.

54. Велика Палата Верховного Суду враховує, що питання застосування норм матеріального права, зокрема за аналогією, вирішується судом касаційної інстанції під час розгляду касаційної скарги відповідно до його повноважень. Отже, на розгляд Великої Палати Верховного Суду у цій справі передані питання, які можуть бути вирішені Касаційним господарським судом як належним судом. Аналогічна позиція викладена в ухвалах Великої Палати Верховного Суду від 22.12.2021 у справі № 906/308/20 (провадження № 12-78гс21) та від 21.09.2022 у справі № 904/6689/21 (провадження № 12-21гс22).

55. Судом касаційної інстанції в господарських справах відповідно до статті 286 ГПК України є Верховний Суд, у складі якого за змістом статей 36, 37 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» діє, зокрема, Касаційний господарський суд. Переглядаючи в касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права.

56. З огляду на наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що мотиви, зазначені Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в ухвалі від 10.12.2024, не свідчать про наявність виключної правової проблеми. Підстава для передачі цієї справи, передбачена частиною п`ятою статті 302 ГПК України, не знайшла свого підтвердження.

Щодо відступу від висновків Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду

57. Відповідно до частини третьої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об'єднаної палати) іншого касаційного суду.

58. З наведеної норми права слідує, що Велика Палата Верховного Суду здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку, якщо касаційний суд вважає за необхідне відступити від висновку, зробленого іншим касаційним судом щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.

59. Відповідно до пунктів 25−27, 32, 39 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 (провадження № 14-166цс20) для цілей застосування приписів процесуальних законів подібність правовідносин потрібно оцінювати за змістовим, суб`єктним та об`єктним критеріями.

60. З-проміж цих критеріїв змістовий (оцінювання спірних правовідносин за характером урегульованих нормами права та договорами прав і обов`язків учасників) є основним, а два інші − додатковими.

61. Суб`єктний і об`єктний критерії матимуть значення у випадках, якщо для застосування норми права, яка поширюється на спірні правовідносини, потрібним є специфічний суб`єктний склад саме цих правовідносин та/чи їх специфічний об`єкт.

62. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що таку подібність суд касаційної інстанції визначає з урахуванням обставин кожної конкретної справи. Це врахування потрібно розуміти як оцінку подібності насамперед змісту спірних правовідносин (обставин, пов`язаних із правами й обов`язками сторін спору, регламентованими нормами права чи умовами договорів), а за потреби, зумовленої специфікою правового регулювання цих відносин, − також їх суб`єктів (видової належності сторін спору) й об`єктів (матеріальних або нематеріальних благ, щодо яких сторони вступили у відповідні відносини).

63. На предмет подібності потрібно оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Установивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність потрібно також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

64. Обґрунтовуючи передбачену частиною третьою статті 302 ГПК України підставу передачі цієї справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду вказує на необхідність відступу від висновку Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду, викладеного у постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19.

65. У справі № 240/401/19 заступник прокурора Житомирської області звернувся до суду з позовом в інтересах держави до Державної служби геології та надр України (далі - Держгеонадра України), Державної комісії України по запасах корисних копалин (далі - ДКЗ України), Житомирської обласної ради, третя особа − Товариство з обмеженою відповідальністю «Софія-Гамма» (далі - ТОВ «Софія-Гамма»), в якому просив визнати протиправними та скасувати:

− державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, здійснену Держгеонадра України ТОВ «Софія-Гамма» за формою 3-гр із присвоєнням державного реєстраційного номера об`єкта РДГВН У-17-336/1;

− протокол від 31.08.2017 року № 4058 засідання колегії ДКЗ України;

− рішення дев`ятнадцятої сесії Житомирської обласної ради сьомого скликання від 25.10.2018 № 1277 «Про розгляд звернення Держгеонадра України від 04.10.2018 № 19932/03/12-18 щодо погодження надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма».

66. На обґрунтування своїх вимог прокурор зазначив, що прокуратурою Житомирської області виявлено факти порушення вимог природоохоронного законодавства під час державної реєстрації робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням надр, розгляду матеріалів попередньої геолого-економічної оцінки родовища торфу «Ямни», а також надання погодження Житомирською обласною радою на отримання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма». Зокрема, зазначає, що Держгеонадра України 12.06.2017 протиправно здійснено державну реєстрацію робіт і досліджень, пов`язаних із геологічним вивченням, які планує провести ТОВ «Софія-Гамма», а саме попередню геолого-економічну оцінку південної ділянки родовища торфу «Ямни» в Овруцькому та Олевському районах Житомирської області без спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма». Крім того, вказує, що ДКЗ України протиправно розглянуто матеріали попередньої геолого-економічної оцінки південної ділянки родовища торфу «Ямни», подані товариством з метою отримання спеціального дозволу на видобування без спеціального дозволу на користування надрами, та прийнято протокол від 31.08.2017 № 4058 на підставі таких матеріалів всупереч Положенню про порядок проведення державної експертизи та оцінки запасів корисних копалин, затвердженому постановою КМУ від 22.12.1994 № 865. При цьому Житомирська обласна рада рішенням від 25.10.2018 № 1277 погодила надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма» на підставі протиправного протоколу від 31.08.2017 № 4058.

67. Прокурор обґрунтовував необхідність звернення з позовом в інтересах держави до суду відсутністю органу, уповноваженого здійснювати контроль за додержанням законності під час розгляду Держгеонадра України та ДКЗ України матеріалів геолого-економічної оцінки запасів родовищ та погодження Житомирською обласною радою надання спеціального дозволу на користування надрами, у спосіб, обраний прокурором, зокрема, шляхом звернення до суду про визнання протиправними дій та рішень відповідних органів.

68. Отже, у справі № 240/401/19 прокурор звернувся до суду в інтересах держави, оскаржуючи дії Держгеонадр України, ДКЗ України та Житомирської обласної ради, які, на його думку, порушили природоохоронне законодавство при реєстрації та погодженні робіт із геологічного вивчення надр родовища торфу «Ямни». Позов спрямований на визнання протиправними та скасування державної реєстрації цих робіт, відповідного протоколу засідання ДКЗ України та рішення Житомирської обласної ради про надання спеціального дозволу на користування надрами ТОВ «Софія-Гамма». Підставою звернення до суду прокурора як самостійного позивача стала відсутність органу, який би здійснював контроль за дотриманням законності під час прийняття цих рішень.

69. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 зазначив, що спеціальним законом, а саме Кодексом України про надра, не передбачено право КМУ, Державної регуляторної служби України або іншого органу звертатися з позовом до суду з метою оскарження рішень, дій або бездіяльності державних органів у правовідносинах, що виникають у межах процедури надання спеціального дозволу на користування надрами (пункт 127).

70. З огляду на зазначене вище суд касаційної інстанції виснував (пункт 133 постанови), що положення статті 53 КАС України у системному зв`язку з положеннями статті 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо права прокурора на звернення до адміністративного суду з метою захисту інтересів держави в особі територіальної громади необхідно розуміти так:

− прокурор, звертаючись до суду з метою захисту інтересів держави, що охоплюють собою й інтереси певної територіальної громади, фактично діє в інтересах держави; оскільки відсутні чіткі критерії визначення поняття «інтереси держави», яке є оціночним, суди під час розгляду кожної конкретної справи повинні встановлювати наявність / відсутність інтересів держави та необхідність їх захисту в судовому порядку;

− прокурор має право самостійно звертатися до адміністративного суду із позовом у разі відсутності органу, який має повноваження на звернення до суду з таким самим позовом; передбачене законами загальне повноваження державного органу на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі (як-от у КМУ) не свідчить про право такого органу на звернення з адміністративним позовом у конкретних правовідносинах, оскільки законом має бути прямо визначено, у яких випадках та який орган може / повинен звернутися до суду;

− у разі якщо адміністративні суди доходять висновку про відсутність у прокурора права на звернення з позовом до суду в інтересах держави з підстави наявності органу, що має повноваження на звернення з таким позовом до суду, суди повинні чітко вказати, до компетенції якого саме органу належить повноваження на звернення до суду та яким Законом це право передбачено.

71. Натомість у справі № 922/639/23 Прокурор звернувся до суду в інтересах держави в особі Міністерства енергетики України з позовом про розірвання концесійного договору від 20.04.2012, укладеного між Міністерством енергетики України та ТОВ «ДВ Нафтогазовидобувна компанія» щодо експлуатації цілісного майнового комплексу ДП «Теплоелектроцентраль-2 «Есхар». Підставою для позову стало істотне порушення відповідачем умов договору, зокрема систематична несплата концесійних платежів, відсутність страхування переданого майна, фінансова неспроможність, накопичення боргів, невиплата заробітної плати працівникам і зрив опалювального сезону 2022-2023 років.

72. З викладеного вище слідує, що у справі № 240/401/19, від правових висновків Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в якій вважає необхідним відступити Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, спірні правовідносини пов'язані з оскарженням рішень державних органів щодо надання дозволів на користування надрами. Йдеться про адміністративні правовідносини у сфері природокористування. Натомість у справі № 922/639/23, яка передана на розгляд Великої Палати Верховного Суду, правовідносини стосуються розірвання концесійного договору через істотні порушення його умов, зокрема через несплату платежів, незабезпечення діяльності підприємства та зрив опалювального сезону, тобто питання виконання договірних зобов'язань.

73. Крім того, слід звернути увагу, що у справі № 240/401/19 прокурор звернувся до суду в інтересах держави як самостійний позивач, обґрунтовуючи це тим, що відсутній орган, уповноважений державою здійснювати контроль за додержанням законності у сфері надання спеціальних дозволів на користування надрами. Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду в постанові від 29.11.2022 у справі № 240/401/19 зазначив, що самостійне звернення прокурора з позовом спрямовано виключно на захист та відновлення інтересів держави. У правовідносинах, які стали предметом спору, спеціальним законодавством не передбачено органу, який міг би звертатися з таким позовом (пункт 127 постанови).

74. Натомість у справі № 922/639/23 Прокурор звернувся з позовом, зазначивши позивачем Міністерство енергетики України, яке є стороною концесійного договору. Суди першої та апеляційної інстанцій відмовили у задоволенні позову, мотивуючи, зокрема, тим, що визначений Прокурором позивач - Міністерство енергетики України не є органом, уповноваженим державою на захист її інтересів у спірних правовідносинах. Суди вважали, що таким органом є Фонд, якому відповідні повноваження були передані на підставі розпорядження КМУ від 10.01.2023 № 37-р.

75. Отже, у справі № 240/401/19 прокурор звернувся до суду як самостійний позивач, тоді як у справі № 922/639/23 прокурор зазначив позивачем Міністерство енергетики України, а правовим питанням, яке потребує вирішення в межах розгляду цієї справи, є те, який саме державний орган повинен бути визначений прокурором як позивач.

76. Підсумовуючи слід дійти висновку, що предмет спору, характер та правове регулювання правовідносин у зазначених справах суттєво відрізняються.

77. З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду вважає, що правовідносини у справах № 922/639/23 та № 240/401/19 не є подібними, а тому підстава для передачі цієї справи, передбачена частиною третьою статті 302 ГПК України, не знайшла свого підтвердження.

Висновки Великої Палати Верховного Суду

78. Відповідно до частини шостої статті 303 ГПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

79. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд та повернення справи Верховному Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду для розгляду.

Керуючись статтями 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 922/639/23 за позовом заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства енергетики України до Товариства з обмеженою відповідальністю «ДВ Нафтогазовидобувна компанія» про розірвання договору за касаційними скаргами Харківської обласної прокуратури та Міністерства енергетики України на рішення Господарського суду Харківської області від 20.08.2024 та на постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.10.2024 повернути Верховному Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду для розгляду.

Ухвала у справі № 922/639/23 набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач І. В. Ткач
Судді:О. О. Банасько О. В. Кривенда
О. Л. Булейко М. В. Мазур
Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова К. М. Пільков
М. І. Гриців С. О. Погрібний
О. А. Губська О. В. Ступак
Ж. М. Єленіна О. С. Ткачук
Л. Ю. Кишакевич В. Ю. Уркевич
В. В. Король Є. А. Усенко
С. І. Кравченко Н. В. Шевцова