УХВАЛА

03 грудня 2024 року

м. Київ

cправа № 907/801/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Багай Н. О. - головуючого, Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,

секретар судового засідання - Письменна О. М.,

за участю представників сторін:

- від Закарпатської обласної прокуратури - Сімаченко А. О. (прокурора),

- від Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України - Жиделяєвої Ю. Г. (самопредставництво),

- від Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області - Боднар М. Ю. (самопредставництво, в режимі відеоконференції),

- від ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" - Сочки В. І. (адвоката, в режимі відеоконференції), Отенка П. В. (адвоката), Бєлоусова П. І. (адвоката),

- від ГО "Міжнародний інститут людини і глобалістики "Ноосфера" - Майстренко Н. М. (адвоката),

- від Закарпатської обласної державної адміністрації - не з`явилися,

- від Свалявської міської ради Закарпатської області - не з`явилися,

- від Неліпинської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області - не з`явилися,

- від Воловецької селищної ради Воловецького району Закарпатської області - не з`явилися,

- від Керецьківської сільської ради Хустського району Закарпатської області - не з`явилися,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Товариства з обмеженою відповідальністю "Атлас Воловець Енерджи"

на постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 (колегія суддів: Малех І. Б. - головуючий, Гриців В. М., Панова І. Ю.) у справі

за позовом заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України

до: 1) Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області, 2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Атлас Воловець Енерджи",

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Громадської організації "Міжнародний інститут людини і глобалістики "Ноосфера",

за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів: 1) Закарпатської обласної державної адміністрації, 2) Свалявської міської ради Закарпатської області, 3) Неліпинської сільської ради Мукачівського району Закарпатської області, 4) Воловецької селищної ради Воловецького району Закарпатської області, 5) Керецьківської сільської ради Хустського району Закарпатської області,

про визнання неправомірними дій, визнання недійсними та скасування наказів щодо зміни цільового призначення землі та надання земельних ділянок в оренду, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок загальною площею 42,2247 га вартістю 19 502 118,10 грн,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля) звернувся 01.12.2020 до Господарського суду Закарпатської області з позовною заявою до Головного управління Держгеокадастру у Закарпатській області (далі - ГУ Держгеокадастру) та Товариства з обмеженою відповідальністю "Атлас Воловець Енерджи" (далі - ТОВ "Атлас Воловець Енерджи"), в якій просив суд:

- визнати неправомірними дії ГУ Держгеокадастру із прийняття наказів щодо надання дозволу, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" зі зміною цільового призначення та надання в оренду земельних ділянок з номерами: 3637-сг, З636-сг, 3635-сг, 3634-сг, 3633-сг, 3632-сг, 3631-сг, З630-сг, 3629-сг, 3628-сг, 3627-сг, 3626-сг, 3625-сг, 3624-сг, 3622-сг, 3621-сг від 20.12.2017; з номерами: 109-сг, 08-сг, 107-сг, 106-сг, 105-сг, 104-сг, 103-сг, 102-сг, 101-сг, 100-сг, 99-сг, 98-сг, 97-сг, 96-сг, 95-сг, 94-сг, 93-сг, 92-сг, 91-сг від 18.01.2018; з номером: 1297-сг від 17.07.2018; з номерами: 1365-сг, 1364-сг, 1363-сг від 23.07.2018.

- визнати недійсними та скасувати накази ГУ Держгеокадастру "Про затвердження проекту землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки зі зміною цільового призначення" з номерами: 3637-сг, З636-сг, 3635-сг, 3634-сг,З633-сг, 3632-сг, 3631-сг, 3630-сг, 3629-сг, 3628-сг, 3627-сг, 3626-сг, 3625-сг, 3624-сг, 3622-сг, 3621-сг від 20.12.2017; з номерами: 109-сг, 108-сг, 107-сг, 106-сг, 105-сг, 104-сг, 103-сг, 102-сг, 101-сг, 100-сг, 99-сг, 98-сг, 97-сг, 96-сг, 95-сг, 94-сг, 93-сг, 92-сг, 91-сг від 18.01.2018; з номером 297-сг від 17.07.2018; з номерами: 1365-сг, 1364-сг, 1363-сг від 23.07.2018.

- визнати недійсними та скасувати договори оренди земельних ділянок, укладені між ГУ Держгеокадастру та ТОВ "Атлас Воловець Енерджи": договір оренди землі від 26.12.2017 № 32/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 33/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 34/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 35/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 36/57-7-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 37/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 38/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 39/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 №40/57-17-ДО,- договір оренди землі від 26.12.2017 № 41/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 42/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 43/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 44/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 45/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 46/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 47/57-17-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 2/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 3/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 4/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 5/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 6/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 №7/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 8/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 9/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 10/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 11/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 12/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 13/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 14/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 15/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 16/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 17/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 18/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 19/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 20/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 43/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 46/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 44/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 45/57-18-ДО.

1.2. Позовні вимоги Прокурора мотивовано тим, що під час опрацювання обласною прокуратурою матеріалів щодо наявності підстав для представництва інтересів держави в суді виявлено факт порушення вимог законодавства ГУ Держгеокадастру щодо прийняття наказів про надання дозволу, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" зі зміною цільового призначення та надання в оренду земельних ділянок (земель полонини Боржава). За доводами прокурора, наказами ГУ Держгеокадастру "Про затвердження проектів землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок зі зміною цільового призначення" надано в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" на різний строк на території Воловецького та Свалявського районів Закарпатської області кілька десятків земельних ділянок, загальною площею понад 40 га. Одночасно вказаними наказами затверджено проекти землеустрою, якими змінено цільове призначення земель сільськогосподарського призначення на землі для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій. На переконання прокурора, зазначені накази ГУ Держгеокадастру, якими затверджено проекти землеустрою зі зміною цільового використання земельних ділянок сільськогосподарського призначення на землі енергетики, суперечать вимогам земельного, природоохоронного, містобудівного законодавства та іншого законодавства. 3 цих підстав Прокурор вважає недійсними також правочини, укладені між відповідачами, щодо цих земельних ділянок.

Прокурор наводить чотири групи доводів, якими обґрунтовуються позовні вимоги: відсутність проведеної відповідно до законодавства оцінки впливу на довкілля при вирішенні питання про зміну цільового призначення земельної ділянки, що призвело до порушення порядку зміни цільового призначення землі; порушення порядку виділення земельної ділянки через її особливий правовий режим як земель іншого природоохоронного призначення; порушення містобудівного законодавства; порушення вимог законодавства, покликаного убезпечити життя і здоров`я населення від діяльності об`єктів енергетики, зокрема, порушення вимог Закону України "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об`єктів".

Обґрунтовуючи відсутність проведеної відповідно до законодавства оцінки впливу на довкілля при вирішенні питання про зміну цільового призначення земельної ділянки, Прокурор вказує на те, що згідно з вимогами пункту 2 частини 3 статті 3 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" зміна цільового призначення земель сільськогосподарського призначення (якщо нове призначення належить хоча б до одного виду діяльності, зазначеного у частинах 2 та 3 цієї статті) та зміна цільового призначення особливо цінних земель передбачає здійснення оцінки впливу на довкілля і є обов`язковою у процесі прийняття рішень про провадження планованої діяльності. Така планована діяльність підлягає оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності. Натомість, як стверджує Прокурор, державний реєстр оцінок впливу на довкілля не містить такої оцінки стосовно проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" зі зміною цільового призначення.

Зазначаючи про порушення порядку виділення земельної ділянки через її особливий правовий режим як земель іншого природоохоронного призначення, Прокурор зазначає, що територія полонини Боржава площею 4520 га утворена в листопаді 2016 року для забезпечення збереження видів флори і фауни та типів природних оселищ і включена до Смарагдової мережі з присвоєнням охоронного номеру UA0000263 "Polonyna Borzhava". При цьому, за твердженням Прокурора, усі надані в оренду ТОВ " Атлас Воловець Енерджи" земельні ділянки, розміщені у межах території Смарагдової мережі.

Прокурор зауважує, що системний аналіз ратифікованих Україною міжнародних договорів у взаємозв`язку з положеннями національного законодавства дають підстави стверджувати, що території (землі) в межах Смарагдової мережі та екологічної мережі Закарпатської області є землями природно-заповідного фонду або іншого природоохоронного призначення (пункт "г" частини 1 статті 150 Земельного кодексу України) з особливим правовим режимом, притаманним насамперед землям природно-заповідного фонду. За позицією Прокурора, з огляду на наведене, надання в оренду земельної ділянки, включеної до Смарагдової мережі "Polonyna Borzhava" та екологічної мережі Закарпатської області, зі зміною цільового призначення повинно здійснюватися в порядку, встановленому статтями 6, 20, 150, 186 Земельного кодексу України, щодо особливо цінних земель. Крім того, Прокурор, звертає увагу суду на звіт консультативної місії постійного комітету Бернської конвенції від 20-23.09.2021 року, за висновками якої плани на забудову необхідно скасувати.

Обставини порушення містобудівного законодавства в цій справі Прокурор обґрунтовує відсутністю у схемі планування території Закарпатської області можливості будівництва вітрової електростанції чи інших енергогeнеруючих об`єктів. Крім того, Прокурор стверджує, що відповідно до Схеми планування території Закарпатської області надані в оренду земельні ділянки віднесені до територій гірсько-рекреаційного та туристичного функціонального призначення

Обґрунтовуючи доводи щодо порушення вимог Закону України "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об`єктів", Прокурор зазначає, що відповідно до частини 2 статті 25 Закону України "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об`єктів" межі спеціальних зон об`єктів енергетики зазначаються в документації із землеустрою з часу надання земельної ділянки для будівництва відповідного об`єкта та, у разі необхідності, встановлюються в натурі (на місцевості) і позначаються відповідними попереджувальними знаками. Згідно з положеннями частини 3 статті 50 Закону України "Про землеустрій" акт перенесення в натуру (на місцевість) меж охоронних зон, зон санітарної охорони, санітарно-захисних зон і зон особливого режиму використання земель за їх наявності (у разі формування земельної ділянки) є складовою частиною проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки. Водночас, згідно з інформацією Управління (лист №10-7-0.31-353/-23 від 10.02.2023), жоден з проектів землеустрою не містить відомостей про встановлення таких зон.

Крім того, позивач зауважує, що територія гірського масиву Боржава входить до території Смарагдової мережі "UA0000263" "Polonyna Borzhava". Ця територія Смарагдової мережі створена для забезпечення збереження видів флори і фауни та типів природних оселищ, зокрема тут трапляються 12 типів природних оселищ, включених до Резолюції 4 (1996) Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернської Конвенції), а також 14 видів птахів, 3 види ссавців, 3 види рослин і 1 вид безхребетних, включених до Резолюції 6 (1998) Бернської конвенції. У зв`язку з цим Прокурор вважає, що при плануванні або здійсненні діяльності, в межах території Смарагдової мережі або за її межами, але яка може мати вплив на таку територію, потрібно враховувати необхідність забезпечення збереження у довгостроковій перспективі природних оселищ та видів природної фауни і флори, що підлягають особливій охороні в Європі.

2. Короткий зміст судових рішень

2.1. Згідно з рішенням Господарського суду Закарпатської області від 11.03.2024 у справі № 907/801/20 (суддя Ремецькі О. Ф.) у задоволенні позову Прокурора відмовлено повністю.

2.2. Суд першої інстанції, відмовляючи в задоволенні позовних вимог Прокурора, виходив із того, що надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду зі зміною цільового призначення відбулося до введення в дію Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", тому дійшов висновку, що ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" отримало рішення про провадження планованої діяльності до введення в дію Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", тому дія Закону не поширюється на правовідносини, що склалися до набрання чинності цим Законом.

Суд першої інстанції, проаналізувавши зміст відповідей ГУ Держгеокадастру від 17.04.2020 № 29-7-0.5-3329/2-20, Державного підприємства "Закарпатський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" від 26.02.2020 № 01-16/239, Воловецької районної державної адміністрації від 09.04.2020 № 9/4, а також Свалявської районної державної адміністрації від 14.04.2020 № 505/01-14, встановив, що на земельних ділянках, наданих в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", немає об`єктів природно-заповідного фонду та земельні ділянки не належать до особливо цінних земель.

Суд першої інстанції зазначив також, що Рамкова конвенція про охорону та сталий розвиток Карпат не забороняє використання відновлюваних джерел енергії та енергозберігаючих технологій, до яких належить вітроенергетика, а за роз`ясненнями Бюро Бернської Конвенції розвиток вітроенергетики на полонині Боржава не суперечить її визначенню. Тому суд дійшов висновку, що прийняття наказів про надання дозволу на затвердження проектів землеустрою щодо відведення спірних земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" зі зміною цільового призначення та надання їх в оренду не порушує взятих державою міжнародних природоохоронних зобов`язань.

Суд першої інстанції встановив, що наданню земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" передувало затвердження детальних планів території для розміщення вітрової електростанції з необхідною інфраструктурою, тому дійшов висновку, що це спростовує доводи Прокурора про порушення містобудівного законодавства.

Суд першої інстанції дійшов висновку, що прийняття наказів ГУ Держгеокадастру про надання дозволу, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" зі зміною цільового призначення та надання в оренду земельних ділянок відбулося в межах повноважень ГУ Держгеокадастру та у спосіб, визначений чинним на той час законодавством.

Суд першої інстанції зазначив, що оскільки не встановлено порушень при прийнятті наказів про надання дозволу, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", а матеріалами справи не підтверджено умислу сторін щодо незаконного результату укладених договорів, тому відсутні підстави для визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок.

Суд першої інстанції також звернув увагу на відсутність у позивача - Міндовкілля контрольних повноважень щодо органів Держгеокадастру у процедурі зміни цільового призначення земель чи розпорядження землями сільськогосподарського призначення, а також повноважень з усунення стверджуваних Прокурором порушень закону шляхом звернення до суду з позовними заявами про визнання неправомірними дій, визнання недійсними та скасування наказів органів Держегокадастру щодо зміни цільового призначення землі та надання земельних ділянок в оренду, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок, укладених між органами Держгеокадастру та юридичними особами, в тому числі з визначених Прокурором підстав. Тому суд першої інстанції зазначив, що покладені в основу обґрунтування позовних вимог обставини перебувають поза межами сфери контролю державних інтересів Міндовкілля.

2.3. Згідно з постановою Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 рішення Господарського суду Закарпатської області від 11 березня 2024 року у справі № 907/801/20 скасоване та прийнято нове рішення, яким позовні вимоги Прокурора задоволені.

Визнано неправомірними дії ГУ Держгеокадастру із прийняття наказів щодо надання дозволу, затвердження проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" зі зміною цільового призначення та надання в оренду земельних ділянок з номерами: 3637-сг, 3636-сг, 3635-сг, 3634-сг,3633-сг, 3632-сг, 3631-сг, 3630-сг, 3629-сг, 3628-сг, 3627-сг, 3626-сг, 3625-сг, 3624-сг, 3622-сг, 3621-сг від 20.12.2017, з номерами: 109-сг, 108-сг, 107-сг, 106-сг, 105-сг, 104-сг, 103-сг, 102-сг, 101-сг, 100-сг, 99-сг, 98-сг, 97-сг, 96-сг, 95-сг, 94-сг, 93-сг, 92-сг, 91-сг від 18.01.2018, номером: 1297-сг від 17.07.2018, з номерами: 1365-сг, 1364-сг, 1363-сг від 23.07.2018.

Визнано недійсними та скасовано накази ГУ Держгеокадастру "Про затвердження проекту землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки зі зміною цільового призначення" з номерами: 3637-сг, 3636-сг, 3635-сг, 3634-сг,3633-сг, 3632-сг, 3631-сг, 3630-сг, 3629-сг, 3628-сг, 3627-сг, 3626-сг, 3625-сг, 3624-сг, 3622-сг, 3621-сг від 20.12.2017, з номерами: 109-сг, 108-сг, 107-сг, 106-сг, 105-сг, 104-сг, 103-сг, 102-сг, 101-сг, 100-сг, 99-сг, 98-сг, 97-сг, 96-сг, 95-сг, 94-сг, 93-сг, 92-сг, 91-сг від 18.01.2018, номером: 297-сг від 17.07.2018, з номерами: 1365-сг, 1364-сг, 1363-сг від 23.07.2018.

Визнано недійсними договори оренди земельних ділянок, укладені між ГУ Держгеокадастру та ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", а саме: договір оренди землі від 26.12.2017 № 32/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 33/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 34/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 35/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 36/57-7-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 37/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 38/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 39/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 40/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 41/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 42/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 43/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 44/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 45/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 46/57-17-ДО, договір оренди землі від 26.12.2017 № 47/57-17-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 2/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 3/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 4/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 5/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 6/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 7/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 8/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 9/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 10/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 11/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 12/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 13/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 14/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 15/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 16/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 17/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 18/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 19/57-18-ДО, договір оренди землі від 31.01.2018 № 20/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 43/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 46/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 44/57-18-ДО, договір оренди землі від 24.07.2018 № 45/57-18-ДО.

2.4. Суд апеляційної інстанції, посилаючись на положення статей 1, 3, 6- 8, 13, 14, 16, 41, 131-1 Конституції України, частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 1, 2 Закону України "Про землеустрій", частини 1 статті 4 Закону України "Про охорону навколишнього природного середовища", а також Положення "Про Міністерство захисту довкілля природних ресурсів України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614, зазначив, що Прокурор правильно визначив позивача у справі (орган, уповноважений на захист інтересів держави у спірних правовідносинах), тому дотримався приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо порядку звернення до суду з цим позовом.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що Закон України "Про оцінку впливу на довкілля" набрав чинності 18.06.2017 і був введений в дію 18.12.2017, дія цього Закону не поширюється на суб`єктів господарювання, які отримали рішення про провадження планової діяльності до набрання чинності цим Законом. Водночас, як установив суд апеляційної інстанції, спірні накази ГУ Держгеокадастру "Про затвердження проекту землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки зі зміною цільового призначення" ухвалені упродовж грудня 2017 - липня 2018 років; на підставі спірних наказів ГУ Держгеокадастру укладено договори оренди земельних ділянок між ГУ Держгеокадастру та ТОВ "Атлас Воловець Енерджи". При цьому суд апеляційної інстанції зазначив, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду зі зміною цільового призначення не є рішенням про провадження планованої діяльності.

Суд апеляційної інстанції, посилаючись на вимоги Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", дійшов висновку, що як ГУ Держгеокадастру, так і суб`єкт господарювання мали достатньо часу для ознайомлення з вимогами Закону та для вжиття заходів з його виконання. Планована діяльність підлягала оцінці впливу на довкілля до прийняття рішення про провадження планованої діяльності. Проте суд апеляційної інстанції встановив, що ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" планує встановити турбіни висотою 109 метрів з розташованою на верхівці гондолою з ротором та лопатями довжиною 69,3 м на орендованих землях для створення вітрової електростанції, водночас Державний реєстр оцінок впливу на довкілля не містить жодного висновку стосовно проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" зі зміною цільового призначення. Суд апеляційної інстанції зазначив, що надання дозволу на розроблення проекту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта; дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду зі зміною цільового призначення не є рішенням про провадження планованої діяльності. Тому суд апеляційної інстанції виснував, що суд першої інстанції допустив неправильне тлумачення "рішення про провадження планової діяльності", підміняючи його наявністю у ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" наказів ГУ Держгеокадастру про надання дозволів на розробку проектів землеустрою.

Як зазначив суд апеляційної інстанції, суд першої інстанції дійшов висновку про належність усіх спірних відведених земельних ділянок до території Смарагдової мережі. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що територія гірського масиву Боржава площею 4520 га створена у листопаді 2016 року для забезпечення збереження видів флори і фауни та типів природних оселищ, зокрема, 14 видів птахів, 3 видів ссавців, 3 видів рослин, 1 виду безхребетних, включених до Резолюції 6 (1998) Бернської конвенції, 12 типів природних оселищ, включених до Резолюції 4 (1996) Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція), і включена до Смарагдової мережі (UA 0000263 "Polonіna Borzhava"); більша частина території полонини Боржава належить до основної території екомережі згідно зі схемою екологічної мережі Закарпатської області, затвердженої рішенням Закарпатської обласної ради від 10.07.2014 № 1033. Тому суд апеляційної інстанції зазначив, що належність території полонини Боржава до екологічної мережі відповідно до статті 111 Земельного кодексу України є обмеженням у використанні земель безпосередньо встановленим законами та прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами, зокрема - регіональною схемою. Відтак суд апеляційної інстанції зазначив про необґрунтованість та безпідставність висновків суду першої інстанції про те, що земельні ділянки, надані в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", не належать до особливо цінних земель, а також про те, що прийняття спірних наказів не порушує взятих державою міжнародних природоохоронних зобов`язань. Суд апеляційної інстанції також встановив, що схема планування території Закарпатської області не передбачає будівництва вітрової електростанції.

Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що надання дозволу на розробку проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду для розміщення, будівництва та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств та їх погодження вчинено ГУ Держгеокадастру з порушенням вимог статті 123 Земельного кодексу України.

Суд апеляційної інстанції зазначив, що санітарно-захисні зони встановлюються внаслідок планування розміщення об`єктів енергетики, їх встановлення не пов`язане із фактичним станом навколишнього середовища, а межі санітарно-захисних зон зазначаються в документації із землеустрою з часу надання земельної ділянки для будівництва відповідного об`єкта та, у разі необхідності, встановлюються в натурі (на місцевості) і позначаються відповідними попереджувальними знаками. Суд апеляційної інстанції встановив, що згідно з інформацією ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", викладеною в листі від 10.02.2023 № 10-7-0.31-353/-23, жодний із проектів землеустрою не містить відомостей про встановлення таких зон. Тому суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що відведення спірних земельних ділянок відбулося з порушенням вимог Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", статей 50, 114 Закону України "Про землеустрій", статей 1, 3, 6, 7, 14, 17, 18, 24, 25 Закону України "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об`єктів", статей 46, 111, 123, 150 Земельного кодексу України.

3. Короткий зміст касаційної скарги та заперечень на неї

3.1. Не погодившись із постановою Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20, ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 та залишити в силі рішення Господарського суду Закарпатської області від 11.03.2024 у справі № 907/801/20.

3.2. ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", звертаючись із касаційною скаргою, посилається на підстави касаційного оскарження, передбачені пунктами 1, 3, 4 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 1 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, скаржник зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 13.08.2019 у справі № 910/11164/16, від 03.07.2018 у справі № 917/1345/17 (щодо преюдиційного значення обставин, встановлених у рішенні суду у справі № 260/771/19). ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" стверджує, що під час прийняття оскаржуваної постанови суд апеляційної інстанції з порушенням частини 4 статті 75 Господарського процесуального кодексу України не врахував обставини, які були встановлені у постанові Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020 у справі № 260/771/19.

Скаржник також зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду у від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, Верховного Суду від 18.04.2024 у справі № 914/2503/22 та від 08.05.2024 у справі № 914/2635/22 (щодо підстав для представництва прокурором інтересів держави). Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції не перевірив належним чином підстави для здійснення Прокурором представництва Міндовкілля відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", неправильно визначив Міндовкілля як компетентний орган, якому законом надано право звертатися до суду із позовом у спірних правовідносинах, а також не врахував того, що у цій справі позивачем та відповідачем є держава Україна.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 3 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, скаржник зазначає про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень абзацу 4 пункту 2 частини 3 статті 3, частини 1 статті 11 та частини 2 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах. ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" вважає, що зміна цільового призначення земельних ділянок у спірних правовідносинах відбулася до введення в дію Закону України "Про оцінку впливу на довкілля", і на момент здійснення зміни цільового призначення земельних ділянок (серпень - листопад 2017 року) у нього був відсутній обов`язок отримувати висновок з оцінки впливу на довкілля. Тому, на думку скаржника, має застосовуватися принцип незворотності дії закону у часі, який відображено в частині 2 статті 17 Закону України "Про оцінку впливу на довкілля".

ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" посилається також на неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень статей 46, 111 та 150 Земельного кодексу України, частини 2 статті 25 Закону України "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об`єктів" за відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування зазначених норм права у подібних правовідносинах. Скаржник вважає, що на етапі відведення земельної ділянки зі зміною її цільового призначення та до набуття права користування на такі земельні ділянки, зокрема, до укладення договорів оренди, встановлення охоронних та санітарно-охоронних зон об`єктів вітрогенерації є неможливим.

Скаржник зазначає про неправильне застосування судом апеляційної інстанції положень Конвенції 1979 року про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція), а також про безпідставність висновку суду щодо порушення взятих Україною міжнародних зобов`язань.

Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, передбачені пунктом 4 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України, ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" посилається на недослідження судом апеляційної інстанції зібраних у справі доказів, зокрема, змісту текстових матеріалів Схеми планування території Закарпатської області, Схеми електропостачання, яка є додатком № 4 до Схеми планування території Закарпатської області, висновку комплексної інженерно-екологічної, електротехнічної, інженерно-технічної, в галузі охорони праці та безпеки життєдіяльності експертизи від 04.06.2020 № 6359/9454/9455/9456/9457, детальних планів території для розміщення вітрової електростанції з необхідною інфраструктурою, роз`яснення Міністерства розвитку громад та територій України листом від 07.06.2021 за № 7/14.4.4/8197-21.

3.3. Прокурор у відзивах на касаційну скаргу від 17.09.2024 та від 18.09.2024 просить касаційну скаргу ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" залишити без задоволення, а постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 залишити без змін. Прокурор зазначає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, є безпідставними та необґрунтованими.

3.4. ГУ Держгеокадастру в письмових поясненнях на касаційну скаргу, поданих до Верховного Суду 19.09.2024, просить скасувати постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 та залишити в силі рішення Господарського суду Закарпатської області від 11.03.2024 у справі № 907/801/20. ГУ Держгеокадастру зазначає, що висновки суду апеляційної інстанції базуються на припущеннях; Рамкова конвенція про охорону та сталий розвиток Карпат не забороняє, а рекомендує використання відновлювальних джерел енергії та енергозберігаючих технологій.

3.5. Міндовкілля у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" залишити без задоволення, а постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 залишити без змін. Міндовкілля зазначає, що доводи, викладені у касаційній скарзі, є безпідставними та необґрунтованими. На думку Міндовкілля, суд апеляційної інстанції з урахуванням висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 03.11.2022 у справі № 420/2218/19, від 27.02.2018 у справі № 545/808/17, від 22.02.2019 у справі № 813/1631/14, дійшов правильного висновку про те, що дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки в оренду зі зміною цільового призначення не є рішенням про провадження планової діяльності, тому положення Закону України "Про оцінку впливу на довкілля" поширювалися на спірні правовідносини.

3.6. Громадська організація "Міжнародний інститут людини і глобалістики "НООСФЕРА" у відзиві на касаційну скаргу просить касаційну скаргу ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" залишити без задоволення, а постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 залишити без змін. Громадська організація "Міжнародний інститут людини і глобалістики "НООСФЕРА" зазначає, що доводи, викладені в касаційній скарзі, є безпідставними та необґрунтованими.

3.7. ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" у письмових запереченнях на відзив на касаційну скаргу Прокурора, поданих до Верховного Суду 07.10.2024, посилається на те, що відзив підписано та подано особою, яка не мала права його підписувати, тому просить відзив на касаційну скаргу ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", поданий Прокурором, повернути заявнику без розгляду. ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" також зазначає про необґрунтованість аргументів Прокурора, викладених у відзиві на касаційну скаргу.

3.8. ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" подало 14.10.2024 додаткові пояснення відповідно до статті 42 Господарського процесуального кодексу України, в яких зазначає про процесуальні порушення при поданні Громадською організацією "Міжнародний інститут людини і глобалістики "НООСФЕРА" відзиву на касаційну скаргу, тому просить повернути без розгляду цей відзив.

3.9. Громадська організація "Міжнародний інститут людини і глобалістики "НООСФЕРА" подала до Верховного Суду 11.11.2024 додаткові пояснення, в яких просить суд приєднати до матеріалів справи додаткові докази щодо понесених судових витрат та вирішити питання про розподіл судових витрат за результатами розгляду справи.

3.10. Громадська організація "Міжнародний інститут людини і глобалістики "НООСФЕРА" у заяві, поданій 11.11.2024, просить врахувати під час розгляду справи висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 09.10.2024 у справі № 807/1314/17.

4. Обставини справи, встановлені судами

4.1. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що голова Воловецької районної державної адміністрації прийняв розпорядження від 15.05.2017 № 123 "Про затвердження детального плану території для розміщення вітрової електростанції з необхідною інфраструктурою на території Воловецької селищної ради".

4.2. Голова Свалявської районної державної адміністрації прийняв розпорядження від 12.06.2017 року № 154 "Про затвердження детального плану території земельної ділянки".

4.3. Згідно з розпорядженням в. о. голови Закарпатської обласної державної адміністрації від 05.07.2019 № 361 "Про приведення у відповідність до вимог законодавства розпоряджень голів районних державних адміністрацій" визнано такими, що суперечать статті 5 Закону України "Про основи містобудування", статтям 2 і 19 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" та не відповідають Схемі планування території Закарпатської області, Проекту районного планування Воловецького району, Проекту районного планування Свалявського району, розпорядження голови Воловецької районної державної адміністрації від 15.05.2017 № 123 та Свалявської районної державної адміністрації від 12.06.2017 № 154.

4.4. Суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.05.2020 у справі № 260/102/20 позов ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" до Закарпатської обласної державної адміністрації задоволено, визнано протиправним та скасовано розпорядження голови обласної державної адміністрації від 05.07.2019 року № 361 "Про приведення у відповідність до вимог законодавства розпоряджень голів районних державних адміністрацій".

4.5. Згідно з постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 08.10.2020 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 28.05.2020 у справі № 260/102/20 залишено без змін.

4.6. Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації 02.08.2018 оприлюднив у Єдиному реєстрі з оцінки впливу на довкілля повідомлення, отримане від ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", про плановану діяльність, яка підлягає оцінці впливу на довкілля (реєстраційна справа № ); 31.08.2018 - зауваження та пропозиції громадськості до планованої діяльності та обсягу досліджень; 04.09.2018 - зауваження та пропозиції до обсягу досліджень органу державної влади; 15.01.2019 - звіт з оцінки впливу на довкілля будівництва вітрової електростанції 120 МВт та повідомлення про початок громадського обговорення звіту.

4.7. 30.01.2019 у приміщеннях Воловецької селищної ради та Березняківської сільської ради Свалявського району, 31.01.2019 у приміщеннях Тибавської, Дусинської та Неліпинської сільських рад Свалявського району Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації забезпечив громадські обговорення звіту з оцінки впливу на довкілля, під час яких представниками громадськості було поставлено 79 усних запитань, висловлено 8 усних та 5 письмових зауважень і пропозицій.

4.8. 04.03.2019 Департамент екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації підготував звіт про громадське обговорення планованої діяльності, який 12.03.2019 разом із висновком з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності був внесений до Єдиного реєстру з оцінки впливу на довкілля, а також оприлюднений на офіційному вебсайті Департаменту.

4.9. Згідно з рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.03.2020 у справі № 260/771/19 задоволено адміністративний позов Громадської організації "Міжнародний інститут людини і глобалістики "Ноосфера" до Департаменту екології та природних ресурсів Закарпатської обласної державної адміністрації про визнання протиправним і скасування Висновку з оцінки впливу на довкілля планованої діяльності.

4.10. Відповідно до постанови Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020 рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 18.03.2020 у справі № 260/771/19 скасоване.

Касаційний адміністративний суд у складі Верховного Суду ухвалив постанову від 13.04.2022 у справі № 260/771/19, якою залишив без змін постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 03.11.2020.

4.11. Суд першої інстанції зазначив, що Висновок з оцінки впливу на довкілля щодо планованої діяльності будівництва вітрової електростанції 120 МВт, яка підлягає оцінці впливу на довкілля, є дійсним та не скасованим.

4.12. Суд першої інстанції також зазначив, що відповідно до Закону України від 29.10.1996 № 436/96-ВР "Про приєднання України до Конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі" Україна приєдналася до Конвенції 1979 року про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі із застереженнями щодо вовка та ведмедя бурого, добування дупеля, використання пасток, сіток і капканів.

Згідно із частиною 1 статті 3 Конвенції про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі кожна Договірна Сторона відповідно до положень цієї Конвенції вживає заходів для здійснення національної політики охорони дикої флори, дикої фауни та природних середовищ існування, приділяючи особливу увагу видам, яким загрожує зникнення, та вразливим видам, особливо ендемічним, та середовищам існування, яким загрожує зникнення.

Відповідно до частини 2 статті 4 Конвенції про охорону дикої флори і фауни та природних середовищ існування в Європі договірні Сторони у своїй політиці планування забудови і розвитку територій враховують потреби охорони природних територій, що охороняються згідно із попереднім пунктом, для того щоб уникнути будь-якої деградації таких територій або у міру можливості звести її до мінімуму.

Цією Конвенцією Україна зобов`язана вживати необхідних заходів для підтримання популяції дикої флори та фауни на такому рівні або для приведення їх до такого рівня, який відповідає, зокрема, екологічним, науковим і культурним вимогам, та враховують при цьому економічні та рекреаційні вимоги, а також потреби підвидів, різновидів чи форм, що знаходяться під загрозою на місцевому рівні, враховувати у своїй політиці планування забудови і розвитку територій та у своїх заходах, спрямованих на боротьбу із забрудненням, необхідність охорони дикої флори та фауни.

4.13. Суд першої інстанції зазначив, що згідно з Рекомендацією № 16 та резолюцією № 5 Постійного комітету Бернської конвенції запроваджено створення країнами-учасницями території особливого природоохоронного інтересу (Areas of Special Conservation Interest, АСІ) та встановлено офіційну назву - Смарагдова мережа (Emerald Network). Конвенцією також визначено, що сторони мають прийняти законодавчі або інші заходи для визначення територій мережі Емеральд (ASCI) та забезпечити їх збереження. До мережі Емеральд включаються лише території, які важливі для збереження видів і оселищ із Резолюцій № 4 та № 6 Бернської конвенції в розрізі біогеографічних регіонів.

4.14. 27.06.2014 укладено Угоду про асоціацію між Україною та Європейським Союзом, яку ратифіковано Україною 16.09.2014. Угода набрала чинності 01.09.2017. Відповідно до цієї Угоди Україна зобов`язується поступово наблизити своє законодавство до законодавства Європейського Союзу у терміни, визначені в Додатку ХХХ до Угоди, в тому числі до 01.09.2021 має бути завершена робота із створення територій Смарагдової мережі та впровадження захисних заходів та заходів управління ними.

4.15. Суд першої інстанції зазначив, що станом на час розгляду справи відсутні законодавчі акти національного законодавства з питань функціонування (менеджменту) території Смарагдової мережі, встановлення захисних заходів та не визначено її межі як земель природоохоронного призначення.

4.16. ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" звернулося до ГУ Держгеокадастру із клопотаннями про надання дозволів на розробку проектів відведення 39 земельних ділянок загальною площею 42,2247 га у довгострокове користування (оренду) із земель сільськогосподарського призначення державної власності для зміни цільового призначення на землі енергетики, а саме: для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування вітрової електростанції з необхідною інфраструктурою на території Воловецької селищної ради Воловецького району (за межами населеного пункту) та на території Дусинської, Березниківської, Тибавської, Неліпинської сільських рад (за межами населеного пункту) Свалявського району Закарпатської області.

До зазначених клопотань додано розпорядження голови Воловецької районної державної адміністрації Закарпатської області від 15.05.2017 № 123 "Про затвердження детального плану території для розміщення вітрової електростанції з необхідною інфраструктурою на території Воловецької селищної ради", розпорядження голови Свалявської районної державної адміністрації Закарпатської області від 12.06.2017 № 154 "Про затвердження детального плану території", копію Меморандуму, включаючи календарний рік, графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельних ділянок, правовстановлюючі документи.

4.17. ГУ Держгеокадастру видало накази про надання ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду зі зміною цільового призначення загальною площею 42,2247 га із земель сільськогосподарського призначення державної власності для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергоутворюючих підприємств, установ і організацій (код цільового призначення згідно з класифікацією видів цільового призначення земель - 14.01), розташованих за межами населеного пункту на території за межами сіл Березники, Дусино, Неліпино та Тибава Свалявського району Закарпатської області та Воловецької селищної ради Воловецького району Закарпатської області.

4.18. На підставі зазначених наказів за замовленням ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" Фізичною особою-підприємцем Соломко О. О. розроблено проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок в оренду зі зміною цільового призначення.

4.19. Згідно з наказами ГУ Держгеокадастру "Про затвердження проекту землеустрою та передачу в оренду земельних ділянок зі зміною цільового призначення":

- від 20.12.2017 з номерами: 3637-сг, 3бЗб-сг, 3635-сг, 3634-сг,3633-сг, 3632-сг, 3631-сг, 3б30-сг, 3629-сг, 3628-сг, 3627-сг, 3626-сг, 3625-сг, 3624-сг, 3622-сг, 3621-сг надано в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" 16 земельних ділянок загального площею 11,5968 га строком на 25 років зі зміною цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення на землі для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій, що знаходяться за межами населеного пункту на території Воловецької селищної ради Воловецького району Закарпатської області;

- від 18.01.2018 з номерами: 109-сг, 108-ег, 107-сг, 106-сг, 105-сг, 104-сг, 103-сг, 102-сг, 101-сг, 100-сг, 99-сг, 98-сг, 97-сг, 96-сг, 95-сг, 94-сг, 93-сг, 92-сг, 91-сг надано в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" 30 земельних ділянок загальною площею 24,6711 га строком на 25 років зі зміною цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення на землі для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій, що знаходяться за межами населеного пункту на території Дусинської, Березниківської, Тибавської, Неліпинської сільських рад Свалявського району Закарпатської області;

- від 17.07.2018 № 1297-сг надано в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" земельну ділянку загальною площею 0.5997 га строком на 7 років зі зміною цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення на землі для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій, що знаходяться за межами населеного пункту на території Тибавської сільської ради Свалявського району Закарпатської області;

- від 23.07.2018 з номерами: 1365-сг, 1364-ег, 13б3-сг надано в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" 6 земельних ділянок загальною площею 5,3571 га строком на 7 років зі зміною цільового призначення із земель сільськогосподарського призначення на землі для розміщення, будівництва, експлуатації та обслуговування будівель і споруд об`єктів енергогенеруючих підприємств, установ і організацій, що знаходяться за межами населеного пункту на території Березниківської сільської ради Свалявського району Закарпатської області.

4.20. Суди попередніх інстанцій зазначили, що відведення здійснювалося за рахунок земельних ділянок із кадастровими номерами :09:002:0005 площею 157,5876 га, :09:003:0003 площею 18,6814 га, :09:003:0005, :09:001:0009 площею 21,4822 га, :09:001:0005 площею 10,3838 га, :08:001:0010 площею 10,2755 га, :08:001:0016 площею 76,0045 га, :11:001:0017 площею 60,1045 га, :09:001:0006, :11:001:0016 площею 75,8551 га, :11:001:0006 площею 26,4976 га, :02:001:0002 площею 42,8623 га, :02:001:0001 площею 88,9844 га, :08:001:0001 площею 139,0204 га, :01:003:0002 площею 80,2190 га, :11:001:0004 площею 38,5087 га, які були сформовані в результаті інвентаризації земель сільськогосподарського призначення державної власності та належать ГУ Держгеокадастру згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності серії ЕЕТ № 932332 від 01.04.2015, реєстраційний номер 15.

4.21. Згідно з відповіддю ГУ Держгеокадастру від 17.04.2020 № 29-7-0.5-3329/2-20 надані в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" земельні ділянки не належали та не належать до земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення та/або земель рекреаційного призначення. ГУ Держгеокадастру зазначало, що у нього відсутні відомості про наявність на цих земельних ділянках об`єктів природно-заповідного фонду та об`єктів рекреаційного призначення, про їх резервування із вказаною метою, а також про їх включення до складу екологічної мережі області.

4.22. Держане підприємство "Закарпатський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" у відповіді від 26.02.2020 № 01-16/239 зазначало, що на цих земельних ділянках відсутні особливо цінні ґрунти.

4.23. Згідно з відповідями Воловецької районної державної адміністрації від 09.04.2020 № 9/4, а також Свалявської районної державної адміністрації від 14.04.2020 № 505/01-14 рішення про затвердження проектів землеустрою щодо відведення як територій рекреаційного та природо-заповідного фонду щодо земельних ділянок, наданих в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи", районними державними адміністраціями не приймалися.

4.24. За результатами співставлення відомостей про земельні ділянки, надані в оренду ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" на підставі спірних договорів, із шаром "Природно-заповідний фонд" Публічної кадастрової карти України суд першої інстанції встановив, що жодна з них не знаходиться на землях природно-заповідного фонду України.

4.25. На виконання зазначених наказів між ГУ Держгеокадастру та ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" укладено договори оренди землі: від 26.12.2017 № 32/57-17-ДО, № 33/57-17-ДО, № 34/57-17-ДО, № 35/57-17-ДО, № 36/57-7-ДО, № 37/57-17-ДО, № 38/57-17-ДО, № 39/57-17-ДО, № 40/57-17-ДО, № 41/57-17-ДО, № 42/57-17-ДО, № 43/57-17-ДО, № 44/57-17-ДО, № 45/57-17-ДО, № 46/57-17-ДО, № 47/57-17-ДО, від 31.01.2018 № 2/57-18-ДО, № 3/57-18-ДО, № 4/57-18-ДО, № 5/57-18-ДО, № 6/57-18-ДО, № 7/57-18-ДО, № 8/57-18-ДО, № 9/57-18-ДО, № 10/57-18-ДО, № 11/57-18-ДО, № 12/57-18-ДО, № 13/57-18-ДО, № 14/57-18-ДО, № 15/57-18-ДО, № 16/57-18-ДО, № 17/57-18-ДО, № 18/57-18-ДО, № 19/57-18-ДО, № 20/57-18-ДО, від 24.07.2018 № 43/57-18-ДО, № 46/57-18-ДО, № 44/57-18-ДО, № 45/57-18-ДО.

4.26. Спір у цій справі виник у зв`язку з наявністю чи відсутністю правових підстав для визнання неправомірними дій, визнання недійсними та скасування наказів ГУ Держгеокадастру щодо зміни цільового призначення земельних ділянок та надання земельних ділянок в оренду, визнання недійсними договорів оренди.

5. Мотиви передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, Прокурора та представників учасників справи, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що справу № 907/801/20 разом із касаційною скаргою ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" на постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 необхідно передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду з огляду на таке.

5.2. Предметом позову в цій справі є матеріально-правові вимоги Прокурора в інтересах держави в особі Міндовкілля про визнання неправомірними дій, визнання недійсними та скасування наказів ГУ Держгеокадастру щодо зміни цільового призначення землі та надання земельних ділянок в оренду, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок.

5.3. Спір у цій справі виник, зокрема, між державою в особі Міндовкілля та ГУ Держгеокадастру, ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" у зв`язку з наявністю чи відсутністю правових підстав для скасування наказів ГУ Держгеокадастру щодо зміни цільового призначення землі та надання земельних ділянок в оренду (які не вичерпують свою дію виконанням) та щодо визнання недійсними договорів оренди землі, укладених між відповідачами.

5.4. Обґрунтовуючи доводи касаційної скарги, скаржник, зокрема, зазначає, що постанова суду апеляційної інстанції ухвалена з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права. Так, ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" в касаційній скарзі посилається на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права, зокрема статті 23 Закону України "Про прокуратуру", та стверджує, що суд апеляційної інстанції ухвалив постанову без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, від 18.04.2024 у справі № 914/2503/22 та від 08.05.2024 у справі № 914/2635/22. Скаржник вважає, що суд апеляційної інстанції належним чином не перевірив підстави для здійснення Прокурором представництва Міндовкілля відповідно до статті 23 Закону України "Про прокуратуру", неправильно визначив Міндовкілля як компетентний орган, якому законом надано право звертатися до суду з позовом у спірних правовідносинах, а також не врахував того, що в цій справі позивачем та відповідачем є держава Україна.

5.5. Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, на яку посилається скаржник, у разі якщо держава вступає у цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції.

В судовому процесі, зокрема в цивільному, держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Отже, під час розгляду спору в суді фактичною стороною у справі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Законодавство передбачає два випадки представництва прокурором у суді законних інтересів держави у разі їх порушення або загрози порушення: захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; відсутній орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави. Водночас в обох цих випадках прокурор здійснює представництво держави, яка і є фактичною стороною у справі.

Зазначене не відповідає частині 1 статті 45 Господарського процесуального кодексу України, відповідно до якої сторонами в судовому процесі - позивачами і відповідачами - можуть бути особи, зазначені у статті 4 цього Кодексу. Отже, позивач і відповідач не можуть збігатися, оскільки такий збіг унеможливлює наявність спору.

Наведені правові висновки Верховний Суд застосовує як у справах за позовом прокурора як самостійного позивача (постанови Верховного Суду від 10.09.2024 у справі № 922/230/22, від 17.09.2024 у справі № 917/872/22, від 16.09.2020 у справі № 922/708/19), так і у справах, в яких прокурор звертається з позовом в інтересах держави в особі органу державної виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування (постанови Верховного Суду від 28.11.2024 у справі № 910/13240/22 (910/5595/22), від 22.10.2024 у справі № 622/1153/19, выд 16.02.2024 у справі № 917/1173/22, від 07.09.2020 у справі № 917/468/19).

5.6. Верховний Суд у постановах від 18.04.2024 у справі № 914/2503/22 та від 08.05.2024 у справі № 914/2635/22, на які посилається скаржник, також сформулював висновки щодо неможливості збігу в одній особі позивача і відповідача у спорах за участю органів державної влади.

5.7. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 сформульовано правову позицію згідно з якою, поведінка органів, через які діє держава у цивільних або адміністративних відносинах, розглядається як поведінка держави у цивільних або адміністративних відносинах. Отже, як у цивільних, так і в адміністративних відносинах органи, через які діє держава, не мають власних прав і обов`язків, але наділені повноваженнями представляти державу у відповідних відносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, в тому числі в якості позивача, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

5.8. З метою забезпечення правової визначеності та подолання наявних сумнівів стосовно тлумачення вимог законодавства Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вважає за необхідне уточнити правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постановах від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, щодо можливості звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі державного органу, який не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин, в тому числі органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, порушують інтереси держави чи загальносуспільні інтереси, з огляду на таке.

5.9. Відповідно до частини 1 статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

5.10. При цьому відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

5.11. Суб`єктами земельних відносин згідно з частиною 2 статті 2 Земельного кодексу України є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

5.12. Суб`єктами права власності на землю є, зокрема, держава, яка реалізує це право через відповідні органи державної влади, - на землі державної власності (пункт в частини 1 статті 80 Земельного кодексу України); територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.

5.13. Відповідно до частин 1, 2 статті 84 Земельного кодексу України у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

5.14. Згідно з частинами 1, 2 статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування; землі та земельні ділянки за межами населених пунктів, що передані або перейшли у комунальну власність із земель державної власності відповідно до закону.

При цьому органи виконавчої влади або органи місцевого самоврядування у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної та комунальної власності (надання земельних ділянок громадянам та юридичним особам у власність або в користування, відчуження земельних ділянок державної або комунальної власності, укладення, зміни, розірвання договорів купівлі-продажу, ренти, оренди земельної ділянки та інших договорів щодо земельних ділянок, встановлення сервітуту, суперфіцію, емфітевзису, в тому числі прийняття державними органами та органами місцевого самоврядування відповідних рішень) реалізують повноваження власника земельних ділянок та не реалізують владно-управлінські функції.

Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи або органи місцевого самоврядування вступають з юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини. У таких відносинах держава або територіальні громади є рівними учасниками земельних відносин з іншими юридичними та фізичними особами, у тому числі з суб`єктами підприємницької діяльності.

5.15. Отже, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, через які держава реалізує свою правосуб`єктність, наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу, в тому числі у приватноправових відносинах.

5.16. Колегія суддів зазначає, що Господарський кодекс України також визнає учасниками відносин у сфері господарювання органи державної влади та органи місцевого самоврядування, наділені господарською компетенцією, та інші організації, які виступають засновниками суб`єктів господарювання чи здійснюють щодо них організаційно-господарські повноваження на основі відносин власності (стаття 2 Господарського кодексу України).

5.17. Відповідно до частин 1, 3 і 4 статті 45 Господарського процесуального кодексу України сторонами в судовому процесі - позивачами і відповідачами - можуть бути особи, зазначені у статті 4 цього Кодексу. Позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу. Відповідачами є особи, яким пред`явлено позовну вимогу.

За змістом наведених норм позивачем є особа, яка має право вимоги (кредитор), а відповідачем - особа, яка повинна виконати зобов`язання (боржник). При цьому відповідач має бути такою юридичною чи фізичною особою, за рахунок якої, в принципі, можливо було б задовольнити позовні вимоги. В судовому порядку підлягають захисту порушене право й охоронювані законом інтереси саме від відповідача (аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 25.06.2019 у справі № 910/17792/17).

5.18. Згідно із частиною 2 статті 4 Господарського процесуального кодексу України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Отже, належними сторонами в господарському процесі, є, зокрема державні органи та органи місцевого самоврядування, які звертаються до суду за захистом порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

5.19. Відповідно до статті 21 Земельного кодексу України порушення порядку встановлення та зміни цільового призначення земель є підставою для визнання недійсними рішень органів державної влади та органів місцевого самоврядування про надання (передачу) земельних ділянок громадянам та юридичним особам; визнання недійсними угод щодо земельних ділянок; відмови в державній реєстрації земельних ділянок або визнання реєстрації недійсною; притягнення до відповідальності відповідно до закону громадян та юридичних осіб, винних у порушенні порядку встановлення та зміни цільового призначення земель.

5.20. Тому в разі прийняття, зокрема, органами державної влади чи органами місцевого самоврядування рішень щодо зміни цільового призначення земельної ділянки з порушенням вимог чинного законодавства, держава як суб`єкт права власності на землю та рівноправний учасник земельних відносин поряд з іншими юридичними та фізичними особами, має право на судовий захист порушених прав і своє право на судовий захист держава може реалізувати лише через органи державної влади та органи місцевого самоврядування у межах їх компетенції.

5.21. Інтерес держави як суб`єкта права власності на землю може бути порушений учасниками відносин у сфері господарювання, суб`єктами земельних відносин, у тому числі й органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, рішення яких можуть бути визнані судом недійсними, якщо вони суперечить актам цивільного законодавства і порушують цивільні права або інтереси держави (територіальної громади).

Таким чином, органи державної виконавчої влади та органи місцевого самоврядування при реалізації своїх повноважень можуть діяти не лише в інтересах держави (територіальної громади), але й усупереч таким інтересам, з перевищенням повноважень, визначених Конституцією і законами України . У таких випадках звернення з позовом до суду прокурора як самостійного позивача чи в особі відповідного органу державної виконавчої влади (в тому числі з контрольними повноваженнями у відповідній сфері) має на меті захист та відновлення інтересів держави, Українського народу чи територіальної громади.

5.22. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала (зокрема, у постановах від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17, від 04.12.2019 у справі № 826/6233/17), що держава може вступати в цивільні (господарські) та адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні (господарські) правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цих правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних правовідносинах. Тому у відносинах, у які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у цих правовідносинах. Держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи, в першу чергу, із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.

5.23. Водночас стосовно адміністративних правовідносин пунктами 3 та 5 частини 1 статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України визначено два спеціальні види спорів, у яких позивачем може бути суб`єкт владних повноважень:

1) спори між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління - компетенційні спори, під якими слід розуміти спір між суб`єктами владних повноважень з приводу реалізації їхньої компетенції у сфері управління (публічної адміністрації), у тому числі -делегованих повноважень. Особливість судового розгляду компетенційних спорів зумовлена необхідністю вирішення питання про те, чи належним чином реалізована компетенція відповідача та чи не порушена при реалізації повноважень відповідача компетенція позивача (подібні висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17);

2) спори за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом. У цій категорії справ можливі два випадки (види): 1) прямо передбачено Кодексу адміністративного судочинства України (частина 5 статті 46); 2) прямо передбачено спеціальним законом.

За загальним правилом, суб`єкти владних повноважень у некомпетенційних спорах мають право звернутися до адміністративного суду виключно у випадках, визначених Конституцією та законами України (частина 4 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України) та з метою реалізації покладених на них повноважень.

Тому Велика Палата Верховного Суду у постановах від 13.11.2019 у справі № 826/3115/17 та від 04.12.2019 у справі № 826/6228/17 виснувала, що, за загальним правилом, якщо право державного органу на звернення з відповідним позовом прямо не передбачено законодавством, один орган державної влади не може звертатися з позовом до іншого органу, бо це означатиме позов держави до неї самої. Винятком є компетенційний спір.

5.24. Колегія суддів вважає, що на відміну від публічно-правових спорів, у приватноправовому спорі, учасником якого є держава, що здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, прокурор в інтересах держави в особі органу державної влади (органу місцевого самоврядуванння), а також орган державної влади може як позивач звертатися до іншого суб`єкта земельних чи господарських правовідносин (в тому числі органу державної влади чи органу місцевого самоврядування) як до відповідача, що діє всупереч вимогам чинного законодавства і рішення якого порушують інтереси держави, у разі наявності спору про право. І таке звернення держави через її уповноважений орган, який реалізує свої повноваження у спірних правовідносинах, до іншого органу державної влади, який ухвалив рішення на шкоду "інтересам держави", на думку колегії суддів, не може вважатися порушенням частини 1 статті 45 Господарського процесуального кодексу України.

5.25. При цьому слід взяти до уваги, що органи державної влади наділені власними завданнями, функціями та повноваженнями, які вони реалізують відповідно до законодавства у різних сферах суспільного життя. Кожен орган держави утворюється для здійснення певного виду державної діяльності, тобто має свій предмет відання. Спеціальне призначення і особливе становище в системі усіх державних органів знаходить свій вияв у правотворчій та правозастосовчій діяльності державних органів, яка повинна здійснюватися відповідно до Конституції і законів України.

5.26. Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може бути орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац 2 частини 5 Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України від 08.04.1999 № 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді)).

Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, реалізовуючи на підставі приписів законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатися до суду з відповідним позовом).

5.27. У справі, що розглядається, з позовом в інтересах держави в особі Міндовкілля звернувся Прокурор.

5.28. Згідно з пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

5.29. Відповідно до статті 1 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

5.30. Абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

5.31. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

5.32. Частини 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

5.33. Виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Визначальним для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій. Проте інтерес держави є насамперед інтересом більшості членів суспільства, якому вона служить (близький за змістом висновок викладений у постанові Верховного Суду у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду від 29.11.2022 у справі № 240/401/19).

5.34. Так, у справі, що розглядається, Прокурор обґрунтовував порушення інтересів держави тим, що основними принципами регулювання відносин на землях енергетики та землях спеціальних зон об`єктів енергетики є пріоритет безпеки життя і здоров`я населення над економічною вигодою від діяльності об`єктів енергетики, проте відведення земельних ділянок, що є предметом спору, для розміщення об`єктів енергетики відбулося з порушеннями вимог Земельного кодексу України, Законів України "Про землі енергетики та правовий режим спеціальних зон енергетичних об`єктів", "Про оцінку впливу на довкілля", "Про землеустрій" та інших нормативно-правових актів.

Крім того, Прокурор зауважував, що територія гірського масиву Боржава входить до території Смарагдової мережі "UA0000263" "Polonyna Borzhava". Ця територія Смарагдової мережі створена для забезпечення збереження видів флори і фауни та типів природних оселищ, зокрема тут трапляються 12 типів природних оселищ, включених до Резолюції 4 (1996) Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернської Конвенції), а також 14 видів птахів, 3 види ссавців, 3 види рослин і 1 вид безхребетних, включених до Резолюції 6 (1998) Бернської конвенції. Тому Прокурор зазначав, що при плануванні або здійсненні діяльності в межах території Смарагдової мережі або за її межами, потрібно враховувати необхідність забезпечення збереження у довгостроковій перспективі природних оселищ та видів природної фауни і флори, що підлягають особливій охороні в Європі. Разом із тим, Прокурор стверджував, що наявні обставини можуть свідчити про недотримання спеціальних вимог щодо охорони об`єктів Червоної книги України при розробленні та затвердженні проектів землеустрою та в подальшому наданні в оренду земельних ділянок на території полонини Боржава.

Тому Прокурор у справі, що розглядається, визначив позивачем орган держави як носія порушеного права - Міндовкілля, а відповідачем визначив ГУ Держгеокадастру як порушника прав держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки.

5.35. Згідно з пунктом 1 Положення "Про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України", затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.06.2020 № 614, Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України (Міндовкілля) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який:

- забезпечує формування та реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної та в межах повноважень, передбачених законом, біологічної і генетичної безпеки;

- забезпечує формування та реалізує в межах повноважень, передбачених законом, державну політику у сфері рибного господарства та рибної промисловості, охорони, використання та відтворення водних біоресурсів, регулювання рибальства та безпеки мореплавства суден флоту рибного господарства, лісового та мисливського господарства; формування державної політики, зокрема, щодо здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно із зазначеним Положенням до повноважень Міндовкілля віднесено, зокрема: здійснення управління, формування, збереження та використання національної екологічної мережі, ведення Державного кадастру територій та об`єктів природно-заповідного фонду України; забезпечення відповідно до компетенції відображення в інтернеті геопросторових даних та метаданих, а також безперешкодний доступ користувачів до Державного кадастру територій та об`єктів природно-заповідного фонду України, у тому числі: забезпечення замовлення, створення, використання, оновлення, оприлюднення та виконання інших дій з геопросторовими даними та метаданими для територій та об`єктів природно-заповідного фонду, їх функціональних та охоронних зон, територій, зарезервованих з метою наступного заповідання, території Смарагдової мережі, водно-болотних угідь міжнародного значення, біосферних резерватів програми ЮНЕСКО "Людина і біосфера", об`єктів всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.

5.36. У справі № 907/801/20, що розглядається, суди установили, що територія гірського масиву Боржава площею 4520 га створена у листопаді 2016 року для забезпечення збереження видів флори і фауни та типів природних оселищ, зокрема, 14 видів птахів, 3 видів ссавців, 3 видів рослин, 1 виду безхребетних, включених до Резолюції 6 (1998) Бернської конвенції, 12 типів природних оселищ, включених до Резолюції 4 (1996) Конвенції про охорону дикої флори та фауни і природних середовищ існування в Європі (Бернська конвенція) і включена до Смарагдової мережі (UA 0000263 "Polonіna Borzhava"). Крім того, більша частина території полонини Боржава віднесена до ключової території екомережі згідно із схемою екологічної мережі Закарпатської області, затвердженої рішенням Закарпатської обласної ради від 10.07.2014 № 1033.

5.37. Отже, у спірних правовідносинах держава в особі Міндовкілля реалізує свої права і обов`язки щодо захисту інтересу держави - інтересу більшості членів суспільства, якому вона служить, у сфері охорони навколишнього природного середовища, екологічної безпеки. При цьому така реалізація прав можлива за встановлених судами обставин шляхом визнання недійсними спірних наказів ГУ Держгеокадастру, які не вичерпують свою дію виконанням та мають відповідні правові наслідки у вигляді зміни цільового призначення земельних ділянок. Тому суб`єктний склад сторін визначено Прокурором з урахуванням повноважень державних органів у спірних правовідносинах.

5.38. Відповідно до статті 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом. Саме Велика Палата Верховного Суду є спеціально створеним колегіальним органом Верховного Суду, метою діяльності якого є забезпечення однакового застосування судами норм матеріального та процесуального права.

5.39. З урахуванням викладеного та з метою забезпечення правової визначеності, а також подолання наявних сумнівів стосовно тлумачення вимог законодавства Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вважає за необхідне уточнити правові висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постановах від 05.10.2022 у справі № 922/1830/19, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, щодо можливості звернення прокурора з позовом в інтересах держави в особі державного органу, який не є учасником спірних відносин, проте наділений повноваженнями здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, якщо учасники спірних правовідносин, в тому числі орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, порушують інтереси держави чи загальносуспільні інтереси.

5.40. Відповідно до частини 3 статті 302 Господарського процесуального кодексу України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.

5.41. З огляду на викладене справу 907/801/20 разом із касаційною скаргою ТОВ "Атлас Воловець Енерджи" на постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 слід передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Керуючись статтями 234, 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

УХВАЛИВ:

Справу № 907/801/20 разом із касаційною скаргою Товариства з обмеженою відповідальністю "Атлас Воловець Енерджи" на постанову Західного апеляційного господарського суду від 10.07.2024 у справі № 907/801/20 передати на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Ухвала набирає законної сили негайно після її оголошення і оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Багай

Судді Т. Б. Дроботова

Ю. Я. Чумак