12 вересня 2024 року
cправа № 910/3992/23
суддів Є. В. Краснова, Г. М. Мачульського, Л. І. Рогач
1. Верховний Суд у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду постановою від 12 вересня 2024 року у cправі № 910/3992/23 скасував судові рішення судів попередніх інстанцій в частині всіх задоволених позовних вимог, прийняв у цій частині нове рішення, яким у їх задоволенні відмовив.
2. Вважаємо, що в частині позовної вимоги про зобов`язання відповідача внести до Автоматизованої бази даних парку вантажних вагонів дані щодо граничного строку (дати) експлуатації на коліях загального користування рішення судів попередніх інстанцій слід було залишити без змін, а тому не погоджуємось з постановою судової палати в цій частині.
Питання, на які слід було дати відповіді для вирішення спору
3. Постановою Кабінету Міністрів України від 11.08.2021 № 841 "Деякі питання визначення умов і порядку організації діяльності залізничного транспорту загального користування", зокрема, Міністерству інфраструктури у тримісячний строк доручено розробити та затвердити Порядок проведення комплексу діагностичних, ремонтних та реєстраційних операцій, спрямованих на продовження строку експлуатації вантажних вагонів (крім вантажних вагонів підприємств технологічного залізничного транспорту, що призначені для переміщення вантажів у виробничих цілях в межах території таких підприємств), установленого виробником, та визначити строк продовження експлуатації таких вагонів.
4. Наказом Міністерства інфраструктури України (МІУ) від 30 листопада 2021 року № 647 (наказ № 647) затверджений Порядок проведення комплексу діагностичних, ремонтних та реєстраційних операцій, спрямованих на продовження строку експлуатації вантажних вагонів (крім вантажних вагонів підприємств технологічного залізничного транспорту, що призначені для переміщення вантажів у виробничих цілях в межах території таких підприємств), установленого виробником (Порядок).
5. У цьому Порядку, зокрема, надане нормативне визначення поняттям "строк експлуатації вантажного вагона", "строк та термін продовження експлуатації вантажного вагона", "продовження строку експлуатації вантажного вагона" і тп, а також введене поняття "граничного строку експлуатації вантажного вагона", яким передбачений строк, що складається із строку експлуатації вантажного вагона та строку продовження експлуатації вагона, після перебігу якого його експлуатація у навантаженому стані припиняється. При цьому, наказом № 647 було затверджено "граничний строк експлуатації вантажних вагонів" залежно від їх типів.
6. Спір виник у зв`язку з різним тлумаченням сторонами у справі Порядку. Позивач вважав, що Порядок не передбачає припинення його права на експлуатацію вагонів на строк, визначений технічним рішенням до набрання наказом № 647 та відображений у автоматизованому банку даних парку вантажних вагонів, а відповідач дотримувався протилежної думки.
7. Отже, судова палата мала відповісти принаймні на такі питання:
1) чи передбачає Порядок, затверджений наказом МІУ № 647, припинення на майбутнє права на експлуатацію вагону, яке виникло до набрання наказом чинності та відображене у автоматизованому банку даних парку вантажних вагонів, якщо строк експлуатації вагону перевищує граничний строк експлуатації вантажних вагонів, встановлений Порядком?
2) якщо відповідь на перше питання позитивна, то чи є таке припинення права позивача законним (зокрема, чи відповідає статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод)?
Позиція судової палати
8. Відповідаючи на перше питання, судова палата зазначила, що є очевидним, що приписи Порядку, затвердженого наказом № 647 щодо заборони експлуатації залізничних вантажних вагонів у навантаженому стані після перебігу граничного строку експлуатації таких вагонів поширюються і на ті вагони, строки служби яких згідно з технічними рішеннями були продовжені на строк, який перевищує граничний, позаяк не може бути продовжений строк, який вичерпався в силу, зокрема, об`єктивних технічних (технологічних) процесів.
9. Друге питання судова палата навіть не сформулювала. Відповідно в постанові відсутній аналіз відповідності наказу МІУ № 647 як статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, так і Конституції України. Натомість в постанові зазначено, що приписи Порядку, затвердженого наказом № 647, не спрямовані на втручання у право власності суб`єктів господарювання, тобто таке право може бути у повній мірі реалізоване; вагони і досі можуть використовуватись в межах підприємств, можуть бути продані чи у ненавантаженому стані переправлені в країни, які допускають використання таких вагонів.
10. Крім того, у постанові зазначено, що відновлення економічного інтересу учасників залізничних перевезень повинно вирішуватися в межах правовідносин з державою, наприклад, в рамках інвестиційних, комерційних спорів, а не шляхом заявлення вимог до рівноправного суб`єкта (Української залізниці).
11. З усіма цими висновками неможливо погодитись, виходячи з такого.
Причини незгоди з висновками судової палати
Щодо тлумачення положень Порядку
12. Тлумачення, з якого виходила судова палата, ґрунтується на тому, що приписи Порядку поширюються і на ті вагони, строки служби яких згідно з технічними рішеннями були продовжені на строк, який перевищує граничний, позаяк не може бути продовжений строк, який вичерпався в силу, зокрема, об`єктивних технічних (технологічних) процесів. Однак, об`єктивні технічні (технологічні) процеси, тобто, фактичний строк безпечного використання вагону, тому і є об`єктивними, бо залежать від технічного стану вагону, а не від того, який строк встановлений нормативним актом, як то вказано в постанові. Певні вагони можуть бути непридатними для безпечного використання і до спливу строку, встановленого нормативним актом, а інші можуть безпечно використовуватись і поза таким строком (залежно від того, в якому режимі використовувались вагони, який ремонт за обсягом і якістю був проведений тощо).
13. Стверджуючи про "очевидність" тлумачення приписів Порядку, як таких, що сформульовані просто і зрозуміло, і витлумачити їх інакше неможливо, судова палата залишила поза увагою, що кожна національна (не штучна) мова є багатозначною. Оскільки нормативні акти викладаються національною мовою, то вони підлягають тлумаченню. Зокрема, положення саме Порядку можуть бути витлумачені у різний спосіб.
14. При цьому національне законодавство має тлумачитися таким чином, щоб результат тлумачення відповідав принципам справедливості, розумності та узгоджувався з положеннями Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (постанова Великої Палати Верховного Суду від 20 травня 2020 року у справі № 815/1226/18 (пункт 80)). Тож серед можливих варіантів тлумачення слід обирати такий, за якого нормативний акт принаймні є законним.
15. Саме з цих принципів результатів тлумачення спірних положень Порядку, і виходив позивач. Натомість тлумачення, запропоноване відповідачем (і з яким погодилася судова палата), ґрунтувалося на прямо протилежних засадах.
16. Аналізуючи регулювання спірних правовідносин, судова палата зазначила. що до набрання чинності Порядком, затвердженим наказом № 647, у національному законодавстві не існувало нормативно-правового акта, який би врегульовував питання оцінки залишкового ресурсу залізничних вагонів та порядку продовження строку їх експлуатації, установленого виробником. Це є правильним спостереженням. Водночас відсутність до видання наказу МІУ № 647 відповідного нормативного акта не означає, що відносини не були врегульовані взагалі і висновок судової палати про це є хибним і здійсненим з порушенням процесуального законодавства та всупереч існуючій судовій практиці Верховного Суду.
17. Так, за відсутності законодавства, яке регулює певні відносини, вони можуть регулюватися звичаєм, зокрема звичаєм ділового обороту; звичаєм є правило поведінки, яке не встановлене актами цивільного законодавства, але є усталеним у певній сфері цивільних відносин (частина перша статті 7 ЦК України).
18. До прийняття наказу МІУ № 647 за усталеним звичаєм ділового обороту технічні рішення були підставою для внесення АТ "Укрзалізниця" до бази даних відомостей про строки експлуатації вагонів, вказані у технічних рішеннях. Відповідно до пункту 3.2 Так Правил експлуатації власних вантажних вагонів, затверджених наказом Міністерства інфраструктури України від 29.01.2015 № 17, не допускається випуск на колії загального користування власних вантажних вагонів, не занесених до АБД ПВ (автоматизованого банку даних парку вантажних вагонів), крім випадків, передбачених пунктом 4.14 розділу IV цих Правил. Таким чином у власника вагону виникало право на його експлуатацію понад період часу експлуатації (строк служби) вантажного вагона, який був установлений виробником, на строк продовження експлуатації вантажного вагона, визначений у технічному рішенні.
19. Правила експлуатації власних вантажних вагонів, затверджені наказом Міністерства інфраструктури України від 29.01.2015 № 17, як нормативна база для внесення даних щодо вантажних вагонів до АБД ПВ (автоматизованого банку даних парку вантажних вагонів), застосовувалися як відповідачем, так і Верховним Судом до прийняття наказу МІУ № 647 (наприклад, постанова Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 910/4852/17).
20. Наказом МІУ № 647 в основних рисах закріплений той самий порядок набуття власником права на експлуатацію вагону понад час експлуатації (строк служби), установлений виробником, який раніше був встановлений звичаєм ділового обороту. У контексті ж цієї справи основною відмінністю є те, що відповідно до Порядку, затвердженого наказом МІУ № 647, термін продовження строку експлуатації не може встановлюватись за межами граничного строку експлуатації вантажного вагона (пункт 9).
21. Водночас Порядок, затверджений наказом МІУ № 647, регулює набуття права на продовження строку експлуатації вагону за межами строку експлуатації, визначеного виробником, на майбутнє. Наказом МІУ № 647 не встановлено, що власник вагону позбавляється свого права на експлуатацію вагону, набутого раніше, до набрання цим наказом чинності, з моменту спливу граничного строку експлуатації вантажного вагона, встановленого цим наказом.
22. На думку судової палати, підтвердженням правильності саме такого підходу, який нею застосований, слугують і внесені з метою забезпечення сталих залізничних перевезень під час воєнного стану в Україні у Порядок, затверджений наказом № 647 у 2024 році зміни (наказ Міністерства розвитку громад, територій та інфраструктури України від 22.01.2024 № 62), згідно з якими Порядок, затверджений наказом № 647 було доповнено пунктом такого змісту: "Установити, що терміни продовження строку експлуатації (служби) вантажних вагонів, зазначених у технічних рішеннях про продовження строків експлуатації (служби) вантажних вагонів, виданих спеціалізованими організаціями за результатами проведення комплексу діагностичних операцій вантажних вагонів до набрання чинності цим наказом, залишаються чинними". Тобто, на думку судової палати, держава не відмінила чи змінила впроваджену нею заборону використання вантажних вагонів поза межами грачиного строку експлуатації, а свідомо зробила виключення із вказаного правила виключно з метою забезпечення сталих залізничних перевезень під час воєнного стану в Україні.
23. Це твердження взагалі не відповідає дійсності і прямо суперечить дійсному змісту наказу. Насправді у преамбулі наказу № 62 від 22.01.2024 зазначено, що він прийнятий з метою забезпечення сталих залізничних перевезень під час воєнного стану в Україні. Водночас застосування пункту 4 наказу МІУ № 647 не обумовлене ані часовими межами, ані вказівкою на припинення його дії після припинення воєнного стану. Отже, цим наказом зміни внесені не на час воєнного стану, а жодного виключення з загального правила не передбачено. Тому зазначене свідчить про намір МІУ лише більш чітко роз`яснити сферу застосування наказу МІУ № 647, який не передбачав і не передбачає припинення права власника вагону експлуатувати його в навантаженому стані, набутого до набрання чинності наказом МІУ № 647, за межами граничного строку, визначеного цим наказом.
Щодо невідповідності тлумачення Порядку, здійсненого судовою палатою, Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод
24. У постанові судової палати це питання не аналізується. Натомість в ній містяться суперечливі взаємовиключні судження. З одного боку, стверджується, що приписи Порядку не спрямовані на втручання у право власності суб`єктів господарювання, тобто таке право може бути у повній мірі реалізоване; вагони і досі можуть використовуватись в межах підприємств, можуть бути продані чи у ненавантаженому стані переправлені в країни, які допускають використання таких вагонів. З іншого боку, визнається, що запроваджене державою регулювання суспільних відносин безумовно вплинуло на майнову сферу багатьох учасників залізничних перевезень.
25. Вважаємо, що правильним є саме останнє судження: Порядок в тій інтерпретації, що її надала судова палата, безумовно вплинув на майнову сферу багатьох учасників залізничних перевезень. Аналогічний висновок про те, що за наявності перешкод, зазначених в АБД ПВ (автоматизованого банку даних парку вантажних вагонів), для курсування вагонів, власник позбавляється можливості користуватись власними вантажними вагонами, та відповідно реалізувати своє право власності, передбачене статтями 317, 319 ЦК України, міститься у вже згаданій постанові Верховного Суду від 19.06.2018 у справі № 910/4852/17 (пункт 17, абз.17).
26. Натомість розуміння Порядку та наказу МІУ № 647 так, як його тлумачить судова палата, означає позбавлення власника вагону його права, вже набутого раніше. Таке розуміння не відповідає статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, якою закріплене право кожного мирно володіти своїм майном. Позбавлення власника вагону права експлуатувати його на території України для перевезення вантажів, тобто за призначенням, істотно знижує вартість вагону, що не узгоджується зазначеною нормою. Збереження права власника використовувати його в межах підприємств, можливості їх продати чи у ненавантаженому стані переправити в інші країни жодним чином не можуть відновити майнові втрати власника.
27. Якщо розуміти Порядок таким чином, як це зробила судова палата, тобто що його застосування призводить до заборони використання майна позивача до закінчення строку, протягом якого воно є придатним до використання відповідно до технічних рішень, то така заборона безумовно призводить до погіршення існуючого майнового становища позивача. Більше того, така заборона є втручанням у право мирно володіти майном позивача.
Тому підлягає застосуванню стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
30. Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном із гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
31. Втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу у національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними.
32. Якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів.
34. У цій справі внаслідок застосування Порядку судовою палатою не буде дотриманий ані критерій наявності нормативної основи у національному законодавстві (регулювання є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними), ані критерій пропорційності, бо передбачає позбавлення добросовісного власника вагону його права, внаслідок чого він понесе індивідуальний і надмірний тягар, і йому не буде надана обґрунтована компенсація чи інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права користуватися майном відповідно до його призначення.
35. Тому вважаємо, що АТ "Укрзалізниця" надало помилкове тлумачення Порядку, затвердженому наказом МІУ № 647 (яке було підтримане судовою палатою), вважаючи, що цей наказ передбачає позбавлення позивача його права, набутого до набрання чинності зазначеним наказом, хоча наказ такого не встановлює. У зв`язку з цим АТ "Укрзалізниця" неправомірно внесла до Автоматизованого банку даних парку вантажних вагонів інформацію про граничні строки експлуатації вантажних вагонів, що належать позивачу, чим порушила право позивача використовувати вагони у навантаженому стані. Отже, судові рішення в частині задоволення позовної вимоги про зобов`язання відповідача внести до Автоматизованої бази даних парку вантажних вагонів дані щодо граничного строку (дати) експлуатації на коліях загального користування рішення судів попередніх інстанцій слід було залишити без змін.
Щодо невідповідності постанови Кабінету Міністрів України від 11.08.2021 № 841 та наказу МІУ № 647 Конституції України
36. Оскільки ця справа переглядалася судовою палатою з метою встановити єдину судову практику у застосуванні постанови Кабінету Міністрів України від 11.08.2021 № 841 та наказу МІУ № 647, що не вимагала б наступного перегляду чи відступу з інших підстав, то її висновки мають враховувати також їх невідповідність Конституції України.
37. Так, відповідно до ст. 6 Конституції України органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України. Відповідно до пункту 9 статті 116 Конституції України Кабінет Міністрів України (КМУ) спрямовує і координує роботу міністерств, інших органів виконавчої влади; відповідно до пункту 91 статті 116 Конституції України КМУ утворює, реорганізовує та ліквідовує відповідно до закону міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, діючи в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади. Зазначені положення свідчать про наявність у КМУ повноваження визначати сфери, в яких діє те чи інше міністерство або інший центральний орган виконавчої влади.
38. З цих положень Конституції випливає, що для того, щоб певне міністерство або інший центральний орган виконавчої влади набув повноваження здійснювати регулювання у певній сфері, необхідно: 1) щоб у законі було передбачено, що певні відносини регулює центральний орган виконавчої влади; 2) щоб КМУ встановив, що ці повноваження здійснює певне міністерство або інший центральний орган виконавчої влади.
39. Водночас статтею 4 Закону України "Про залізничний транспорт" передбачено, що Кабінет Міністрів України визначає умови і порядок організації діяльності залізничного транспорту загального користування, сприяє його пріоритетному розвитку, надає підтримку в задоволенні потреб залізничного транспорту у рухомому складі, матеріально-технічних і паливно-енергетичних ресурсах. Закон не передбачає видання підзаконних актів центральним органом виконавчої влади.
40. Отже, лише КМУ має повноваження встановити граничний строк експлуатації вагонів. Він не вправі доручати це міністерству.
41. Відповідно до частини сьомої статті 11 ГПК України у разі невідповідності правового акта правовому акту вищої юридичної сили суд застосовує норми правового акта вищої юридичної сили. Виходячи з викладеного, наказ МІУ № 647 не може регулювати спірні правовідносини та не підлягає застосуванню .
Щодо висновку про вирішення інвестиційного чи комерційного спору з державою
42. У постанові судової палати зазначено, що відновлення економічного інтересу учасників залізничних перевезень повинно вирішуватися в межах правовідносин з державою, наприклад, в рамках інвестиційних, комерційних спорів, а не шляхом заявлення вимог до рівноправного суб`єкта (Української залізниці). Водночас цей висновок очевидно суперечить численним висновкам Великої Палати Верховного Суду щодо визначення сторін спору у відповідних правовідносинах.
43. У цій справі позивач звернувся з позовом до АТ "Українська залізниця" тому, що вважає, що саме остання неправильно витлумачила Порядок, внаслідок чого, діючи як рівноправний суб`єкт у спірних правовідносинах, уповноважений вносити дані до Автоматизованої бази даних парку вантажних вагонів, незаконно створила позивачу перешкоди у використанні вагонів за призначенням.
44. При цьому суди попередніх інстанцій не встановили, що позивач вступив у певні інвестиційні чи комерційні правовідносини з державою. У постанові судової палати відсутній навіть натяк на те, який це міг би бути інвестиційний чи комерційний спір позивача з державою, і з якою саме вимогою до держави міг би звернутися позивач з метою захисту свого права.
Підсумовуючи, слід зазначити, що:
45. В порушення засад верховенства права, рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом, вимог щодо джерел права, що застосовуються судом, та вимог до постанови касаційної інстанції, судова палата взагалі не розглянула доводи позивача та не навела мотивів, з яких відхиляє їх, як і не дотрималася справедливого балансу між інтересами суспільства, пов`язаними з цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Поза тим відмова в позові до відповідача у цій справі з тих підстав, що позивач не звернувся з позовом до іншого відповідача (до того ж невідомо з яким саме позовом) межує з відмовою у доступі до правосуддя, що є порушенням статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
З огляду на зазначене вважаємо, що судові рішення попередніх інстанцій в оскаржувані частині про задоволення позовних вимог підлягали залишенню без змін.
Судді Єгор КРАСНОВ
Григорій МАЧУЛЬСЬКИЙ