судді Бакуліної С. В.
cправа № 922/476/24
за касаційною скаргою Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району"
на постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.08.2024 (головуючий суддя - Лакіза В.В., судді: Здоровко Л.М., Мартюхіна Н.О.)
у справі №922/476/24
за позовом Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району"
до Південної міської ради Харківського району Харківської області
про визнання протиправним та скасування рішення,
Верховний Суд постановою від 04.12.2024 у справі №922/476/24 касаційну скаргу КНП "ЦПМД №1 Харківського району" залишив без задоволення, а постанову Східного апеляційного господарського суду від 14.08.2024 у цій справі залишив без змін.
Постанова Верховного Суду мотивована, зокрема, таким:

- розгляд справи за позовом про визнання протиправним та скасування рішення Міської ради про внесення змін до фінансового плану Комунального підприємства належить до юрисдикції господарського суду;

- висновки Великої Палати Верховного Суду в справі №925/1741/21 сформовані щодо правовідносин, які не є подібними за змістовим критерієм до правовідносин у цій справі;

- оскільки Міська рада є засновником Комунального підприємства, здійснює щодо нього управлінські повноваження, забезпечує його діяльність, визначає її напрями та несе відповідальність за наслідки такої діяльності, Міська рада повинна мати змогу за потреби коригувати фінансовий план Комунального підприємства шляхом внесення до нього змін;

- зміни до фінансового плану КНП "ЦПМД № 1" можуть бути внесені Міською радою також з власної ініціативи, що безпосередньо випливає зі статей 10, 16, 59 Закону №280/97-ВР, статей 24, 63, 75, 78, 135 ГК у їх системному зв`язку. Відсутність у Порядку окремої норми, яка б передбачала відповідне право засновника на внесення змін до фінансового плану підконтрольного комунального підприємства, не свідчить про відсутність у нього такого права, оскільки останнє випливає із закону. Зворотне свідчило б про безпідставне обмеження прав засновника щодо підконтрольного комунального підприємства, створювало невизначеність у правовідносинах між ними;

- суд апеляційної інстанції дійшов обґрунтованого висновку, що обраний позивачем спосіб захисту є неефективним. Задоволення вимоги про визнання Рішення від 10.07.2023 протиправним та його скасування не може призвести до захисту або відновлення порушеного права позивача, оскільки за наслідками його прийняття затверджено оновлений фінансовий план Комунального підприємства, де були зменшені видатки на заходи його розвитку. Відповідно, оскаржуване Рішення від 10.07.2023 вичерпало свою дію.

Не можу погодитись із наведеними вище висновками та вважаю, що Верховний Суд повинен був скасувати оскаржувану постанову апеляційного суду та залишення в силі рішення суду першої інстанції.

Під час підготовки до розгляду скарги мною був підготовлений альтернативний проєкт постанови, який колегія суддів не підтримала.

Вважаю за доцільне викласти повний тест мотивувальної частини підготовленого мною проєкту.

"5.Позиція Верховного Суду

Щодо юрисдикції цього спору

5.1.Згідно із частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.

5.2.Справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 КАС є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

5.3.Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС).

Необхідною та єдиною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення цим суб`єктом владних управлінських функцій, при цьому ці функції повинні здійснюватися суб`єктом саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.

Під владними управлінськими функціями, що здійснюються на основі законодавства, зокрема, на виконання делегованих повноважень, необхідно розуміти будь-які владні повноваження в рамках діяльності держави чи місцевого самоврядування, що не належать до законодавчих повноважень чи повноважень здійснювати правосуддя.

5.4.За пунктом 1 частини першої статті 19 КАС юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

5.5.Відтак до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

5.6.Із наведених норм права вбачається, що до адміністративної юрисдикції належить справа, яка виникає зі спору в публічно-правових відносинах, що стосується цих відносин, коли один з його учасників є суб`єктом владних повноважень, здійснює владні управлінські функції, у цьому процесі або за його результатами владно впливає на фізичну чи юридичну особу та порушує її права, свободи чи інтереси в межах публічно-правових відносин.

5.7.Натомість визначальними ознаками приватноправових відносин є юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватно-правовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

5.8.Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

5.9.Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

5.10.Акти, прийняті суб`єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, установлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб`єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.

5.11.Конституційний Суд України у Рішенні від 14.12.2011 №19-рп/2011 надав конституційне тлумачення положень частини другої статті 55 Конституції України. Так, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб`єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.

5.12.Предметом спору у цій справі є рішення Міської ради (відповідача) про внесення змін до фінансового плану Комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району" Південної міської ради".

5.13.Позивач за організаційно-правовою формою є комунальним підприємством, його єдиним засновником та власником є Південна міська рада Харківського району Харківської області.

5.14.Відповідно до частини другої статті 81 ЦК юридичні особи залежно від порядку їх створення поділяються на юридичних осіб приватного права та юридичних осіб публічного права. Юридична особа приватного права створюється на підставі установчих документів відповідно до статті 87 цього Кодексу. Юридична особа приватного права може створюватися та діяти на підставі модельного статуту в порядку, визначеному законом.

5.15.Юридична особа публічного права створюється розпорядчим актом Президента України, органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування.

5.16.Ця стаття ЦК містить вказівку на одну зі складових порядку створення юридичних осіб публічного права. У частині третій статті 81 ЦК вказується, що в ЦК встановлюється порядок створення виключно юридичних осіб приватного права, у той час, як порядок створення юридичних осіб публічного права встановлюється Конституцією України та законом.

5.17.На підставі частини другої статті 169 ЦК територіальні громади можуть створювати юридичні особи публічного права (комунальні підприємства, спільні комунальні підприємства, навчальні заклади тощо) у випадках та в порядку, встановлених Конституцією України та законом.

5.18.Система та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Законом "Про місцеве самоврядування в Україні".

5.19.За змістом статті 2 Закону Законом "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

5.20.Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

5.21.Як убачається із абзацу шостого статті 1 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" представницький орган місцевого самоврядування - виборний орган (рада), який складається з депутатів і відповідно до закону наділяється правом представляти інтереси територіальної громади і приймати від її імені рішення.

5.22.Відповідно до частини першої статті 71 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження.

5.23.Згідно із частиною першою статті 59 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

5.24.Частиною сьомою статті 14 Закону "Основи законодавства України про охорону здоров`я" визначено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

Частиною першою статті 17 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

5.25.Відповідно до підпунктів 1, 2 пункту "а" статті 29 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад.

5.26.Власник майна, закріпленого на праві оперативного управління за суб`єктом господарювання, здійснює контроль за використанням і збереженням переданого в оперативне управління майна безпосередньо або через уповноважений ним орган і має право вилучати у суб`єкта господарювання надлишкове майно, а також майно, що не використовується, та майно, що використовується ним не за призначенням. Право оперативного управління захищається законом відповідно до положень, встановлених для захисту права власності (частини друга, третя статті 137 Господарського кодексу України (далі - ГК).

5.27.З урахуванням наведених норм права Комунальне підприємство є юридичною особою публічного права, засновником та органом управління якого виступає Міська рада.

5.28.Однією з ознак юридичної особи публічного права є реалізація публічних інтересів держави чи територіальної громади.

5.29.Правовідносини в цій справі спрямовані на вирішення питань матеріального аспекту організації медичного обслуговування населенню, що має на меті передусім публічний, а не приватний інтерес.

5.30.Міська рада у спірних правовідносинах є суб`єктом владних повноважень у розумінні КАС, оскільки здійснює публічно-владні управлінські функції у сфері забезпечення надання населенню медичних послуг на виконання повноважень засновника Комунального підприємства, тому справа підсудна адміністративному суду.

5.31.Зазначене висновується з правової позиції Великої Палати Верховного Суду викладеної у постанові від 02.08.2023 у справі №925/1741/21, в якій Велика Палата Верховного Суду відступила від висновків щодо застосування норм процесуального права у подібних правовідносинах стосовно юрисдикції спору, які викладено у постановах Великої Палати від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09.09.2020 у справі №260/91/19 (провадження № 11-1008апп19) та Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду у постановах від 28.01.2021 у справі №140/434/19 (провадження №К/9901/34036/19) та від 22.10.2020 у справі №694/1174/16-а (провадження №К/9901/18021/18, №К/9901/18023/18), вказавши, що такі спори належать до адміністративної юрисдикції та мають вирішуватися судами за правилами КАС.

5.32.Разом з тим, як установив суд першої інстанції під час вирішення спору у справі №922/476/24, не погоджуючись із прийнятим Міською радою Рішенням, Комунальне підприємство звернулося до Харківського окружного адміністративного суду з позовом до Міської ради про визнання протиправним та скасування рішення Міської ради від 10.07.2023 ХХІІ позачергової сесії VIII скликання "Про внесення змін до фінансового плану Комунального некомерційного підприємства "Центр первинної медичної допомоги №1 Харківського району" Південної міської ради".

5.33.Ухвалою Харківського окружного адміністративного суду від 04.12.2023 у справі №520/24491/23, залишеною без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 18.01.2024, закрито провадження на підставі пункту 1 частини першої статті 238 КАС України, з посиланням на те, що справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. У відповідній постанові суд зазначив, що відповідач у спірних правовідносинах діяв не як суб`єкт владних повноважень, а як засновник (власник) Комунального підприємства, а тому оскаржуване рішення в цьому випадку не є рішенням суб`єкта владних повноважень в розумінні КАС, а є рішенням власника корпоративних прав (засновника). Також роз`яснено Комунальному підприємству, що спір, який пов`язаний з діяльністю або припиненням діяльності юридичної особи, повинен розглядатися за правилами господарського судочинства Господарським судом Харківської області з посиланням на постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №813/1232/18 та від 09.09.2020 у справі №260/91/19 (від яких Велика Палата Верховного Суду відступила у постанові від 02.08.2023 у справі №925/1741/21).

5.34.Як вказує Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ), у пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) закріплене "право на суд" разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 21.02.1975 у справі "Ґолдер проти Сполученого Королівства" (Golder v.The United Kingdom), заява №4451/70, пункт 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення ЄСПЛ від 17.01.2012 у справі "Станєв проти Болгарії" (Stanev v. Bulgaria), заява №36760/06, пункт 230).

5.35.Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

5.36.ЄСПЛ неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами. Так, у рішенні від 09.12.2010 у справі "Буланов та Купчик проти України" (заяви №7714/06 та №23654/08) ЄСПЛ встановив порушення пункту 1 статті 6 Конвенції щодо відсутності у заявників доступу до суду касаційної інстанції з огляду на те, що відмова Вищого адміністративного суду України розглянути касаційні скарги заявників всупереч ухвалам Верховного Суду України не тільки позбавила заявників доступу до суду, але й знівелювала авторитет судової влади. Крім того, ЄСПЛ указав, що держава має забезпечити наявність засобів для ефективного та швидкого вирішення спорів щодо судової юрисдикції (пункти 27, 28, 38, 40).

5.37.У рішенні від 21.12.2017 у справі "Шестопалова проти України" (заява №55339/07) ЄСПЛ зробив висновок, що заявник була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявника мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявника за правилами адміністративного судочинства (пункти 13, 18, 24).

5.38.Тому колегія суддів вважає, що закриття провадження у господарському судочинстві за аналогічними вимогами позивача поставить під загрозу сутність гарантованих Конвенцією прав позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту, оскільки непослідовність національних судів створить позивачеві перешкоди у реалізації права на судовий захист. З огляду на наведену аргументацію та пріоритет забезпечення принципу правової визначеності є підстави для висновку, що розгляд цього спору має завершитися за правилами господарського судочинства.

5.39.Отже, зважаючи на існування юрисдикційного конфлікту, з метою забезпечення права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту, колегія суддів вважає, що ця справа має бути розглянута за правилами господарського судочинства лише тому, що позивачу має бути забезпечено доступ до правосуддя, навіть в іншому, ніж це передбачено законом, судочинстві, оскільки перешкоди до розгляду в належному (адміністративному) судочинстві виникли у зв`язку з процесуальною діяльністю суду. Аналогічні висновки містяться у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справах №490/9823/16-ц і №761/12676/17, від 27.03.2019 у справі №766/10137/17, від 02.02.2021 у справі №906/1308/19, а також у постановах Верховного Суду від 27.05.2020 у справі №308/11052/18, від 20.01.2021 у справі №278/3458/18, від 29.03.2023 у справі №638/5047/21.

Щодо підстави касаційного оскарження визначеної пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК

5.40.У касаційній скарзі позивач зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування статті 75 ГК, яка б кореспондувалася з положеннями приписів статті 133 Податкового кодексу України (в частині недопущення порушенням підпункту 133.4.2 статті 133 Податкового кодексу України).

5.41.Суть наведених доводів скаржника зводиться до питань щодо того чи може Міська рада розпоряджатися коштами, що надійшли Комунальному підприємству з Державного бюджету України, чи може Міська рада змінювати фінансовий план Комунального підприємства з власної ініціативи та чи є спрямування коштів на визначені в оспорюваному рішенні цілі порушенням підпункту 133.4.2 статті 133 Податкового кодексу України.

5.42.Щодо наведених доводів скаржника колегія суддів зазначає наступне.

5.43.Відповідно до статті 2 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.

5.44.Статтею 4 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється, зокрема, на принципах: законності, гласності, підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб, судового захисту прав місцевого самоврядування.

5.45.Відповідно до частини п`ятої статті 16 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради.

5.46.Згідно зі статтею 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

5.47.Відповідно до частини другої статті 135 ГК власник має право особисто або через уповноважені ним органи з метою здійснення підприємницької діяльності засновувати господарські організації, закріплюючи за ними належне йому майно на праві власності, праві господарського відання, а для здійснення некомерційної господарської діяльності - на праві оперативного управління, визначати мету та предмет діяльності таких організацій, склад і компетенцію їх органів управління, порядок прийняття ними рішень, склад і порядок використання майна, визначати інші умови господарювання у затверджених власником (уповноваженим ним органом) установчих документах господарської організації, а також здійснювати безпосередньо або через уповноважені ним органи у межах, встановлених законом, інші управлінські повноваження щодо заснованої організації та припиняти її діяльність відповідно до цього Кодексу та інших законів.

5.48.Суб`єктами господарювання комунального сектора економіки є суб`єкти, що діють на основі лише комунальної власності, а також суб`єкти, у статутному капіталі яких частка комунальної власності перевищує п`ятдесят відсотків чи становить величину, яка забезпечує органам місцевого самоврядування право вирішального впливу на господарську діяльність цих суб`єктів (частина третя статті 24 ГК).

5.49.Відповідно до частини першої статті 63 ГК залежно від форм власності, передбачених законом, в Україні можуть діяти комунальне підприємство, що діє на основі комунальної власності територіальної громади.

5.50.Комунальне унітарне підприємство утворюється компетентним органом місцевого самоврядування в розпорядчому порядку на базі відокремленої частини комунальної власності і входить до сфери його управління. (частина перша статті 78 ГК).

5.51.За організаційно-правовою формою заклади охорони здоров`я комунальної власності можуть утворюватися та функціонувати як комунальні некомерційні підприємства або комунальні установи (частина чотирнадцята статті 16 Закону "Основи законодавства України про охорону здоров`я").

5.52.Частиною першою статті 17 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

5.53.Згідно з частинами другою, третьою статті 78 ГК орган, до сфери управління якого входить комунальне унітарне підприємство, є представником власника - відповідної територіальної громади і виконує його функції у межах, визначених цим Кодексом та іншими законодавчими актами. Майно комунального унітарного підприємства перебуває у комунальній власності і закріплюється за таким підприємством на праві господарського відання (комунальне комерційне підприємство) або на праві оперативного управління (комунальне некомерційне підприємство).

5.54.Як вбачається з пункту 1.1 Статуту позивача Комунальне підприємство є закладом охорони здоров`я комунальним унітарним некомерційним підприємством, що надає первинну медичну допомогу та здійснює управління медичним обслуговуванням населення Харківського району, вживає заходи з профілактики захворювань населення та підтримання громадського здоров`я.

5.55.Засновником, власником та органом управління майном підприємства є Міська рада (надалі - замовник). Підприємство є підпорядкованим, підзвітним та підконтрольним засновнику, а за галузевою спрямованістю підвідомче місцевим органам виконавчої влади районного та обласного рівнів (пункт 1.4 Статуту позивача).

5.56.Підприємство є юридичною особою публічного права. Права та обов`язки юридичної особи підприємство набуває з дня його державної реєстрації (пункт 4.1 Статуту позивача).

5.57.Відповідно до пункту 4.3 Статуту позивача підприємство користується закріпленим за ним комунальним майном Міської ради на праві оперативного управління. Підприємство здійснює некомерційну господарську діяльність, організовує свою діяльність відповідно до фінансового плану, який затверджується замовником або уповноваженим органом, самостійно організовує виробництво продукції (робіт, послуг) і реалізує її за цінами (тарифами), що визначаються в порядку, встановленому законодавством.

5.58.Частиною сьомою статті 14 Закону "Основи законодавства України про охорону здоров`я" визначено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад здійснюють управління комунальними закладами охорони здоров`я, організацію їх матеріально-технічного, кадрового та фінансового забезпечення відповідно до закону.

5.59.Відповідно до статті 29 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, зокрема, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад; встановлення порядку та здійснення контролю за використанням прибутків підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідних територіальних громад.

5.60.Власник майна, закріпленого на праві оперативного управління за суб`єктом господарювання, здійснює контроль за використанням і збереженням переданого в оперативне управління майна безпосередньо або через уповноважений ним орган і має право вилучати у суб`єкта господарювання надлишкове майно, а також майно, що не використовується, та майно, що використовується ним не за призначенням. Право оперативного управління захищається законом відповідно до положень, встановлених для захисту права власності (частини друга, третя статті 137 ГК).

5.61.Отже, вимогами чинного законодавства передбачено повноваження відповідної ради (яка є представником власника комунального майна - територіальної громади) приймати рішення щодо зміни цільового спрямування майна, переданого в оперативне управління підпорядкованому їй підприємству.

5.62.Разом з тим, наведеними нормами передбачено можливість органу місцевого самоврядування реалізовувати свої повноваження власника відносно саме того майна підпорядкованого йому підприємства, яке перебуває у комунальній власності та передане останньому для реалізації покладених на нього функцій, а також щодо коштів, які надаються підприємству з місцевого бюджету.

5.63.Водночас, жодна із указаних норм не надає органу місцевого самоврядування повноважень на розпорядження грошовими коштами, які надійшли комунальному підприємству з Державного бюджету України.

5.64.Частиною другою статті 3 Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення" передбачено, що за рахунок Державного бюджету України окремо здійснюється, зокрема, підтримка державних некомерційних підприємств охорони здоров`я, зокрема щодо оновлення матеріально-технічної бази, капітального ремонту, реконструкції.

5.65.Частина п`ята цієї статті встановлює, що органи місцевого самоврядування в межах своєї компетенції можуть фінансувати місцеві програми розвитку та підтримки комунальних закладів охорони здоров`я, зокрема щодо оновлення матеріально-технічної бази, капітального ремонту, реконструкції.

5.66.Суди попередніх інстанцій не встановили, що кошти, які відповідач оспорюваним рішенням спрямував на інші цілі, ніж було зазначено в первісному фінансовому плані на 2023 рік, надійшли з місцевого бюджету. Натомість, зі змісту оспорюваного рішення вбачається, що відповідач виключив рядки №№450, 460 фінансового плану на 2023 рік на загальну суму 2.300 тис. грн, які були накопичені позивачем за рахунок НСЗУ (прямо зазначено в оспорюваному рішенні), тобто за рахунок Державного бюджету України.

5.67.Згідно зі статтею 19 Закону України "Основи законодавства України про охорону здоров`я" держава організовує матеріально-технічне забезпечення охорони здоров`я в обсязі, необхідному для надання населенню гарантованого рівня медичної та реабілітаційної допомоги. Всі заклади охорони здоров`я мають право самостійно вирішувати питання свого матеріально-технічного забезпечення.

5.68.Отже, нормами статті 19 Конституції України, статті 3 Закону України "Про державні фінансові гарантії медичного обслуговування населення", статті 19 "Основи законодавства України про охорону здоров`я" не передбачено надання повноважень органу місцевого самоврядування щодо розподілу грошових коштів, які надходять закладу охорони здоров`я з Державного бюджету України.

5.69.З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що рішення відповідача про перерозподіл коштів, які надійшли Комунальному підприємству з Державного бюджету України, виходить за межі повноважень органу місцевого самоврядування.

5.70.Крім того, згідно з положеннями статті 19 Конституції України органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

5.71.Відповідно до частини першої статті 23 ГК органи місцевого самоврядування здійснюють свої повноваження щодо суб`єктів господарювання виключно в межах, визначених Конституцією України, законами про місцеве самоврядування та іншими законами, що передбачають особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі, іншими законами. Органи місцевого самоврядування можуть здійснювати щодо суб`єктів господарювання також окремі повноваження органів виконавчої влади, надані їм законом.

5.72.Частиною десятою статті 78 ГК визначено, що особливості господарської діяльності комунальних унітарних підприємств визначаються відповідно до вимог, встановлених цим Кодексом щодо діяльності державних комерційних або казенних підприємств, а також інших вимог, передбачених законом.

5.73.Положеннями статті 75 ГК (Особливості господарської діяльності державних комерційних підприємств) передбачено лише затвердження фінансового плану державного комерційного підприємства, однак не врегульовано можливості та порядку внесення змін до такого плану.

5.74.Водночас, згідно з положеннями пункту 13 Порядку складання, затвердження та контролю виконання фінансового плану Комунального некомерційного підприємства Південної міської ради "Центр первинної медичної допомоги № 1 Харківського району", затвердженого рішенням ІІ сесії (ІІ засідання) Південної міської ради від 23.02.2021 (далі - Порядок) проект змін до фінансового плану разом з пояснювальною запискою про причини їх внесення та порівняльною таблицею готується комунальним підприємством і подається до фінансового відділу міської ради.

5.76.Зі змісту вказаного вище пункту Порядку вбачається, що зміни до фінансового плану Комунального підприємства можуть вноситися за проектом, котрий готується самим підприємством та подається до фінансового відділу Південної міської ради. Разом з тим, право вносити зміни до фінансового плану самостійно Південною міською радою положення цього пункту не містять. Не визначено таке права жодними іншими пунктами Порядку. Натомість, пунктом 9 вказаного Порядку передбачено лише право відповідача повернути проект фінансового плану на доопрацювання позивачу на стадії його погодження.

Тобто, наведені норми Порядку передбачають можливість внесення змін до фінансового плану саме за ініціативою власника, тоді як орган місцевого самоврядування у таких відносинах наділений повноваженнями лише щодо затвердження проекту фінансового плану або повернення такого проекту на доопрацювання.

5.77.Отже, внесення з власної ініціативи відповідачем змін до вже затвердженого ним фінансового плану позивача на 2023 рік суперечить Порядку.

5.78.З огляду на викладене вище, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок суду першої інстанції про те, що оспорюване рішення було прийнято з порушенням Порядку та за межами повноважень органу місцевого самоврядування щодо розподілу грошових коштів, які надходять закладу охорони здоров`я з Державного бюджету України, що безпідставно не було враховану судом апеляційної інстанції.

5.79.Щодо доводів скаржника про невідповідність оспорюваного рішення приписам Податкового кодексу України, колегія суддів зазначає таке.

5.80.Пунктом 133.4 статті 133 Податкового кодексу України передбачено, що доходи (прибутки) неприбуткової організації використовуються виключно для фінансування видатків на утримання такої неприбуткової організації, реалізації мети (цілей, завдань) та напрямів діяльності, визначених її установчими документами.

5.81.Згідно з пунктом 3.1 Статуту позивача основною метою створення підприємства є надання первинної медичної допомоги та здійснення управління медичним обслуговуванням населення, що постійно проживає (перебуває) на території Харківського району, а також вжиття заходів з профілактики захворювань населення та підтримки здоров`я громадян.

5.82.Відповідно до пункту 3.2.21 Статуту позивача предметом діяльності підприємства є закупівля, зберігання та використання ресурсів, необхідних для надання медичних послуг, зокрема, лікарських засобів (у тому числі наркотичних засобів та прекурсорів), обладнання та інвентарю.

5.83.З огляду на те, що закупівля газового котла для підготовки опалювального сезону 2023-2024 років та придбання ліків за Програмою пільгового забезпечення мешканців Південної міської ради та внутрішньо переміщених осіб, які зареєстровані на території Південної міської ради, лікарськими засобами та виробами медичного призначення на 2023-2024 роки, не суперечить статутній діяльності позивача та має за мету забезпечення належних умов надання медичних послуг підприємством, колегія суддів вважає, безпідставними доводи скаржника про те, що оспорюване рішення не суперечить статті 133 Податкового кодексу України.

Щодо підстави касаційного оскарження визначеної пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК

5.84.У касаційній скарзі скаржник зазначає про неврахування судом апеляційної інстанції при прийнятті оскаржуваного рішення правового висновку Верховного Суду України, викладеного в постанові від 01.06.2016 у справі №920/1771/14 (провадження №3-449гс16), висновку Верховного Суду, викладеного в постанові від 22.09.2020 у справі №910/3009/18 (провадження №12-204гс19), щодо неналежного способу захисту, як самостійної підстави для відмови у позові.

5.85.Посилаючись на вказані правові позиції скаржник стверджує, що у апеляційного суду були відсутні підстави висновувати про ефективність обраного позивачем способу захисту, оскільки вирішуючи спір, суд апеляційної інстанції не встановив порушених прав позивача. Крім того позивач наголошує на помилковості таких висновків апеляційного суду по суті, адже вважає обраний спосіб захисту ефективним.

5.86.Колегія суддів частково погоджується із вказаними доводами скаржника оскільки встановлення відсутності порушення права позивача, виключає доцільність аналізу судом того, чи був би обраний спосіб захисту ефективним, якби права позивача були порушені.

5.87.Утім, додаткове мотивування апеляційним судом відмови в позові посиланням на неефективність обраного способу захисту, не є порушенням норм процесуального права.

5.88.Водночас, оцінюючи по суті правильність висновків апеляційного суду щодо неефективності обраного позивачем способу захисту, колегія суддів зазначає таке.

5.89.Оцінюючи належність обраного позивачкою способу захисту та обґрунтовуючи відповідний висновок щодо нього, суди мають ураховувати його ефективність. Це означає, що вимога про захист цивільного права має відповідати змісту порушеного права, характеру правопорушення та забезпечувати поновлення порушеного права, а в разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування.

5.90.Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що застосування конкретного способу захисту цивільного права залежить як від виду та змісту правовідносин, які виникли між сторонами, змісту права чи інтересу, по захист якого звернулась особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам (схожі висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.06.2018 у справі №338/180/17 (пункт 57), від 11.09.2018 у справі №905/1926/16 (пункт 40), від 30.01.2019 у справі №569/17272/15-ц, від 11.09.2019 у справі №487/10132/14-ц (пункт 89), від 16.06.2020 у справі №145/2047/16-ц (пункт 7.23)).

5.91.Отже, якщо особа звернулася до суду по захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або інтересу, а суд позов задовольнив, то виконання його рішення має настільки, наскільки це можливо, відновити стан позивача, який існував до відповідного порушення, чи не допустити таке порушення. Судове рішення не має породжувати стан невизначеності у відносинах позивача з відповідачем і вимагати від них подальшого вчинення узгоджених дій для вичерпання конфлікту (див. пункт 22 постанови Великої Палати Верховного Суду від 8.02.2022 у справі № 209/3085/20).

5.92.Вирішуючи спір у справі суд апеляційної інстанції зазначив, що обраний позивачем спосіб захисту є неефективним, оскільки задоволення вимоги про визнання рішення Південної міської ради незаконним та його скасування не може призвести до захисту або відновлення порушеного речового права позивача (у разі його наявності ), адже за наслідками його прийняття було затверджено оновлений фінансовий план підприємства, де були зменшені видатки на заходи розвитку підприємства. Відповідно, оскаржуване рішення Південної міської ради Харківського району Харківської області від 10.07.2023 вичерпало свою дію станом на момент звернення Комунального підприємства з цим позовом до суду.

5.93.Утім апеляційний суд не врахував, що сторони не посилались обставини затвердження нового фінансового плану 2023 року за наслідками прийняття оспорюваного рішення та не доводили ці обставини жодними доказами. Відповідач лише посилався на те, що вже є затверджений фінансовий план на 2024 рік та долучав його до матеріалів справи, однак не доводив обставин прийняття нового фінансового плану 2023 року.

5.94.Відтак, за вказаних обставин оспорюване рішення є фактично додатком до фінансового плану 2023 року, скасування якого матиме наслідком необхідність виконання такого фінансового плану в його первісній редакції.

5.95.Отже, колегія суддів вважає помилковим висновки апеляційного суду про те, що обраний позивачем спосіб захисту є неефективним.

Щодо підстави касаційного оскарження визначеної пунктом 2 частини другої статті 287 ГПК

5.96.У касаційній скарзі позивач зазначає про необхідність відступлення від правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в пунктах 6.6 та 6.7 постанови від 19.01.2021 у справі №916/1415/19.

У вказаних пунктах постанови викладено наступний висновок:

"6.6.Отже, розглядаючи справу суд має з`ясувати: 1) чи передбачений обраний позивачем спосіб захисту законом або договором; 2) чи передбачений законом або договором ефективний спосіб захисту порушеного права позивача; 3) чи є спосіб захисту, обраний позивачем, ефективним для захисту його порушеного права у спірних правовідносинах.

6.7.Якщо суд дійде висновку, що обраний позивачем спосіб захисту не передбачений законом або договором та/або є неефективним для захисту порушеного права позивача, у цих правовідносинах позовні вимоги останнього не підлягають задоволенню. Однак, якщо обраний позивачем спосіб захисту не передбачений законом або договором, проте є ефективним та не суперечить закону, а закон або договір у свою чергу не визначають іншого ефективного способу захисту, то порушене право позивача підлягає захисту обраним ним способом".

5.97.Щодо наведених доводів колегія суддів зазначає наступне.

5.98.Відповідно до пункту 2 частини другої статті 287 ГПК підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні.

5.99.Згідно з абзацом 3 пункту 5 частини другої статті 290 ГПК у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини другої статті 287 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

5.100.Верховний Суд звертає увагу, що підставою касаційного оскарження судових рішень є обґрунтована необхідність відступлення від висновку саме щодо застосування норми права у подібних правовідносинах викладеного у постанові Верховного Суду, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови.

5.101.З огляду на зміст наведених вимог процесуального закону при касаційному оскарженні судових рішень з підстави, передбаченої пунктом 2 частини другої статті 287 ГПК, окрім посилання на неправильне застосування судом норм матеріального права та порушення норм процесуального права, касаційна скарга має містити належне обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування норми права, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні, з чіткою вказівкою на норму права (абзац, пункт, частина статті), а також зазначенням такого правового висновку, описом правовідносин та змістовного обґрунтування мотивів такого відступлення.

5.102.Принцип правової визначеності вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) і стабільності. Єдність однакового застосування закону забезпечує правову визначеність та втілюється шляхом однакового застосування судом того самого закону в подібних справах.

5.103.У пункті 70 рішення від 18.01.2001 у справі "Чепмен проти Сполученого Королівства" (Chapman v.United Kingdom) ЄСПЛ наголосив на тому, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави.

5.104.Верховний Суд звертає увагу, що обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема: 1) зміна законодавства (існують випадки, за яких зміна законодавства не дозволяє суду однозначно дійти висновку, що зміна судової практики можлива без відступу від раніше сформованої правової позиції); 2) ухвалення рішення Конституційним Судом України; 3) нечіткість закону (невідповідності критерію "якість закону"), що призвело до різного тлумаченням судами (палатами, колегіями) норм права; 4) винесення рішення ЄСПЛ, висновки якого мають бути враховані національними судами; 5) зміни у праворозумінні, зумовлені: розширенням сфери застосування певного принципу права; зміною доктринальних підходів до вирішення складних питань у певних сферах суспільно-управлінських відносин; наявністю загрози національній безпеці; змінами у фінансових можливостях держави.

5.105.Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин в певній сфері або їх правового регулювання (такий висновок сформульовано в постановах Великої Палати Верховного Суду від 04.09.2018 у справі №823/2042/16 (пункти 43- 45), від 05.12.2018 у справах №757/1660/17-ц (пункти 43- 44) і №818/1688/16 (пункти 44- 45), від 15.05.2019 у справі №227/1506/18 (пункт 54), від 29.05.2019 у справі №310/11024/15-ц (пункти 44- 45), від 21.08.2019 у справі №2-836/11 (пункт 24), від 26.05.2020 у справі №638/13683/15-ц (пункт 23), від 23.06.2020 у справі №179/1043/16-ц (пункт 48), від 30.06.2020 у справах №264/5957/17 (пункт 41) і №727/2878/19 (пункт 39), від 07.07.2020 у справі №712/8916/17 (пункт 35), від 09.09.2020 у справі №260/91/19 (пункти 58- 59), від 29.09.2020 у справі №712/5476/19 (пункт 40), від 25.05.2021 у справі №149/1499/18 (пункт 29); від 15.06.2021 у справі №922/2416/17 (пункт 7.19), від 12.10.2021 у справі №233/2021/19 (пункт 34), від 02.11.2021 у справі №917/1338/18 (пункт 90), від 09.11.2021 у справі №214/5505/16 (пункт 31), від 14.12.2021 у справі №147/66/17 (пункт 49), від 08.06.2022 у справі №362/643/21(пункт 45)).

5.106.Таким чином, необхідність відступу від правових позицій Верховного Суду повинна мати тільки важливі підстави, реальне підґрунтя, Суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих суперечностей (помилок), що мають фундаментальне значення для правозастосування.

5.107.Проте скаржник у касаційній скарзі у контексті положень пункту 2 частини другої статті 287 ГПК не навів вагомих і достатніх аргументів, які би дійсно свідчили про обґрунтованість необхідності відступу від висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в пунктах 6.6 та 6.7 постанови від 19.01.2021 у справі №916/1415/19, а саме не довів наявності причин для такого відступу (неефективність, помилковість, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість судового рішення; зміна суспільного контексту). Аргументи скаржника у відповідній частині фактично ґрунтуються на власному тлумаченні норм права, що регулюють спірні правовідносини та на незгоді з правовою позицією, викладеною у постанові від 19.01.2021 у справі №916/1415/19; у свою чергу вони не містять фундаментальних обґрунтувань щодо підстав для відступу від правової позиції, вміщеної в такій постанові.

5.108.З огляду на викладене вище, колегія суддів не вбачає підстав для відступу від правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної в постанові від 19.01.2021 у справі №916/1415/19, відповідно до якого якщо суд дійде висновку, що обраний позивачем спосіб захисту не передбачений законом або договором та/або є неефективним для захисту порушеного права позивача, у цих правовідносинах позовні вимоги останнього не підлягають задоволенню.

6.Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та розподіл судових витрат

6.1.Відповідно до пункту 4 частини першої статті 308 ГПК суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

6.2.Згідно із статтею 312 ГПК суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

6.3.З урахуванням викладеного, Верховний Суд вважає, що наведені у касаційній скарзі доводи частково є обґрунтованими, що є підставою для скасування оскаржуваної постанови апеляційного господарського суду із залишенням у силі рішення місцевого господарського суду."

Окрему думку складено відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України.

Суддя С. Бакуліна