ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 жовтня 2024 року

м. Київ

cправа № 911/1305/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Могил С. К. - головуючий (доповідач), Мачульський Г. М., Чумак Ю. Я.,

за участю секретаря судового засідання Амірханяна Р. К.,

та представників:

прокурора -Красножон О. М.,

відповідача - Халимон Л. В.,

третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог

щодо предмета спору, на стороні відповідача - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Броварської міської ради Броварського району Київської області

на постанову Північного апеляційного господарського суду від 07.09.2023

та рішення Господарського суду Київської області від 12.01.2023

у справі № 911/1305/22

за позовом заступника керівника Броварської окружної прокуратури Київської області в інтересах держави в особі територіальної громади Броварської міської ради Броварського району Київської області

до Броварської міської ради Броварського району Київської області

за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Управління освіти і науки Броварської міської ради Броварського району Київської області

про визнання недійсними рішень,

В С Т А Н О В И В:

Заступник керівника Броварської окружної прокуратури Київської області (далі - прокурор) в інтересах держави в особі територіальної громади Броварської міської ради Броварського району Київської області звернувся до Господарського суду Київської області з позовом, в якому просив визнати:

- незаконним та скасувати рішення Броварської міської ради Броварського району Київської області (далі - Рада; відповідач) від 27.04.2021 № 181-06-08 "Про припинення права користування земельною ділянкою, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" щодо припинення права постійного користування земельною ділянкою Управління освіти і науки Броварської міської ради Броварського району Київської області (далі - Управління) площею 0,8324 га для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти на вул. Симоненка Василя, 115. Кадастровий номер земельної ділянки :00:063:1301;

- недійсним п. 2 рішення Ради від 22.06.2021 № 284-08-08 "Про припинення права користування земельною ділянкою, затвердження документації із землеустрою, надання земельних ділянок в користування, зміну цільового призначення земельних ділянок, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, відмову у затвердженні проекту землеустрою в м. Бровари, с. Княжичі, с. Требухів Броварського району Київської області" яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зміни цільового призначення земельної ділянки та надання в постійне користування Управлінню будівництва, житлово-комунального господарства, інфраструктури та транспорту Ради земельну ділянку площею 0,8324 га, з них 0,0104 га - землі обмеженого використання - охоронна зона навколо інженерних комунікацій, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з вбудованим дошкільним закладом освіти на вул. Симоненка Василя, 115 в м. Бровари. Кадастровий номер земельної ділянки :00:063:1301.

На обґрунтування позовних вимог прокурор зазначає те, що при прийнятті оскаржуваних рішень Рада вийшла за межі своєї компетенції, порушила норми Земельного кодексу України (далі - ЗК України). На думку прокурора, розміщення закладу дошкільної освіти на земельній ділянці з іншим цільовим призначенням створює загрозу порушення прав громади на доступну освіту, виводить відповідний запланований дошкільний заклад з-під правового захисту держави, що є недопустимим.

Рішенням Господарського суду Київської області від 12.01.2023 (суддя - А. Ю. Кошик), залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 07.09.2023 (головуючий суддя - С. Р. Станік, судді - С. А. Гончаров, Є. Ю. Шаптала), позов задоволено.

Визнано незаконним та скасовано рішення Ради від 27.04.2021 № 181-06-08 "Про припинення права користування земельною ділянкою, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" щодо припинення права постійного користування земельною ділянкою Управління площею 0,8324 га для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти на вул. Симоненка Василя, 115. Кадастровий номер земельної ділянки :00:063:1301. Визнано недійсним п. 2 рішення Ради від 22.06.2021 № 284-08-08 "Про припинення права користування земельною ділянкою, затвердження документації із землеустрою, надання земельних ділянок в користування, зміну цільового призначення земельних ділянок, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, відмову у затвердженні проекту землеустрою в м. Бровари, с. Княжичі, с. Требухів Броварського району Київської області" яким затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зміни цільового призначення земельної ділянки та надання в постійне користування Управлінню будівництва, житлово-комунального господарства, інфраструктури та транспорту Ради земельну ділянку площею 0,8324 га, з них 0,0104 га - землі обмеженого використання - охоронна зона навколо інженерних комунікацій, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з вбудованим дошкільним закладом освіти на вул. Симоненка Василя, 115 в м. Бровари. Кадастровий номер земельної ділянки :00:063:1301.

Господарськими судами попередніх інстанцій встановлено, що відповідно до інформації з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та Реєстру прав власності на нерухоме майно, Державного реєстру Іпотек, Єдиного реєстру заборон відчуження об`єктів нерухомого майна щодо об`єкта нерухомого майна встановлено, що державним реєстратором 02.07.2015 зареєстровано право власності на земельну ділянку, яка знаходиться за адресою: вул. Симоненка Василя, 115, м. Бровари, Київська область. Цільове призначення земельної ділянки визначено для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти. Власник - Рада, правокористувач - Управління.

Рішенням Ради від 27.04.2021 № 181-06-08 "Про припинення права користування земельною ділянкою, надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" припинено право постійного користування земельною ділянкою Управління площею 0,8324 га для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти на вул. Симоненка Василя, 115 на підставі листа від 12.04.2021 № 01-08-01/465. Кадастровий номер земельної ділянки :00:063:1301.

Пунктом 2 вказаного рішення від 27.04.2021 надано дозвіл Управлінню будівництва, житлово-комунального господарства, інфраструктури та транспорту Броварської міської ради Броварського району Київської області на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в постійне користування земельної ділянки площею 0,8324 га на вул. Симоненка Василя, 115 зі зміною цільового призначення із "для будівництва та обслуговування будівель закладів освіти" на "для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з вбудованим дошкільним закладом освіти".

Згідно з п. 2 рішення Ради від 22.06.2021 № 284-08-08 "Про припинення права користування земельною ділянкою, затвердження документації із землеустрою, надання земельних ділянок в користування, зміну цільового призначення земельних ділянок, надання дозволів на розроблення документації із землеустрою, відмову у затвердженні проекту землеустрою в м. Бровари, с. Княжичі, с. Требухів Броварського району, Київської області" затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зміни цільового призначення земельної ділянки та надання в постійне користування Управлінню будівництва, житлово-комунального господарства, інфраструктури та транспорту Броварської міської ради Броварського району Київської області земельну ділянку площею 0,8324 га, з них 0,0104 га - землі обмеженого використання - охоронна зона навколо інженерних комунікацій, для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з вбудованим дошкільним закладом освіти на вул. Симоненка Василя, 115 в м. Бровари . Кадастровий номер земельної ділянки :00:063:1301.

Відповідно до отриманої на запит прокуратури інформації, підставою припинення права користування земельною ділянкою з кадастровим номером :00:063:1301 є лист Управління від 12.04.2021 № 01-08- 01/465. З цього листа вбачається, що відповідно до протоколу наради з питань добудови ЖК "Діамант" на території 5 мікрорайону IV житлового району в м. Бровари Броварського району Київської області від 09.04.2021 Управління просило припинити право постійного користування земельною ділянкою площею 0,83242 га на вул. Симоненка Василя, 115, м. Бровари, Київська область (кадастровий номер земельної ділянки :00:063:1301).

Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний господарський суд, виходив з того, що здійснення Радою права власності, зокрема шляхом розпорядження землею не у спосіб передбачений законом, не може оцінюватися як вираження волі територіальної громади. Відмовившись від спірної земельної ділянки та, передавши її для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку із вбудованим закладом дошкільної освіти, Рада порушила вимоги законодавства про освіту та права Управління на користування цією земельною ділянкою. Також, суди дійшли висновку, що прокурор правомірно звернувся з відповідним позовом до суду в інтересах держави в особі відповідної територіальної громади.

Не погоджуючись із ухваленими у справі судовими рішеннями, Рада звернулася із касаційною скаргою до Верховного Суду, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким у задоволені позову відмовити.

Скаржник мотивує подання касаційної скарги на підставах п. п. 1, 3, 4 ч. 2 ст. 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), а саме:

- п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України - суди застосували ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" без врахування висновків Великої Палати Верховного Суду, Верховного Суду, викладених у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 28.04.2021 у справі № 922/3219/20; не врахували висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, щодо наділення органів Держгеокадастру правом на звернення до суду. При цьому, зазначає, що судами попередніх інстанцій застосовано до цих правовідносин висновки Верховного Суду, які не є релевантними спірним правовідносинам;

- п. 3 ч. 2 ст. 287 ГПК України - зазначає про відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування п. а) ч. 1 ст. 141 ЗК України, ч. ч. 3, 4 ст. 142 ЗК України, ч. 3 ст. 80 Закону України "Про освіту" у таких правовідносинах;

- п. 4 ч. 2 ст. 287, п. 1 ч. 3 ст. 310 ГПК України - стверджує про те, що судом апеляційної інстанції належним чином не досліджено такі докази у справі як рішення Ради від 27.04.2021 № 181-06-08, від 25.04.2021 № 119-04-08, від 21.09.2021 № 403-12-08; а також листи від 12.04.2021 № 01-08-01-465, від 19.07.2022 № 2851/вих22, від 26.09.2022 № 7043/1.12.3/В, від 21.09.2022 № 6941/1.5.1/В.

Мотивує касаційну скаргу такими обставинами: законом не заборонено припинення права постійного користування такою земельної ділянкою на підставі добровільної відмови в порядку ст. 141 ЗК України; розрахована кількість закладів дошкільної освіти не порушує структуру і функціональне призначення території, визначену містобудівною документацією, а саме - території житлової та громадської забудови.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 14.12.2023 відкрито провадження за касаційною скаргою Ради з підстав, передбачених п. п. 1, 3, 4 ч. 2 ст. 287 ГПК України та надано строк для подання відзиву на касаційну скаргу до 15.01.2024.

У відзиві на касаційну скаргу прокурор просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін з підстав, наведених у відзиві.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.07.2024 поновлено провадження у справі № 911/1305/22 за касаційною скаргою Ради, яке зупинялося до розгляду у касаційному порядку справи № 925/1133/18 та призначено цю касаційну скаргу до розгляду на 24.09.2024. Ухвалою від 19.09.2024 повідомлено, що розгляд справи відбудеться 22.10.2024.

У зв`язку із відрядженням судді Случа О. В. та запланованим відрядженням судді Волковицької Н. О. за розпорядженням заступника керівника апарату - керівника секретаріату Касаційного господарського суду від 10.10.2024 № 32.2-01/2492, призначено повторний автоматизований розподіл справи № 911/1305/22. Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.10.2024 касаційну скаргу Ради на оскаржувані судові рішення передано для розгляду колегії суддів у складі: Могил С. К. - головуючий (доповідач), Мачульський Г. М., Краснов Є. В.

У зв`язку із відрядженням суддів Краснова Є. В. призначено повторний автоматизований розподіл судової справи, за результатами якого для її розгляду призначено колегію суддів у складі: Могил С.К. - головуючий, Мачульський Г. М., Чумак Ю. Я.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення прокурора, представника відповідача, перевіривши наявність зазначених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження судових рішень (п. п. 1, 3, 4 ч. 2 ст. 287 ГПК України), дослідивши наведені у касаційні скарзі доводи, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Щодо підставності звернення прокурора із цим позовом до суду, то необхідно зазначити таке.

Абзацом 1 ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до ст. ст. 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абз. 2 ч. 5 рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99).

Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).

Відповідно до абз. 1-3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно із ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу.

Відповідно до абз. 2 ч. 5 ст. 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

У п. п. 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абз. 3, 4 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (п. 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (п. 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (п. 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (п. 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пп. 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (п. п. 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (п. 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (п. 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (п. 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (п. 8.18).

Частини 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", серед іншого, встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Тобто визначений ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18).

Велика Палата Верховного Суду також неодноразово зазначала, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц).

У п. 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (ч. 7 ст. 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц.

Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 вказала про те, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.

Узагальнюючи наведені у вказаній постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду виснувала, що: 1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо: орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси; орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави; 2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо: відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

З огляду на предмет і підстави позову, а також те, що прокурор фактично звернувся за захистом інтересів територіальної громади міста Бровари Броварського району Київської області, яка увійшла до складу Броварської територіальної громади, а уповноважений орган на захист інтересів держави в спірних правовідносинах - Рада не тільки не захистила інтереси територіальної громади, а й порушила їх, то прокурор правомірно звернувся з позовом як самостійний позивач та визначив Раду відповідачем. Верховний Суд погоджується із висновком суду про те, що статусом позивача має наділятися прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем.

Наведений висновок судів щодо наявності у прокурора повноважень на звернення з цим позовом до суду в інтересах територіальної громади як самостійного позивача узгоджуються з викладеним вище висновком Великої Палата Верховного Суду щодо застосування положень ч. ч. 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ч. ч. 4, 5 ст. 53 ГПК України, викладеним в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до розгляду якої зупинялося провадження в цій справі № 911/1305/22. Крім того, викладене у цій постанові правозастосування повністю узгоджується з аналогічними висновками Великої Палати Верховного Суду (див. постанови від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17), а також висновками, викладеними у постановах Верховного Суду від 06.08.2024 у справі № 912/1742/21, від 06.08.2024 у справі № 922/1156/21, від 03.09.2024 у справі № 910/5698/23, від 10.09.2024 у справі № 910/5550/19, від 10.09.2024 у справі № 914/1261/22, від 17.09.2024 у справі № 922/3960/19.

Велика Палата Верховного Суду в постановах від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17, від 03.07.2019 у справі № 127/2209/18, від 10.11.2021 у справі № 825/997/17 зазначила, що незалежно від того, чи перераховані всі постанови, у яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

З урахуванням вищевикладеного, Верховний Суд вважає безпідставними аргументи скаржника стосовно недотримання прокурором процедури повідомлення уповноваженого органу та недоведеність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цьому випадку.

Щодо решти доводів касаційної скарги, то Верховний Суд зазначає таке.

Набуття права на землю громадянами та юридичними особами визначено гл. 19 ЗК України (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом (ст. 116 ЗК України).

Зміст права постійного користування земельною ділянкою розкриває ст. 92 ЗК України, відповідно до якої право постійного користування земельною ділянкою - це право володіння і користування земельною ділянкою, яка перебуває у державній або комунальній власності, без встановлення строку. Права постійного користування земельною ділянкою із земель державної та комунальної власності набувають, зокрема підприємства, установи та організації, що належать до державної та комунальної власності; заклади освіти незалежно від форми власності.

За своєю правовою природою право постійного землекористування є безстроковим і може бути припинене лише з підстав, передбачених ст. 141 ЗК України, перелік яких є вичерпним (див. постанову Верховного Суду від 07.06.2022 у справі № 922/1473/21).

Однією із підстав припинення права користування земельною ділянкою, визначеною у ст. 141 ЗК України є добровільна відмова від права користування земельною ділянкою.

Здійснюючи оцінку вказаних вище норм матеріального права, Верховний Суд у постанові від 07.06.2022 у справі № 922/1473/21 виснував, що питання законності відмови від права постійного користування є визначальним для правильної оцінки оскаржуваних рішень Міської ради (про що також зазначено у постанові Верховного суду від 26.01.2022 у справі № 922/1439/21), оскільки припинення права користування земельною ділянкою з підстави, передбаченою п. "а" ч.1 ст. 141, як було зазначено вище, відбувається за відповідною заявою землекористувача, а подальше набуття у власність чи користування земельної ділянки, відповідно до приписів ч. 5 ст. 116 ЗК України, можливе лише після припинення права користування в порядку, визначеному законом.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Частиною 3 ст. 24 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що органи місцевого самоврядування та їх посадові особи діють лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачені Конституцією і законами України, та керуються у своїй діяльності Конституцією і законами України, актами Президента України, Кабінету Міністрів України, а в Автономній Республіці Крим - також нормативно-правовими актами Верховної Ради і Ради міністрів Автономної Республіки Крим, прийнятими у межах їхньої компетенції.

Органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, укладати договори в рамках державно-приватного партнерства, у тому числі концесійні договори, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду. Доцільність, порядок та умови відчуження об`єктів права комунальної власності визначаються відповідною радою. Доходи від відчуження об`єктів права комунальної власності зараховуються до відповідних місцевих бюджетів і спрямовуються на фінансування заходів, передбачених бюджетами розвитку. Майнові операції, які здійснюються органами місцевого самоврядування з об`єктами права комунальної власності, не повинні ослаблювати економічних основ місцевого самоврядування, скорочувати обсяги доходів місцевих бюджетів, зменшувати обсяг та погіршувати умови надання послуг населенню. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом (ч. ч. 5-8 ст. 60 Закону України "Про місцеве самоврядування").

Стаття 53 Основного Закону встановлює, що кожен має право на освіту. Держава забезпечує доступність і безоплатність дошкільної, повної загальної середньої, професійно-технічної, вищої освіти в державних і комунальних навчальних закладах; розвиток дошкільної, повної загальної середньої, позашкільної, професійно-технічної, вищої і післядипломної освіти, різних форм навчання; надання державних стипендій та пільг учням і студентам.

Суспільні відносини, що виникають у процесі реалізації конституційного права людини на освіту, прав та обов`язків фізичних і юридичних осіб, які беруть участь у реалізації цього права, а також визначає компетенцію державних органів та органів місцевого самоврядування у сфері освіти регулює Закон України "Про освіту" (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до ст. 5 Закону України "Про освіту" освіта є державним пріоритетом, що забезпечує інноваційний, соціально-економічний і культурний розвиток суспільства.

Частиною 1 ст. 80 Закону України "Про освіту" встановлено, що до майна закладів освіти та установ, організацій, підприємств системи освіти належать: нерухоме та рухоме майно, включаючи будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, обладнання, транспортні засоби, службове житло тощо. Об`єкти та майно державних і комунальних закладів освіти не підлягають приватизації чи використанню не за освітнім призначенням, крім надання в оренду з метою надання послуг, які не можуть бути забезпечені безпосередньо закладами освіти, пов`язаних із забезпеченням освітнього процесу або обслуговуванням учасників освітнього процесу, з урахуванням визначення органом управління можливості користування державним нерухомим майном відповідно до законодавства (ч. 4 ст. 80 вказаного Закону).

Заклад дошкільної освіти - це навчальний заклад, що забезпечує реалізацію права дитини на здобуття дошкільної освіти, її фізичний, розумовий і духовний розвиток, соціальну адаптацію та готовність продовжувати освіту (ст. 11 Закону України "Про дошкільну освіту" (тут і далі - в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин).

За ст. 16 Закону України "Про дошкільну освіту" вивільнені приміщення ліквідованих державних та комунальних закладів дошкільної освіти використовуються виключно для роботи з дітьми. Майно, яке є державною або комунальною власністю (земельні ділянки, будівлі, споруди, обладнання тощо), придбання чи відокремлення якого призначене для здобуття дітьми дошкільної освіти, використовується виключно для роботи з дітьми.

Матеріально-технічна база закладу дошкільної освіти включає будівлі, споруди, земельні ділянки, комунікації, інвентар, обладнання, транспортні засоби, службове житло та інше. Майно закладу дошкільної освіти належить йому на правах, визначених цим Законом та іншими нормативно-правовими актами. Вимоги до матеріально-технічної бази закладу дошкільної освіти визначаються відповідними будівельними та санітарно-гігієнічними нормами і правилами. Примірні переліки матеріально-технічного оснащення закладів дошкільної освіти, ігрового, навчально-дидактичного обладнання закладу дошкільної освіти затверджуються центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки (ст. 38 Закону України "Про дошкільну освіту").

Вказаними нормами закріплена незмінність пріоритетного використання майна закладів освіти за освітнім призначенням, забезпечення освітнього процесу або обслуговування учасників освітнього процесу. Отже, основним видом використання такого майна має бути пов`язаність з освітнім процесом, а не навпаки.

Врахувавши вказані вище норми матеріального права, надавши оцінку наявним у матеріалах справи документам відповідно до ст. 86 ГПК України, серед іншого, протоколу наради з питань добудови ЖК "Діамант" на території 5 мікрорайону IV житлового району в м. Бровари Броварського району Київської області від 09.04.2021, листу Ради від 29.04.2021 № 2-10/2089, суди попередніх інстанцій встановили, що необхідність відповідної добудови не є суспільною потребою для вилучення спірної земельної ділянки, а також для інших потреб, не пов`язаних з освітнім процесом. Натомість Рада, як орган місцевого самоврядування, який повинний всебічно сприяти створенню умов для розвитку закладів дошкільної освіти усіх форм власності з дотриманням встановлених загальнодержавних стандартів та вимог освітнього та земельного законодавства, безпідставно відмовилася від спірної земельної ділянки, на якій можливо було б побудувати повноцінний дитячий садок, змінивши при цьому її цільове призначення на "для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку із вбудованим закладом дошкільної освіти", чим порушила норми ЗК України, Закону України "Про дошкільну освіту" (судами, серед іншого, було встановлено, що з проекту внесення змін в "Детальний план території IV житлового району. І етап. Схема планування території", затвердженого рішенням Ради від 24.10.2013 № 1061-39-06, планувалося розміщення дитячого дошкільного закладу на 220 місць на земельній ділянці площею 0,8324 га за адресою: вул. Симоненко Василя, 115, м. Бровари; водночас наразі планується побудувати вбудований в житловий будинок дитячий дошкільний заклад лише на 80 місць).

Отже, оскільки за оскаржуваними рішеннями Рада припинила право постійного користування спірною земельною ділянкою Управління, одночасно змінивши її цільове призначення; а виділена для освітніх цілей земельна ділянка не могла вільно передаватись зі зміною цільового призначення без достатніх на те підстав та всупереч фактичним обставинам які склалися у відповідному регіоні, на користь забудовника, нехтуючи при цьому необхідністю забезпечення дітей на відповідній території доступною освітою (враховуючи, що наявність на вказаній території відповідного закладу не забезпечує права дитини у сфері дошкільної освіти, визначені Законами України "Про дошкільну освіту", "Про освіту", Конституцією України), суди попередніх інстанцій підставно визнали незаконними оскаржувані рішення, задовольнивши позовні вимоги.

Верховний Суд зазначає, що скаржник, посилаючись на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування п. а) ч. 1 ст. 141 ЗК України, ч. ч. 3, 4 ст. 142 ЗК України, ч. 3 ст. 80 Закону України "Про освіту" у таких правовідносинах фактично окреслює лише межі правовідносин, в яких, на його думку, відсутній висновок суду касаційної інстанції. Касаційна скарга в цій частині за своїм змістом фактично зводиться до незгоди з наданою судами попередніх інстанцій оцінкою встановлених обставин справи, до необхідності надання судом касаційної інстанції переоцінки наявних в матеріалах справи доказів, що не є можливим з огляду на визначені в ст. 300 ГПК України межі розгляду справи судом касаційної інстанції.

Верховний Суд вважає безпідставними доводи касаційної скарги про наявність підстав для скасування оскаржуваних судових рішень з огляду на п. п. 1, 3 ч. 2 ст. 287 ГПК України.

Колегія суддів також відхиляє і посилання скаржника на положення п. 4 ч. 2 ст. 287 ГПК України щодо недослідження судом апеляційної інстанції зібраних у справі доказів.

Відповідно до п. 1 ч. 3 ст. 310 ГПК України підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є також порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених п. п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 287 цього Кодексу.

Таким чином, за змістом п. 1 ч. 3 ст. 310 ГПК України достатньою підставою для скасування судового рішення та направлення справи на новий розгляд є не саме по собі порушення норм процесуального права щодо недослідження судом зібраних у справі доказів, а зазначене процесуальне порушення у сукупності з належним обґрунтуванням скаржником заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених п. п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 287 цього Кодексу.

Натомість зміст касаційної скарги свідчить про те, що доводи скаржника у наведеній частині зводяться до посилань на необхідність переоцінки наявних у справі доказів, але, як уже зазначалося, скаржник при цьому належним чином не обґрунтував у своїй касаційній скарзі наявність хоча би однієї із підстав касаційного оскарження, передбачених п. п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 287 ГПК України.

За таких обставин колегія суддів не бере до уваги доводи скаржника про недослідження судом апеляційної інстанції зібраних у справі доказів за умови відсутності підстав касаційного оскарження, передбачених п. п. 1, 2, 3 ч. 2 ст. 287 ГПК України (див. постанову Верховного Суду від 17.01.2023 у справі № 902/51/21).

Згідно з п. 1 ч. 1 ст. 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

За змістом ст. 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених ст. 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

Отже, суд касаційної інстанції, переглянувши оскаржувані судові рішення в межах доводів касаційної скарги, дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови апеляційного господарського суду та рішення суду першої інстанції - без змін.

Згідно з ст. 129 ГПК України судовий збір за подання касаційної скарги покладається на скаржника.

Керуючись ст. ст. 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Броварської міської ради Броварського району Київської області залишити без задоволення.

Постанову Північного апеляційного господарського суду від 07.09.2023 та рішення Господарського суду Київської області від 12.01.2023 у справі № 911/1305/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Могил С. К.

Судді: Мачульський Г. М.

Чумак Ю. Я.