ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 жовтня 2024 року

м. Київ

cправа № 922/3944/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснов Є. В. - головуючий, Мачульський Г. М., Рогач Л. І.,

секретаря судового засідання - Денисевича А. Ю.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційні скарги фізичної особи-підприємця Дудки Валентини Іванівни, Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки і комунального майна Харківської міської ради на постанову Східного апеляційного господарського суду від 25.05.2021 у справі

за позовом керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 до 1) Харківської міської ради, 2) Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки і комунального майна Харківської міської ради, 3) фізичної особи-підприємця Дудки Валентини Іванівни про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору, зобов`язання повернення майна,

за участю представників:

Офісу Генерального прокурора - Гудкова Д. В.,

відповідача-2 - Замніус М. В.,

відповідача-3 - Рижкова І. П.,

ВСТАНОВИВ:

Хронологія справи

1. Керівник Харківської місцевої прокуратури № 5 Харківської області звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки та комунального майна Харківської міської ради (далі - Управління комунального майна), фізичної особи-підприємця Дудки Валентини Іванівни (далі - ФОП Дудка В. І.), у якому просив:

- визнати незаконним та скасувати пункт 36 додатку 1 до рішення 18 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 21.02.2018 № 1008/18;

- визнати недійсним договір купівлі-продажу нежитлових приміщень від 31.05.2018 № 5572-В-С, укладений між Управлінням комунального майна та ФОП Дудкою В. І.;

- скасувати записи про проведену державну реєстрацію права власності № 26900134 від 18.06.2019 та № 27026636 від 11.07.2018;

- зобов`язати ФОП Дудку В. І. повернути на користь територіальної громади міста Харкова в особі Харківської міської ради нежитлові приміщення 1-го поверху № ХІІІ, 18, 27 загальною площею 62,9 кв. м та 32/100 частки у праві власності на нежитлові приміщення 1-го поверху № 26, 266 площею 8,4 кв. м загальною площею 71,3 кв. м в житловому будинку літ. "А-9" за адресою: м. Харків, вул. Валдайська, 24, а Харківську міську раду Харківської області прийняти вказані приміщення.

2. В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що приймаючи рішення від 21.02.2018 № 1008/18 про відчуження ФОП Дудка В. І. спірних нежитлових приміщень, Харківська міська рада порушила вимоги Закону України "Про приватизацію державного майна", Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" та рішення Харківської міської ради від 21.06.2017 № 691/17 "Про Програму приватизації та відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади міста Харкова на 2017-2022 роки", оскільки незаконно обрала спосіб приватизації ФОП Дудка В. І. цих нежитлових приміщень шляхом викупу, а не продажу на аукціоні або за конкурсом, чим порушила інтереси держави та територіальної громади міста Харкова.

3. Прокурор вважав, що укладений на підставі оспорюваного рішення Харківської міської ради договір купівлі-продажу від 31.05.2018 № 5572-В-С не відповідає вимогам законодавства, суперечить інтересам держави і суспільства, що є підставою для визнання цього договору недійсним відповідно до статей 203, 215, 228 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), а спірні приміщення підлягають поверненню територіальній громаді міста Харкова на підставі частини першої статті 216 ЦК України.

4. Крім того, обґрунтовуючи підстави для самостійного представництва інтересів держави, прокурор зазначає, що Харківська міська рада представляє інтереси громади міста Харкова, однак у цьому випадку вона є відповідачем у справі і саме вона вчинила дії, які негативно впливають на інтереси громади, так само як і Управління комунального майна. Прокурор у позові також вказує, що звернення до суду в цих спірних правовідносинах спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні питання про передачу комунального майна у власність.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

5. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 29.03.2021 задоволено заяви Харківської міської ради та ФОП Дудки В. І. про залишення позову без розгляду. Позов керівника Харківської місцевої прокуратури № 5 до Харківської міської ради, Управління комунального майна, ФОП Дудки В. І. про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору, зобов`язання повернення майна залишено без розгляду.

6. Вказана ухвала місцевого господарського суду мотивована тим, що прокурором при поданні позову не доведено наявність законних підстав для представництва інтересів держави, що є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України). При цьому, суд першої інстанції з посиланням на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, виходив з того, що прокурором: 1) не обґрунтовано та не доведено неможливість здійснення або неналежне здійснення Харківською міською радою своїх повноважень щодо захисту інтересів держави та територіальної громади міста Харкова в цих правовідносинах; 2) не дотримано вимог щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення з даним позовом до суду; 3) не доведено наявність виключного випадку для представництва прокурором інтересів держави в суді.

7. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 25.05.2021 ухвалу Господарського суду Харківської області від 29.03.2021 скасовано, справу передано на розгляд Господарського суду Харківської області.

8. Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції, апеляційний суд виходив з того, що оскільки прокурор оскаржив рішення Харківської міської ради, в результаті чого визначив її співвідповідачем, він мав підстави звернутись до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави (територіальної громади міста).

Короткий зміст касаційних скарг

9. Харківська міська рада, Управління комунального майна та ФОП Дудка В. І. подали до Верховного Суду касаційні скарги, в яких просять скасувати постанову суду апеляційної інстанції та залишити в силі ухвалу суду першої інстанції.

10. Суд касаційної інстанції відкрив касаційне провадження у цій справі на підставі абзацу 2 частини другої статті 287 ГПК України.

11. У касаційних скаргах Харківська міська рада та Управління комунального майна наполягають на ухваленні оскаржуваної постанови без урахування апеляційним судом висновків Верховного Суду, викладених в ухвалі Верховного Суду від 03.02.2021 у справі № 922/3014/19, постанові Верховного Суду від 16.12.2020 у справі № 922/534/19 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 стосовно підстав представництва прокуратурою інтересів держави в суді та як наслідок неправильного застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

12. У касаційній скарзі ФОП Дудка В. І. наполягає на ухваленні оскаржуваної постанови без урахування апеляційним судом висновків Верховного Суду, викладених в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 19.02.2019 у справі № 925/226/18 щодо застосування статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 ГПК України.

13. Узагальнено доводи касаційних скарг зводяться до того, що прокурором не обґрунтовані та не доведені підстави представництва інтересів держави в суді у цій справі та самостійного звернення до суду; прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави; на виконання частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор був зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідний орган Харківської міської ради, який мав розглянути таке звернення та вжити заходів щодо захисту інтересів держави, та лише не вжиття таких заходів у розумний строк з боку вказаного органу або немотивована відмова вжити такі заходи є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності, і дають підстави прокурору для звернення з позовом до суду в інтересах держави.

14. Управлінням комунального майна також подано клопотання про передачу справи № 922/3944/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення питання застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, а також питання про наявність/ відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем.

Позиції інших учасників справи

15. Харківська обласна прокуратура у відзиві на касаційні скарги відповідачів просить в їх задоволенні відмовити, а постанову апеляційного господарського суду залишити без змін, наполягаючи на дотриманні апеляційним господарським судом норм матеріального та процесуального права, оскільки його висновки повністю відповідають правовим позиціям Верховного Суду.

Позиція Верховного Суду

16. Предметом касаційного перегляду є постанова суду апеляційної інстанції, якою скасовано ухвалу суду першої інстанції про залишення позову прокурора без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

17. Відповідно до пункту першого частини першої статті 226 ГПК України суд залишає позов без розгляду, якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності.

18. У випадку, якщо прокурор в позовній заяві не обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, місцевий суд залишає такий позов без розгляду, а якщо ним цього не було зроблено, то таке право мають відповідний апеляційний суд чи Верховний Суд, у випадках, передбачених законом (правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 03.04.2019 у справі №909/63/18).

19. Прокурор у цій справі звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.

20. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

21. Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

22. Відповідно до пункту 3 частини четвертої 4 статті 19 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

23. Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

24. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

25. Конституційний Суд України зазначив, що поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

26. Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема, звертатись до суду з відповідним позовом).

27. Відповідно до абзаців першого - третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

28. Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

29. Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

30. Системне тлумачення статті 53 ГПК України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

31. Слід зазначити, що предметом розгляду у цій справі є позовні вимоги прокурора про визнання незаконним та скасування пункту 36 додатку 1 до рішення 18 сесії Харківської міської ради 7 скликання "Про відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова" від 21.02.2018 №1008/18; визнання недійсним договору купівлі-продажу нежитлових приміщень від 31.05.2018 №5572-В-С, укладеного між Управлінням комунального майна та приватизації Департаменту економіки і комунального майна Харківської міської ради та ФОП Дудкою В. І.; скасування запису про проведену державну реєстрацію права власності; зобов`язання повернути територіальній громаді міста Харкова в особі Харківської міської ради спірне нежитлове приміщення.

32. Обґрунтовуючи порушення інтересів держави в даному випадку прокурор послався на те, що обраний спосіб приватизації - продаж комунального майна на неконкурентних засадах - є незаконним та суперечить інтересам держави та територіальної громади, оскільки спрямований на фактичне уникнення проведення законодавчо встановленої процедури продажу спірних об`єктів нерухомого майна шляхом аукціону або конкурсу, що суперечить меті, принципам та завданням приватизації, визначеним зокрема статтею 1 Закону України "Про приватизацію державного майна". Також зазначив, що відчуження об`єктів нерухомості з комунальної власності з порушенням вимог законодавства впливає на матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, що в свою чергу завдає шкоду інтересам держави, яка згідно зі статтею 7 Конституції України гарантує місцеве самоврядування.

33. Прокурор вважає, що недотримання під час приватизації вимог чинного законодавства, принципів відкритості, максимальної ефективності та економії, унеможливило раціональне та ефективне використання комунального майна громади, що в свою чергу, порушує матеріальні інтереси держави, а також безпосередньо порушує права та інтереси мешканців територіальної громади, утвердження і забезпечення яких є головним обов`язком держави відповідно до статті 3 Конституції України.

34. При цьому, прокурор вказав на те, що звернення до суду з даним позовом спрямоване на дотримання встановленого Конституцією України принципу верховенства права, задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні питання про передачу комунального майна у власність.

35. Вважаючи, що під час прийняття оскаржуваного рішення Харківської міської ради, в процесі здійснення процедури відчуження об`єктів нерухомості та укладання спірних договорів купівлі-продажу відповідачами були порушені вимоги Закону України "Про приватизацію державного майна", Закону України "Про приватизацію невеликих державних підприємств (малу приватизацію)", Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", Програми приватизації та відчуження об`єктів комунальної власності територіальної громади м. Харкова на 2017 - 2022 роки, що безпосередньо порушує права та інтереси територіальної громади м. Харкова, прокурор звернувся з цим позовом до суду.

36. Прокурор зазначив, що з урахуванням того, що Харківська міська рада представляє інтереси громади міста Харкова, однак в даному випадку вона є відповідачем у справі і саме вона вчинила дії, які негативно впливають на інтереси громади, так само як і Управління комунального майна, він самостійно подає вказаний позов.

37. З урахуванням викладеного, колегія суддів касаційного суду погоджується з висновком апеляційного суду про те, що в даному випадку прокурор належним чином підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.

38. Що стосується доводів скаржників про відсутність підстав для самостійного представництва прокурором інтересів держави у даній справі з огляду на наявність органу місцевого самоврядування, уповноваженого державою здійснювати захист її інтересів, яким є Харківська міська рада, та безпідставність визначення останньої в якості відповідача у справі, то колегія суддів на підставі частини четвертої статті 300 ГПК України враховує правову позицію, викладену Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23), яку офіційно оприлюднено 17.07.2024, тобто вже після подання касаційної скарги у цій справі.

39. Так, у пункті 140 постанови від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23) Велика Палата Верховного Суду, узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, виснувала про те, що прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо: - відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; - орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

40. Велика Палата Верховного Суду у зазначеній постанові (пункти 115 - 117) також зазначила про те, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.

41. Прокурор у цій справі заявляє, що Харківська міська рада незаконно обрала спосіб приватизації оспорюваного майна шляхом викупу орендарем, відповідне рішення міської ради є незаконним та підлягає скасуванню, а укладений на його підставі договір купівлі-продажу - визнанню недійсним, у зв`язку з чим спірні нежитлові приміщення підлягають поверненню Харківській міській раді.

42. У позовній заяві прокурор також стверджує, що Харківська міська рада є особою, яка порушила інтереси держави, що полягає у здійсненні спірної приватизації комунального майна з порушенням вимог приватизаційного законодавства, принципів відкритості, максимальної ефективності та економії, що унеможливило раціональне та ефективне використання комунального майна територіальної громади.

43. Верховний Суд зазначає, що з метою реалізації конституційної функції представництва інтересів держави прокурор може звернутися з позовом в інтересах держави у разі прийняття органом місцевого самоврядування (Харківською міською радою) оспорюваного рішення про приватизацію нерухомого майна та укладання на підставі цього рішення іншим органом місцевого самоврядування (Управлінням комунального майна) договору купівлі-продажу об`єкта приватизації.

44. За обставин цієї справи Харківська міська рада як орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин. Відтак, з огляду на стверджуване прокурором порушення Харківською міською радою та Управлінням комунального майна інтересів держави, прокурор правильно визначив їх відповідачами у цій справі.

45. У касаційних скаргах скаржники також зазначають, що прокурор був зобов`язаний до подання позовної заяви на виконання порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" звернутися до Харківської міської ради, проте прокурором цього здійснено не було. Враховуючи викладене, прокурор не тільки не може бути позивачем по цій справі, а й не довів у встановленому порядку підстав для представництва інтересів держави в суді.

46. Колегія суддів частково погоджується з такими доводами скаржників і зазначає, що принаймні в частині вимоги про витребування спірного майна від відповідача-3, фактичним позивачем у цій справі є територіальна громада (зокрема, в особі Харківської міської ради), на користь якої прокурор просить зобов`язати відповідача-3 повернути спірне майно. Отже, прокурор до звернення до суду з позовом мав звернутися до Харківської міської ради, чого він не зробив, і тим самим порушив порядок, встановлений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

47. Водночас колегія суддів звертає увагу на висновки, сформульовані у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), на яку посилаються скаржники:

"39. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

40. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

41. Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

42. Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

43. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

48. Отже, відповідно до зазначених висновків Великої Палати Верховного Суду метою звернення прокурора до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", є надання такому органу можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову до суду.

49. У справі, що переглядається, скасування постанови апеляційного суду та залишення позову без розгляду не здатне забезпечити досягнення зазначеної мети, оскільки позиція органів місцевого самоврядування - Харківської міської ради та Управління комунального майна (викладена ними у відзивах на позовну заяву) - є чіткою і однозначною, вона полягає у незгоді цих органів з позовом. Ця обставина виключає вірогідність звернення з позовом до суду в особі цих органів. Відповідно скасування оскаржуваного судового рішення та залишення позову без розгляду призведе лише до повторного звернення прокурора до суду з тим же позовом, але після попереднього звернення до міської ради, що буде суто формальною дією.

50. Такий підхід не відповідав би ані завданням господарського судочинства, до яких належить справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави, ані принципу процесуальної економії, згідно з яким штучне подвоєння судового процесу є неприпустимим (див., наприклад, постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.09.2020 у справі № 910/3009/18 (пункт 63), від 19.01.2021 у справі № 916/1415/19 (пункт 6.13), від 26.01.2021 у справі № 522/1528/15-ц (пункт 82), від 02.02.2021 у справі № 925/642/19 (пункт 50), від 06.04.2021 у справі № 910/10011/19 (пункт 94), від 20.10.2021 у справі № 9901/554/19 (пункт 19), від 08.02.2022 у справі № 209/3085/20 (пункт 24), від 22.09.2022 у справі № 462/5368/16-ц (провадження № 14-143цс20, пункт 44)).

51. Враховуючи викладене, з огляду на правову позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а також встановлення судом апеляційної інстанції обставин, що уповноважений орган на захист інтересів держави в спірних правовідносинах - Харківська міська рада не здійснює захисту інтересів територіальної громади та заперечує проти позову, Верховний Суд вважає, що оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції про скасування ухвали місцевого суду про залишення позову прокурора без розгляду та направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, є обґрунтованою, у зв`язку з чим підстав для її скасування немає.

52. Відтак, колегія суддів доходить до висновку про те, що викладені у касаційних скаргах доводи про неправильне застосування апеляційним судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права не знайшли підтвердження, відтак визнаються необґрунтованими.

53. Що стосується клопотання Управління комунального майна про передачу справи № 922/3944/19 на розгляд Великої Палати Верховного Суду, то зважаючи на те, що питання застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, а також питання про наявність/ відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив позивачем, - вже вирішувалось Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 при розгляді справи № 925/1133/18 (провадження № 12-60гс23), тому підстави для передачі справи, що розглядається, на розгляд Великої Палати Верховного Суду для вирішення тих самих питань - відсутні.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

54. Згідно зі статтею 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

55. Згідно з пунктом 1 частини першої статті 308 та частини першої статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення. Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

56. Ураховуючи межі перегляду справи у суді касаційної інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційних скаргах, не отримали підтвердження, не спростовують висновку суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для залишення позовної заяви прокурора у цій справі без розгляду, у зв`язку з чим немає підстав для задоволення касаційних скарг.

Розподіл судових витрат

57. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина чотирнадцята статті 129 ГПК України).

Керуючись статтями 300, 301, 304, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційні скарги фізичної особи-підприємця Дудки Валентини Іванівни, Харківської міської ради, Управління комунального майна та приватизації Департаменту економіки і комунального майна Харківської міської ради залишити без задоволення.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 25.05.2021 у справі № 922/3944/19 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та не підлягає оскарженню

Суддя Є. В. Краснов

Суддя Г. М. Мачульський

Суддя Л. І. Рогач