ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
_________________________________________________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"02" жовтня 2024 р. Справа №914/2540/21

Західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Желіка М.Б.

суддів Орищин Г.В.

Галушко Н.А.

за участю секретаря судового засідання Гуньки О.П.

розглянувши апеляційну скаргу Львівської обласної прокуратури від 04.06.2024 (вх. №01-05/1596/24 від 04.06.2024)

на ухвалу Господарського суду Львівської області від 22.05.2024 (суддя Гоменюк З.П., повний текст складено 27.05.2024)

у справі №914/2540/21

за позовом Керівника Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області, м. Львів

до відповідача 1 Львівської міської ради, м. Львів

відповідача 2 Обслуговуючого кооперативу Гаражно-будівельний кооператив Автосвіт, с. Рясне-Руське, Яворівський район, Львівська область

про визнання недійсними рішень, скасування державної реєстрації прав, припинення речового права

за участю представників:

від прокуратури: Лука Г.В. прокурор

від відповідача 1: Поліщук О.С. представник

від відповідача 2: не з`явився

Учасникам процесу роз`яснено права та обов`язки, передбачені ст.ст. 35, 42, 46, Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до ст.222 Господарського процесуального кодексу України фіксування судового засідання здійснюється технічними засобами.

ВСТАНОВИВ:

Ухвалою Господарського суду Львівської області від 22.05.2024 у справі №914/2540/21 задоволено заяву Обслуговуючого кооперативу Гаражно-будівельний кооператив Автосвіт від 22.04.2024 за вх.№10957/24 та залишено позовну заяву Керівника Франківської окружної прокуратури м.Львова Львівської області без розгляду.

Не погоджуючись із вказаним судовим рішенням, скаржник звернувся до Західного апеляційного господарського суду зі скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Львівської області від 22.05.2024 у справі №914/2540/21 та направити справу до Господарського суду Львівської області для продовження розгляду справи, судові витрати покласти на відповідачів.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.06.2024 справу розподілено колегії суддів Західного апеляційного господарського суду у складі: Желік М.Б. - головуючий суддя, члени колегії судді Орищин Г.В., Галушко Н.А.

Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 10.06.2024 відкрито апеляційне провадження та призначено розгляд справи на 03.07.2024.

26.06.2024 від Львівської міської ради надійшла заява (вх.№01-04/4340/24), в якій відповідач-1 підтримує апеляційну скаргу прокурора, просить скасувати ухвалу Господарського суду Львівської області від 22.05.2024 у справі №914/2540/21 та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

27.06.2024 від ОК ГБК Автосвіт надійшов відзив на апеляційну скаргу (вх. №01-04/4382/24), в якому відповідач-2 просить відмовити в задоволенні апеляційної скарги.

Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 03.07.2024 відкладено розгляд справи на 14.08.2024.

Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 14.08.2024 відкладено розгляд справи №914/2540/21 на 04.09.2024.

У зв`язку з тимчасовою непрацездатністю судді Галушко Н.А. з 03.09.2024 до 06.09.2024 розгляд справи 04.09.2024 не відбувся.

Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 09.09.2024 розгляд справи призначено на 02.10.2024.

В судовому засіданні 02.10.2024 прокурор підтримала вимоги апеляційної скарги, просила оскаржену ухвалу скасувати та направити справу до Господарського суду Львівської області для продовження розгляду.

Представниця відповідача-1 просила задовольнити вимоги апеляційної скарги прокурора.

Відповідач-2 явки представника в судове засідання не забезпечив.

Відповідно до ст.269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Розглянувши апеляційну скаргу, заслухавши пояснення учасників справи, присутніх в судовому засіданні, дослідивши матеріали справи, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, перевіривши юридичну оцінку обставин справи та повноту їх встановлення, взявши до уваги межі перегляду справи в апеляційній інстанції, колегія суддів дійшла висновку про те, що вимоги апеляційної скарги підлягають задоволенню, а відтак оскаржувану ухвалу слід скасувати з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції, з огляду на таке.

Розгляд справи в суді першої інстанції. Короткий зміст оскарженої ухвали.

Керівник Франківської окружної прокуратури м. Львова Львівської області звернувся до Господарського суду Львівської області з позовом до відповідачів Львівської міської ради, Обслуговуючого кооперативу «Гаражно-будівельний кооператив «Автосвіт» та Рясне-Руської сільської ради, у якому просив суд:

- визнати недійсним рішення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області №3698 від 19.05.2020 «Про затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок»;

- визнати недійсним рішення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області №4835 від 12.11.2020 «Про передачу у власність ОК «Гаражно-будівельний кооператив «Автосвіт» земельної ділянки;

- скасувати державну реєстрацію права власності ОК «Гаражно-будівельний кооператив «Автосвіт» на земельну ділянку за кадастровим номером :06:012:0010, площею 3,2914 га, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 101, номер запису про право власності/довірчої власності: 3938806;

- припинити речове право право приватної власності Обслуговуючого кооперативу «Гаражно-будівельний кооператив «Автосвіт» на земельну ділянку за кадастровим номером :06:012:0010, площею 3,2914 га, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна: 101, номер запису про право власності/довірчої власності: 3938806.

Позовні вимоги (з урахуванням заяви від 28.04.2022 за вх.№1151/22 про зміну підстав) обґрунтовано тим, що спірна земельна ділянка розташована у межах природно-заповідного фонду та передана у власність відповідача-2 з порушенням вимог земельного та містобудівного законодавства.

За обґрунтуванням прокурора, порушення інтересів держави полягає в незаконній передачі Рясне-Руською сільською радою у приватну власність ОК ГБК «Автосвіт» земельної ділянки, відтак органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є Львівська міська рада як правонаступник Рясне-Руської сільської ради. Оскільки позивач та відповідач у цій справі збігаються в одній особі, тому, з огляду на предмет спору, Львівська міська рада може бути виключно відповідачем.

Ухвалою Господарського суду Львівської області від 25.08.2021 відкрито провадження у справі за правилами загального позовного провадження.

Розгляд справи неодноразово відкладався, також мало місце зупинення провадження у справі та повернення до підготовчого засідання.

Ухвалою Господарського суду Львівської області від 27.03.2024 закрито провадження в частині вимог до відповідача-3 Рясне-Руської сільської ради у зв`язку із її ліквідацією.

22.04.2024 відповідач-2 звернувся до Господарського суду Львівської області з клопотанням про залишення позову без розгляду (вх.№10937/24) у зв`язку з тим, що у цьому випадку прокурор не мав права подання позову як самостійний позивач в інтересах держави, адже в спірних правовідносинах компетентним контролюючим органом є відповідний орган Держгеокадастру.

Постановляючи оскаржену ухвалу про задоволення клопотання відповідача-2 та залишення позову без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.226 ГПК України, місцевий господарський суд керувався такими висновками:

- прокурор перед поданням позовної заяви до суду не звертався до будь-якого компетентного державного органу чи органу місцевого самоврядування та не повідомляв про намір здійснювати представництво інтересів держави в суді;

- уповноваженим органом держави, який здійснює відповідні наглядові (контролюючі) функції є територіальний орган Держгеокадастру, оскільки саме він здійснює контроль за використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності, а також за додержанням земельного законодавства, у тому числі органами місцевого самоврядування;

- згідно з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 01.06.2021 у справі №925/929/19, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності;

- саме Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Рясне-Руською сільською радою Яворівського району Львівської області встановленого законом порядку передачі земельних ділянок у приватну власність, у тому числі відповідачу 2 - ОК ГБК «Автосвіт»;

- прокурор не підтвердив належними та допустимими доказами, що повноваженнями щодо здійснення контролю за дотриманням вимог земельного законодавства наділена Львівська міська рада.

Узагальнені доводи апелянта (прокурора) та відповідачів.

Вимоги апеляційної скарги обґрунтовано тим, що оскаржену ухвалу постановлено з порушенням норм процесуального права та неправильного застосування судом норм матеріального права, а також невідповідністю висновків суду обставинам справи, що згідно зі ст.280 ГПК України є підставою для її скасування. На підтвердження зазначеного, прокурор покликається на такі доводи:

- звертаючись до суду з позовом, прокурор відповідно до вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та ст.53 ГПК України зазначив про наявність у нього підстав для представництва інтересів держави в суді за відсутності компетентного органу, оскільки органи Держгеокадастру не наділені правом на звернення до суду з позовами про скасування рішень органів місцевого самоврядування щодо розпорядження земельними ділянками несільськогосподарського призначення, а орган місцевого самоврядування, який законом уповноважений представляти інтереси територіальної громади, прийняв незаконне рішення і є відповідачем у справі;

- суд не врахував правову природу спору, обраний прокурором на час звернення до суду спосіб захисту інтересів держави у спорі, висновки Верховного Суду з цього приводу та, як наслідок, невірно та безпідставно залишив позовну заяву без розгляду;

- у постанові Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі №483/448/20 вказано, що прокурор підставно зазначив себе самостійним позивачем в інтересах держави, а саме у позовній заяві вказав, що інтереси держави порушено внаслідок прийняття органом місцевого самоврядування, наділеним повноваженнями щодо розпорядження спірною земельною ділянкою, незаконного рішення, тому, оскільки саме сільська рада допустила порушення інтересів у спірних правовідносинах, то ця рада не є органом, який може здійснювати захист інтересів держави у тих самих відносинах;

- у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.09.2019 у справі №487/10132/14-ц зазначено, що прокурор подав позов для усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в оренду, тобто при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах, правильно вказавши, що міськрада, яка не вчинила дій для виправлення допущеного порушення, у такій справі має бути відповідачем, водночас інший орган, який відповідно до чинного законодавства здійснює функції з розпорядження землями територіальної громади, відсутній;

- Законами України не регламентована процедура нагляду за органами місцевого самоврядування при прийнятті рішень, натомість, органи прокуратури, у разі виявлення відповідних порушень чинного законодавства в ході вивчення рішень органів державної влади та місцевого самоврядування, при наявності відповідних підстав, мають право та обов`язок вживати заходи представницького характеру шляхом звернення до суду з відповідним позовом;

- у постановах Верховного Суду від 24.09.2020 у справі №922/3272/18, від 01.09.2020 у справі №922/1441/19, Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №469/1044/17, від 20.07.2022 у справі №910/5201/19 наголошено, що захист інтересів держави в особі територіальної громади має здійснювати відповідна рада, проте у разі, коли саме цей орган місцевого самоврядування вчинив дії чи прийняв рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави в особі територіальної громади, правомірним є звернення до суду прокурора та визначення органу місцевого самоврядування відповідачем, оскільки іншого органу, який би міг здійснювати захист інтересів держави в особі територіальної громади, не існує;

- Львівська міська рада, яка є правонаступником Рясне-Руської сільської ради, є органом місцевого самоврядування, який наділений повноваженнями щодо розпорядження землями комунальної власності територіальної громади м. Львова;

- незаконність оскаржуваного рішення органу місцевого самоврядування полягає також у порушенні останнім вимог ст.83 Земельного кодексу України, до позовної заяви долучено ряд експертиз, виготовлених у межах кримінального провадження, з яких вбачається, що оскаржувана ділянка перебуває у межах природно-заповідного фонду, а саме ландшафтного заказника «Торфовище Білогорща», створеного рішенням Львівської обласної ради від 29.10.2019, проте Львівська міська рада не може самостійно скасувати оскаржуване рішення від 20.11.2020, адже ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання;

- відповідно до ст. ст. 6, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі не наділений повноваженням щодо звернення до суду про оскарження незаконних рішень органів місцевого самоврядування з питань розпорядження землями (в т.ч. надання земельної ділянки безоплатно у власність кооперативу), натомість може лише звертатись з вимогами про відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився;

- спірна земельна ділянка перебуває у комунальній власності, не належить до земель сільськогосподарського призначення державної власності, а до земель природно-заповідного фонду, а тому Держгеокадастр у цьому випадку не наділений повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства не надають Держгеокадастру права для звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі;

- суд першої інстанції помилково застосував до спірних правовідносин висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 01.06.2021 у справі №925/929/19, та безпідставно не застосував до спірних правовідносин висновок Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі №910/5201/19, у якій визнано правомірним звернення прокурора самостійно з позовом до органу місцевого самоврядування про скасування рішення щодо розпорядження земельною ділянкою несільськогосподарського призначення;

- суд помилково посилається на постанову Верховного Суду від 26.10.2021 у справі №906/260/21, оскільки правовідносини не є подібними, а ГУ Держгеокадастру у справі №906/260/21 вже реалізувало повноваження щодо здійснення контролю стосовно підстав відведення земельної ділянки під час прийняття рішення від 18.07.2019, яке скасоване судом, а у справі, яка переглядається, ГУ Держгеокадастру жодного контролю не здійснював і не мав здійснювати з урахуванням того, що спірна земельна ділянка відноситься до земель природно-заповідного фонду.

Відповідач-1 подав суду апеляційної інстанції заяву, у якій підтримує апеляційну скаргу прокурора та просить скасувати оскаржену ухвалу, а справу направити для продовження розгляду до Господарського суду Львівської області.

У вказаній заяві Львівська міська рада зазначає, що є правонаступником Рясне-Руської сільської ради, повноваження якої з 29.11.2020 закінчились, проте, як орган місцевого самоврядування, не має повноважень для скасування попереднього рішення чи внесення змін, якщо відповідно до приписів цього рішення виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення. Оскільки передача земель під об`єктами природно-заповідного фонду у приватну власність суперечить законодавству, позовні вимоги прокурора про визнання недійсними рішень сільської ради у цьому спорі є підставними та підлягають до задоволення.

Відповідач-2 у відзиві на апеляційну скаргу заперечує проти задоволення вимог скарги та просить залишити оскаржену ухвалу без змін з таких міркувань:

- прокурор зобов`язаний був виконати вимоги ст.23 ЗУ «Про прокуратуру» та ст.53 ГПК України, а саме повідомити відповідні компетентні органи про виявлене порушення вимог земельного законодавства перед зверненням до суду та надати такому органу можливість самостійно звернутися до суду за захистом прав та інтересів;

- згідно з позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною в постанові від 01.06.2021 у справі №925/929/19, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності; вказана позиція підтримана у постановах від 26.10.2021 у справі №906/260/21, від 20.07.2022 у справі №910/5201/19, від 13.12.2022 у справі №916/3141/21, від 13.12.2022 у справі №911/1428/18, від 19.08.2021 у справі №260/1831/20 та іншими;

- 28.04.2021 прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», яким до всіх нормативно-правових актів внесено зміни щодо повноважень Держгеокадастру, а саме вилучено слова «в агропромисловому комплексі», тобто з 28.04.2021 повноваження Держгеокадастру поширюються на усі правовідносини, щодо земельних ділянок усіх категорій та форм власності; також внесено зміни до ст.188 ЗК України та ст.26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з новою редакцією яких державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, а виконавчі органи сільських/селищних/міських рад набувають таких повноважень лише після прийняття ними відповідного рішення;

- рішення органу місцевого самоврядування про здійснення контролю за дотриманням земельного законодавства в матеріалах справи відсутнє, отже, прокурором не підтверджено належними та допустимими доказами, що повноваженнями щодо здійснення контролю за дотриманням вимог земельного законодавства наділена Львівська міська рада;

- органи Держгеокадастру можуть виконувати функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням вимог земельного законодавства щодо використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, в тому числі щодо передачі у власність земельних ділянок органом місцевого самоврядування, відтак саме Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Рясне-Руською сільською радою Яворівського району Львівської області встановленого законом порядку передачі земельних ділянок у приватну власність, в тому числі відповідачу-2;

- норма статті 28 Закону №3166-VI, яка надала Держгеокадастру право звернення до суду для здійснення своїх повноважень, була прийнята законодавцем у межах реформи прокуратури з метою позбавлення її надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів для приведення функцій прокуратури до європейських стандартів;

- право на звернення до суду є елементом загальної правосуб`єктності центральних органів виконавчої влади, а не окремим їх повноваженням;

- у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі №910/5201/19 зазначено про відсутність підстав для відступу від правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021р. у справі № 925/929/19;

- в постанові Верховного Суду від 26.10.2021 у справі №906/260/21, на яку послався суд першої інстанції, учасниками спору є аналогічні суб`єкти (прокурор, міська рада та обслуговуючий кооператив «Гаражно-будівельний кооператив «Хмільники»), а об`єктом спірних правовідносин є земельна ділянка із цільовим призначенням для колективного гаражного будівництва;

- такою що підлягає до застосування до спірних правовідносин є позиція Верховного Суду, викладена в постанові від 19.08.2021 у справі №260/1831/20, в якій касаційний суд залишив без розгляду позовну заяву, подану прокурором, та спростував твердження про те, що якщо спірна земельна ділянка не є земельною ділянкою сільськогосподарського призначення та не належить до земель агропромислового комплексу, то Держгеокадастр у цьому разі не наділений правом звернення до суду з позовними вимогами;

- у постанові Верховного Суду від 13.12.2022 у справі №911/1428/18 зазначено, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок;

- у справі № 925/1133/18 Судова палата для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду зазначає про те, що в будь-якому випадку компетентним органом держави є Держгеокадастр, проте у випадку звернення прокурора до такого з вимогою про вжиття заходів щодо захисту інтересів держави, та не вчинення цим органом жодних дій зі звернення до суду, постає питання чи позивачем у справі буде прокурор (самостійний позивач), чи відповідний орган Держгеокадастру, в інтересах якого діє прокурор;

- в будь-якому випадку, у справі №914/2540/21 покликань прокурора щодо звернення до Головного управління Держгеокадастру у Львівській області, направлення йому повідомлень, клопотань, звернень про проведення перевірки, прийняття відповідних рішень та вчинення дій для скасування рішення органу місцевого самоврядування та державної реєстрації прав на нерухоме майно (зокрема подання позову до суду), чи подання позову в інтересах Головного управління Держгеокадастру у Львівській області матеріали позовної заяви не містять, а тому позов підлягав залишенню без розгляду;

- за змістом ст. 62 ЗУ «Про природно-заповідний фонд України», державний контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду здійснює Державна екологічна інспекція України;

- прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом, розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя;

- прокурор не дотримався вимог ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру», ст.53 ГПК України та не здійснив звернення до хоча б одного із компетентних органів, наділених повноваженнями здійснювати захист порушених, на думку прокурора, прав територіальної громади с. Рясне-Руське та с.Підрясне.

Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд апеляційної інстанції.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру»).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз. 1-3 ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру»).

Відповідно до усталених в судовій практиці Верховного Суду правових висновків, із системного тлумачення положень частин 3-5 і ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» випливає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Слід наголосити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з цим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено в пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц).

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 28.09.2022 у справі №483/448/20 зазначила, що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача, таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11.06.2024 у справі №925/1133/18, викладено такі висновки щодо господарських спорів за зверненням прокурора:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

У справі, що розглядається, предметом позову є вимоги прокурора про визнання недійсним рішення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області №3698 від 19.05.2020, яким затверджено технічну документацію із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, визнання недійсним рішення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області №4824 від 12.11.2020 про передачу у власність ОК «Гаражно-будівельний кооператив «Автосвіт» земельної ділянки, скасування державної реєстрації права власності ОК «ГБК «Автосвіт» на земельну ділянку та припинення права приватної власності Обслуговуючого кооперативу «Гаражно-будівельний кооператив «Автосвіт» на земельну ділянку за кадастровим номером :06:012:0010, площею 3,2914 га.

За обґрунтуванням прокурора, порушення інтересів держави полягає в незаконній передачі Рясне-Руською сільською радою у приватну власність ОК ГБК «Автосвіт» земельної ділянки, відтак органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є Львівська міська рада як правонаступник Рясне-Руської сільської ради. Оскільки позивач та відповідач у цій справі збігаються в одній особі, тому, з огляду на предмет спору, Львівська міська рада може бути виключно відповідачем.

Звертаючись із позовом, прокурор зазначав, що порушення інтересів держави в цьому випадку полягає в незаконній передачі Рясне-Руською сільською радою у приватну власність спірної земельної ділянки.

Прокурор стверджував, що органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є Львівська міська рада як правонаступник Рясне-Руської сільської ради, проте, оскільки позивач та відповідач у цій справі збігаються в одній особі, тому з огляду на предмет спору Львівська міська рада може бути виключно відповідачем у справі.

При цьому прокурор наголошує на відсутності органу, який має повноваження щодо захисту інтересів держави або територіальної громади у такому спорі.

Суд першої інстанції, залишаючи без розгляду позов прокурора, виходив із того, що уповноваженим органом, який здійснює відповідні функції держави і який повинен був бути позивачем на момент звернення з позовом, є територіальний орган Держгеокадастру, оскільки саме він здійснює контроль за використанням і охороною земель усіх категорій і форм власності, а також контроль за додержанням земельного законодавства, у тому числі органами місцевого самоврядування.

Посилаючись на постанову Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 в справі №925/929/19, суд першої інстанції зазначив, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Також суд першої інстанції врахував, що прокурор не виконав вимоги статті 23 Закону України «Про прокуратуру», адже не звернувся з відповідним повідомленням про намір здійснювати представництво інтересів держави шляхом подання позову та не надав можливості уповноваженому органу держави самостійно відреагувати на стверджуване ним порушення.

Окрім того, місцевий господарський суд вважав, що прокурор не довів наявності у Львівської міської ради повноважень щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах.

Колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 у справі №925/929/19, на яку покликається місцевий господарський суд в оскарженій ухвалі, викладено такі правові висновки:

« 50. З наведених норм права вбачається, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійсненні їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився».

Відповідач-2 у відзиві на апеляційну скаргу наголошує, що така ж правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 13.12.2022 у справі №911/1428/18, від 13.12.2022 у справі № 916/3141/21, від 26.10.2021 у справі №906/260/21, натомість прокурор у доводах скарги зазначає про помилковість застосування до спірних правовідносин правових висновків, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 у справі №925/929/19.

Відповідач-2 також у відзиві покликався на те, що на розгляд Великої Палати Верховного Суду передано справу №925/1133/18 для вирішення питання щодо наявності чи відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, прокурор визначив одним із відповідачів, чим обґрунтував відсутність такого органу.

Окрім того, у цій справі Велика Палата Верховного Суду вирішувала виключну правову проблему щодо можливості органів Держгеокадастру звертатись із позовом до суду для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, та, зокрема, звертатися з позовами про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо зміни цільового призначення земельної ділянки.

Так, у постанові від 11.06.2024, за результатами розгляду касаційної скарги у справі №925/1133/18, Велика Палата Верховного Суду зазначила, що процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу, суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 Господарського процесуального кодексу України.

За певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац 3 частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру»). Разом з тим, таке процесуальне позиціонування прокурора не враховує, що згідно з обставинами справи не виключається, що уповноважений державою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави. У такому випадку визначення цього органу позивачем суперечило би принципу розумності. Отже, статусом позивача має наділятись прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем.

У справі №925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що з огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування рішення міської ради, її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, прокурор правомірно визначив міську раду відповідачем у справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

За обставин справи №925/1133/18, як зазначила Велика Пала Верховного Суду, органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор; прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Черкаську міську раду та/або Держгеокадастр.

Велика Палата Верховного Суду у справі №925/1133/18 також зауважила, що Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів 2) як суб`єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) при захисті земельних прав може відрізнятися залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.

Згідно із частиною 4 статті 122 Земельного кодексу України (в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин у справі №925/1133/18) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною 8 цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

У цьому випадку Держгеокадастр здійснює повноваження як суб`єкт здійснення права державної власності на землю.

Натомість у правовідносинах, які стосуються порушення речових прав держави чи територіальної громади на земельні ділянки, Держгеокадастр України та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист відповідного права державної або комунальної форми власності (крім земель сільськогосподарського призначення державної форми власності).

Як зазначила Велика Палата Верховного Суду, статтею 152 Земельного кодексу України, статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 51 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.01.2015 № 15 також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.

З огляду на викладене та з метою забезпечення єдності судової практики, Велика Палата Верховного Суду уточнила висновок, зазначений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі №925/929/19, на який посилається суд в оскарженій ухвалі та відповідач-2 у відзиві на апеляційну скаргу, виклавши його в такій редакції:

«органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився)».

Колегія суддів зазначає, що положення статті 152 Земельного кодексу України, статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», які застосовані Великою Палатою Верховного Суду у справі №925/1133/18 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин у справі №925/1133/18, були чинними і станом на момент виникнення спірних правовідносин у справі №914/2540/21, що розглядається.

Аналогічні висновки викладено у постанові Верховного Суду від 03.09.2024 у справі №914/1335/22, обставини у якій є подібними до спірних правовідносин (справа за позовом заступника керівника Франківської окружної прокуратури м.Львова Львівської області в інтересах держави до Львівської міської ради (як правонаступника Рясне-Руської сільської ради) та Обслуговуючого кооперативу «Гаражно-будівельний кооператив «Пікап» про визнання недійсним рішення Рясне-Руської сільської ради Яворівського району Львівської області від 12.11.2020 №4824 та скасування державної реєстрації права власності на земельну ділянку з кадастровим номером).

Щодо норм Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру від 14.01.2015 №15, то колегія суддів встановила, що згідно з пунктом 6 цього Положення, у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин у справі №914/2540/21, що розглядається, посадові особи Держгеокадастру та його територіальних органів, які є державними інспекторами у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і додержанням вимог законодавства про охорону земель, в межах своїх повноважень мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився; звертатися до суду з позовом про розірвання договору оренди, емфітевзису, суперфіцію земельної ділянки або договору про встановлення земельного сервітуту, а також про припинення права постійного користування земельною ділянкою.

Таким чином, оскільки Держгеокадастр та його територіальні органи можуть звертатися з позовом до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень в тих випадках, коли це прямо визначено у відповідних нормативно-правових актах, висновок Великої Палати Верховного Суду, зазначений у пункті 50 постанови від 01.06.2021 у справі №925/929/19, який уточнила Велика Палата Верховного Суду у справі №925/1133/18, підлягає застосуванню до спірних правовідносин.

Колегія суддів звертає увагу на те, що в пунктах 116, 117 постанови від 11.06.2024 у справі №925/1133/18 Велика Палата Верховного Суду вказала, що орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас, доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.

У цій справі спір стосується права користування земельною ділянкою несільськогосподарського призначення, в якому територіальна громада с.Рясне-Руська є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування в межах його компетенції, встановленої законом, - Львівську міську раду як правонаступника Рясне-Руської сільської ради, замість якої й діє прокурор, а не в межах відносин, зазначених у статті 1 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Враховуючи те, що прокурор подав позов для усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки у власність ОК «ГБК «Автосвіт», тобто при здійсненні його власних функцій у земельних відносинах, колегія суддів апеляційної інстанції зазначає, що орган місцевого самоврядування за встановлених обставин не може та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем у цій справі №914/2504/21 за позовом прокурора, спрямованим на оспорення незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади.

Колегія суддів вважає безпідставними доводи відповідача-2 про те, що 28.04.2021 прийнято Закон України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин», яким внесені зміни до нормативно-правових актів щодо повноважень Держгеокадастру шляхом вилучення слів «в агропромисловому комплексі», чим розширено повноваження Держгеокадастру на усі правовідносини стосовно земельних ділянок усіх категорій та форм власності, з огляду на таке.

У спірних правовідносинах органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись із позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись прокурор, оскільки органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (такий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі №925/1133/18).

Помилковими є також викладені в оскарженій ухвалі висновки суду першої інстанції щодо обов`язку прокурора дотримуватися порядку представництва, встановленого частинами 3 і 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», адже за фактичних обставин заявленого позову органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятися прокурор, відтак прокурор не повинен був попередньо, до звернення до суду, повідомляти про це Львівську міську раду та/або Держгеокадастр.

Колегія суддів апеляційної інстанції відхиляє доводи відповідача-2 про те, що перед зверненням до суду з позовом прокурор мав окрім відповідного органу Держгеокадастру звернутись до Державної екологічної інспекції України.

Так, згідно з Положенням, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 19.04.2017 №275, Державна екологічна інспекція України (Держекоінспекція) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра захисту довкілля та природних ресурсів і який реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів (п.1) та має повноваження на звернення до суду з позовами про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища (п.п.5 п.4 Положення).

Проте, у підпункті 5 пункту 4 вказаного Положення в редакції, чинній станом на момент звернення прокурора до суду - 12.08.2021, було передбачено, що Держекоінспекція мала повноваження на звернення до суду з позовами про обмеження чи зупинення діяльності суб`єктів господарювання і об`єктів незалежно від їх підпорядкування та форми власності, якщо їх експлуатація здійснюється з порушенням законодавства про охорону навколишнього природного середовища, вимог дозволів на використання природних ресурсів, з перевищенням нормативів гранично допустимих викидів в атмосферне повітря забруднюючих речовин, впливу фізичних та біологічних факторів, лімітів скидів забруднюючих речовин; визнання протиправними дій чи бездіяльності фізичних і юридичних осіб, фізичних осіб - підприємців, органів державної влади та місцевого самоврядування, їх посадових осіб, про визнання недійсними індивідуальних актів або їх окремих частин, правочинів, що порушують вимоги законодавства про охорону навколишнього природного середовища.

Відповідно, Держекоінспекція не була органом, уповноваженим державою на здійснення захисту її інтересів за фактичних обставин, на які прокурор покликався як на підстави позовних вимог.

Таким чином, висновок суду першої інстанції про наявність підстав, передбачених у п.1 ч.1 ст.226 ГПК України (відсутність процесуальної дієздатності), для залишення поданого прокурором позову без розгляду, не відповідає фактичним обставинам, які стали передумовою звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

Відповідно до п.4 ч.1 ст.280 ГПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Враховуючи наведене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку про те, що вимоги апеляційної скарги підлягають до задоволення, оскаржену ухвалу про відмову у відкритті провадження слід скасувати та направити справу до місцевого господарського суду для продовження розгляду.

У зв`язку зі скасуванням ухвали місцевого господарського з передачею справи на розгляд суду першої інстанції, розподіл сум судового збору повинен бути здійснений судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи, згідно із загальними правилами статті 129 ГПК України.

Керуючись ст.ст. 86, 129, 269, 270, 275, 280, 282 ГПК України, Західний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Вимоги апеляційної скарги Львівської обласної прокуратури - задоволити.

2. Ухвалу Господарського суду Львівської області від 22.05.2024 у справі №914/2540/21 скасувати.

3. Справу №914/2540/21 направити до Господарського суду Львівської області для продовження розгляду.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку і строки встановлені ст. 287, 288 ГПК України протягом двадцяти днів з дня її проголошення.

Повний текст постанови складено 14.10.2024.

Головуючий суддя Желік М.Б.

суддя Орищин Г.В.

суддя Галушко Н.А.