ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01.10.2024 року м.Дніпро Справа № 908/1850/23

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Іванова О.Г. (доповідач),

судді: Паруснікова Ю.Б., Верхогляд Т.А.,

при секретарі: Логвиненко І.Г.,

учасники процесу:

від прокуратури: Карюк Д.О. (в залі суду);

інші учасники не з`явились;

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя на ухвалу Господарського суду Запорізької області від 07.06.2023 (суддя Мірошниченко М.В., м. Запоріжжя, повний текст якої підписаний 07.06.2023) у справі №908/1850/23

за позовом заступника керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області в інтересах держави

до відповідача-1: Запорізької міської ради, м. Запоріжжя

до відповідача-2: Товариства з обмеженою відповідальністю ДАЙДЕН, м. Запоріжжя

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Державна інспекція архітектури та містобудування України м. Київ

про скасування реєстрації декларації про готовність до експлуатації об`єкта, знесення самочинно збудованого об`єкта нерухомого майна, визнання незаконним та скасування рішення в частині передачі земельної ділянки в оренду, визнання недійсним договору оренди землі, повернення земельної ділянки

ВСТАНОВИВ:

Ухвалою Господарського суду Запорізької області від 07.06.2023 у справі №908/1850/23 позовну заяву повернуто без розгляду.

Не погодившись із зазначеною ухвалою, до Центрального апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою звернувся керівник Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя, в якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

При цьому, скаржник в апеляційній скарзі зазначає, що у силу законодавчих приписів рішення суб`єктів владних повноважень не є абсолютними (у розумінні їх здійснення «на власний розсуд»), вони реалізуються самостійно, але в межах повноважень, прямо передбачених Конституцією та законами України.

З огляду на викладене суб`єкт владних повноважень, який діє в інтересах територіальної громади як власник майна, повинен вчиняти щодо нього будь- які дії, виходячи з волі та волевиявлення власника, у межах і спосіб волевиявлення, що характеризують добросовісність набуття права власності (володіння, користування, розпорядження).

Отже, територіальна громада м. Запоріжжя, як власник земельних ділянок комунальної форми власності, делегувала Запорізькій міській раді повноваження щодо здійснення права власності від її імені, в її інтересах, виключно у спосіб та у межах повноважень, визначених законом.

Водночас, саме в результаті прийняття і реалізації рішення від 29.09.2021 № 52/53 спірна земельна ділянка передана ТОВ «Дайден» в оренду всупереч вимогам земельного законодавства.

Запорізька міська рада, орган, який мав би захищати інтереси держави (суспільства) від неправомірних діянь у суді, не може здійснити такий захист, оскільки є порушником у спірних правовідносинах, а порушення інтересів держави та територіальної громади стали наслідком дій та рішень зазначеного уповноваженого органу, який визначений відповідачем у позові. Таким чином, Запорізька міська рада не може бути позивачем у зазначеній справі.

Наголошує, що звернення прокурора до суду з вищевказаним позовом у цій справі спрямоване саме на захист інтересів територіальної громади, як власника спірної земельної ділянки комунальної власності, права якої порушено, внаслідок незаконного розпорядження землею та її самочинної забудови (спір про цивільне право територіальної громади на земельну ділянку, яка їй належить на праві власності).

У зв`язку з чим, окружною прокуратурою заявлено позовну вимогу (пункт 6 прохальної частини позову) про зобов`язання ТОВ «ДАЙДЕН» повернути територіальній громаді міста Запоріжжя в особі Запорізької міської ради земельну ділянку з кадастровим номером :05:003:0113, площею 0,1922 га, яка розташована у м. Запоріжжя, вул. Перемоги, буд. 70-в.

Таким чином, позовна вимога прокурора про повернення земельної ділянки направлена саме на захист інтересів територіальної громади міста Запоріжжя як власника спірної землі, а не Запорізької міської ради, яка розпорядилась спірною землею з порушенням вимог закону, тобто всупереч волі громади.

Звертає увагу, що об`єднані можуть бути позовні заяви, які пов`язані з однорідними позовними вимогами і водночас подані одним і тим же позивачем до одного й того самого відповідача (чи відповідачів) або хоча й різними позивачами, але до одного й того ж відповідача. Однорідними ж позовними вимогами є такі, що виникають з одних і тих самих або з аналогічних підстав і водночас пов`язані між собою одним і тим самим способом захисту прав і законних інтересів.

Враховуючи характер спірних правовідносин, перелік учасників спору, з метою досягнення ефективного захисту порушених інтересів держави та процесуальної економії прокурор звернувся з позовом у якому просив скасувати реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта, знести самочинно збудований об`єкт, визнати незаконним та скасувати п. 6 рішення Запорізької міської ради від 29.09.2021 № 52/53, визнати недійсним договір оренди землі та зобов`язати повернути земельну ділянку. Указані позовні вимоги співвідносяться між собою як основні та похідні, пов`язані між собою підставою виникнення доказів та повністю узгоджуються з положеннями ст. 173 ГПК України.

Для встановлення, чи є позовна вимога щодо повернення земельної ділянки у цьому спорі похідною, слід з`ясувати щодо яких відносин виник спір у справі та на захист яких прав та інтересів заявлений позов, а відповідно, чи призведе до повного відновлення порушеного суб`єктивного права особи та ефективного захисту прав та законних інтересів позивача задоволення лише основної вимоги без похідної. При цьому, слід брати до уваги те, що задоволення похідної вимоги прямо залежить від задоволення іншої позовної вимоги. Така вимога не може бути самостійною за наявності неоспореного права власності на нерухоме майно.

У даному спорі позовна вимога про зобов`язання повернути земельну ділянку є похідною вимогою, задоволення якої залежить від результатів розгляду основних вимог (стосовно законності будівництва та реєстрації права власності на об`єкт нерухомості, правомірності розпорядження Запорізькою міською радою земельною ділянкою комунальної власності) та має на меті забезпечити можливість відновлення становища територіальної громади м. Запоріжжя, що існувало до моменту порушення.

Отже, розгляд цих вимог в окремих господарських провадженнях спричинить неефективне використання процесуальних засобів для відновлення порушеного права, що суперечитиме завданням господарського судочинства щодо своєчасного вирішення судом спорів.

Відповідачі у справі відзив на апеляційну скаргу не надали, правом, передбаченим ст.263 ГПК України, не скористались, що, в свою чергу, на підставі ч.3 ст.263 ГПК України не перешкоджає перегляду рішення (ухвали) суду першої інстанції. Про надання строку для подачі відзиву повідомлялись належним чином ухвалу про відкриття провадження у справі направлено учасникам процесу рекомендованою кореспонденцією.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.06.2023 для розгляду справи визначена колегія суддів у складі: головуючого судді Іванова О.Г. (доповідач), судді Березкіна О.В., Антонік С.Г.

З огляду на відсутність в суді апеляційної інстанції матеріалів оскарження ухвали на час надходження скарги, ухвалою суду від 22.06.2023 здійснено запит матеріалів справи №908/1850/23 із Господарського суду Запорізької області та відкладено вирішення питання про рух апеляційної скарги до надходження матеріалів справи до суду апеляційної інстанції.

18.08.2023 матеріали справи №908/1850/23 надійшли до суду апеляційної інстанції.

У період з 14.08.2023 по 01.09.2023 (включно) суддя-доповідач по справі Іванов О.Г. перебував у відпустці.

04.09.2023 розпорядженням керівника апарату суду відповідно до пункту 2.4.6 Засад використання автоматизованої системи документообігу суду призначено повторний автоматизований розподіл справи №908/1850/23 у зв`язку з відставкою судді ОСОБА_1 .

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.09.2023, справу №908/1850/23 передано колегії суддів у складі: Іванов О.Г. (головуючий, доповідач), Березкіна О.В., Верхогляд Т.А.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 04.09.2023 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя на ухвалу Господарського суду Запорізької області від 07.06.2023 у справі № 908/1850/23; розгляд апеляційної скарги призначено в судове засідання на 23.10.2023.

20.10.2023 розпорядженням керівника апарату суду відповідно до пункту 2.4.6 Засад використання автоматизованої системи документообігу суду призначено повторний автоматизований розподіл справи №908/1850/23 у зв`язку з відставкою судді ОСОБА_2 та перебуванням у відпустці судді Верхогляд Т.А.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 04.09.2023, справу №908/1850/23 передано колегії суддів у складі: Іванов О.Г. (головуючий, доповідач), Коваль Л.А., Парусніков Ю.Б.

Ухвалою суду від 23.10.2023 зупинено провадження за апеляційною скаргою керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя на ухвалу Господарського суду Запорізької області від 07.06.2023 у справі №908/1850/23 до закінчення перегляду Великою Палатою Верховного Суду справи № 925/1133/18 та опублікування в Єдиному державному реєстрі судових рішень повного тексту постанови по справі.

30.07.2024 до Центрального апеляційного господарського суду надійшло клопотання керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя про поновлення провадження у справі, яке мотивовано ухваленням Великою Палатою Верховного Суду у справі № 925/1133/18 постанови від 11.06.2024.

31.07.2024 розпорядженням керівника апарату суду відповідно до пункту 2.4.6 Засад використання автоматизованої системи документообігу суду призначено повторний автоматизований розподіл справи №908/1850/23 у зв`язку з відпусткою судді Коваль Л.А.

Відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 31.07.2024, справу №908/1850/23 передано колегії суддів у складі: Іванов О.Г. (головуючий, доповідач), Парусніков Ю.Б., Верхогляд Т.А.

Ухвалою від 31.07.2024 поновлено провадження у справі; її розгляд призначений на 01.10.2024.

В судовому засіданні 01.10.2024 оголошено вступну та резолютивну частини постанови.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, заслухавши пояснення прокурора, дослідивши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги та заперечень проти них, перевіривши повноту встановлених місцевим господарським судом обставин справи та правильність їх юридичної оцінки, колегія суддів Центрального апеляційного господарського суду дійшла висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до ст. 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Відповідно до положень ч. 1 ст. 74 Господарського процесуального кодексу України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог та заперечень.

Судом першої інстанції та судом апеляційної інстанції встановлені наступні неоспорені обставини справи.

У червні 2023 року до Господарського суду Запорізької області звернувся заступник керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя Запорізької області з позовом в інтересах держави до відповідача-1: Запорізької міської ради, до відповідача-2: Товариства з обмеженою відповідальністю ДАЙДЕН, в якому просить:

- залучити Державну інспекцію архітектури та містобудування України до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача;

- скасувати реєстрацію декларації про готовність до експлуатації об`єкта Реконструкція адміністративної будівлі по вул. Перемоги, 70-В в місті Запоріжжя, зареєстрованої 05.03.2021 Департаментом Державної архітектурно-будівельної інспекції у Запорізькій області за № ЗП29, яка стала підставою для державної реєстрації речових прав на об`єкт нерухомого майна з реєстраційним номером 101, а саме: будівлю літ. Б загальною площею 8 кв.м. за адресою: м. Запоріжжя, вул. Перемоги, 70-В;

- зобов`язати ТОВ ДАЙДЕН знести самочинно збудований об`єкт нерухомого майна

- будівлю літ. Б загальною площею 8 кв.м., яка знаходиться на вул. Перемоги, 70-В, м.Запоріжжя, розташованої на земельній ділянці з кадастровим номером :05:003:0113;

- визнати незаконним та скасувати пункт 6 рішення Запорізької міської ради від 29.09.2021 №52/53 Про передачу в оренду ТОВ ДАЙДЕН, ТОВ АВ.ТРЕЙД земельних ділянок по вул. Перемоги, 70в, які сформовані шляхом поділу для розташування комплексу по обслуговуванню автомобілів та кафе у частині передачі ТОВ ДАЙДЕН в оренду земельної ділянки площею 0,1922 га з кадастровим номером :05:003:0113;

- визнати недійсним договір оренди землі від 23.12.2021 №00144, укладений між Запорізькою міською радою та ТОВ ДАЙДЕН щодо земельної ділянки з кадастровим номером :05:003:0113;

- зобов`язати ТОВ ДАЙДЕН повернути територіальній громаді міста Запоріжжя в особі Запорізької міської ради земельну ділянку з кадастровим номером :05:003:0113 площею 0,1922 га, яка розташована у м. Запоріжжя, вул. Перемоги, буд. 70в, вартістю 7381921,50 грн.

Позовні вимоги обґрунтовані здійсненням ТОВ ДАЙДЕН самочинного будівництва за адресою: м. Запоріжжя, вул. Перемоги, 70в, оформленням права власності на нього з порушенням законодавства, що призвело до отримання у користування земельної ділянки поза конкурсною процедурою, у зв`язку з чим оспорюване рішення Запорізької міської ради в частині передачі земельної ділянки ТОВ ДАЙДЕН підлягає визнанню незаконним та скасуванню як таке, що суперечить законодавству, договір оренди - визнанню недійсним, самочинно збудоване майно - знесенню, а земельна ділянка поверненню власнику.

При цьому, прокурором обґрунтовано наявність підстав для одноособового захисту ним інтересів держави на землях територіальної громади (комунальної власності), права якої порушено внаслідок незаконного розпорядження землею, без визначення органу в інтересах якого здійснюється таке представництво, з огляду на те, що органом, який має здійснювати функції держави у спірних відносинах, є виключно Запорізька міська рада, однак, саме незаконні дії зазначеного органу місцевого самоврядування, які суперечать ст.19 Конституції України, стали причиною порушення прав територіальної громади, тому Запорізька міська рада набуває статус відповідача у цій справі та не може одночасно бути позивачем.

Також обґрунтована необхідність залучення до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні позивача Державної інспекції архітектури та містобудування України.

Як вже зазначалось, ухвалою Господарського суду Запорізької області від 07.06.2023 у справі №908/1850/23 зазначену позовну заяву і додані до неї документи повернуто без розгляду.

Вказаний процесуальний документ і є предметом апеляційного оскарження.

Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції керувався положеннями п. 1 ч. 5 ст. 174 ГПК України та дійшов висновку, що у п. 6 предмету позову прокурор просить захистити порушене право (охоронюваний законом інтерес) шляхом прийняття рішення на користь територіальної громади міста Запоріжжя в особі Запорізької міської ради, яка у той же час є відповідачем-1 за позовом, тому вказані обставини унеможливлюють вірне визначення суб`єктного складу сторін справи.

В даному випадку в позовній заяві об`єднано вимоги, за якими Запорізька міська рада має виступати позивачем (п. 6 прохальної частини позову) та вимоги, за якими Запорізька міська рада є відповідачем (п. 4 прохальної частини позову), тобто порушено правила об`єднання позовних вимог.

Крім того, у даному випадку наявний орган, який уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а тому визначення за цією вимогою прокурора в якості позивача суперечить ч. 5 ст. 53 ГПК України та свідчить про відсутність у прокурора процесуальної дієздатності за поданою вимогою.

Колегія суддів не погоджується з такими висновками суду першої інстанції, зважаючи на наступне.

Відповідно до статті 1 Господарського процесуального кодексу України цей Кодекс визначає юрисдикцію та повноваження господарських судів, встановлює порядок здійснення судочинства у господарських судах.

За приписами ч.1 ст.2 Господарського процесуального кодексу України завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.

У статті 162 ГПК України наведені вимоги до позовної заяви.

У разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення ч.4 ст.162 ГПК України).

Згідно з частинам 3-5 ст.53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Абзацами першим і другим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно з абзацами першим-третім частини 4 статті 23 Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Під час дослідження матеріалів справи, колегією суддів встановлено, що ухвалою Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 07.09.2023 справу № 925/1133/18 передано на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі ч. 5 ст. 302 ГПК України у зв`язку з тим, що питання про наявність /відсутність підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли один орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, визначено прокурором як одного з відповідачів, а інший компетентний (контролюючий) орган прокурор не зазначив як позивача, має характер виключної правової проблеми та зважаючи на істотні розбіжності у судовій практиці судів різних інстанцій, є підставою для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду.

Під час прийняття вищевказаної ухвали про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів зазначила, що господарські суди різних інстанцій, у тому числі й Велика Палата Верховного Суду, сформували у подібних правовідносинах досить суперечливу, а подекуди й взаємовиключну практику щодо наявності/відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, визначено прокурором як одного з відповідачів.

Палата зауважує, що останні висновки, викладені у пунктах 8.9-8.11 постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, не усувають повністю існуючих розбіжностей у застосуванні господарськими судами норм частин третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, а саме: у питанні підтвердження наявності/відсутності підстав для представництва інтересів держави прокурором як самостійним позивачем у разі, коли орган, уповноважений здійснювати функції держави в спірних правовідносинах, визначено прокурором як одного з відповідачів, натомість такі розбіжності вочевидь не сприяють однаковому правозастосуванню при вирішенні численних спорів, що виникають із подібних земельних відносин та відносин власності.

Саме з цих підстав зупинялось провадження у цій справі до розгляду справи №925/1133/18.

Таким чином, перед касаційним судом у справі 922/1133/18 постало питання щодо комплексного застосування норм матеріального та процесуального права, а саме частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, при вирішенні спорів про визнання незаконними та скасування рішень органів місцевого самоврядування або органів державної виконавчої влади, визнання недійсними договорів купівлі-продажу або оренди, укладених на підставі цих рішень, та про повернення земельних ділянок цьому органу як одному з відповідачів.

11.06.2024 Велика Палата Верховного Суду ухвалила постанову у справі №922/1133/18.

Узагальнюючи висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду виснувала, зокрема, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Щодо процесуального статусу Запорізької міської ради у даній справі, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до частини першої статті 13 Конституції України земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Згідно зі статтею 14 Конституції України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

Відповідно до статті 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.

У пунктах «б», «в», «є» статті 12 ЗК України, до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить: передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього Кодексу; надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього Кодексу; здійснення контролю за використанням та охороною земель комунальної власності, додержанням земельного та екологічного законодавства.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Статтею 2 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) передбачено, що учасниками цивільних відносин є фізичні особи та юридичні особи (далі - особи). Учасниками цивільних відносин є: держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб`єкти публічного права.

Відповідно до частини першої статті 169 ЦК України територіальні громади діють у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Згідно зі статтею 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

У цій справі Запорізька міська рада, здійснюючи право розпорядження землею в межах територіальної громади, є учасником цивільних правовідносин (стороною Договору оренди землі від 23.12.2021 №00144). Рішенням від 29.09.2021 Запорізька міська рада надала земельну ділянку №:05:003:0113, площею 0,1922га ТОВ «ДАЙДЕН».

Колегія суддів зауважує, що прокурор просить визнати незаконним та скасувати п.6 рішення Запорізької міської ради від 29.09.2021 №52/53, саме тому визначив останню відповідачем-1.

У постанові від 11.06.2024 у справі №922/1133/18 Велика Палата Верховного Суду звернула увагу на те, що помилковим є підхід, за якого у цій категорії справ - справах за позовами прокурора, поданими на захист інтересів держави, порушених унаслідок незаконних дій органів державної влади, місцевого самоврядування, їх посадових осіб - питання про належного відповідача вирішується як вторинне, похідне від питання про те, якого результату прагне досягнути прокурор своїм позовом.

Так, коло відповідачів не може визначатися залежно від того, чи залишиться до кого звертатися з позовом, якщо орган, уповноважений захищати інтереси держави у відповідних правовідносинах, буде визначений прокурором позивачем, навіть якщо цей орган сам спричинив порушення інтересів держави.

Відповідач визначається незалежно від процесуальної позиції інших учасників справи. Відповідачем у господарському судочинстві є особа, до якої звернена вимога позивача, яка своєю чергою спрямована на захист відповідного порушеного права або законного інтересу.

Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).

У пункті 7.17 постанови від 25.06.2019 у справі № 910/17792/17 Велика Палата Верховного Суду виснувала, що сторони - це суб`єкти матеріально-правових відносин, які виступають на захист своїх інтересів і на яких поширюється законна сила судового рішення. Позивачем є особа, яка має право вимоги (кредитор), а відповідачем - особа, яка повинна виконати зобов`язання (боржник). При цьому відповідач має бути такою юридичною чи фізичною особою, за рахунок якої, в принципі, можливо було б задовольнити позовні вимоги. З огляду на зміст наведених норм захисту в судовому порядку підлягають порушене право й охоронювані законом інтереси саме від відповідача.

Виходячи з викладеного, в зазначеній категорії справ найперше належить встановити, про захист яких інтересів держави йдеться, якими суб`єктами вони були порушені, в чому полягало порушення та можливість за рахунок таких суб`єктів задовольнити позовні вимоги.

У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади і її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.20).

Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.

У цій справі (908/1850/23) прокурор у позові зауважував, що порушення інтересів держави полягає у самочинному будівництві об`єкта нерухомості на землях комунальної власності, що позбавляє український народ загалом та конкретну територіальну громаду (міста Запоріжжя) правомочностей власника землі в тому обсязі, який дозволяє їй розпоряджатись своїм майном.

При цьому, у зв`язку із здійсненням самочинного будівництва та його державної реєстрації відповідач-2 на підставі положень ст.134 ЗК України набув поза проведенням земельних торгів на конкурентних засадах право оренди спірної земельної ділянки.

Звідси, Запорізька міська рада, як орган, який мав би захищати інтереси держави (суспільства) від неправомірних діянь у суді, не може здійснити такий захист, оскільки є порушником у спірних правовідносинах, а порушення інтересів держави та територіальної громади стали наслідком дій та рішень зазначеного уповноваженого органу, який визначений відповідачем у позові. Таким чином, Запорізька міська рада не може бути позивачем у зазначеній справі.

Відносини власності на землю поряд з традиційною тріадою правомочностей власника включає обов`язок щодо охорони земель, використання їх з урахуванням інтересів (екологічних, економічних, соціальних) суспільства взагалі та територіальної громади зокрема. Особливістю суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних їх майже неможливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен відповідно до Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

У пункті 38 постанови від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 77-83; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 8.8).

Поряд із цим таке процесуальне позиціонування прокурора не враховує, що згідно з обставинами справи не виключається, що уповноважений державою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави. У такому випадку визначення цього органу позивачем суперечило б принципу розумності. Отже, статусом позивача має наділятись прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем.

Так, у справі № 912/2797/21 прокурор звернувся з позовом в інтересах держави до Світловодської міської ради (яка є правонаступником Великоскельовської сільської ради) про визнання недійсними рішення, договору та зобов`язання повернути земельну ділянку.

У пункті 8.8 постанови від 05.07.2023 у вказаній вище справі Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у прокурора були повноваження звернутися до суду в інтересах органу місцевого самоврядування про визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та її повернення власнику, що він і зробив. Та обставина, що прокурор зазначив орган місцевого самоврядування відповідачем у справі, з огляду на звернення з вимогою про визнання недійсним рішення ради про затвердження проєкту землеустрою, не є перешкодою для розгляду справи. Орган місцевого самоврядування брав участь у цій справі. У випадку встановлення судами обрання прокурором неналежного способу захисту щодо частини позовних вимог (про визнання недійсним рішення ради про затвердження проєкту землеустрою) у задоволенні позову до такої особи належить відмовити за наслідком розгляду спору по суті. Однак це не може перешкодити розгляду позовних вимог про визнання недійсним договору оренди, де прокурор діяв в інтересах ради як сторони договору, і такі вимоги можуть забезпечити ефективний захист інтересів територіальної громади у випадку їх порушення стороною договору та бездіяльності ради щодо належного захисту інтересів територіальної громади.

У постанові від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 Велика Палата Верховного Суду зазначила що, оскаржуючи рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування та правочин щодо розпорядження майном, прокурор вправі звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган відповідачем (коли оскаржується рішення останнього), або в інтересах держави в особі відповідного органу, зокрема тоді, коли цей орган є стороною (представником сторони) правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. У разі задоволення вимоги про визнання недійсним правочину та про повернення отриманого за ним (наприклад, земельної ділянки) чи про витребування майна від набувача таке повернення та витребування відбувається на користь держави чи територіальної громади, від імені яких відповідний орган може діяти тільки як представник. Такі висновки узгоджуються з постановами Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.3).

У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.

Отже, з огляду на стверджуване порушення Запорізькою міською радою інтересів держави прокурор правильно визначив її відповідачем у цій справі.

У даних правовідносинах, суд першої інстанції на вказане уваги не звернув та передчасно повернув позовну заяву прокурора. А тому арґументи апеляційної скарги керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя про те, що оскаржувана ухвала постановлена з порушенням норм матеріального і процесуального права, є обґрунтованими.

Згідно зі ст.280 Господарського процесуального кодексу України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Оскільки висновки суду не відповідають обставинам справи, при цьому судом першої інстанції порушені норми процесуального права, доводи апеляційної скарги знайшли своє підтвердження при апеляційному перегляді справи, що є підставою для задоволення апеляційної скарги та скасування ухвали Господарського суду Дніпропетровської області, з подальшим направленням справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

У зв`язку зі скасуванням ухвали місцевого господарського з передачею справи до суду першої інстанції, розподіл сум судового збору повинен здійснити суд першої інстанції за результатами розгляду ним справи, згідно із загальними правилами ст. 129 ГПК України.

На підставі вищевикладеного, керуючись ст. ст. 269, 271, 275, 277, 280-284 ГПК України, суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу керівника Вознесенівської окружної прокуратури міста Запоріжжя задовольнити.

Ухвалу Господарського суду Запорізької області від 07.06.2023 у справі № 908/1850/23 скасувати.

Справу № 908/1850/23 передати до Господарського суду Запорізької області на стадію вирішення питання про відкриття провадження у справі відповідно до Глави 2 Розділу ІІІ Господарського процесуального кодексу України.

Розподіл сум судового збору, в тому числі і за подачу апеляційної скарги, здійснити Господарському суду Запорізької області за результатами розгляду справи, згідно із загальними правилами ст. 129 ГПК України.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду протягом двадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови виготовлено та підписано 11.10.2024.

Головуючий суддя О.Г. Іванов

Суддя Ю.Б. Парусніков

Суддя Т.А. Верхогляд