ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 жовтня 2024 року

м. Київ

cправа № 915/921/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Могил С.К. - головуючий, Волковицька Н.О., Краснов Є.В.

за участю секретаря судового засідання Амірханяна Р.К.

та представників

ОГП: Колодяжна А.В.,

представники відповідачів в судове засідання не з`явились,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника керівника Одеської обласної прокуратури

на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 26.04.2021

та рішення Господарського суду Миколаївської області від 23.12.2020

у справі № 915/921/20

за позовом Заступника керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави

до:

1)Чорноморської сільської ради;

2) Товариства з обмеженою відповідальністю "ФОТОН-ЧЕРНОМОР?Я"

про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору,

В С Т А Н О В И В:

У червні 2020 року Заступник керівника Миколаївської місцевої прокуратури № 1 в інтересах держави звернувся до Господарського суду Миколаївської області з позовом до Чорноморської сільської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "ФОТОН-ЧЕРНОМОР?Я", в якому просив: 1) визнати незаконним та скасувати рішення Чорноморської сільської ради від 19.03.2019 № 2 "Про затвердження експертної грошової оцінки земельної ділянки реакційного призначення, передбаченої до надання у власність шляхом викупу в селі Чорноморка в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області"; 2) визнати недійсним укладений 22.03.2019 між Чорноморською сільською радою та ТОВ "ФОТОН-ЧЕРНОМОР?Я" договір купівлі-продажу землі, зареєстрований 22.03.2019 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, про що вчинено запис № 30832825.

Позов обґрунтовано тим, що земельна ділянка, відчужена Чорноморською сільською радою на користь ТОВ "ФОТОН-ЧЕРНОМОР?Я" за спірним договором розташована в межах прибережної захисної смуги Чорного моря і на неї встановлені та діють обмеження типу 05.03 прибережна захисна смуга вздовж морів, морських заток і лиманів. Відтак спірне рішення від 19.03.2019 №2 прийняте Чорноморською сільською радою з порушеннями вимог законодавства, зокрема, ст.ст. 85, 88 Водного кодексу України та ст.ст. 59, 84 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), згідно з якими землі прибережних захисних смуг перебувають виключно у державній та комунальній власності і можуть надаватися лише в користування та для спеціально визначених цілей. Прокурор також посилався на пункт "г" ч. 5 ст. 128 ЗК України, відповідно до якого однією з підстав для відмови в продажу земельної ділянки є встановлена ЗК України заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність, та зазначає, що ці положення виключають можливість законного набуття ТОВ "ФОТОН-ЧЕРНОМОР`Я" права приватної власності на спірну земельну ділянку. Прокурор також вважав, що договір купівлі-продажу земельної ділянки від 22.03.2020 №108, укладений на підставі спірного рішення Чорноморської сільради, підлягає визнанню недійсним на підставі ст.ст. 16, 203, 215 Цивільного кодексу України, ст. 152 ЗК України.

Рішенням Господарського суду Миколаївської області від 23.12.2020 (суддя Давченко Т.М.) у задоволенні позову відмовлено повністю.

Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 26.04.2021 (колегія суддів у складі: Принцевська Н.А. - головуючий, Діброва Г.І., Ярош А.І.) рішення місцевого господарського суду скасовано і залишено позов без розгляду.

Судами обох інстанцій встановлено, що на підставі укладеного між Чорноморською сільрадою та ТОВ "ФОТОН-ЧЕРНОМОР`Я" договору оренди земельної ділянки від 21.02.2019 у користуванні відповідача-2 перебувала земельна ділянка площею 2 га з кадастровим номером :03:000:0876 по вул. Бейкушська, 45/1 в селі Чорноморка Очаківського району Миколаївської області.

Рішеннями Чорноморської сільради 36 сесії 1 скликання від 14.02.2019 №11 та 37 сесії 1 скликання від 28.02.2019 №2 надано ТОВ "ФОТОН-ЧЕРНОМОР`Я" дозвіл на придбання у власність земельної ділянки загальною площею 2 га рекреаційного призначення, розташованої по вул. Бейкушська, 45/1 в селі Чорноморка Очаківського району Миколаївської області, під розташування та обслуговування будівель і споруд бази відпочинку на 200 місць, а також на замовлення експертно-грошової оцінки земельної ділянки для укладення договору купівлі-продажу.

У подальшому, рішенням Чорноморської сільської ради від 19.03.2019 №2 затверджено експертно-грошову оцінку земельної ділянки рекреаційного призначення під розташування та обслуговування будівель і споруд бази відпочинку із земель комунальної власності загальною площею 2 га за кадастровим номером :03:000:0876, розташованої в селі Чорноморська по вул. Бейкушська, 45/1 в межах території Чорноморської сільської ради Очаківського району Миколаївської області у розмірі 1 413 400 грн. та надано ТОВ "ФОТОН-ЧЕРНОМОР`Я" дозвіл на викуп цієї ділянки за 1 413 400 грн.

На підставі вказаного рішення Чорноморською сільрадою укладено з ТОВ "ФОТОН-ЧЕРНОМОР`Я" договір купівлі-продажу зазначеної земельної ділянки від 22.03.2020 №108, посвідчений приватним нотаріусом Очаківського районного нотаріального округу Миколаївської області Корчемахою С.С. та зареєстрований у реєстрі за № 108, про що до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно того ж дня внесено запис №30832825.

На земельній ділянці знаходиться туристична база на 200 місць (перша черга), яка належить відповідачу-2 на підставі свідоцтва про право власності на нерухоме майно, виданого Виконавчим комітетом Чорноморської сільради 18.06.2009 та зареєстрованого в Очаківській районній філії Миколаївського МБТІ 18.06.2009 за номером запису 378 у книзі 3, реєстраційний номер 27574245 (п. 1.3 договору купівлі-продажу).

Вищезазначене рішення Чорноморської сільради від 19.03.2019 № 2 прокурор вважає таким, що прийняте з порушеннями ст.ст. 85, 88 Водного кодексу України та ст.ст. 59, 84 ЗК України. Прокурор вказує, що відповідно до умов відведення земельної ділянки від 28.05.2004 № 08-84, висновку начальника Очаківського районного відділу земельних ресурсів Держкомзему України від 26.08.2004 №01193, кадастрового плану, викопіювання та ситуаційного плану (містяться у проекті землеустрою 2004 року), Пояснювальної записки, висновку Управління регіонального розвитку, містобудування та архітектури Миколаївської обласної державної адміністрації № 575-01-24 від 01.06.2011 спірна земельна ділянка розташована в межах прибережної захисної смуги Чорного моря і на неї встановлені та діють обмеження типу 05.03 прибережна захисна смуга вздовж морів, морських заток і лиманів.

Зазначені обставини стали підставою для звернення прокурора до суду з позовом у даній справі.

Відмовляючи у задоволенні позову місцевий господарський суд зазначив, що відповідно до Генплану села Чорноморка спірна земельна ділянка не входить до земель прибережної захисної смуги, у зв`язку з чим на неї не поширюються обмеження, встановлені законодавством для земель прибережних захисних смуг, зокрема, і щодо можливості перебування таких земель виключно у державній або комунальній власності.

Скасовуючи рішення місцевого господарського суду та залишаючи позов прокурора без розгляду, суд апеляційної інстанції виходив з того, що Чорноморська сільська рада є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, тому має право звернутися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, а отже у правовідносинах, що склалися, прокурор міг звернутися з позовом лише в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради. Крім цього, прокурор в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", мав до подання позову звернутись до Чорноморської сільської ради для надання можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. І не вжиття таких заходів у розумний строк з боку вказаного органу, або немотивована відмова вжити такі заходи є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності, які дають підстави прокурору для звернення з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу з обґрунтуванням підстав для представництва. Проте в даному випадку доказів звернення прокурора до Чорноморської сільської ради матеріали справи не містять. З огляду на вищевикладене апеляційний господарський суд зазначив, що прокурор дійшов необґрунтованого і безпідставного висновку про наявність підстав для самостійного представництва ним інтересів держави у даній справі через відсутність у даному випадку органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів територіальної громади в судовому порядку.

Не погоджуючись з рішенням місцевого та постановою апеляційного господарських судів, Перший заступник керівника Одеської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити повністю.

В обґрунтування своїх вимог скаржник посилається на те, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про залишення позову без розгляду та неправильно застосував ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 15-2, 83, 116, 122 ЗК України, не врахувавши висновки Верховного Суду у подібних відносинах, викладених у постановах у справах № 922/997/20, № 912/2518/19, № 698/119/18, № 922/614/19, № 926/1111/15, № 587/430/16-ц, № 810/3894/17, та щодо відмови в позові не врахувавши висновки на підтвердження обставин належності земель до меж прибережної захисної смуги, викладені Верховним Судом у постановах від 01.07.2015 у справі № 6-184цс-15, від 10.06.2015 у справі № 162цс-15, від 22.04.2015 у справі № 6-52цс-15, від 25.04.2018 у справі № 904/59754/16, від 20.03.2019 у справі № 810/726/18, від 22.04.2019 у справі № 806/11/16, від 24.04.2019 у справі № 826/13358/17, від 26.06.2019 у справі № 814/2389/15, від 15.01.2020 у справі № 813/4060/17.

Скаржником вмотивовано подання касаційної скарги на підставі п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.06.2021 відкрито провадження за касаційною скаргою з підстави, передбаченої п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України, призначено останню до розгляду у відкритому судовому засіданні на 20.07.2021 та надано строк на подання відзиву на касаційну скаргу до 16.07.2021.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 20.07.2021 касаційне провадження у справі № 915/921/20 зупинено до закінчення перегляду в касаційному порядку судовою палатою для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи №925/1133/18.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 31.07.2024 поновлено провадження у справі № 915/921/20 за касаційною скаргою Першого заступника керівника Одеської обласної прокуратури на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 26.04.2021 та рішення Господарського суду Миколаївської області від 23.12.2020 та призначено касаційну скаргу до розгляду на 08.10.2024.

Заслухавши доповідь головуючого судді, переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного, а також рішення місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Відповідно до ч. 1 ст. 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Пунктом 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України підставою касаційного оскарження судових рішень визначено застосування судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.

Суд враховує, що судовими рішеннями в подібних правовідносинах є такі рішення, де подібними є (1) предмети спору, (2) підстави позову, (3) зміст позовних вимог та встановлені судом фактичні обставини, а також має місце (4) однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (аналогічна позиція викладена у постановах ВП ВС від 05.06.2018 у справі № 523/6003/14-ц, від 19.06.2018 у справі № 922/2383/16, від 20.06.2018 у справі № 755/7957/16-ц, від 26.06.2018 у справі № 2/1712/783/2011, від 26.06.2018 у справі № 727/1256/16-ц, від 04.07.2018 у справі № 522/2732/16-ц).

Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних судових рішеннях суду (судів) касаційної інстанції визначається обставинами кожної конкретної справи ((див. постанови Верховного Суду від 27.03.2018 у справі № 910/17999/16 (пункт 32); від 25.04.2018 у справі № 925/3/17 (пункт 38); від 16.05.2018 року у справі № 910/24257/16 (пункт 40); від 05.06.2018 у справі № 243/10982/15-ц (пункт 22); від 31.10.2018 у справі № 372/1988/15-ц (пункт 24); від 05.12.2018 у справах № 522/2202/15-ц (пункт 22) і № 522/2110/15-ц (пункт 22); від 30.01.2019 у справі № 706/1272/14-ц (пункт 22)).)

При цьому колегія суддів враховує позицію, викладену у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19 (провадження №14-16цс20), відповідно до якої у кожному випадку порівняння правовідносин і їхнього оцінювання на предмет подібності слід насамперед визначити, які правовідносини є спірними. А тоді порівнювати права й обов`язки сторін саме цих відносин згідно з відповідним правовим регулюванням (змістовий критерій) і у разі необхідності, зумовленої цим регулюванням, - суб`єктний склад спірних правовідносин (види суб`єктів, які є сторонами спору) й об`єкти спорів. Тому з метою застосування відповідних приписів процесуального закону не будь-які обставини справ є важливими для визначення подібності правовідносин.

На предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими.

Водночас колегія суддів зазначає, що слід виходити також з того, що підставою для касаційного оскарження є неврахування висновку Верховного Суду саме щодо застосування норми права, а не будь-якого висновку, зробленого судом касаційної інстанції в обґрунтування мотивувальної частини постанови. Саме лише зазначення у постанові Верховного Суду норми права також не є його правовим висновком про те, як саме повинна застосовуватися норма права у подібних правовідносинах.

В обґрунтування підстав для відкриття касаційного провадження Перший заступник керівника Одеської обласної прокуратури посилався на п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України (суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про залишення позову без розгляду та неправильно застосував ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 15-2, 83, 116, 122 ЗК України, не врахувавши висновки Верховного Суду у подібних відносинах, викладених у постановах у справах № 922/997/20, № 912/2518/19, № 698/119/18, № 922/614/19, № 926/1111/15, № 587/430/16-ц, № 810/3894/17, та щодо відмови в позові не врахувавши висновки на підтвердження обставин належності земель до меж прибережної захисної смуги, викладені Верховним Судом у постановах від 01.07.2015 у справі № 6-184цс-15, від 10.06.2015 у справі № 162цс-15, від 22.04.2015 у справі № 6-52цс-15, від 25.04.2018 у справі № 904/59754/16, від 20.03.2019 у справі № 810/726/18, від 22.04.2019 у справі № 806/11/16, від 24.04.2019 у справі № 826/13358/17, від 26.06.2019 у справі № 814/2389/15, від 15.01.2020 у справі № 813/4060/17.

Водночас судом апеляційної інстанції залишено позов прокурора без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України і по суті рішення місцевого господарського суду не переглядалось. При цьому апеляційним господарським судом вказано, що прокурор дійшов необґрунтованого і безпідставного висновку про наявність підстав для самостійного представництва ним інтересів держави у даній справі через відсутність у даному випадку органу, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів територіальної громади в судовому порядку, у зв`язку з чим судом першої інстанції помилково розглянуто позовні вимоги по суті.

Верховний Суд зауважує, що залишення позову без розгляду - це форма закінчення розгляду справи без ухвалення судового рішення у зв`язку із виникненням обставин, які перешкоджають розгляду справи.

Таким чином, оскільки рішення місцевого господарського суду по суті спору судом апеляційної інстанції не переглядалось, Верховний Суд не здійснює перегляд такого рішення, і відповідно не розглядає доводи касаційної скарги в цій частині. Водночас колегією суддів досліджуються доводи скаржника в частині порушення апеляційним судом положень ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та неврахування висновків Верховного Суду, викладених у постановах у справах № 922/997/20, № 912/2518/19, № 698/119/18, № 922/614/19, № 926/1111/15, № 587/430/16-ц, № 810/3894/17.

Дослідивши постанови Верховного Суду у вказаних справах, а також враховуючи висновок Верховного Суду, викладений у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 (до якої зупинялося касаційне провадження у розглядуваній справі), колегія суддів зазначає таке.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абз. 1 і 2 ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

Колегія суддів зазначає, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц). Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (абзац 2 ч. 5 ст. 53 ГПК України).

Суд апеляційної інстанції, залишаючи позов прокурора без розгляду, зазначив, що відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави у цій справі, оскільки існує уповноважений суб`єкт владних повноважень - Чорноморська сільська рада, яка є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, тому має право звернутися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, а отже у правовідносинах, що склалися, прокурор міг звернутися з позовом лише в інтересах держави в особі Чорноморської сільської ради. Крім цього, прокурор в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", мав до подання позову звернутись до Чорноморської сільської ради для надання можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення, проте в даному випадку доказів звернення прокурора до Чорноморської сільської ради матеріали справи не надав.

Водночас Верховний Суд зазначає, що прокурор вказав, що є позивачем, оскільки Чорноморська сільська рада - один з співвідповідачів, рішення якого оскаржується через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки у прибережній захисній смузі. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави.

З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Чорноморську сільську раду одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування її рішення, помилковим є висновок суду апеляційної інстанції про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор. Верховний Суд зазначає, що з огляду на положення статті 53 ГПК України і статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор мав підстави звернутися до суду як позивач у даній справі, а тому погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.

Подібні за змістом висновки щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" містяться у постановах Верховного Суду, правовідносини у яких є подібними до тих, що склалися у справі № 915/921/20:

- від 27.01.2021 у справі № 922/997/20 (Верховний Суд зазначив, що прокурор в межах цієї справи оскаржив рішення Харківської міської ради, визначивши останню відповідачем, і з огляду на положення статті 53 ГПК України і статті 23 Закону України "Про прокуратуру" мав підстави звернутися до суду як позивач, вважаючи, що відсутній орган, який може захистити інтереси держави в особі територіальної громади міста. Разом із тим, за встановлених судами обставин, прокурором доведено наявність порушеного права територіальної громади м. Харкова та належним чином мотивовано підстави для його захисту. Враховуючи наведене, суди попередніх інстанцій дійшли обґрунтованого висновку про відсутність підстав для залишення позову прокурора без розгляду);

- від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (Верховний Суд зазначив, що з огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив ГУ Держгеокадастру у Черкаській області одним зі співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу, помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор. Тому Велика Палата Верховного Суду погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач й відхиляє як необґрунтовані аргументи відзиву на касаційну скаргу");

- від 07.04.2021 у справі № 912/2518/19 (Верховний Суд, пославшись на постанову ВП ВС від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, погодився з висновками судів попередніх інстанцій, що прокурор вказав про відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних відносинах, тому норми законодавства надають йому право самостійно звертатись з позовом до суду. Органом уповноваженим на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах є Держгеокадарст, але визначення його територіального органу позивачем у справі з врахуванням того, що вимога пред`явлена і до нього також і він визначений відповідачем, створює парадоксальну ситуацію, тому прокурором доведено підстави представництва.);

- від 11.02.2020 у справі № 922/614/19 (Велика Палата Верховного Суду зазначила що вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.);

- від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (Велика Палата Верховного Суду зазначила, що прокурор заявив позов до ГУ Держгеокадастру у Сумській області та фізичної особи і на виконання абзацу другого частини другої статті 45 ЦПК України, абзацу першого частини третьої, абзацу першого частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (тобто, навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (тобто навів підстави позову). Тому суди першої й апеляційної інстанцій не мали підстав вважати помилковими доводи прокурора щодо відсутності органу, уповноваженого державою на виконання функцій розпорядника земельними ділянками сільськогосподарського призначення державної форми власності та на здійснення державного нагляду у цій сфері);

- від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15 (Верховний Суд вважав помилковими висновки апеляційного суду про необґрунтування прокурором необхідності захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки прокурор зазначав, що він звертається до суду як позивач у зв`язку із виконанням ним функцій нагляду за додержанням вимог чинного законодавства (у формі представництва) Чернівецькою міською радою, яка порушила вимоги Земельного кодексу України при наданні земельної ділянки; орган, який здійснює контроль за використанням і охороною земель не наділений правом звернення до суду, тобто на час подання позову прокурор є єдиним органом державної влади, який здійснює нагляд (контроль) щодо дотримання органами місцевого самоврядування вимог чинного законодавства України при прийнятті рішень, віднесених до їх компетенції, у тому числі щодо передачі (наданні) юридичним і фізичним особам земельних ділянок у власність чи користування. При цьому прокурор зазначав, що порушення інтересів держави вбачає у тому, що Чернівецька міська рада незаконно, необґрунтовано та нераціонально розпорядилася землею, яка є національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави; оскаржуваними рішеннями порушено принцип рівності громадян перед законом щодо реалізації права на землю, оскільки відповідно до офіційних даних, оприлюднених на сайті Чернівецької міської ради, станом на 2015 рік у черзі для отримання земельних ділянок для будівництва індивідуальних житлових будинків перебувають 1315 осіб, взятих на облік ще у 2001 році, тоді як оскаржуваними рішеннями надано у власність земельну ділянку ОК "ЖБК Захисник 37", засновники та члени якого не перебували на обліку осіб, потребуючих поліпшення житлових умов, а отже не мали права безкоштовного отримання земельної ділянки для будівництва; спірна земельна ділянка рішеннями Чернівецької міської ради 2008 та 2010 року була надана Управлінню по фізичній культурі і спорту);

- від 15.10.2019 у справі № 810/3894/17 (Верховний Суд зазначив, що в адміністративному позові прокурор стверджував, що Фастівецька сільрада не виконала, покладені на неї повноваження зі здійснення паспортизації та інвентаризації закріплених за нею об`єктів благоустрою, а саме - ігрового майданчика, чим позбавила можливості його активного використання та порушила інтереси держави у сфері охорони дитинства. При цьому, прокурор в касаційній скарзі зазначив, що підставою для захисту інтересів держави у суді є відсутність органу, до компетенції якого належить здійснення нагляду (контролю) за діяльністю органу місцевого самоврядування. Тобто прокурором в адміністративному позові вказано, які саме інтереси держави порушено протиправною бездіяльністю органу місцевого самоврядування, та враховуючи, що відсутній орган, до компетенції якого належить здійснення нагляду за діяльністю органів місцевого самоврядування, Верховний Суд вважав, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли до помилкового висновку про недоведеність прокурором підстав для захисту інтересів держави у суді та необґрунтовано повернули позов прокурору, що є підставою для скасування ухвали суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції з направленням справи для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду).

Крім цього, Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 виснувала, що ч.ч. 3 та 4. Ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Тобто визначений ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, пункти 26, 27; від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, пункти 57, 58; від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.18; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.18).

Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду). Процесуальні наслідки відсутності, зокрема, обґрунтування підстави для звернення до суду прокурора визначені статтею 174 ГПК України.

У п. 140 вказаної постанови Великої Палати Верховного Суду зазначено, що узагальнюючи наведені у цій постанові висновки щодо застосування норм права, Велика Палата Верховного Суду висновує, що:

1) прокурор звертається до суду в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, якщо:

- орган є учасником спірних відносин і сам не порушує інтересів держави, але інший учасник порушує (або учасники порушують) такі інтереси;

- орган не є учасником спірних відносин, але наділений повноваженнями (компетенцією) здійснювати захист інтересів держави, якщо учасники спірних відносин порушують інтереси держави;

2) прокурор звертається до суду в інтересах держави як самостійний позивач, якщо:

- відсутній орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах;

- орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

Таким чином, колегія суддів Верховного Суду погоджується з доводами скаржника в частині порушення апеляційним судом положень ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Чорноморську сільську раду одним з співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування її рішення, і мав підстави звернутися до суду як позивач у даній справі.

Враховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки суду апеляційної інстанції про залишення позову прокурора без розгляду в даному випадку. Разом з тим, оскільки апеляційний господарський суд не здійснював розгляд позовних вимог по суті, колегія суддів в силу меж перегляду справи в касаційній інстанції, передбачених ст. 300 ГПК України, зазначає, що вимоги прокурора, викладені у касаційній скарзі, про прийняття нового рішення про задоволення позову в повному обсязі є передчасними, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскаржена постанова суду апеляційної інстанцій - скасуванню, а справа - передачі до апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

Оскільки справа передається до суду для продовження розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Першого заступника керівника Одеської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 26.04.2021 у справі № 915/921/20 скасувати.

Справу № 915/921/20 передати до Південно-західного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Могил С.К.

Судді: Волковицька Н.О.

Краснов Є.В.