ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03 вересня 2024 року

м. Київ

cправа № 910/5698/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,

секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури

на ухвалу Господарського суду міста Києва від 12.06.2023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.09.2023 у справі

за позовом першого заступника керівника Київської міської прокуратури в інтересах держави

до: 1) Київської міської ради,

2) Обслуговуючого кооперативу «Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва «МІКЛ»

про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору, зобов`язання повернути земельну ділянку.

У судовому засіданні взяли участь: прокурор - Валевач М. М., представник Київської міської ради - Золотарьова Ю. А. та представник Обслуговуючого кооперативу «Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва «МІКЛ» - Мартиненко А. В.

1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень

1.1. У квітні 2023 року перший заступник керівника Київської міської прокуратури (далі - Прокурор) в інтересах держави звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом до Київської міської ради (далі - Міськрада та/або відповідач-1) та Обслуговуючого кооперативу «Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва «МІКЛ» (далі - ОК «МІКЛ» та/або відповідач-2) про визнання незаконним та скасування рішення Міськради від 16.12.2021 № 4139/4180 «Про передачу Обслуговуючому кооперативу «Автокооператив по будівництву та експлуатації гаражів, автостоянок для зберігання транспортних засобів громадян Деснянського району міста Києва «МІКЛ» земельної ділянки в оренду для експлуатації та обслуговування автостоянки (№ 12) на вул. Оноре де Бальзака, 49-а у Деснянському районі міста Києва» (далі - рішення від 16.12.2021 № 4139/4180 та/або спірне рішення), визнання недійсним договору оренди земельної ділянки площею 1,5515 га на вул. Оноре де Бальзака, 49-а у Деснянському районі міста Києва (кадастровий номер :701:0027), укладеного між Міськрадою та ОК «МІКЛ», який посвідчено приватним нотаріусом Київського міського нотаріального округу Майоровою А. В. та зареєстровано в реєстрі 30.12.2022 за № 1318 (далі - договір оренди землі від 30.12.2022) та про зобов`язання повернути земельну ділянку площею 1,5515 га на вул. Оноре де Бальзака, 49-а у Деснянському районі міста Києва (кадастровий номер :701:0027) у стані, придатному для її подальшого використання.

1.2. На обґрунтування позовної заяви зазначено, що спірне рішення від 16.12.2021 № 4139/4180 прийнято, а договір оренди землі від 30.12.2022 укладено з порушенням вимог чинного законодавства, всупереч інтересам держави та територіальної громади.

На обґрунтування підстав для представництва інтересів держави Прокурор зазначав, що у даному випадку інтерес держави полягає в необхідності забезпечення прав та інтересів територіальної громади як дійсного власника землі, що є основним національним багатством та перебуває під особливою охороною держави, забезпечення раціонального використання та охорони земель водного фонду. Натомість Міськрада як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті спірного рішення внаслідок допущення порушень розпорядилася земельною ділянкою поза конкурентними засадами, а тому діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.

Прокурор наголошував, що спірним рішенням від 16.12.2021 № 4139/4180 та договором оренди землі від 30.12.2022 порушено інтереси держави у сфері контролю за використанням та охороною земель, ефективного використання земельних ресурсів.

При цьому Прокурор зазначив, що органом, уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, є Міськрада, яка визначена відповідачем-1 у цій справі. Разом з цим нормами чинного законодавства не передбачено участі у справі одного й того самого органу місцевого самоврядування у статусі позивача та відповідача одночасно, у зв`язку з чим Міськрада не може бути позивачем у спірних правовідносинах.

Водночас, посилаючись на норми Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення) Прокурор зазначав, що вказаний орган не наділений повноваженнями на звернення до суду з позовами про визнання незаконним і скасування рішень органів виконавчої влади або місцевого самоврядування, визнання недійсним договору оренди землі.

Таким чином, Прокурор наголошував на відсутності органу, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави у цьому спорі.

2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2.1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 12.06.2023 у справі № 910/5698/223 (суддя Алєєва І. В.), залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 20.09.2023 (Шаптала Є. Ю. - головуючий, судді: Гончаров С. А., Яковлєв М. Л.) позов Прокурора в інтересах держави до Міськради та ОК «МІКЛ» про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору, зобов`язання повернути земельну ділянку - залишено без розгляду.

2.2. Місцевий господарський суд, із висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, залишаючи позов Прокурора без розгляду, керувалися положеннями частини другої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України). Так, суди звернули увагу на те, що при наданні земельних ділянок комунальної власності у користування Міськрада вступає в цивільні (господарські) відносини з юридичними особами (орендарями) та діє як орендодавець, однак спір у даній справі виник не у відносинах користування орендованою земельною ділянкою, а у відносинах між державою та відповідачем-1 щодо дотримання останньою встановленого законом порядку передачі земельної ділянки у користування за результатами земельних торгів.

Суди попередніх інстанцій наголосили, що у даному випадку держава не заперечує право Міськради передавати земельні ділянки комунальної власності у користування та визначати орендарів цих земельних ділянок, однак вимагає, щоб це відбувалося із дотриманням установленої законом процедури.

Пославшись на положення абзацу 5 частини першої статті 15-2 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 2, 4, 5, 6, 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пункт 1, підпункт 33 пункту 4 Положення, статей 17, 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», суди попередніх інстанцій зазначили, що держава визначила Держгеокадастр державним органом, уповноваженим здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі з питань надання земель у користування, оренду, продажу прав на земельні ділянки на конкурентних засадах. Так, саме Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Міськрадою встановленого законом порядку передачі земельних ділянок у користування за результатами земельних торгів.

За таких підстав суди попередніх інстанцій дійшли висновку про невиконання Прокурором процедури, передбаченої частинами третьою та четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру», відповідно до приписів частини четвертої статті 53 Закону України «Про прокуратуру», а відтак, про неможливість розгляду справи та залишення позову Прокурора без розгляду.

3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечення на неї

3.1. Не погоджуючись із ухвалою Господарського суду міста Києва від 12.06.20023 та постановою Північного апеляційного господарського суду від 20.09.2023 у справі № 910/5698/23, Прокурор звернувся із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу та постанову скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.

3.2. Скаржник наголошує на порушенні судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, а саме положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статті 53 ГПК України, статей 15-2, 80, 83, 116, 122, 188 ЗК України, статей 1, 5, 6, 9, 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», статей 2, 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади». При цьому Прокурор посилається на те, що суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях застосували вказані норми права без урахування висновку щодо їх застосування, викладеного, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду та Верховного Суду від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18, від 09.09.2020 у справі № 917/342/19, від 25.09.2020 у справі № 921/341/19, від 01.09.2022 у справі № 440/7210/21, від 04.10.2022 у справі № 910/5210/20, від 29.11.2022 у справі № 914/585/22, від 01.12.2022 у справі № 340/6113/21, від 27.03.2023 у справі № 460/307/22 від 18.05.2023 у справі № 447/827/21, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 29.11.2022 у справі № 240/401/19, від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 04.10.2022 у справі № 910/5210/20, від 25.09.2020 у справі № 921/341/19.

3.3. Прокурор зауважує, що Міськрада при наданні в оренду спірної земельної ділянки без проведення земельних торгів, внаслідок допущених порушень законодавства діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.

Судами попередніх інстанцій не взято до уваги, що саме орган місцевого самоврядування (Міськрада), який повинен захищати інтереси територіальної громади, вказані інтереси порушив, що виключає можливість здійснення ним захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах у спосіб, який обрав Прокурор.

Нормами чинного законодавства України не передбачено можливості участі у справі одного й того самого органу місцевого самоврядування у статусі позивача та відповідача одночасно, у зв`язку з чим Міськрада не може бути позивачем у спірних правовідносинах.

Саме для того, щоб такі порушені права не залишилися без захисту, Прокурору надано право звертатись до суду в інтересах держав як самостійному позивачу у випадку, коли єдиний орган, уповноважений на представництво інтересів держави у спірних правовідносинах, є відповідачем у справі.

При цьому суди обох інстанцій, помилково визначивши позивачем у даному спорі Держгеокадастр, не взяли до уваги те, що Прокурором дотримано процедуру щодо попереднього повідомлення компетентного органу (яким у даному випадку є Міськрада) з метою надання йому можливості усунути виявлені порушення. Проте Міськрада належних заходів для усунення порушень законодавства у даному випадку не вжила. Про намір самостійно усунути допущені порушення або звернутися до суду з позовом не повідомила.

Таким чином, позов у даній справі пред`явлено Прокурором як самостійним позивачем, що відповідає положенням частини п`ятої статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

3.4. Щодо повноважень у Держгеокадастру на звернення до суду з даним позовом, скаржник зазначає, що у цій справі порушення інтересів держави відбулося не в межах заходів, які належать до державного контролю за використанням та охороною земель, передбачених статтями 1, 9 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», а в межах спору щодо законності розпорядження земельною ділянкою комунальної власності органом місцевого самоврядування.

У правовідносинах, які стосуються земельних ділянок комунальної форми власності, право розпорядження якими належить відповідній сільській, селищній, міській раді, що повинна діяти в інтересах відповідної територіальної громади (власника), Держгеокадастр та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист права комунальної власності.

За наявності спору щодо володіння, користування і розпорядження землею територіальних громад Держгеокадастр не може здійснити судовий захист порушених прав та інтересів власника, оскільки не уповноважений на звернення до суду з позовом від імені та в інтересах територіальної громади.

Таким чином, судами не враховано, що Держгеокадастр у даному випадку не наділений повноваженнями власника на захист права власності територіальної громади міста Києва, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності не наділяють Держгеокадастр правом звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі, а саме щодо визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору оренди та повернення земельної ділянки.

Держгеокадастр відносно земель комунальної власності міста Києва здійснює лише функцію контролю, а не захищає порушене право, а тому не має право ініціювати судовий захист поза межами, які надані йому законом.

Враховуючи наведене, в даному випадку Прокурор самостійно звернувся до суду із позовом, оскільки відсутній орган, який має повноваження на звернення до суду з таким позовом, а передбачене законами загальне повноваження Держгеокадастру на звернення до суду або можливість бути позивачем чи відповідачем у справі не свідчить про право такого органу на звернення з позовом у конкретних правовідносинах, оскільки Законом має бути прямо визначено, в яких випадках та який орган може/повинен звернутися до суду.

За таких обставин висновки судів попередніх інстанцій про те, що в даному спорі територіальний орган Держгеокадастру повинен виступати позивачем у справі, а Прокурор повинен був повідомити вказаний орган попередньо, до звернення до суду, у порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру», є помилковими.

Таким чином, позов у даній справі поданий в межах спору про право користування земельною ділянкою, в якому територіальна громада міста Києва є учасником цивільних відносин та стороною спору. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування - Міськраду в межах її компетенції, встановленої законом, замість якої й діє прокурор, а не в межах відносин, визначених Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель».

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19, від 11.09.2019 у справі № 487/10132/14-ц, Верховного Суду в постанові від 04.10.2022 у справі № 910/5210/20.

Таким чином, необґрунтованим є посилання судів на норми статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», оскільки законодавством передбачено вичерпний перелік випадків, в яких Держгеокадастр може звертатися із позовом до суду.

Скаржник також зауважує, що у постанові від 27.03.2023 у справі № 460/307/22 Верховний Суд зазначив, що суб`єктом права власності на землю є й територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності. При цьому, реалізуючи повноваження у сфері земельних відносин, органи місцевого самоврядування зобов`язані діяти виключно в інтересах відповідної територіальної громади. Якщо ж дії (бездіяльність) або рішення органу місцевого самоврядування, вчинені (невчинені), прийняті, в тому числі, під час реалізації наявних у цього органу повноважень у сфері земельних відносин, порушують інтереси територіальної громади, їм суперечать або їх не враховують, то у такому випадку у прокурора виникають передбачені законом підстави для представництва цих інтересів у суді, оскільки ці інтереси збігаються з інтересами держави, а орган, який уповноважений їх захищати у суді в таких відносинах, відсутній.

Водночас суди, надавши перевагу доводам ОК «МІКЛ», залишили поза увагою доводи Прокурора щодо наявності підстав для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах та відсутності підстав для залишення позову без розгляду.

Крім цього, скаржник звертає увагу на те, що позов у цій справі подано Прокурором у квітні 2023 року, проте:

суд першої інстанції в оскаржуваній ухвалі безпідставно застосував статтю 15-2 ЗК України, яка виключена у квітні 2021 року;

суд апеляційної інстанції застосовує статтю 5 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» у редакції, яка була чинною до 26.05.2022.

3.5. ОК «МІКЛ» у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а ухвалу та постанову - без змін.

3.6. 09.01.2024 на адресу суду надійшла заява ОК «МІКЛ» про відшкодування судових витрат, в якій відповідач-2 надає попередній розрахунок витрат на правничу допомогу та повідомляє, що протягом п`яти днів після ухвалення судового рішення за наслідками касаційного перегляду цієї справи ОК «МІКЛ» будуть надані докази щодо витрат на правничу допомогу, понесені заявником.

4. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду

4.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

4.2. Відповідно до частини першої статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

У частині четвертій статті 300 ГПК України визначено, що суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

4.3. Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновки в якій колегія суддів відповідно до частини четвертої статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного розгляду цієї справи № 910/5698/23.

Ураховуючи зміст правовідносин, що склалися між учасниками цієї справи, висновки судів попередніх інстанцій та доводи касаційної скарги, необхідним є з`ясування питання щодо наявності чи, навпаки, відсутності підстав для звернення Прокурора з позовом до суду та наявності (відсутності) підстав для залишення позову Прокурора без розгляду.

Перевіряючи правильність застосування судами норм законодавства, яке врегульовує підстави представництва Прокурором інтересів держави у спірних правовідносинах, Верховний Суд зазначає про таке.

Щодо процесуального статусу Прокурора та Міськради.

Як убачається з матеріалів справи, Прокурор у цій справі № 910/5698/23 звернувся до суду з позовом в інтересах держави як самостійний позивач.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до статті 1 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура України становить єдину систему, яка в порядку, передбаченому цим Законом, здійснює встановлені Конституцією України функції з метою захисту прав і свобод людини, загальних інтересів суспільства та держави.

Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Конституційний Суд України зазначив, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (абзац другий частини п`ятої Рішення Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).

Отже, вирішення питання про орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, полягає у встановленні органу, який, використовуючи на підставі норм законодавства надані йому повноваження, зобов`язаний з метою захисту інтересів держави вчиняти юридичні дії, що впливають на права та обов`язки суб`єктів спірних правовідносин, зобов`язуючи їх припинити порушення інтересів держави та усунути наслідки цих порушень (зокрема звертатись до суду з відповідним позовом).

Відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Відповідно до абзацу другого частини п`ятої статті 53 ГПК України у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 05.03.2020 у справі № 9901/511/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, пункти 45, 47; від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункти 8.39, 8.40; від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, пункти 8.56, 8.57).

У пунктах 69, 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18 (пункт 26), від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (пункт 34), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункт 8.19), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 81) від 28.09.2022 у справі № 483/448/20 (пункти 7.11, 7.18), від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 (пункти 10.12, 10.19), від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (пункт 8.37), від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21 (пункт 8.4), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.11), від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.18).

Частини третя та четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

Отже, процесуальний статус прокурора у справі залежить від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Враховуючи наявність або відсутність таких повноважень, прокурор обґрунтовує наявність підстав для представництва інтересів держави. У свою чергу суд оцінює наведене прокурором обґрунтування та у випадку встановлення відсутності підстав для представництва застосовує наслідки, передбачені статтею 174 або статтею 226 ГПК України.

Наведена права позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі.

Велика Палата Верховного Суду також неодноразово зазначала, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор визначає склад відповідачів самостійно в кожному конкретному випадку залежно від характеру спірних правовідносин, змісту порушених прав та інтересів держави, суб`єктів, які мають здійснювати захист цих прав та інтересів у відповідній сфері, обраного прокурором способу захисту останніх, який повинен бути ефективним та спрямованим на повне поновлення порушеного або оспорюваного права (тобто не має потребувати додаткового звернення з іншими вимогами до учасників спірних правовідносин) тощо (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, пункт 7.12; від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, пункт 10.13; від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, пункт 8.12).

У пункті 10.21 постанови від 20.06.2023 у справі № 633/408/18 Велика Палата Верховного Суду зауважила, що втручання у приватні права й інтереси має бути належно збалансованим з відповідними публічними (державними, суспільними) інтересами, із забезпеченням прав, свобод та інтересів кожного, кому держава гарантувала доступ до загальнонародних благ і ресурсів. У разі порушення рівноваги публічних і приватних інтересів, зокрема, безпідставним наданням пріоритету правам особи перед правами держави чи територіальної громади у питаннях, які стосуються загальних для всіх прав та інтересів, прокурор має повноваження, діючи в публічних інтересах, звернутися до суду, якщо органи державної влади, місцевого самоврядування, їхні посадові особи не бажають чи не можуть діяти аналогічним чином або ж самі є джерелом порушення прав і законних інтересів територіальної громади чи загальносуспільних (загальнодержавних) інтересів. У таких випадках відповідні органи можуть виступати відповідачами, а прокурор - позивачем в інтересах держави. За відсутності такого механізму звернення до суду захист відповідних публічних інтересів, поновлення колективних прав та інтересів держави, територіальної громади та її членів, захист суспільних інтересів від свавілля органів державної влади чи органів місцевого самоврядування у значній мірі може стати ілюзорним. Так само відсутність зазначеного механізму може загрожувати недієвістю конституційної вимоги, згідно з якою використання власності не може завдавати шкоди правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію і природні якості землі (частина сьома статті 41 Конституції України). Аналогічний висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц (пункт 8.20).

Таким чином, процесуальний статус сторін у подібних спорах залежить як від наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, так і від наведеного прокурором обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів держави у конкретній справі.

У справі, яка розглядається, Прокурор звернувся з позовом, в якому просив визнати незаконними і скасувати рішення Міськради від 16.12.2021 № 4139/4180, визнати недійсним договір оренди від 30.12.2022 та зобов`язати повернути земельну ділянку площею 1,5515 га на вул. Оноре де Бальзака, 49-а у Деснянському районі міста Києва (кадастровий номер :701:0027) у стані, придатному для її подальшого використання, наголошуючи на порушенні інтересів держави з огляду на те, що Міськрада як орган, уповноважений діяти виключно в інтересах територіальної громади міста, при прийнятті спірного рішення, внаслідок допущення порушень розпорядилася земельною ділянкою поза конкурентними засадами, діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та, відповідно, і держави.

Велика Палата Верховного Суду у згаданій постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 вказала на те, що у разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

З огляду на стверджуване порушення Міськрадою інтересів держави шляхом прийняття спірного рішення та укладення спірного договору оренди землі Прокурор правильно визначив її відповідачем-1 у цій справі.

Щодо наявності/відсутності іншого компетентного органу, який міг звернутися до суду для захисту інтересів держави

Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18 зауважила, що Держгеокадастр у сфері земельних відносин може виступати у двох різних правових статусах: 1) як центральний орган виконавчої влади, до компетенції якого відноситься реалізація державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів 2) як суб`єкт здійснення права державної власності на землю. Обсяг повноважень Держгеокадастру (зокрема і щодо звернення до суду з тим чи іншим позовом) при захисті земельних прав може відрізнятись залежно від правового статусу Держгеокадастру у спірних правовідносинах.

Згідно із частиною четвертою статті 122 ЗК України (у редакції, чинній на час звернення Прокурора з позовом у цій справі) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

У цьому випадку Держгеокадастр здійснює повноваження як суб`єкт здійснення права державної власності на землю.

Держава забезпечує рівний захист прав усіх суб`єктів права власності (частина перша статті 386 Цивільного кодексу України).

При реалізації компетенції уповноваженого представника власника Держгеокадастр як представник власника не обмежений у виборі способів захисту порушеного права власності та має керуватись статтею 16 Цивільного кодексу України та 152 ЗК України.

Натомість у правовідносинах, які стосуються порушення речових прав держави чи територіальної громади на земельні ділянки, Держгеокадастр та його територіальні органи не наділені повноваженнями власника на захист відповідного права державної або комунальної форми власності (крім земель сільськогосподарського призначення державної форми власності).

Наведена правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі.

Якщо виходити з обставин цієї справи, Держгеокадастр у спірних правовідносинах виконує функції державного контролю.

Відповідно до частини першої статті 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України.

Стаття 28 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади» має загальний характер. Повноваження Держгеокадастру як органу виконавчої влади визначаються відповідними нормативно-правовими актами.

Відповідно до абзацу третього статті 1 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» заходи державного нагляду (контролю) - планові та позапланові заходи, які здійснюються у формі перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та в інших формах, визначених законом.

Відповідно до абзаців першого-третього пункту «а», абзацу першого та другого пункту «б» частини першої статті 6 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення Прокурора з позовом у цій справі) до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин, належать, зокрема:

а) здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині: додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю; виконання вимог щодо використання земельних ділянок за цільовим призначенням; додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

б) внесення до органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування клопотань щодо: приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель.

Згідно з абзацом дев`ятим статті 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель мають право, зокрема, звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Відповідно до пунктів 1, 3 Положення (тут і далі - у редакції, чинній на час звернення Прокурора з позовом у цій справі) Держгеокадастр є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру.

Основними завданнями Держгеокадастру є, зокрема, реалізація державної політики у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного контролю за використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Відповідно до пункту 6 Положення посадові особи Головного управління в межах свої повноважень мають право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Отже, у правовідносинах, що склались у цій справі, Держгеокадастр має виконувати функції державного контролю за використанням та охороною земель. Реалізуючи державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, Держгеокадастр повинен діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Законом України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» визначено дії, які має вчиняти Держгеокажастр, зокрема, у випадку виявлення невідповідності законодавству рішення, прийнятого, зокрема, органом місцевого самоврядування, - вносити до цього органу відповідне клопотання.

Водночас статтею 10 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель», пунктом 6 Положення також визначено перелік позовів, з якими Держгеокадастр має право звертатись до суду, виконуючи функції державного контролю за використанням та охороною земель.

Отже, органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, - у випадках, які визначені у відповідних нормативно-правових актах, що регламентують повноваження Держгеокадастру (зокрема, з позовами щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, повернення самовільно зайнятих чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився).

Наведена правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до вирішення якої було зупинено провадження у цій справі.

За обставинами цієї справи органи Держгеокадастру не мають повноважень звертатись з позовом до суду, тому статусом позивача має наділятись Прокурор.

Висновок суду першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, стосовно непідтвердження Прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді не узгоджується з викладеною вище останньою актуальною правовою позицією Великої Палати Верховного Суду щодо застосування положень частин третьої, четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частин четвертої, п`ятої статті 53 ГПК України, викладеною в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, до розгляду якої зупинялося провадження в цій справі № 910/5698/23, оскільки, дійшовши відповідного висновку, суди попередніх інстанцій не звернули увагу на доводи Прокурора, якими він обґрунтовував наявність підстав для здійснення представництва інтересів держави, а також не врахували право Прокурора звернутися до суду в інтересах держави як самостійного позивача, у випадку, якщо орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, є учасником спірних відносин і сам порушує інтереси держави.

З огляду на те, що Прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, обґрунтував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, вказавши на те, що відповідні органи, які є учасниками спірних правовідносин, самі допустили порушення інтересів держави, помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про те, що Прокурор не обґрунтував наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді. Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що Прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач й відхиляє як необґрунтовані аргументи відзиву на касаційну скаргу.

Зважаючи на наведене вище, а також ураховуючи підстави частини четвертої статті 300 ГПК України, правову позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену в постанові від 11.06.2024 у справі № 925/1133/18, доводи скаржника щодо неправильного застосування судами положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» знайшли підтвердження під час касаційного розгляду справи.

З огляду на те, що під час вирішення подібних спорів має враховуватися саме остання правова позиція Великої Палати Верховного Суду (див. постанову Великої Палати Верховного Суду від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17) колегія суддів не бере до уваги та не надає оцінку доводам скаржника стосовно неврахування висновків Верховного Суду, викладених в інших, більш ранніх постановах, викладених у пункті 3.2 цієї постанови.

З врахуванням викладеного вище Верховний Суд вважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги Прокурора, скасування постанови суду апеляційної інстанції та ухвали суду першої інстанції з направлення цієї справи для продовження розгляду до місцевого господарського суду.

Доводи відзиву на касаційну скаргу спростовуються наведеним вище у цій постанові.

Верховний Суд також звертає увагу на те, що під час ухвалення рішення у цій справі Суд застосовував норми права, а саме положення ЗК України та Положення, які були чинними на дату звернення Прокурора з позовом у цій справі (12.04.2023). Водночас Верховний Суд звертає увагу на помилкове застосування судами попередніх інстанцій під час ухвалення оскаржуваних ухвали та постанови статті 15-2 ЗК України, яка виключена на підставі Закону України від 28.04.2021 № 1423-ІХ «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин» у квітні 2021 року.

5. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

5.1. Згідно із частиною четвертою статті 304 ГПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.

5.2. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

5.3. Згідно із частиною шостою статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

5.4. Ураховуючи викладене, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що подана касаційна скарга підлягає задоволенню, а прийняті у справі ухвала і постанова - скасуванню з направленням справи до господарського суду першої інстанції для продовження розгляду.

6. Розподіл судових витрат

6.1. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат

6.2. Оскільки колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про направлення справи для продовження розгляду до місцевого господарського суду, розподіл судових витрат буде здійснено за результатом розгляду спору.

Керуючись статтями 300, 301, 304, 306, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити.

Ухвалу Господарського суду міста Києва від 12.06.20023 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 20.09.2023 у справі № 910/5698/23 скасувати.

Справу № 910/5698/23 направити до Господарського суду міста Києва для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Волковицька

Судді С. К. Могил

О. В. Случ