ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ТЕРНОПІЛЬСЬКОЇ ОБЛАСТІ
_______________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
01 серпня 2024 року м.ТернопільСправа № 921/60/24
Господарський суд Тернопільської області
у складі судді Андрусик Н.О.
розглянувши матеріали справи
за позовом: керівника Бережанської окружної прокуратури, м.Бережани Тернопільської області, подані в інтересах держави в особі Тернопільської обласної військової адміністрації, м.Тернопіль
до відповідача-1: Головного управління Держгеокадастру у Тернопільській області, м.Тернопіль
відповідача-2: Зборівської міської ради Тернопільського району Тернопільської області, м.Зборів Тернопільського району Тернопільської області
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета на стороні позивача: Державного спеціалізованого господарського підприємства Ліси України, м. Київ
про визнання недійсними та скасування актів, скасування реєстрації земельних ділянок, скасування права комунальної власності на землю,
Розгляд справи, згідно з ухвалою суду від 12.02.2024 про відкриття провадження у справі, здійснювався за правилами загального позовного провадження.
Рішенням господарського суду від 01.08.2024 позовні вимоги задоволено повністю.

Водночас, в ході судового розгляду в частині обґрунтованості підстав звернення прокурора із даним позовом, судом встановлено порушення вимог законодавства.

Суд відзначає, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Також частиною 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Водночас, тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому, розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокуратурою, за наслідками вивчення стану дотримання вимог законодавства під час проведення у 2018 році Головним управлінням Держгеокадастру в Тернопільській області інвентаризації земель сільськогосподарського призначення з подальшою передачею їх у комунальну власність територіальних громад, виявлено порушення вимог земельного та лісового законодавства та, відповідно - інтересів держави, що вимагає здійснення заходів відповідними компетентними органами щодо усунення виявлених порушень, а у разі бездіяльності відповідного органу - вимагає втручання органів прокуратури.

Заявляючи даний позов, Бережанською окружною прокуратурою визначено, що органом, який уповноважений здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах у межах Тернопільської області, є Тернопільська обласна військова адміністрація, тому вправі звернутися до суду за захистом порушеного права як власник та розпорядник земель державного лісового фонду, однак не вчиняє дії на захист інтересів держави, незважаючи на повідомлення прокуратури про виявлені порушення, посилаючись на відсутність коштів для сплати судового збору, відтак Адміністрація просила прокуратуру здійснити представництво інтересів держави у спірних правовідносинах.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд відзначає, що звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Отже, звертаючись до суду в інтересах держави прокурор зобов`язаний не лише визначити статус спірних земельних ділянок з наданням підтверджуючих доказів та органу, якому законом надано право розпорядження такими з одночасним доведенням бездіяльності органу виконувати покладені функції по захисту інтересів держави у питанні розпорядження землею та захисту права державної власності, але й подати доказ попереднього повідомлення про намір прокуратури здійснити у спірних правовідносинах представницькі функції відповідного суб`єкта владних повноважень, тобто у даному випадку Тернопільської ОВА.

Таким чином, законом передбачено необхідність наявності у позовних матеріалах доказів, які підтверджують дотримання прокурором вимог ч.4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про здійснення прокуратурою представницьких функцій у спірних правовідносинах шляхом подання позову до суду.

Про неухильність дотримання цієї вимогу закону також наголошується у наказі Офісу Генерального прокурора від 21.08.2020 за №389 "Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді " (пункт 5.3).

Пунктом шість цього наказу вказано на необхідність, зокрема забезпечувати повноту та обґрунтованість позовів та заяв, додержуватися вимог закону щодо форми і змісту, юрисдикції, визначеної компетенції та обмежень, а також долучати до позовів (заяв), належні, допустимі, достовірні та достатні/вірогідні докази.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

У даній справі було встановлено, що прокурором, а саме Бережанською окружною прокуратурою, до позовних матеріалів не було долучено, а про наявність попереднього повідомлення Тернопільської ОВА про здійснення прокуратурою представницьких функцій шляхом звернення з відповідним позовом до господарського суду, прокурором повідомлено лише на стадії судового розгляду справи по суті.

У підготовчому провадженні, одним з основних завдань якого, в силу приписів статті 177 ГПК України, є визначення обставин справи, які підлягають встановленню, та зібрання відповідних доказів, прокуратурою не повідомлено про наявність та необхідність долучення до справи такого доказу як листа-повідомлення Бережанської окружної прокуратури від 31.01.2024 №52/1-520вих-24.

Із змісту листа №52/1-520вих-24 від 31.01.2024, котрий долучено на стадії судового розгляду справи по суті, вбачається вчинення прокурором заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, зокрема скерування повідомлення на адресу Тернопільської ОВА про звернення прокуратури до суду від його імені, що дає підстави для здійснення прокурором такого представництва.

Із змісту цього листа, а саме відмітки штампу вхідної кореспонденції вбачається, що дане повідомлення Тернопільською обласною військовою адміністрацією отримано нарочно 05.02.2024 та зареєстровано за вх.№1819/16-03 і даний факт також підтверджено представником позивача у судових засіданнях. Крім того, Тернопільською ОВА у листі №03-7857/16 від 29.07.2024 підтверджено факт отримання повідомлення №52/1-520вих-24 від 31.01.2024 про намір здійснення представницьких функцій у спірних правовідносинах шляхом подання даного позову до Господарського суду Тернопільської області.

Щодо реєстрації вхідної документації, то представником позивача зазначено про те, що документація Тернопільською ОВА реєструється в електронній формі без ведення журналу вхідної кореспонденції.

В свою чергу, Бережанською окружною прокуратурою у заявах від 22.07.2024 та від 31.07.2024 причиною неподання до позову листа-повідомлення від 31.01.2024 №52/1-520вих-24 з доказами його отримання Тернопільською ОВА вказано про допущення помилки через значний обсяг матеріалів.

Однак, ані процесуальний закон, ані Закон про прокуратуру не ставлять в залежність обсяг позовних матеріалів з можливістю ігнорування чи невиконання обов`язку (з незалежних причин) щодо надання суду доказів, які є підставою для представництва інтересів прокуратури в суді, в тому числі доказів попереднього повідомлення уповноваженого органу державної влади, наділеного відповідними функціями у спірних правовідносинах для захисту порушених інтересів та майнових прав держави, про намір прокуратури пред`явити відповідний позов для захисту інтересів держави.

Обставини у справі свідчать, що незважаючи на виявлення факту не долучення до позову зазначеного листа, ані Бережанською окружною прокуратурою, ані прокурором відділу представництва інтересів не вчинено дії щодо усунення цієї помилки, а лише після з`ясування даної обставини в судовому засіданні, такий лист долучено до справи, а згодом заявлено клопотання про визнання поважними причин пропуску строку, встановленого для подання доказів та його поновлення.

Така поведінка по підготовці, поданні позову, а в подальшому - у підготовчому провадженні свідчить про неналежне виконання посадовими особами прокуратури своїх службових обов`язків при здійсненні представницьких функцій, а саме про порушення вимог ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Приймаючи рішення у справі по суті, судом враховано висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у п. 48 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, прийнятій на узгодження розбіжностей у застосуванні положень ГПК щодо участі прокурора у випадках бездіяльності компетентного органу та обґрунтування ним підстав звернення до суду з позовом, де виснувано, що невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених ст.174 цього Кодексу про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. У разі, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Відповідно до статті 246 ГПК України суд також може постановити окрему ухвалу у випадку зловживання процесуальними правами, порушення процесуальних обов`язків, неналежного виконання професійних обов`язків (у тому числі якщо підписана прокурором позовна заява містить суттєві недоліки) або іншого порушення законодавства прокурором. Окрема ухвала щодо прокурора надсилається органу, до повноважень якого належить притягнення прокурора до дисциплінарної відповідальності (пункт 57 постанови ВП ВС від 26.05.2020 № 912/2385/18).

Крім того, у п. 23 постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 13 серпня 2020 року у справі № 910/6814/17, зазначено, що за відсутності прийняття ухвали в порядку статті 174 ГПК України про усунення недоліків поданої позовної заяви щодо надання доказів отримання уповноваженим органом (Міністерством оборони України) повідомлення прокурора про звернення до суду з позовом в інтересах держави, залишення судом позову прокурора без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 ГПК України, є помилковим.

За приписами ч. 1, 6, 7 ст. 246 Господарського процесуального кодексу України суд, виявивши при вирішенні спору порушення законодавства або недоліки в діяльності юридичної особи, державних чи інших органів, інших осіб, постановляє окрему ухвалу, незалежно від того, чи є вони учасниками судового процесу.

З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.

Оскільки наведені прокуратурою обставини свідчать про очевидну недбалість у діяльності певних осіб з приводу не долучення листа-повідомлення №52/1-520вих-24 від 31.01.2024, на підставі якого прокуратурою виконано обов`язок, встановлений ч.4 ст.23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про здійснення представництва інтересів держави в суді у спірних правовідносинах та факт його отримання 05.02.2024 Тернопільською ОВА, суд, враховуючи наведені порушення закону в діяльності прокуратури, вважає за необхідне з метою запобігти їх повторенню, винести з даного питання окрему ухвалу.

Окрема ухвала надсилається відповідним юридичним та фізичним особам, державним та іншим органам, посадовим особам, які за своїми повноваженнями повинні усунути виявлені судом недоліки чи порушення чи запобігти їх повторенню.

Згідно частини 4 статті 7 Закону України «Про прокуратуру» Офіс Генерального прокурора є органом прокуратури вищого рівня щодо обласних та окружних прокуратур, обласна прокуратура є органом прокуратури вищого рівня щодо окружних прокуратур, розташованих у межах адміністративно-територіальної одиниці, що підпадає під територіальну юрисдикцію відповідної обласної прокуратури.

Офіс Генерального прокурора організовує та координує діяльність усіх органів прокуратури, забезпечує належне функціонування Єдиного реєстру досудових розслідувань та його ведення органами досудового розслідування, визначає єдиний порядок формування звітності про стан кримінальної протиправності і роботу прокурора з метою забезпечення ефективного виконання функцій прокуратури, а також здійснює управління об`єктами державної власності, що належать до сфери управління Офісу Генерального прокурора (ст. 8 Закону про прокуратуру).

Враховуючи вищевикладене, та зважаючи на виявлені порушення в діяльності Бережанської окружної прокуратури, зокрема в частині повноти та належності формування позовних матеріалів з метою подання позову в інтересах держави в особі органу державної влади, суд вважає за необхідне направити окрему ухвалу Тернопільській обласній прокуратурі та Офісу Генерального прокурора як органу прокуратури вищого рівня щодо Бережанської окружної прокуратури та щодо прокуратури, якою забезпечено участь прокуратури у суді, для усунення виявлених судом недоліків та вжиття відповідних заходів реагування для недопущення вказаних порушень у подальшому.

Керуючись ст.ст.233, 234, 235, 246 Господарського процесуального кодексу України, господарський суд, -

УХВАЛИВ:

1. Направити окрему ухвалу Офісу Генерального прокурора (вул. Різницька, 13/15, м. Київ, 01011, (електронна пошта для листування: ), Тернопільській обласній прокуратурі (м.Тернопіль, вул.Листопадова, 4, ідентифікаційний код 02910098) з метою усунення порушень, допущених Бережанською окружною прокуратурою під час підготовки позовних матеріалів для подання до суду, надання суду доказів на обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зокрема повідомлення компетентного органу про намір здійснювати представництво у суді інтересів держави у даній справі.

2. Визначити строк для надання відповіді щодо усунення порушень законодавства та недоліків в роботі, з яких постановлено дану окрему ухвалу, - один місяць з моменту отримання окремої ухвали.

Ухвала набирає законної сили в порядку, передбаченому ст.235 ГПК України та може бути оскаржена до суду апеляційної інстанції у строки та порядку, встановлені ст.ст.256, 257 ГПК України.

Ухвала складена та підписана 09.08.2024.

Суддя Н.О. Андрусик