ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 серпня 2024 року

м. Київ

cправа № 922/1156/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Случ О. В. - головуючий, Волковицька Н. О., Могил С. К.,

розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури

на ухвалу Господарського суду Харківської області від 07.04.2021 (суддя Ольшанченко В. І.)

і постанову Східного апеляційного господарського суду від 17.05.2021 (головуючий суддя Плахов О. В., судді Крестьянінов О. О., Мартюхіна Н. О.)

у справі № 922/1156/21

за позовом керівника Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області

до 1) Харківської міської ради і 2) Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Схід"

про визнання незаконним та скасування рішення і визнання недійсним договору,

ВСТУП

1. Прокурор звернувся до суду із позовом про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування у зв`язку із порушенням ним норм земельного законодавства при передачі земельної ділянки в оренду.

2. Суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, повернув позовну заяву прокурору з мотивів необґрунтованості підстав для звернення прокурора до суду.

3. Не погодившись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, прокурор звернувся до Верховного Суду, посилаючись на відсутність органу, уповноваженого представляти інтереси держави, та правильне визначення ним органу місцевого самоврядування саме відповідачем у цій справі, оскільки останній сам порушив інтереси територіальної громади.

4. Ключовим питанням, яке постало перед Верховним Судом є можливість прокурора самостійно представляти інтереси держави, у випадку якщо уповноважений орган сам порушив інтереси територіальної громади при прийнятті оскаржуваного рішення та є учасником оскаржуваного правочину.

5. Верховний Суд, надаючи відповідь на зазначене питання, погоджується із доводами прокурора, що у цьому випадку він має право на звернення до суду з огляду на відсутність органу, уповноваженого представляти інтереси держави, у зв`язку із чим касаційну скаргу задовольнив.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

6. Керівник Шевченківської окружної прокуратури міста Харкова Харківської області звернувся до Господарського суду Харківської області з позовною заявою до Харківської міської ради (далі - відповідач-1) та Товариства з обмеженою відповідальністю фірма "Схід" (далі - відповідач-2) (далі разом - відповідачі), в якій просив суд:

1) визнати незаконним та скасувати пункт 21 додатку до рішення 33 сесії відповідача-1 сьомого скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів, припинення права користування земельними ділянками" від 26.02.2020 № 2010/20, яким надано відповідачу-2 в оренду до 01.03.2022 земельну ділянку (кадастровий номер :05:015:0148) площею 0,6784 га із земель територіальної громади міста Харкова, за рахунок земель житлової та громадської забудови для будівництва багатоповерхового житлового будинку з об`єктами обслуговування, торговельними та офісними приміщеннями по вулиці Зерновій (навпроти ОГПО Слобідського району);

2) визнати недійсним договір оренди земельної ділянки, від 27.03.2020 серія та номер: б / н з кадастровим номером :05:015:0148 по вулиці Зерновій в місті Харкові, площею 0,6784 га, укладений між відповідачами.

7. В обґрунтування позовних вимог прокурор посилався на те, що оскаржуване рішення відповідача-1 про передачу земельної ділянки в оренду не відповідає вимогам законодавства, оскільки надання юридичній особі приватного права земельної ділянки комунальної власності для завершення будівництва об`єкта незавершеного будівництво не відповідає вимогам статей 124, 134, 135 Земельного кодексу України, а право оренди на земельну ділянку з кадастровим номером :05:015:0148 повинно бути надано на підставі земельних торгів.

8. Прокурор, обґрунтовуючи підстави для самостійного представництва інтересів держави, посилаючись на статтю 23 Закону України "Про прокуратуру", зазначав про відсутність уповноваженого органу на захист інтересів держави щодо повернення у володіння та розпорядження держави спірної земельної ділянки, оскільки відповідач-1, який від імені територіальної громади міста Харкова уповноважений реалізовувати компетенцію власника та повинен захищати такі інтереси, не лише не здійснює такий захист, але й сам допустив порушення, та відповідно є відповідачем у цій справі.

Узагальнений зміст і мотиви рішень судів попередніх інстанцій

9. Ухвалою Господарського суду Харківської області від 07.04.2021, залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 17.05.2021 у справі № 922/1156/21, позовну заяву та додані до неї документи повернуто прокурору в порядку пункту 4 частини п`ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) у зв`язку із відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

10. Місцевий господарський суд з посиланням на положення статті 53 ГПК України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру" зазначив про те, що прокурором не було надано доказів наявності підстав здійснення представництва інтересів держави; доказів, що орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави, а також не надано доказів, що він звертався до органу, який представляє інтереси держави, в порядку абзацу 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Касаційна скарга

11. Не погодившись із судовими рішеннями судів попередніх інстанцій, прокурор звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати як такі, що перешкоджають розгляду справи, а справу передати на розгляд до місцевого господарського суду.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Узагальнені доводи касаційної скарги

12. У касаційній скарзі прокурор, обґрунтовуючи порушення інтересів держави в цьому випадку, посилається на те, що обраний відповідачем-1 спосіб передачі земельної ділянки комунальної форми власності в оренду (на неконкурентних засадах) є незаконним та суперечить інтересам держави та територіальної громади, оскільки спрямований на фактичне уникнення проведення законодавчо встановленої процедури продажу права оренди на спірну земельну ділянку шляхом аукціону або конкурсу, що суперечить меті проведення земельних торгів - передача земельної ділянки учаснику (переможцю) земельних торгів, який запропонував найвищу плату за користування земельною ділянкою, зафіксовану в ході проведення земельних торгів.

13. Також прокурор зазначає, що на спірній земельній ділянці (кадастровий номер :05:015:0148) розташовано незавершене будівництво, багатоповерховий житловий будинок з об`єктами обслуговування, торговельними та офісними приміщеннями літ. "А-17", готовність 31 %, об`єкт житлової нерухомості, в той час як норма частини другої статті 134 Земельного кодексу України не передбачає виключення із загального правила продажу юридичним особам прав на земельні ділянки державної, комунальної власності за наведеної умови. Відчуження права оренди на землі комунальної власності з порушенням вимог законодавства впливає на матеріальну і фінансову основу місцевого самоврядування, що в свою чергу завдає шкоду інтересам держави, яка згідно зі статтею 7 Конституції України гарантує місцеве самоврядування, а також безпосередньо порушує права та інтереси мешканців територіальної громади, утвердження і забезпечення головним обов`язком держави відповідно до статті 3 Конституції України.

14. При цьому, прокурор зазначає, що звернення до суду з цим позовом спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішені суспільно значимого питання про повернення у володіння та користування держави земельної ділянки, з урахуванням принципу справедливої рівноваги між суспільними інтересами та необхідністю дотримання прав власників.

15. Вважаючи, що під час прийняття оскаржуваного рішення відповідача-1, в процесі здійснення процедури відчуження права оренди на спірну земельну ділянку та укладення спірного договору оренди відповідачами порушені вимоги статей 134-139 Земельного кодексу України, що безпосередньо порушує права та інтереси територіальної громади міста Харкова, прокурор звернувся з цим позовом до суду.

16. Прокурор зазначив, що з урахуванням того, що відповідач-1 представляє інтереси територіальної громади міста Харкова, проте в цій справі він є відповідачем, оскільки саме він вчинив дії, які негативно впливають на інтереси громади, тому прокурор самостійно подає цей позов.

Позиція інших учасників справи

17. Відповідач-2 в межах строку, встановленого Судом, подав відзив на касаційну скаргу, в якому просить рішення судів попередніх інстанцій залишити без змін, а скаргу прокурора - без задоволення. Аргументи відзиву переважно дублюють мотиви, якими керувалися суди першої та апеляційної інстанцій, ухвалюючи судові рішення в цій справі.

18. Відповідач-1 правом на подання відзиву на касаційну скаргу не скористався.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів скаржника і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

19. Здійснивши розгляд касаційної скарги в письмовому провадженні, дослідивши наведені в ній доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування апеляційним господарським судом норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування рішень судів попередніх інстанцій та направлення цієї справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі, з огляду на таке.

20. В межах касаційного провадження скаржник оспорює рішення судів попередніх інстанцій в частині доведення наявності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в суді у спірних правовідносинах.

21. Скаржник зазначає, що оскільки відповідач-1, який від імені територіальної громади міста Харкова уповноважений державою реалізовувати компетенцію власника земельних ділянок та повинен захищати такі інтереси, не лише не здійснює такий захист, але й сам допустив відповідні порушення, тому прокурор звернувся до суду з відповідним позовом самостійно.

22. Абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" визначений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді.

23. Так, прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

24. У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду зауважила, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах. Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Аналогічні правові висновки викладені Великою Палатою Верховного Суду в постановах від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17, від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 20.06.2023 у справі № 633/408/18, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, від 05.07.2023 у справі № 912/2797/21, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц.

25. Частини третя та четверта статті 23 Закону України "Про прокуратуру" серед іншого встановлюють умови, за яких прокурор може виконувати субсидіарну роль із захисту інтересів держави за наявності органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах).

26. Встановлена цим законом умова про необхідність звернення прокурора до компетентного органу перед пред`явленням позову, спрямована на те, аби прокурор надав органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави (постанова Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18). За позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

27. Тобто визначений частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" обов`язок прокурора перед зверненням з позовом звернутись спершу до компетентного органу стосується звернення до органу, який надалі набуде статусу позивача. У цій статті не йдеться про досудове врегулювання спору і, відповідно, вона не покладає на прокурора обов`язок вживати заходів з такого врегулювання шляхом досудового звернення до суб`єкта, якого прокурор вважає порушником інтересів держави і до якого як до відповідача буде звернений позов.

28. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (постанови Великої Палати Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 28.09.2022 у справі № 483/448/20, від 08.11.2023 у справі № 607/15052/16-ц).

29. Отже, якщо прокурор звертається до суду з позовною заявою в інтересах держави, він зобов`язаний у позовній заяві вказати підставу для здійснення представництва інтересів, передбачену частиною третьою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", та обґрунтувати її. У такому разі статусу позивача набуває або орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (за наявності такого органу), або прокурор (у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду). Процесуальні наслідки відсутності, зокрема, обґрунтування підстави для звернення до суду прокурора визначені статтею 174 ГПК України.

30. Згідно з частинами третьою та п`ятою статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

31. Відповідно до частини п`ятої статті 162 ГПК України у разі пред`явлення позову особою, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, в заяві повинні бути зазначені підстави такого звернення.

32. Відповідно до частини першої статті 174 ГПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

33. Таким чином, невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. Аналогічні висновки містяться у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

34. Суди попередніх інстанцій, повернувши позовну заяву прокурору з тих причин, що підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави відсутні, зазначили, що відповідач-1, якого прокурор визначив в якості відповідача у цій справі, не позбавлений права звернутися до суду із цим позовом.

35. Суди виснували, що прокурор повинен був дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а саме, звернутись до відповідача-1 до подання позову, тим самим надати йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме, подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

36. У цій справі відповідач-1, здійснюючи право розпорядження землею в межах територіальної громади, є учасником цивільних правовідносин (стороною договору оренди землі). Рішенням від 26.02.2020 № 2010/20 "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів, припинення права користування земельними ділянками" відповідач-1 надав відповідачу-2 в оренду земельну ділянку та на підставі зазначеного рішення уклав з останнім договір оренди землі.

37. За доводами скаржника, відповідач-1 представляє інтереси територіальної громади міста Харкова, проте в цій справі він є відповідачем, оскільки вчинив дії, які порушують інтереси громади, а саме прийняв рішення про передачу земельної ділянки в оренду відповідачу-2 без проведення земельних торгів, тому прокурор самостійно подає цей позов.

38. Колегія суддів зауважує, що прокурор оскаржив рішення відповідача-1, саме тому визначив останнього відповідачем.

39. Верховний Суд звертає увагу на те, що 11.06.2024 Великою Палатою Верховного Суду ухвалено постанову у справі № 925/1133/18, висновки викладені в якій колегія суддів відповідно до частини четвертої статті 300 ГПК України вважає за необхідне врахувати під час касаційного перегляду справи, що розглядається.

40. Так, Велика Палата Верховного Суду у зазначеній вище постанові дійшла висновку, що прокурор звернувся до суду з позовом, спрямованим на захист інтересів держави, які виходять за межі інтересів територіальної громади Черкас, від стверджуваного прокурором порушення, в тому числі з боку відповідача-1 - Черкаської міської ради, та зауважив, що згідно з обставинами справи не виключається, що уповноважений державою орган сам є учасником спірних відносин і порушником інтересів держави. У такому випадку визначення цього органу позивачем суперечило б принципу розумності. Отже, статусом позивача має наділятись прокурор, а уповноважений орган має бути відповідачем.

41. У разі, якщо державний орган або орган місцевого самоврядування діє або приймає рішення всупереч закону та інтересам Українського народу, прокурор має право діяти на захист порушених інтересів держави шляхом подання відповідного позову до суду. В цьому випадку органи, які прийняли рішення чи вчинили дії, що, на думку прокурора, порушують інтереси держави, набувають статусу відповідача.

42. Орган державної влади (або місцевого самоврядування), який порушив права держави чи територіальної громади прийняттям незаконного рішення від імені відповідного суб`єкта права, не може (в силу відсутності повноважень на захист) та не повинен (з огляду на відсутність спору з іншим учасником цивільних правовідносин) бути позивачем за позовом прокурора, спрямованим на оскарження незаконного рішення цього ж органу та відновлення порушених прав і законних інтересів держави чи територіальної громади. В процесуальному аспекті орган, який прийняв такий акт, не має зацікавленості у задоволенні позовних вимог, відстоюючи правомірність своїх дій, що суперечить правовому статусу позивача. Водночас доведення правомірності дій, які оспорюються позивачем, забезпечується процесуальними повноваженнями відповідача.

43. При цьому фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган або прокурор.

44. З огляду на заявлену прокурором вимогу про визнання незаконним та скасування рішення відповідача-1, її обґрунтування та відсутність іншого органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у справі, що розглядається, скаржник правомірно визначив відповідача-1 відповідачем у цій справі та обґрунтував підстави для представництва інтересів держави відсутністю органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

45. Зазначене залишилось поза увагою судів першої та апеляційної інстанцій.

46. Отже, Верховний Суд вважає, що наявні підстави для задоволення касаційної скарги прокурора, скасування ухвали місцевого господарського суду та постанови суду апеляційної інстанції та направлення цієї справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

47. Згідно із частиною четвертою статті 304 ГПК України у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанції, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд суду першої або апеляційної інстанції.

48. Відповідно до пункту 2 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право, зокрема, скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю, або для продовження розгляду.

49. За змістом частин третьої та четвертої статті 304 ГПК України касаційні скарги на ухвали судів першої чи апеляційної інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду касаційних скарг на рішення суду першої інстанції, постанови суду апеляційної інстанції.

50. З огляду на викладене в мотивувальній частині цієї постанови, зважаючи на те, що на стадії відкриття провадження у справі місцевий господарський суд припустився істотного порушення норм процесуального права, а суд апеляційної інстанції це порушення помилково не усунув, внаслідок чого розгляд справи не розпочався, Верховний Суд дійшов висновку, що касаційну скаргу необхідно задовольнити, ухвалу місцевого господарського суду та постанову суду апеляційної інстанції - скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Розподіл судових витрат

51. Відповідно до частини чотирнадцятої статті 129 ГПК України якщо суд апеляційної, касаційної інстанції, не передаючи справи на новий розгляд, змінює рішення або ухвалює нове, цей суд відповідно змінює розподіл судових витрат.

52. Оскільки у цій справі оскаржуване судове рішення підлягає скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі, то розподіл судових витрат Верховний Суд не здійснює.

Керуючись статтями 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.

2. Ухвалу Господарського суду Харківської області від 07.04.2021 і постанову Східного апеляційного господарського суду від 17.05.2021 у справі № 922/1156/21 скасувати.

3. Справу № 922/1156/21 направити до Господарського суду Харківської області для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий О. В. Случ

Судді Н. О. Волковицька

С. К. Могил