суддів Великої Палати Верховного Суду Шевцової Н. В., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Мартєва С. Ю.
Короткий виклад історії справи
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що 08.12.2021 Східницька селищна рада прийняла рішення № 563 «Про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки смт Східниця КК «Смерекове» Львівської області» (далі - рішення від 08.12.2021 № 563), яким було затверджено нову технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що є підставою для внесення змін до договору оренди землі в частині розміру орендної плати.
Господарський суд Львівської області рішенням від 28.03.2023 у справі № 914/2848/22 позов задовольнив частково. Визнав укладеною з 01.02.2023 за рішенням суду спірну додаткову угоду.
Західний апеляційний господарський суд постановою від 26.06.2023 змінив рішення суду першої інстанції в частині дати, з якої суд визнав укладеною спірну додаткову угоду. У решті рішення Господарського суду Львівської області від 28.03.2023 у справі № 914/2848/22 залишив без змін.
Підстави і мотиви для висловлення окремої думки
Відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.
Згідно з установленими судами попередніх інстанцій обставинами справи 06.09.2004 між Східницькою селищною радою (орендодавець) та ПП «Курорт-Сервіс» (орендар) укладено договір оренди/
Спір у справі виник через те, що 08.12.2021 Східницька селищна рада прийняла рішення № 563, яким було затверджено нову технічну документацію з нормативної грошової оцінки земельної ділянки, що є підставою для внесення змін до договору оренди землі в частині розміру орендної плати/
Тобто предметом спору є розмір орендної плати за землю та порядок її нарахування, що є істотною умовою договору/
По-перше, визначальною ознакою для правильного вирішення спору є характер правовідносин, з яких виник спір.
У статті 124 Конституції України закріплено, що правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
За вимогами частини першої статті 18 Закону України від 02.06.2016 № 1402-VIII «Про судоустрій і статус суддів» суди спеціалізуються на розгляді цивільних, кримінальних, господарських, адміністративних справ, а також справ про адміністративні правопорушення.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04.11.1950 (далі - Конвенція) гарантує право на справедливий і публічний розгляд справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
Згідно з усталеною практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) суд, «встановлений законом», має бути утворений безпосередньо на підставі закону, діяти в законному складі в межах своєї предметної, функціональної та територіальної юрисдикції.
Предметна юрисдикція - це розмежування компетенції цивільних, кримінальних, господарських та адміністративних судів. Кожен суд має право розглядати і вирішувати тільки ті справи (спори), які віднесені до їх відання законодавчими актами, тобто діяти в межах встановленої компетенції.
Критеріями розмежування предметної судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності.
Крім того, законом може бути прямо визначено вид судочинства, у якому розглядається певна категорія справ.
Статтею 1 та частиною першою статті 2 ГПК України визначено юрисдикцію та повноваження господарських судів, установлено порядок здійснення судочинства у господарських судах, а також регламентовано, що завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних зі здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави.
Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням (частина друга статті 4 ГПК України).
Справи, що відносяться до юрисдикції господарських судів, визначено статтею 20 ГПК України. Відповідно до пункту 1 частини першої цієї статті господарські суди розглядають, зокрема, справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці.
Тобто в порядку господарського судочинства розглядаються справи, позовні вимоги в яких стосуються правової оцінки договору (правочину) і які виникають із приватноправових відносин.
Спір є приватноправовим і підвідомчим господарському суду, зокрема, за таких умов: а) участь у спорі суб`єкта господарювання; б) наявність між сторонами, по-перше, господарських відносин, урегульованих Цивільним кодексом України (далі - ЦК України), ГПК України, іншими актами цивільного і господарського законодавства, і, по-друге, спору про право, що виникає з відповідних відносин; в) відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.
На такі ознаки підвідомчості спору господарському суду Велика Палата Верховного Суду вказала в постанові від 15.10.2019 у справі № 911/1834/18.
Згідно з правилами визначення юрисдикції адміністративних судів щодо вирішення адміністративних справ [стаття 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАСУкраїни)] юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом.
Адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір (пункт 1 частини першої статті 4 КАС України).
Публічно-правовий спір - це, зокрема, спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій (пункт 2 частини першої статті 4 КАС України).
Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг (пункт 7 частини першої статті 4 КАС України).
Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Приписами статей 2, 4 та 19 КАС України визначено завдання та основні засади адміністративного судочинства, зміст публічно-правового спору та справи, на які поширюється юрисдикція адміністративних судів.
Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин, а суб`єкт владних повноважень у цих правовідносинах реалізує свої владо-управлінські функції.
Тобто публічно-правовим вважається, зокрема, спір, у якому сторони правовідносин виступають одна щодо іншої не як рівноправні та в якому одна зі сторін виконує публічно-владні управлінські функції й може вказувати або забороняти іншому учаснику правовідносин відповідну поведінку, давати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.
Необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій. Ці функції суб`єкт має виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір.
Отже, до справ адміністративної юрисдикції процесуальний закон відніс публічно-правові спори, ознакою яких є не лише особливий суб`єктний склад, але й їх виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій (крім спорів, для яких закон установив інший порядок судового вирішення). Ці функції суб`єкт владних повноважень повинен виконувати саме в тих правовідносинах, у яких виник спір, тобто по відношенню до особи, яка звернулася до суду або до якої з позовом звертається сам суб`єкт владних повноважень у випадках, передбачених законом. Прийняте суб`єктом владних повноважень при виконанні управлінських функцій рішення, вчинені дії або бездіяльність безпосередньо стосуються правового статусу (прав, законних інтересів, свобод, обов`язків) цієї особи. Так само звернення суб`єкта владних повноважень з позовом до особи (осіб) у передбачених законом випадках здійснюється на виконання управлінських функцій і є встановленим законом способом реалізації повноважень у певних, визначених законом, правовідносинах.
У понятті «владні управлінські функції» ознака «владні» полягає в наявності в суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин. Тобто якщо спір виник у сфері публічно-правових відносин, це виключає розгляд справи в порядку господарського судочинства.
До компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Зміст публічних правовідносин передбачає наявність відносин влади і підпорядкування, що відрізняє його від приватних правовідносин, у яких відносини ґрунтуються на юридичній рівності сторін, вільному волевиявленні та майновій самостійності. Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.
Якщо одна сторона в межах спірних правовідносин не здійснює владних управлінських функцій щодо іншої сторони, яка є учасником спору, такий спір не має встановлених нормами КАС України ознак справи адміністративної юрисдикції.
Норми КАС України регламентують порядок розгляду публічно-правових спорів, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів.
Східницька селищна рада, звертаючись до суду з позовом до ПП «Курорт-сервіс», просить визнати укладеною додаткову угоду до договору оренди, у якій визначено розмір орендної плати, який підвищився через зміну нормативної грошової оцінки земельної ділянки на підставі прийнятого позивачем рішення щодо затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки орендованої земельної ділянки.
Суди попередніх інстанцій розглядали справу виходячи з того, що цей спір стосується договірних правовідносин, а саме порядку визначення розміру орендної плати за землі комунальної форми власності, на які поширюється дія загальних норм ЦК України, що підтверджується як Земельним кодексом України (далі - ЗК України), так і Законом України від 06.10.1998 № 161-XIV «Про оренду землі» (далі - Закон України «Про оренду землі»).
Повертаючись до обставин справи, нагадаємо, що Східницька селищна рада, яка є суб`єктом владних повноважень, надала відповідачу в оренду земельну ділянку, що належить до комунальної власності місцевої територіальної громади.
Територіальна громада здійснює місцеве самоврядування в порядку, встановленому законом, безпосередньо або через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи; органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина третя статті 140, частина перша статті 144 Конституції України). Акти органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб з мотивів невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку [частина десята статті 59 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон України «Про місцеве самоврядування в Україні»)].
Статтею 42 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження сільського, селищного, міського голови, який, зокрема, представляє територіальну громаду, раду та її виконавчий комітет у відносинах з державними органами, іншими органами місцевого самоврядування, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями незалежно від форм власності, громадянами, а також у міжнародних відносинах відповідно до законодавства (пункт 14 частини четвертої статті 42); укладає від імені територіальної громади, ради та її виконавчого комітету договори відповідно до законодавства (пункт 16 частини четвертої статті 42).
Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
У статті 12 ЗК України визначені повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин. Зокрема, відповідно до пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 цього Кодексу до повноважень сільських, селищних, міських рад належить розпорядження землями територіальних громад, передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб, надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності, вилучення земельних ділянок із земель комунальної власності.
З огляду на зазначений перелік повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин виключно до компетенції відповідної ради належить розпорядження землями територіальних громад.
Конституцією України передбачено форми та засоби реалізації права територіальних громад на місцеве самоврядування і вказано, що органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території (частина перша статті 144 Конституції України).
Отож у вказаних правовідносинах органи місцевого самоврядування є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції.
Отже, суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого державою віднесені повноваження здійснювати захист інтересів територіальної громади та який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, набуває статусу позивача. Слід наголосити, що у судовому процесі такий суб`єкт владних повноважень представляє та захищає саме інтереси територіальної громади, а не власні.
Конституційний Суд України у Рішенні від 01.04.2010 у справі № 10-рп/2010 за конституційним поданням Вищого адміністративного суду України щодо офіційного тлумачення положень частини першої статті 143 Конституції України, пунктів «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, пункту 1 частини першої статті 17 КАС України наголосив, що за правовою позицією Конституційного Суду України (абзац другий пункту 4 мотивувальної частини Рішення від 26.03.2002 № 6-рп/2002) до предмета відання місцевого самоврядування згідно із Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні», зокрема, належить регулювання сільськими, селищними, міськими радами земельних відносин відповідно до закону (пункт 34 частини першої статті 26 згаданого Закону).
Конституційний Суд України зазначив, що системний аналіз положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (частини першої статті 10, статей 16, 17, 18, 25, 26 та інших) свідчить, що органи місцевого самоврядування при вирішенні питань місцевого значення, віднесених Конституцією України та законами України до їхньої компетенції, є суб`єктами владних повноважень, які виконують владні управлінські функції, зокрема нормотворчу, координаційну, дозвільну, реєстраційну, розпорядчу. Як суб`єкти владних повноважень органи місцевого самоврядування вирішують у межах закону питання в галузі земельних відносин.
За висновком Конституційного Суду України, викладеним у Рішенні від 01.04.2010 у справі № 10-рп/2010, положення частини першої статті 143 Конституції України «вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції» стосується вирішення органами місцевого самоврядування як суб`єктами владних повноважень питань, визначених законами, зокрема, у галузі земельних відносин.
Конституційний Суд України виснував, що повноваження сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів у галузі земельних відносин, визначені у пунктах «а», «б», «в», «г» статті 12 ЗК України, охоплюються зазначеним у статті 143 Конституції України поняттям «інші питання місцевого значення», а тому при їх здійсненні сільські, селищні, міські ради виступають як суб`єкти владних повноважень, які реалізують розпорядчі та інші функції.
За висновком Конституційного Суду України, вирішення земельних спорів фізичних та юридичних осіб з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності належить до юрисдикції адміністративних судів, крім публічно-правових спорів, для яких законом встановлений інший порядок судового вирішення.
Таким чином, беручи до уваги Рішення Конституційного Суду України від 01.04.2010 у справі № 10-рп/2010 вважаємо, що рішення органів місцевого самоврядування щодо розпорядження землями територіальних громад, у тому числі щодо укладання, розірвання договорів оренди земельних ділянок, поділу земельної ділянки комунальної власності, виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення та інші, є реалізацією суб`єктами владних повноважень владних управлінських функцій.
При цьому у процесі своєї діяльності суб`єкти владних повноважень можуть здійснювати повноваження через прийняття відповідних адміністративних актів, які породжують певні правові наслідки для осіб, створюють певний юридичний стан та спрямовані на врегулювання суспільних відносин, або шляхом укладання адміністративних договорів, юридична природа яких полягає в тому, що вони є актом застосування адміністративно-правових норм, у результаті чого реалізуються саме публічно-владні управлінські функції цих суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до пункту 16 частини першої статті 4 КАС України адміністративний договір - це спільний правовий акт суб`єктів владних повноважень або правовий акт за участю суб`єкта владних повноважень та іншої особи, що ґрунтується на їх волеузгодженні, має форму договору, угоди, протоколу, меморандуму тощо, визначає взаємні права та обов`язки його учасників у публічно-правовій сфері та укладається на підставі закону для розмежування компетенції чи визначення порядку взаємодії між суб`єктами владних повноважень, для делегування публічно-владних управлінських функцій, для перерозподілу або об`єднання бюджетних коштів у визначених законом випадках, а також замість видання індивідуального акта і для врегулювання питань надання адміністративних послуг.
Іншими словами, адміністративний договір є правовим актом суб`єктів владних повноважень або правовим актом за участю суб`єкта владних повноважень, за допомогою якого суб`єкт владних повноважень здійснює свої публічно-владні управлінські функції. Адміністративний договір також може забезпечувати координацію роботи різних суб`єктів владних повноважень, коли виникає потреба в координації такої діяльності.
При цьому органи виконавчої влади та місцевого самоврядування для забезпечення своєї діяльності у сфері господарювання можуть укладати господарські та приватно-правові договори.
Частинами першою та третьою статті 626 ЦК України передбачено, що договором є домовленість двох або більше сторін, спрямована на встановлення, зміну або припинення цивільних прав та обов`язків. Договір є двостороннім, якщо правами та обов`язками наділені обидві сторони договору.
У статті 627 ЦК України закріплено принцип свободи договору та визначено, що відповідно до статті 6 цього Кодексу сторони є вільними в укладенні договору, виборі контрагента та визначенні умов договору з урахуванням вимог цього Кодексу, інших актів цивільного законодавства, звичаїв ділового обороту, вимог розумності та справедливості.
Частиною першою статті 628 ЦК України визначено, що зміст договору становлять умови (пункти), визначені на розсуд сторін і погоджені ними, та умови, які є обов`язковими відповідно до актів цивільного законодавства.
Відповідно до частини першої статті 629 ЦК України договір є обов`язковим для виконання сторонами.
Згідно із частинами першою - третьою статті 632 ЦК України ціна в договорі встановлюється за домовленістю сторін. У випадках, встановлених законом, застосовуються ціни (тарифи, ставки тощо), які встановлюються або регулюються уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування. Зміна ціни після укладення договору допускається лише у випадках і на умовах, встановлених договором або законом. Зміна ціни в договорі після його виконання не допускається.
Відповідно до статті 638 ЦК України договір є укладеним, якщо сторони в належній формі досягли згоди з усіх істотних умов договору. Істотними умовами договору є умови про предмет договору, умови, що визначені законом як істотні або є необхідними для договорів даного виду, а також усі ті умови, щодо яких за заявою хоча б однієї із сторін має бути досягнуто згоди.
Зміст договору, укладеного на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, обов`язкового для сторін (сторони) договору, має відповідати цьому акту. Особливості укладення договору на підставі правового акта органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування встановлюються актами цивільного законодавства (частини перша та друга статті 648 ЦК України).
Відповідно до частин першої - третьої статті 651 ЦК України зміна або розірвання договору допускається лише за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або законом. Договір може бути змінено або розірвано за рішенням суду на вимогу однієї із сторін у разі істотного порушення договору другою стороною та в інших випадках, встановлених договором або законом. Істотним є таке порушення стороною договору, коли внаслідок завданої цим шкоди друга сторона значною мірою позбавляється того, на що вона розраховувала при укладенні договору.
Згідно із частиною першою статті 652 ЦК України у разі істотної зміни обставин, якими сторони керувалися при укладенні договору, договір може бути змінений або розірваний за згодою сторін, якщо інше не встановлено договором або не випливає із суті зобов`язання.
Відповідно до статті 792 ЦК України за договором найму (оренди) земельної ділянки наймодавець зобов`язується передати наймачеві земельну ділянку на встановлений договором строк у володіння та користування за плату.
Аналіз зазначених норм свідчить, що відмінність адміністративного договору від вказаних договорів, в якому суб`єкт владних повноважень також може бути стороною, полягає в тому, що обов`язковим суб`єктом адміністративного договору є суб`єкт владних повноважень, права та обов`язки якого випливають з публічно-владних управлінських функцій.
До того ж учасники адміністративного договору перебувають у нерівному становищі один до одного, оскільки суб`єкт владних повноважень як сторона в цьому договорі зберігає владні повноваження та водночас несе певні зобов`язання перед іншою стороною договору. На відміну від адміністративного, господарський договір та/або цивільний договір є актом, заснованим на угоді сторін. Жодна зі сторін господарського або цивільного договору не має владних повноважень щодо іншої сторони. У зазначених договорах обидві сторони мають майнову самостійність, є рівними у порівнянні з адміністративним, між сторонами не виникають відносини влади та підпорядкування, договірні відносини засновані на взаємній згоді сторін. У цьому випадку суб`єкти владних повноважень як сторона в господарському або цивільному договорі не здійснюють публічно-владних управлінських функцій.
Адміністративний договір має бути укладений у межах компетенції відповідного суб`єкта владних повноважень на підставі та в межах чинного законодавства. Суть адміністративних договорів полягає у задоволенні саме публічних інтересів, потреб (наприклад, договори у сфері управління державною [комунальною] власністю, договори, що забезпечують державні потреби, договори про взаємодію), тоді як суть господарських і цивільно-правових договорів між суб`єктами владних повноважень та господарювання полягає у задоволенні власного інтересу. Предметом адміністративного договору є рішення, дії чи бездіяльність суб`єкта владних повноважень, які належать до відповідної публічно-владної управлінської функції.
Таким чином, рішення органу місцевого самоврядування про передачу земель комунальної власності в оренду, укладення чи розірвання договору оренди, прийняття рішення про зміну цільового призначення земельної ділянки, рішення про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки орендованої земельної ділянки та прийняття рішення про зміну істотної умови договору (орендної плати) приймається в односторонньому порядку шляхом реалізації суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій та не залежить від волі орендаря за договором оренди земельної ділянки комунальної власності.
Отже, з огляду на характер правовідносин у цій справі та правову природу спірного договору Велика Палата Верховного Суду вважає, що суди першої та апеляційної інстанцій помилково розглянули цю справу в порядку господарського судочинства.
По-друге, важливим критерієм для правильного вирішення спору є визначення правової природи орендної плати за землі комунальної власності.
Слід нагадати, що внаслідок затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки орендованої земельної ділянки рішенням від 08.12.2021 № 563 між сторонами виник спір щодо розміру орендної плати за договором оренди.
У статті 13 Закону України «Про оренду землі» вказано, що договір оренди землі - це договір, за яким орендодавець зобов`язаний за плату передати орендареві земельну ділянку у володіння і користування на певний строк, а орендар зобов`язаний використовувати земельну ділянку відповідно до умов договору та вимог земельного законодавства.
За змістом статті 15 Закону України «Про оренду землі» істотними умовами договору оренди землі є, зокрема, орендна плата із зазначенням її розміру, індексації, форм платежу, строків, порядку її внесення і перегляду та відповідальності за її несплату.
Відповідно до частин першої та другої статті 21 Закону України «Про оренду землі» орендна плата за землю - це платіж, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою згідно з договором оренди землі. Розмір, умови і строки внесення орендної плати за землю встановлюються за згодою сторін у договорі оренди [крім строків внесення орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності, які встановлюються відповідно до Податкового кодексу України (далі - ПК України)].
Правова природа орендної плати зумовлює ту обставину, що при визначенні її розміру та строків її внесення, окрім норм цивільного, земельного законодавства та Закону України "Про оренду землі", необхідно враховувати і вимоги ПК України (аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 09 листопада 2021 року у справі № 35/4233/19).
Відповідно до статті 1 ПК України цей Кодекс регулює відносини, що виникають у сфері справляння податків і зборів, зокрема визначає вичерпний перелік податків та зборів, що справляються в Україні, та порядок їх адміністрування, платників податків та зборів, їх права та обов`язки, компетенцію контролюючих органів, повноваження і обов`язки їх посадових осіб під час адміністрування податків та зборів, а також відповідальність за порушення податкового законодавства.
Відповідно до пункту 14.1.72 статті 14 ПК України земельний податок - обов`язковий платіж, що справляється з власників земельних ділянок та земельних часток (паїв), а також постійних землекористувачів (далі - податок для цілей розділу XII цього Кодексу).
За визначенням, викладеним у пункті 14.1.136 статті 14 ПК України, орендна плата для цілей розділу XII цього Кодексу - обов`язковий платіж за користування земельною ділянкою державної або комунальної власності на умовах оренди.
У пункті 14.1.147 статті 14 ПК України визначено, що плата за землю - обов`язковий платіж у складі податку на майно, що справляється у формі земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності.
Статтею 10ПК України встановлено, що до місцевих податків належить, зокрема, податок на майно. Місцеві ради обов`язково установлюють єдиний податок та податок на майно (в частині транспортного податку та плати за землю, крім земельного податку за лісові землі).
За приписами статті 256 ПК України податок на майно складається з: податку на нерухоме майно, відмінне від земельної ділянки; транспортного податку; плати за землю.
Платниками плати за землю є, зокрема платники орендної плати - землекористувачі (орендарі) земельних ділянок державної та комунальної власності на умовах оренди (пункт 269.1.2 статті 269 ПК України).
Об`єктами оподаткування платою за землю, серед іншого, є об`єкти оподаткування орендною платою - земельні ділянки державної та комунальної власності, надані в користування на умовах оренди (пункт 270.1.2 статті 270 ПК України).
Нормативна грошова оцінка земельної ділянки з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до порядку, встановленого цим розділом, є базою оподаткування (пункт 271.1.1 статті 271 ПУ України).
Рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом (пункт 271.2 статті 271 ПК України).

У статті 288 ПК України визначено, що підставою для нарахування орендної плати за земельну ділянку є договір оренди такої земельної ділянки.

Відповідно до пункту 288.4 статті 288 цього Кодексу розмір та умови внесення орендної плати встановлюються у договорі оренди між орендодавцем (власником) і орендарем (крім випадків консервації таких земельних ділянок або визнання земельних ділянок забрудненими (потенційно забрудненими) вибухонебезпечними предметами).

За приписами пункту 288.5 статті 288 ПК України розмір орендної плати встановлюється у договорі оренди, але річна сума платежу:

288.5.1. не може бути меншою за розмір земельного податку:

для земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких проведено, - у розмірі не більше 3 відсотків їх нормативної грошової оцінки, для земель загального користування - не більше 1 відсотка їх нормативної грошової оцінки, для сільськогосподарських угідь - не менше 0,3 відсотка та не більше 1 відсотка їх нормативної грошової оцінки;

для земельних ділянок, нормативну грошову оцінку яких не проведено, - у розмірі не більше 5 відсотків нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по Автономній Республіці Крим або по області, для сільськогосподарських угідь - не менше 0,3 відсотка та не більше 5 відсотків нормативної грошової оцінки одиниці площі ріллі по Автономній Республіці Крим або по області;

288.5.2. не може перевищувати 12 відсотків нормативної грошової оцінки;

288.5.3. може перевищувати граничний розмір орендної плати, встановлений у підпункті 288.5.2, у разі визначення орендаря на конкурентних засадах;

288.5.4. для пасовищ у населених пунктах, яким надано статус гірських, не може перевищувати розміру земельного податку;

288.5.5. для баз олімпійської, паралімпійської та дефлімпійської підготовки, перелік яких затверджується Кабінетом Міністрів України, не може перевищувати 0,1 відсотка нормативної грошової оцінки.

Вкотре слід нагадати, що нормативна грошова оцінка земельних ділянок є підставою для визначення розміру орендної плати за землі державної та комунальної власності.

Так, порядок проведення нормативної грошової оцінки земельних ділянок встановлено Законом України від 11.12.2003 № 1378-IV «Про оцінку земель».

Відповідно до абзацу другого частини першої статті 13 зазначеного вище Закону нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться у разі, зокрема, визначення розміру орендної плати за земельні ділянки державної та комунальної власності.

Згідно із частиною першою статті 15 Закону України «Про оцінку земель» (тут і далі - в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) підставою для проведення оцінки земель (бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок) є рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Відповідно до статті 18 цього Закону нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться відповідно до норм, правил, а також інших нормативно-правових актів на землях усіх категорій та форм власності. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться: розташованих у межах населених пунктів незалежно від їх цільового призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років; розташованих за межами населених пунктів земельних ділянок сільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 5-7 років, а несільськогосподарського призначення - не рідше ніж один раз на 7-10 років. Нормативна грошова оцінка земельних ділянок проводиться юридичними особами, які є розробниками документації із землеустрою відповідно до Закону України «Про землеустрій».

Порядок затвердження технічної документації з оцінки земель визначений статтею 23 Закону України «Про оцінку земель». Частинами першою, третьою та четвертою цієї статті технічна документація з бонітування ґрунтів та нормативної грошової оцінки земельних ділянок затверджується відповідною сільською, селищною, міською радою. Протягом місяця з дня надходження технічної документації з бонітування ґрунтів, нормативної грошової оцінки відповідна сільська, селищна, міська рада розглядає та приймає рішення про затвердження або відмову в затвердженні такої технічної документації. Витяг з технічної документації про нормативну грошову оцінку окремої земельної ділянки видається органами, що здійснюють ведення Державного земельного кадастру. Рішення рад, зазначених у цій статті, щодо технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок набирають чинності у строки, встановлені відповідно до пункту 271.2 статті 271 ПК України.

Пунктом 271.2 статті 271 ПК України встановлено, що рішення рад щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок офіційно оприлюднюється відповідним органом місцевого самоврядування до 15 липня року, що передує бюджетному періоду, в якому планується застосування нормативної грошової оцінки земель або змін (плановий період). В іншому разі норми відповідних рішень застосовуються не раніше початку бюджетного періоду, що настає за плановим періодом.

Положеннями пункту 289.1 статті 289 ПК України передбачено, що для визначення розміру податку та орендної плати використовується нормативна грошова оцінка земельних ділянок з урахуванням коефіцієнта індексації, визначеного відповідно до законодавства.

Отже, орендна плата за земельну ділянку, яка перебуває в державній або в комунальній власності, з одного боку, є передбаченим договором оренди землі платежем, який орендар вносить орендодавцеві за користування земельною ділянкою (частина перша статті 21 Закону України «Про оренду землі», підпункт 14.1.136 пункту 14.1 статті 14 ПК України), а з іншого боку, є однією з форм плати за землю як обов`язкового платежу в складі податку на майно, розмір якого залежить від нормативної грошової оцінки земельних ділянок (підпункт 14.1.147 пункту 14.1 статті 14, пункт 288.4 статті 288, пункт 289.1 статті 289 ПК України).

Разом з тим зазначене імперативне регулювання унеможливлює встановлення нормативної грошової оцінки земельних ділянок договором, зокрема договором між органом місцевого самоврядування і орендарем, а тому спір щодо правильного визначення розміру орендної плати не містить ознак приватноправового.

Отже, оскільки договір оренди земельної ділянки комунальної власності прийнятий на підставі рішення суб`єкта владних повноважень шляхом реалізації його управлінських функцій, а розмір орендної плати такої земельної ділянки напряму залежить віднормативної грошової оцінки земельних ділянок, то він не може залежати від домовленостей сторін договору оренди земель комунальної власності, незважаючи на те, що розмір орендної плати є істотною умовою договору, адже, як уже зазначалося, такий договір оренди є адміністративним договором у розумінні КАС України.

З огляду на норми ПК України, законів України «Про оренду землі» та «Про оцінку земель», Велика Палата Верховного Суду в постанові від 09.11.2021 у справі № 635/4233/19 виснувала, що нормативна грошова оцінка земель є основою для визначення розміру орендної плати для земель державної і комунальної власності, а зміна нормативної грошової оцінки земельної ділянки є безумовною підставою для перегляду розміру орендної плати незалежно від домовленості сторін договору оренди земель комунальної власності про можливість такої зміни. Підстави для відступу від вказаного висновку відсутні.

Таким чином, у контексті визначення розміру орендної плати нормативна грошова оцінка земельної ділянки, технічна документація якої затверджена рішенням від 08.12.2021 № 563, має основоположне значення, зокрема, є одним з основних елементів обчислення плати за землю у складі податку на майно.

Оскільки нормативна грошова оцінка земель встановлюється шляхом затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельних ділянок на підставі рішення відповідної ради, то доводи стосовно непогодження із установленою нормативною грошовою оцінкою земельних ділянок можуть бути предметом розгляду виключно в межах адміністративної справи, оскільки спори про визнання протиправними та скасування рішень суб`єктів владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки є предметом розгляду в судах адміністративної юрисдикції.

Таким чином, доводи заявника касаційної скарги, що суди попередніх інстанцій не досліджували єдиний доказ, на якому ґрунтувались вимоги позивача - нормативну грошову оцінку землі, є безпідставними, оскільки такі вимоги є предметом розгляду адміністративної справи № 380/9531/23 та виходить за межі господарської юрисдикції.

Аналіз наведеного правового регулювання визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок та розміру орендної плати за землю свідчить про причинно-наслідковість виникнення спорів, пов`язаних з визначенням розміру орендної плати за землю у разі зміни нормативно грошової оцінки земельної ділянки, адже у разі зміни нормативної грошової оцінки автоматично змінюються і права та обов`язки сторін договору оренди в частині розміру орендної плати, визначеної у відсотковому співвідношенні до нормативної грошової оцінки.

Отже, наведене виключає приватноправові ознаки договору, враховуючи, що договір оренди земельної ділянки комунальної власності прийнятий на підставі рішення суб`єкта владних повноважень шляхом реалізації його управлінських функцій, а розмір орендної плати такої земельної ділянки напряму залежить від нормативної грошової оцінки земельних ділянок і не може залежати від домовленостей сторін договору оренди земель комунальної власності, адже у разі зміни нормативної грошової оцінки автоматично змінюються і права та обов`язки сторін договору оренди в частині розміру орендної плати, визначеної у відсотковому співвідношенні до нормативної грошової оцінки.

З огляду на характер спірних правовідносин слід урахувати, що спірний договір оренди укладений сторонами на реалізацію суб`єктом владних повноважень [Східницькою селищною радою] своїх владних управлінських функцій у сфері земельних відносин щодо розпорядження землями територіальних громад, а тому такий правочин між органом місцевого самоврядування і відповідачем не має ознак приватноправового, а спір щодо внесення змін до такого договору є публічно-правовим і має розглядатися за правилами адміністративного судочинства.

Відповідно до частини другої статті 1 ЦК України до майнових відносин, заснованих на адміністративному або іншому владному підпорядкуванні однієї сторони другій стороні, а також до податкових, бюджетних відносин цивільне законодавство не застосовується, якщо інше не встановлено законом.

За своєю правовою природою орендна плата є податковим зобов`язанням зі сплати земельного податку у складі податку на майно. Несвоєчасна сплата орендної плати є підставою для визначення податкового боргу зі сплати цього податку та його стягнення за правилами, встановленими не цивільним або господарським законодавством, а ПК України, що виключає приватноправовий характер цих правовідносин.

Отже, вважаємо, що спори, які виникають стосовно визначення розміру орендної плати за землю (встановлення, зміни) комунальної або державної власності, нерозривно пов`язані з рішенням суб`єкта владних повноважень щодо нормативної грошової оцінки земельних ділянок, у цьому випадку орендна палата є різновидом плати за землю у складі податку на майно, а тому такі спори підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства і не містять ознак приватноправового спору.

З огляду на викладене зазначаємо, що розгляд окремо (в судах різних юрисдикцій) спорів щодо встановлення або зміни розміру орендної плати за договором оренди та перевірка обґрунтованості рішення суб`єкта владних повноважень стосовно визначення нормативної грошової оцінки земельних ділянок не призведе до захисту прав чи інтересів позивача. Суди попередніх інстанцій цього не врахували, відтак вважаємо, що належним та ефективним способом судового захисту інтересів держави [територіальної громади] та орендаря є розгляд цих спорів у межах однієї справи за правилами адміністративного судочинства.

Такий підхід відповідатиме юридичній визначеності, оскільки у спорах не допускає роз`єднання позовних вимог щодо оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки з вимогами про визначення розміру орендної плати за користування землями комунальної власності, який змінюється на підставі зміни нормативної грошової оцінки земельної ділянки.

Упродовж 2020 - 2023 років Велика Палата Верховного Суду утверджувала підхід, згідно з яким суди не можуть сприяти створенню ситуацій, за яких позивач змушений для вирішення одного спору декілька разів звертатися до суду, зокрема почергово до судів різної юрисдикції, як і не можуть потурати розриванню одного спору на декілька справ (тим більше у судах різної юрисдикції).

Згідно з принципом процесуальної економії штучне подвоєння судового процесу (тобто вирішення одного спору у декількох судових справах в одній чи декількох судових юрисдикціях) є неприпустимим. Вирішення справи у суді в одному судовому процесі має усунути необхідність у новому зверненні до суду для вжиття додаткових засобів захисту (див. mutatis mutandis постанови Великої Палати Верховного Суду від 22 вересня 2020 року у справі № 910/3009/18 (пункт 63), від 19 січня 2021 року у справі №916/1415/19 (пункт 6.13), від 26 січня 2021 року у справі №522/1528/15-ц (пункт 82), від 2 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (пункт 50), від 6 квітня 2021 року у справі № 910/10011/19 (пункт 94), від 20 жовтня 2021 року у справі № 9901/554/19 (пункт 19), від 8 лютого 2022 року у справі № 209/3085/20 (пункт 24), від 21 вересня 2022 року у справі 908/976/190 (пункт 5.6), від 22 вересня 2022 року у справі № 462/5368/16-ц (пункт 44), від 4 липня 2023 року у справі № 233/4365/18 (пункт 29), від 12 липня 2023 року у справі № 757/31372/18-ц (пункт 62).

Отже, відповідно до статті 6 Конвенції судом, встановленим законом, який розглядає справи щодо оскарження рішень суб`єкта владних повноважень про затвердження технічної документації з нормативної грошової оцінки земельної ділянки; про визначення розміру орендної плати за користування землями комунальної власності, який змінюється на підставі зміни нормативної грошової оцінки земельної ділянки є суд адміністративної юрисдикції на підставі статей 5, 19 КАС України.

Ураховуючи наведене, вважаємо, що Велика Палата Верховного Суду не мала підстав розглядати справу по суті позовних вимог, а провадження у справі підлягало закриттю, оскільки, на наше переконання, спір належить розглядати в порядку адміністративного судочинства.

Судді Н. В. Шевцова

Ж. М. Єленіна

І. В. Желєзний

С. Ю. Мартєв