УХВАЛА

09 липня 2024 року

м. Київ

cправа № 910/2876/17

провадження № 12-37гс24

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Уркевича В. Ю.,

суддів Банаська О. О., Булейко О. Л., Власова Ю. Л., Воробйової І. А., Гриціва М. І., Єленіної Ж. М., Желєзного І. В., Кишакевича Л. Ю., Короля В. В., Кравченка С. І., Кривенди О. В., Мазура М. В., Мартєва С. Ю., Погрібного С. О., Ступак О. В., Ткача І. В., Ткачука О. С., Усенко Є. А., Шевцової Н. В.

перевірила наявність підстав для розгляду Великою Палатою Верховного Суду

справи № 910/2876/17

за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України

до:

1) Одеської обласної державної адміністрації,

2) Товариства з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД»,

треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача:

1) Державне підприємство «Адміністрація морських портів України»,

2) Міністерство інфраструктури України (наразі - Міністерство розвитку громад, територій та інфраструктури України),

про визнання незаконним та скасування розпорядження від 16 січня 2016 року № 21/А-2016, визнання недійсним договору оренди від 17 лютого 2016 року

за касаційною скаргою заступника Генерального прокурора

на рішення Господарського суду міста Києва від 31 липня 2023 року (суддя Марченко О. В.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21 березня 2024 року (головуючий суддя Станік С. Р., судді Шаптала Є. Ю., Тарасенко К. В.) і

ВСТАНОВИЛА:

1. У лютому 2017 року заступник Генерального прокурора України (далі - прокурор, скаржник) звернувся до Господарського суду міста Києва з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (далі - позивач) до Одеської обласної державної адміністрації (далі - Одеська ОДА, відповідач-1), Товариства з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД» (далі - ТОВ «Енерго Продукт ЛТД», відповідач-2), в якому просив:

- визнати незаконним та скасувати розпорядження Одеської ОДА від 16 січня 2016 року № 21/А-2016 «Про надання земельної ділянки Товариству з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД» в оренду на 49 років для будівництва, обслуговування та експлуатації об'єктів інженерно-транспортної інфраструктури морського транспорту на території Новобілярської селищної ради Комінтернівського району Одеської області (за межами населеного пункту)» (далі - розпорядження № 21/А-2016);

- визнати недійсним на майбутнє договір оренди земельної ділянки від 17 лютого 2016 року, укладений між Одеською ОДА і ТОВ «Енерго Продукт ЛТД», про надання в оренду земельної ділянки площею 4,46 га, з кадастровим номером :01:002:0129, (далі - земельна ділянка), зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 19 лютого 2016 року за № 13344819 (далі - договір оренди земельної ділянки).

2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що земельна ділянка знаходиться в акваторії Аджалицького лиману та відповідно до постанови Кабінету Міністрів України від 30 серпня 2007 року № 1073 (зі змінами) надана в користування Державному підприємству «Адміністрація морських портів України» як акваторія морського порту Южний.

3. Оскільки згідно з положеннями статті 14 Водного кодексу України, статті 8 Закону України «Про морські порти України» розпорядження такими землями (акваторією морських портів) здійснюється на підставі рішень Кабінету Міністрів України, то Одеська ОДА не мала законних підстав для передачі спірної земельної ділянки в користування ТОВ «Енерго Продукт ЛТД» відповідно до оспорюваних розпорядження та укладеного на його виконання договору оренди земельної ділянки.

4. Відтак, за твердженням прокурора, спірне розпорядження прийнято Одеською ОДА з перевищенням повноважень, усупереч вимогам статті 19 Конституції України, пункту 1 частини першої статті 2 Закону України «Про місцеві державні адміністрації», статті 5, пунктів 2, 14-1 частини першої статті 14 Водного кодексу України, пункту 2 частини першої статті 1, пунктів 9, 14 частини першої статті 8, статті 23 Закону України «Про морські порти України», статті 20, частини четвертої статті 59, статті 79, частини другої статті 124, частин другої, третьої статті 134 Земельного кодексу України, частини другої статті 2, частини другої статті 6, статті 15 Закону України «Про оренду землі», частини другої статті 2, частини другої статті 4 Закону України «Про оренду державного та комунального майна» та порушує виключне право власності держави на розпорядження акваторією морського порту.

5. До того ж оскільки спірну земельну ділянку водного фонду (акваторії порту) передано в оренду також без дотримання встановленого законодавством порядку зміни її цільового призначення, з порушенням порядку укладення договору оренди (не на конкурсних засадах) та без проведення нормативно-грошової оцінки землі, це є підставою для визнання спірного договору оренди земельної ділянки недійсним відповідно до положень статей 203, 215 Цивільного кодексу України.

6. Суди розглядали справу неодноразово.

7. Господарський суд міста Києва рішенням від 31 липня 2023 року у справі № 910/2876/17 відмовив у задоволенні позовних вимог.

8. Північний апеляційний господарський суд постановою від 21 березня 2024 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.

9. Судові рішення мотивовані відсутністю порушеного права держави в особі Кабінету Міністрів України, безпідставністю звернення прокурора в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до суду з цим позовом, а також тим, що вимоги, заявлені у цій справі, не є ефективним способом захисту порушеного права.

10. У квітні 2024 року прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою на рішення Господарського суду міста Києва від 31 липня 2023 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21 березня 2024 року у справі № 910/2876/17, у якій просив їх скасувати та прийняти нове рішення - про задоволення позову.

11. Підставою касаційного оскарження прокурор визначив пункти 1, 4 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України.

12. На обґрунтування підстав касаційного оскарження скаржник зазначив, що суди попередніх інстанцій:

- застосували положення статті 53 Господарського процесуального кодексу України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру» без урахування висновків про застосування цих норм, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), від 18 січня 2023 року у справі № 488/2807/17 (провадження № 14-91цс20) та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 04 травня 2023 року у справі № 910/3720/22, від 04 липня 2023 року у справі № 922/1394/21, Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 453/183/18;

- не врахували висновків щодо застосування положень статті 226 Господарського процесуального кодексу України, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) та постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19 лютого 2019 року у справі № 925/226/18, від 26 лютого 2019 року у справі № 920/284/18, від 03 квітня 2019 року у справі № 909/63/18, від 31 липня 2019 року у справі № 916/2914/18, від 06 серпня 2019 року у справі № 912/2529/18, про те, що в разі встановлення судом відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не має такого права;

- не врахували висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 04 липня 2023 року у справі № 233/4365/18 (провадження № 14-96цс21), про те, що вимоги до процесуальних документів і додатків до них визначає процесуальний закон;

- не врахували висновків щодо застосування положень статей 84, 178, 391, 393 Цивільного кодексу України, статей 84, 122, 152, 155 Земельного кодексу України, статті 14 Водного кодексу України, викладених у постановах Вищого адміністративного суду України від 17 січня 2013 року у справі № К/9991/44727/12, від 04 серпня 2015 року у справі № К/800/24618/14 та у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 17 травня 2018 року у справі № 915/1134/16, від 20 лютого 2019 року у справі № 915/74/18, від 22 вересня 2021 року у справі № 910/11648/19;

- не врахували висновків у спорах про визнання незаконним і скасування рішень уповноваженого органу державної влади чи місцевого самоврядування щодо застосування статей 15, 16, 393 Цивільного кодексу України, статей 152, 155 Земельного кодексу України, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц (провадження № 14-364цс19), від 07 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц (провадження № 14-256цс18), від 20 липня 2022 року у справі № 910/5201/19 (провадження № 12-37гс21), від 15 вересня 2020 року у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19), від 12 березня 2024 року у справі № 927/1206/21 (провадження № 12-31гс23);

- не врахували висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 27 листопада 2018 року у справі № 905/1227/17 (провадження № 12-112гс18), про те, що розірвання або припинення договору не позбавляє сторони права на звернення до суду з позовом про визнання такого договору недійсним.

13. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 24 квітня 2024 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою прокурора, призначив розгляд касаційної скарги та надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.

14. Ухвалою від 18 червня 2024 року Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду справу № 910/2876/17 за касаційною скаргою прокурора на рішення Господарського суду міста Києва від 31 липня 2023 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 21 березня 2024 року передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених частиною четвертою статті 302 Господарського процесуального кодексу України.

15. Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що Північний апеляційний господарський суд постановою від 27 грудня 2022 року залишив без змін рішення Господарського суду міста Києва від 22 лютого 2019 року у справі № 910/2876/17, яким позов прокурора було задоволено: визнано незаконним та скасовано розпорядження № 21/А-2016; визнано недійсним на майбутнє договір оренди земельної ділянки.

16. Проте Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду постановою від 22 березня 2023 року указані судові рішення у цій справі скасував, справу передав на новий розгляд до суду першої інстанції.

17. Направляючи справу на новий розгляд, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду, зокрема, зазначив, що висновки судів першої і апеляційної інстанцій про наявність у прокурора законних підстав на звернення із цим позовом до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України є передчасними, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», а також установлення наявності або відсутності бездіяльності цього органу після отримання відповідного звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі цього органу в суді.

18. Під час нового розгляду справи суди попередніх інстанцій відмовили в задоволенні позовних вимог, зважаючи на відсутність порушеного права держави в особі Кабінету Міністрів України, безпідставність звернення прокурора в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до суду з цим позовом, а також з огляду на те, що вимоги, заявлені у цій справі, не є ефективним способом захисту порушеного права.

19. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор зазначив, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду щодо застосування положень статей 53, 226 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України «Про прокуратуру», викладених, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).

20. Водночас скаржник акцентував увагу на тому, що в разі необхідності звернення до суду повторно з аналогічним позовом виникнуть перешкоди для захисту порушеного цивільного права держави у зв'язку з ризиками, що неминуче пов'язані з повторним зверненням до суду через значний проміжок часу, що явно непропорційно меті господарського судочинства, якою є справедливий, неупереджений та своєчасний розгляд і вирішення спорів задля захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, інтересів держави.

21. У контексті наведеного Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вказав, що викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) правовий висновок про те, що якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України, свідчить, що в разі встановлення судом відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі позовну заяву слід вважати такою, що підписана особою, яка не має такого права.

22. Разом з цим колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зазначила, що з часу відкриття провадження у справі № 910/2876/17 (ухвала Господарського суду міста Києва про порушення провадження від 22 лютого 2017 року) як господарське процесуальне законодавство, так і судова практика зазнали значних змін. Зокрема, суттєво змінилася практика застосування судами відповідних норм процесуального права щодо участі прокурора в судовому процесі, посилилися вимоги до обґрунтування обставин, якими прокурор підтверджує наявність підстав для представництва, висунуто більш суворі вимоги до процесуальних документів у цій частині.

23. Так, у частині першій статті 29 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом у цій справі) було, зокрема, визначено, що прокурор бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, порушену за позовом інших осіб, на будь-якій стадії її розгляду для представництва інтересів громадянина або держави. При цьому прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України «Про прокуратуру». Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви (заяви, скарги) у порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу.

24. Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме її доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

25. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді (станом на дату подання позову у цій справі) врегульовано статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року.

26. Як вважає колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, ретроактивне застосування правового висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеного в її постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), ухваленої після звернення з позовом у цій справі та після розгляду справи по суті, а також перевірка наявності (відсутності) підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі після відкриття провадження та спливу шести років розгляду спору по суті свідчитиме про порушення гарантованого законодавством права на справедливий суд та призведе до обмеження прав позивача на розгляд справи у розумні строки, які є складовою гарантій справедливого суду.

27. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду також зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у постановах від 22 серпня 2018 року у справі № 925/1265/16 (провадження № 12-158гс18), від 27 листопада 2018 року у справі № 905/2260/17 (провадження № 12-173гс18) та від 12 грудня 2018 року у справі № 570/3439/16-ц (провадження № 14-512гс18) дійшла висновку про те, що вимога про захист цивільного права має відповідати змісту порушеного права та характеру правопорушення, а також забезпечувати поновлення порушеного права, а в разі неможливості такого поновлення - гарантувати особі можливість отримання нею відповідного відшкодування.

28. Водночас Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що застосування конкретного способу захисту цивільного права або інтересу залежить як від змісту права чи інтересу, за захистом якого звернулася особа, так і від характеру його порушення, невизнання або оспорення. Такі право чи інтерес мають бути захищені судом у спосіб, який є ефективним, тобто таким, що відповідає змісту відповідного права чи інтересу, характеру його порушення, невизнання або оспорення та спричиненим цими діяннями наслідкам.

29. Подібні висновки сформульовані, зокрема, в постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 338/180/17 (провадження № 14-144цс18, пункт 57), від 11 вересня 2018 року у справі № 905/1926/16 (провадження № 12-187гс18), від 30 січня 2019 року у справі № 569/17272/15-ц (провадження № 14-338цс18), від 01 жовтня 2019 року у справі № 910/3907/18 (провадження № 12-46гс19).

30. Відтак застосування судом того чи іншого способу захисту має призводити до відновлення порушеного права позивача без необхідності повторного звернення до суду (принцип процесуальної економії), а судовий захист повинен бути повним та відповідати принципу процесуальної економії, тобто забезпечити відсутність необхідності звернення до суду для вжиття додаткових засобів захисту.

31. Крім цього, Велика Палата Верховного Суду у постановах 27 листопада 2018 року у справі № 905/2260/17 (провадження № 12-173гс18), від 06 квітня 2021 року у справі № 910/10011/19 (провадження № 12-84гс20), від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (провадження № 12-52гс20), від 22 червня 2021 року у справі № 200/606/18 (провадження № 14-125цс20), від 02 листопада 2021 року у справі № 925/1351/19 (провадження № 12-35гс21), від 19 січня 2021 року у справі № 916/1415/19 (провадження № 12-80гс20) виснувала, що обрання позивачем неефективного способу захисту своїх прав є самостійною підставою для відмови в позові.

32. Разом з тим, ураховуючи предмет позову в цій справі, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду покликається на правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02 лютого 2021 року у справі № 925/642/19 (провадження № 12-52гс20) за позовом сільської ради до міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, про те, що обраний позивачем спосіб захисту є неефективним, оскільки задоволення вимоги про визнання рішення міської ради незаконним та його скасування не може привести до захисту або відновлення порушеного речового права позивача (у разі його наявності), зокрема повернення у його володіння або користування спірної земельної ділянки, відшкодування шкоди.

33. З урахуванням наведених правових висновків, на думку колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, виникає питання, чи буде дотримано принципів правової визначеності та ефективного доступу до правосуддя в разі залишення позову без розгляду у справі, яка розглядалася протягом шести років по суті та в якій установлені обставини застосування неефективного способу захисту порушеного права.

34. Таким чином, обґрунтовуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вважає, що висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), підлягає уточненню у тому сенсі, що в разі встановлення судами відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі судам також необхідно надавати оцінку обґрунтованості (ефективності) обраного позивачем способу захисту порушеного права та/або інтересу задля дотримання принципів процесуальної економії та розгляду справи в розумні строки, які є складовою гарантій справедливого суду. Крім цього, шляхом надання розширеного тлумачення положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» з точки зору її застосування до справ, провадження у яких порушено (відкрито) до набрання чинності 15 грудня 2017 року Господарським процесуальним кодексом України (в редакції Закону України від 03 жовтня 2017 року № 2147-VIII «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів»).

35. Щодо наведених доводів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

36. Частиною четвертою статті 302 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об'єднаної палати, передає справу на розгляд Великої Палати Верховного Суду, якщо така колегія (палата, об'єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати.

37. При цьому відповідно до частини шостої статті 303 Господарського процесуального кодексу України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, а також якщо дійде висновку про недоцільність розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду, зокрема через відсутність виключної правової проблеми, наявність висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, або якщо Великою Палатою Верховного Суду вже висловлена правова позиція щодо юрисдикції спору у подібних правовідносинах, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об'єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала. Справа, повернута на розгляд колегії (палати, об'єднаної палати), не може бути передана повторно на розгляд Великої Палати.

38. Задля гарантування юридичної визначеності Велика Палата Верховного Суду має відступати від попередніх висновків Верховного Суду лише за наявності для цього належної підстави. Так, вона може повністю відмовитися від певного висновку на користь іншого або конкретизувати попередній висновок, застосувавши відповідні способи тлумачення юридичних норм. З метою забезпечення єдності та сталості судової практики причинами для відступу від висловленого раніше висновку можуть бути вади попереднього рішення чи групи рішень (їх неефективність, неясність, неузгодженість, необґрунтованість, незбалансованість, помилковість); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок розвитку суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання [(подібний висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18, пункти 43-45), від 15 травня 2019 року у справі № 227/1506/18 (провадження № 14-66цс19, пункт 54), від 26 травня 2020 року у справі № 638/13683/15-ц (провадження № 14-680цс19, пункт 23), від 09 лютого 2021 року у справі № 381/622/17 (провадження № 14-98цс20, пункт 41), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (провадження № 14-32цс22, пункт 62) від 04 липня 2023 року у справі № 373/626/17 (провадження № 14-201цс21, пункт 53)].

39. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року.

40. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб'єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (абзац перший частини третьої). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов'язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб'єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб'єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

41. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що редакція наведених вище норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» як станом на дату подання позову у цій справі, так і на момент розгляду справи № 910/2876/17, подання прокурором касаційної скарги у цій справі не змінювалася.

42. За змістом частини першої статті 29 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом у цій справі, яка визначала участь прокурора у розгляді справ) прокурор для представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді (незалежно від форми, в якій здійснюється представництво) повинен обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва, передбачених частинами другою або третьою статті 25 Закону України «Про прокуратуру». Невиконання прокурором вимог щодо надання господарському суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів громадянина або держави в господарському суді має наслідком повернення поданої ним позовної заяви (заяви, скарги) у порядку, встановленому статтею 63 цього Кодексу (частина перша).

43. Аналогічні положення містяться й у частині четвертій статті 53 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року, яка визначає участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб), за змістом якої прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

44. Отже, вимоги законодавства щодо обов'язку прокурора, який звертається до суду в інтересах держави, у позовній заяві обґрунтувати наявність підстав для здійснення такого представництва як на момент подання позову, так і під час розгляду справи не змінилися.

45. При цьому як стаття 63 Господарського процесуального кодексу України (у редакції, чинній на час звернення прокурора з позовом у цій справі), так і стаття 174 цього України (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року) стосуються підстав повернення позовної заяви до порушення / відкриття провадження у справі.

46. Разом з тим у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) викладено висновок про те, як саме слід діяти суду, якщо він установить відсутність підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави вже після відкриття провадження у справі.

47. Велика Палата Верховного Суду у цій постанові також зазначила, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб'єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

48. У постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

49. У зв'язку з викладеним якщо суд установить відсутність підстав для звернення прокурора з позовом в інтересах держави, такі позовні вимоги прокурора не підлягають розгляду по суті, оскільки не можна вважати, що позовну заяву за такими вимогами фактично подано від імені та в інтересах держави. Подібний правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021 року у справі № 359/3373/16-ц (провадження № 14-2цс21).

50. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що на момент ухвалення постанови Північного апеляційного господарського суду від 27 грудня 2022 року у справі № 910/2876/17, якою було залишено без змін рішення Господарського суду міста Києва від 22 лютого 2019 року у справі № 910/2876/17 про задоволення позову, тобто під час розгляду справи по суті, Великою Палатою Верховного Суду вже було викладено в її постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) висновок про залишення позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

51. Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду постановою від 22 березня 2023 року указані судові рішення у цій справі скасував, справу передав на новий розгляд до суду першої інстанції, врахувавши при цьому також і висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19).

52. Велика Палата Верховного Суду також зазначає, що у справі № 912/2385/18 заступник керівника місцевої прокуратури в інтересах держави в особі районної державної адміністрації, офісу Державної аудиторської служби України звернувся до суду з позовом до товариства та відділу освіти про визнання недійсними додаткових угод та стягнення 90 577,26 грн.

53. У позовній заяві прокурор посилався на порушення інтересів держави, зазначав про необхідність їх захисту та стверджував про наявність у нього підстав для звернення до суду.

54. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції у справі № 912/2385/18 зазначив, що прокурор обґрунтував наявність інтересів держави порушенням законності у сфері публічних закупівель; правильно визначив органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; підтвердив наявність підстав для представництва інтересів держави у справі, оскільки позивачі не вжили заходів для усунення порушень Закону України «Про публічні закупівлі» та оскарження відповідних додаткових угод; письмово повідомив позивачів про наявність підстав для представництва в суді до звернення з цим позовом у порядку частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

55. Апеляційний господарський суд рішення суду першої інстанції скасував, позовну заяву прокурора залишив без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

56. Суд апеляційної інстанції послався на відсутність обставин, які б свідчили про невиконання або неналежне виконання позивачами, які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту майнових інтересів держави, пов`язаних із раціональним та ефективним використанням державних коштів; факт незвернення позивачів з позовом протягом певного періоду без з'ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору не свідчить про неналежне виконання такими органами своїх функцій із захисту інтересів держави. Також апеляційний суд зазначив про недостатність для прийняття позовної заяви до розгляду самого лише посилання в ній на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, оскільки у такому випадку прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону.

57. У справі № 912/2385/18 у касаційному порядку прокурор оскаржував ухвалу суду апеляційної інстанції про залишення позову без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України саме з мотивів наявності чи відсутності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави через ненадання ним доказів бездіяльності уповноважених органів (позивачів).

58. Питання щодо ефективності обраного позивачем способу захисту порушеного права та/або інтересу у справі № 912/2385/18 суди не розглядали, оцінки способу захисту Велика Палата Верховного Суду не надавала.

59. Більше того, здійснювати оцінку обґрунтованості позовних вимог, у тому числі ефективності обраного позивачем способу захисту порушеного права та/або інтересу, суд має після встановлення наявності чи відсутності підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави, оскільки в разі відсутності таких підстав позов підлягає залишенню без розгляду.

60. Таким чином, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) викладено висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах (щодо підстав для здійснення прокурором представництва інтересів держави), що відповідно до частини шостої статті 303 Господарського процесуального кодексу України свідчить про недоцільність розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду.

61. Велика Палата Верховного Суду зазначає, що з часу ухвалення постанови від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) суспільний контекст не змінився, а такі вади правозастосування, які б зумовлювали потребу відступити від сформульованого у цій постанові висновку, - відсутні.

62. Крім того, не вбачається наявності глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці щодо врахування правових висновків, викладених Великою Палатою Верховного Суду у справі № 912/2385/18.

63. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Велика Палата Верховного Суду у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.

64. Європейський суд з прав людини пов'язує дотримання принципу правової визначеності із забезпеченням єдності судової практики. Однак суд не наполягає на її незмінності, оскільки неспроможність забезпечити динамічний та еволюційний підхід у тлумаченні може призвести до ризику створення перепон під час проведення реформ або запровадження покращень. Разом з тим наявність глибоких і довгострокових розходжень у судовій практиці, неспроможність правової системи держави подолати їх усе ж таки призводить до порушення права на справедливий судовий розгляд.

65. Велика Палата Верховного Суду зауважує, що з тлумачення положень статей 302, 303 Господарського процесуального кодексу України і статей 13, 36 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» можна зробити висновок, що господарським процесуальним законом визначені процесуальні механізми забезпечення єдності судової практики, які полягають у застосуванні спеціальної процедури відступу від висновків щодо застосування норм права, викладених у раніше постановлених рішеннях Верховного Суду.

66. Натомість, передаючи справу № 910/2876/17 на розгляд Великої Палати Верховного Суду з мотивів необхідності відступлення від висновків, викладених у раніше ухваленому рішенні Великої Палати Верховного Суду, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду не вказав на неоднозначність чи суперечливість таких висновків, їх непослідовність чи неможливість застосування.

67. Звідси доводи Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду про необхідність відступу від правових висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), не обґрунтовують доцільності розгляду справи Великою Палатою Верховного Суду.

68. З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про недоцільність розгляду справи № 910/2876/17 Великою Палатою Верховного Суду та про повернення справи відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для розгляду в порядку частини шостої статті 303 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись статтями 302, 303 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 910/2876/17 за позовом заступника Генерального прокурора України в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Одеської обласної державної адміністрації, Товариства з обмеженою відповідальністю «Енерго Продукт ЛТД», треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача: Державне підприємство «Адміністрація морських портів України», Міністерство інфраструктури України, про визнання незаконним та скасування розпорядження від 16 січня 2016 року № 21/А-2016, визнання недійсним договору оренди від 17 лютого 2016 року у цій справі повернути відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач В. Ю. Уркевич
Судді: О. О. Банасько О. В. Кривенда
О. Л. Булейко М. В. Мазур
Ю. Л. Власов С. Ю. Мартєв
І. А. Воробйова С. О. Погрібний
М. І. Гриців О. В. Ступак
Ж. М. Єленіна І. В. Ткач
І. В. Желєзний О. С. Ткачук
Л. Ю. Кишакевич Є. А. Усенко
В. В. Король Н. В. Шевцова
С. І. Кравченко