УХВАЛА

про повернення позовної заяви

м. Київ

01.04.2024Справа № 910/3646/24

Господарський суд міста Києва у складі судді Капцової Т.П., розглянувши позовну заяву Керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Бершадської міської ради

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укр Газ Ресурс»

про визнання додаткових угод до договору недійсними та стягнення 138 305,56 грн

ВСТАНОВИВ:

Керівник Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Бершадської міської ради звернувся до Господарського суду міста Києва з позовною заявою до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укр Газ Ресурс» (далі - «Укр Газ Ресурс») про визнання додаткових угод до договору недійсними та стягнення 138 305,56 грн.

Позовна заява мотивована тим, що Гайсинською окружною прокуратурою за результатами вивчення стану законності у сфері публічних закупівель товарів, робіт та послуг за бюджетні кошти встановлено, що 10.01.2022 року за результатами відкритих торгів «Prozorro» між ТОВ «Укр Газ Ресурс» та Комунальним некомерційним підприємством «Бершадська окружна лікарня інтенсивного лікування Баршадської міської ради» укладено договір № 10-01 про постачання електричної енергії споживачу. Пізніше сторонами, всупереч інтересів держави, без будь-яких належних на те підстав, в порушення норм Закону України «Про публічні закупівлі» та положень укладеного договору, укладено додаткові угоди, згідно яких, зменшено обсяги електричної енергії з урахуванням збільшення її ціни, при незмінній ціні договору, що, в свою чергу, не відповідає вимогам тендерної документації. Прокурор зазначає, що укладення спірних додаткових угод призвело до додаткового витрачання бюджетних коштів на суму 138 305, 56 грн. та свідчить про порушення інтересів держави в бюджетній сфері.

Обгрунтовуючи своє право на звернення з позовом до суду прокурор зазначає, що органом уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних відносинах є Бершадська міська рада, оскільки саме Бершадська міська рада уповноважена вживати заходи щодо захисту інтересів територіальної громади. Натомість, одержувачем та розпорядником бюджетних коштів нижчого рівня є Комунальне некомерційне підприємство «Бершадська окружна лікарня інтенсивного лікування Баршадської міської ради». Прокурор зазначає, що Гайсинською окружною прокуратурою листами від 23.02.2024 № 51/1-504вих-24 повідомлено Комунальне некомерційне підприємство «Бершадська окружна лікарня інтенсивного лікування Баршадської міської ради» та Бершадську міську раду про виявлені прокурором порушення та орієнтовано останніх на вжиття заходів щодо визнання спірних додаткових угод недійсними та стягнення безпідставно сплачених коштів. У відповідь Комунальним некомерційним підприємством «Бершадська окружна лікарня інтенсивного лікування Баршадської міської ради» листом 27.02.2024 № 83 надано інформацію та документи щодо здійснення даної закупівлі. Намірів щодо вжиття заходів до усунення порушень не висловлено. Крім того, як зазначає прокурор, на виконання вимог ч.4ст.23 Закону України «Про прокуратуру» листом від 07.03.2024 № 51/1-343вих-24 Бершадську міську раду повідомлено про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом звернення до суду із вказаним позовом.

Дослідивши матеріали позовної заяви, суд дійшов висновку про відсутність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави, що має наслідком її повернення, з огляду на наступне.

Пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини третьої статті 4 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

До таких осіб процесуальний закон відносить прокурора та визначає підстави його участі в господарській справі.

Згідно з частиною 3 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Частиною 4 статті 53 ГПК України передбачено, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 ГПК України.

Згідно із п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (ч.1 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень.

У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абз.1-3 ч.4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Аналіз положень частин 3, 4 та 5 ст. 53 ГПК України у взаємозв`язку зі змістом частини третьої ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави вважати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесено відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.

Отже, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У рішенні від 05.06.2019 № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Відповідні правові висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/19 (пункти 45, 46, 47), у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункти 34, 36, 50) Великої Палати Верховного Суду.

Отже, системне тлумачення положень ст. 53 Господарського процесуального кодексу України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України "Про прокуратуру", полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні суб`єкти владних повноважень, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та в подальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.

Таким чином, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень (органи державної влади, органи місцевого самоврядування або інші суб`єкти владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах), а не прокурор, між тим для того щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. У кожному випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Враховуючи вищевикладене, суд наголошує на тому, що чинне законодавство України, зокрема, Закон України "Про прокуратуру", фактично наділяє прокурора правом в окремих випадках здійснювати захист інтересів держави, звертаючись до суду з відповідними позовами в інтересах останньої виключно в особі компетентних суб`єктів владних повноважень.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень ст. 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Вказана правова позиція викладена у низці постанов Верховного Суду, зокрема, від 06.08.2019 року у справі № 910/6144/18 та від 06.08.2019 року у справі № 912/2529/18.

При цьому суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен встановлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи, оскільки питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Отже, прокурор, подаючи позов, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Наведений правовий висновок Великої Палати Верховного Суду викладено в постанові від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18.

З огляду на викладене вище, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу, який має відповідні повноваження щодо вчинення дій, направлених на захист прав та охоронюваних законом інтересів, про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

У такому випадку суд має дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Наведену правову позицію Верховним Судом, зокрема, викладено в постанові від 25.02.2021 року у справі № 910/261/20.

Обгрунтовуючи правові підстави звернення до суду з даним позовом в інтересах держави в особі Бершадської міської ради керівник Гайсинської окружної прокуратури зазначає що листами від 23.02.2024 № 51/1-504вих-24 Комунальне некомерційне підприємство «Бершадська окружна лікарня інтенсивного лікування Баршадської міської ради» та Бершадську міську раду було повідомлено про виявлені прокурором порушення та орієнтовано на вжиття заходів щодо визнання спірних додаткових угод недійсними та стягнення безпідставно сплачених коштів, а листом від 07.03.2024 № 51/1-343вих-24 Бершадську міську раду повідомлено про наявність підстав для представництва інтересів держави шляхом звернення до суду із вказаним позовом.

Однак, суд не може погодитись з такими твердженнями, оскільки вказані листи було адресовано не Бершадській міській раді, а Баршадському міському голові Віталію Драгану.

Стаття 5 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлює, що система місцевого самоврядування включає:

територіальну громаду;

сільську, селищну, міську раду;

сільського, селищного, міського голову;

виконавчі органи сільської, селищної, міської ради;

старосту;

органи самоорганізації населення.

Відповідно до ст. 12 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" міський голова є головною посадовою особою територіальної громади міста. Міський голова обирається відповідною територіальною громадою на основі загального, рівного, прямого виборчого права шляхом таємного голосування в порядку, визначеному законом, і здійснює свої повноваження на постійній основі. Міський голова очолює виконавчий комітет міської ради, головує на її засіданнях. Міський голова не може бути депутатом будь-якої ради.

У ст. 10 Закону "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

У цій же статті вказано, що представницькі органи місцевого самоврядування (тобто ради), сільські, селищні, міські голови, виконавчі органи місцевого самоврядування діють за принципом розподілу повноважень у порядку і межах, визначених цим та іншими законами. Порядок формування та організація діяльності рад визначаються Конституцією України, цим та іншими законами, а також статутами територіальних громад.

Таким чином, міськрада і міський голова - є різними органами місцевого самоврядування. Кожний з цих органів має свою компетенцію, свої повноваження. Міський голова не очолює міськраду і не є її виконавчим органом. Позиція міського голови з певних питань може не співпадати із позицією міськради. Голова не керує роботою міськради, а навпаки - підзвітний їй.

Тому повідомлення в порядку ст. 23 Закону "Про прокуратуру" мало бути направлено саме міськраді, а не міському голові.

Аналогічний правовий висновок викладено в постанові Верховного Суду України від 30.06.2021№ 915/1338/20.

За таких підстав листи від 23.02.2024 № 51/1-504вих-24 та від 07.03.2024 № 51/1-343вих-24, направлені Гайсинською окружною прокуратурою Бершадському міському голові особисто, не можуть вважатися листами, направленими Бершадській міській раді.

Крім того, суд звертає увагу, що зі змісту листа 23.02.2024 № 51/1-504вих-24 не вбачається, що адресатів було повідомлено про виявлені прокуратурою порушення та орієнтовано на вжиття заходів щодо визнання спірних додаткових угод недійсними та стягнення безпідставно сплачених коштів, як про це зазначено в позовній заяві. Вказаним листом Гайсинська окружна прокуратура лише проінформувала адресатів про можливі ознаки порушення чинного законодавства у сфері публічних закупівель, можливу відсутність підстав для підвищення для споживача цін за одиницю електричної енергії та просила надати інформацію і документи.

У вищезгаданій постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 викладено правову позицію, згідно з якою захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

У цьому контексті варто зауважити, що міська рада є представницьким органом, а стаття 46 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачає сесійну форму роботи міської ради. Сесія складається з пленарних засідань ради, а також засідань постійних комісій ради.

Повноваження сільських, селищних, міських рад визначені у статтях 25, 26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні».

Заслуховування інформації прокурорів та керівників органів Національної поліції про стан законності, боротьби із злочинністю, охорони громадської безпеки і порядку та результати діяльності на відповідній території здійснюється виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради (п.40 ч.1 ст.26 Закону «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Таким чином, прокурор не лише не повідомив міську раду про стверджувані порушення інтересів держави, чим позбавив Бершадську міську раду можливості відреагувати на повідомлення прокурора, але й не врахував, що поставлені ним питання мали би бути обговорені та вирішені на наступній сесії міської ради, скликання якої вимагає певного часу.

У зв`язку з чим визначений десятиденний строк, що минув між врученням 13.03.2024 прокурором повідомлення про представництво інтересів, та самостійним зверненням прокурором до суду з позовом (23.03.2024), суд не може визнати розумним, оскільки перебіг строку позовної давності для заявлених вимог не закінчується й відсутні підстави вважати, що існує загроза подальшого порушення інтересів держави.

З огляду на наведене, суд дійшов висновку що прокурором не підтверджено перед судом наявність виключного випадку для здійснення представництва у суді законних інтересів держави: порушення або загрози порушення інтересів держави через те, що захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.

Згідно приписів п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Керуючись статтями 53, 174, 232 - 235 ГПК України, суд

УХВАЛИВ:

Позовну заяву Керівника Гайсинської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Бершадської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю «Укр Газ Ресурс» про визнання додаткових угод до договору недійсними та стягнення 138 305,56 грн повернути прокурору.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена в порядку та строк, передбачені статтями 254 - 256 Господарського процесуального кодексу України.

Суддя Т.П. Капцова