ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"18" березня 2024 р. Справа № 910/14532/22

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Демидової А.М.

суддів: Ходаківської І.П.

Корсака В.А.

розглянувши в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи

апеляційну скаргу керівника Смілянської окружної прокуратури

на ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 (суддя Карабань Я.А.)

у справі № 910/14532/22 Господарського суду міста Києва

за позовом керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі:

1) Черкаської обласної ради;

2) Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації;

3) Комунального закладу "Смілянська спеціалізована мистецька школа-інтернат Черкаської обласної ради"

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Темиргаз Збут"

про стягнення 196 600,95 грн

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст ухвали місцевого господарського суду та мотиви її постановлення

1. Ухвалою Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 у справі № 910/14532/22 повернуто позовну заяву керівника Смілянської окружної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі: Черкаської обласної ради (далі - Черкаська облрада, позивач-1), Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Управління освіти, позивач-2), Комунального закладу "Смілянська спеціалізована мистецька школа-інтернат Черкаської обласної ради" (далі - КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", позивач-3) до Товариства з обмеженою відповідальністю "Темиргаз Збут" (далі - ТОВ "Темиргаз Збут", відповідач) про стягнення 196 600,95 грн на підставі ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

2. При постановленні зазначеної ухвали місцевий господарський суд виходив із того, що фактично прокурором заявлено позов в інтересах КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", який не є органом державної влади чи місцевого самоврядування, а тому пред`явлення позову в інтересах останнього є неправомірним, оскільки виходить за межі повноважень прокурорського представництва.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги та узагальнення її доводів

3. Не погодившись із вказаною ухвалою, керівник Смілянської окружної прокуратури звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить суд ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 скасувати, а справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.

4. Зокрема, скаржник наголошує, що оскаржувана ухвала Господарського суду міста Києва ухвалена з неправильним застосуванням норм матеріального права (ст. 22, 26 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), ст. 6, 19 Конституції України, Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", ст. 23 Закону України "Про прокуратуру") та процесуального права (ст. 53, 226 ГПК України). Крім того, суд першої інстанції, на думку прокурора, безпідставно застосував при вирішенні цього спору висновки Верховного Суду, викладені в постанові від 25.11.2021 у справі № 917/269/21, з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20.

5. Заявник апеляційної скарги вважає помилковим висновок суду першої інстанції про те, що позов заявлений в інтересах держави в особі комунального підприємства, а не Черкаської облради. Помилковим такий висновок, на думку прокурора, є з огляду на те, що позивач-3 є не комунальним підприємством, а комунальним закладом, метою діяльності якого є задоволення певних потреб територіальної громади без мети отримання прибутку, є неприбутковим і фінансується за рахунок коштів освітньої субвенції з обласного бюджету. Таким чином, предметом позову є стягнення бюджетних коштів за нікчемними додатковими угодами до договору, які в силу вимог ст. 22, 26 БК України, формально зараховуються на рахунок комунального закладу та автоматично перераховуються до обласного бюджету. Тобто, фактично прокурор звернувся з позовом про стягнення коштів до обласного бюджету.

6. Крім того, керівник Смілянської окружної прокуратури в апеляційній скарзі зазначає, що КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" розпоряджається не власними коштами, отриманими у вигляді прибутку чи іншого доходу, а здійснює витрати коштів обласного бюджету для задоволення фінансово-господарських потреб комунального закладу, що свідчить про виконання комунальним закладом публічно-владних управлінських функцій, у тому числі на виконання делегованих повноважень як суб`єкта владних повноважень.

7. Як вказує скаржник, комунальний заклад як суб`єкт господарювання утворений державою з метою реалізації прав дітей на освіту, ефективного використання державного майна у стратегічній для життєдіяльності держави і суспільства сфері та здійснює використання переданого йому об`єкта в його діяльності безперечно, а відтак наявні державні інтереси, які підлягають належному захисту в разі їх порушення. Позов прокурора у цій справі не спрямований на безпосередній захист інтересів самого комунального закладу як учасника господарських правовідносин, а зумовлений необхідністю усунення порушення законодавства щодо публічних закупівель за бюджетні кошти. На підставі викладеного, прокурор вважає, що КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" є належним позивачем у цій справі.

8. Стосовно Черкаської облради прокурор також не погоджується з висновком суду першої інстанції і зазначає, що цей орган місцевого самоврядування, згідно зі змістом ст. 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", є органом, наділеним повноваженнями розпоряджатися коштами обласного бюджету, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове їх використання, здійснювати контроль за одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними цих коштів. Таким чином, у силу вимог ст. 22, 26 БК України та ст. 17 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", відносини, що виникли між Черкаською облрадою та КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", побудовані на засадах підконтрольності, підпорядкованості останнього обласній раді в частині одержання та витрачання бюджетних коштів, здійснення фінансово-господарської діяльності.

9. На підтвердження такої правової позиції скаржник в апеляційній скарзі посилається на постанови Верховного Суду від 27.03.2019 у справі № 905/1250/18, від 02.04.2019 у справі № 917/194/18, від 29.01.2019 у справі № 913/176/18, від 28.03.2019 у справі № 913/205/18, від 24.07.2018 у справі № 905/794/17, в яких суд касаційної інстанції дійшов висновку про наявність в органу місцевого самоврядування, обласних та районних державних адміністрацій, їх структурних підрозділів права на звернення до суду з позовними заявами у сфері публічних закупівель, оскільки відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування, а відповідні обласні та районні державні адміністрації є головними розпорядниками коштів, що надає їм повноваження, передбачені ст. 22 БК України.

Дії суду апеляційної інстанції щодо розгляду апеляційної скарги по суті

10. 13.01.2023 матеріали апеляційної скарги надійшли до Північного апеляційного господарського суду та згідно з витягом з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.01.2023 передані колегії суддів у складі: Демидова А.М. - головуючий, Ходаківська І.П., Корсак В.А.

11. Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 16.01.2023 витребувано з Господарського суду міста Києва матеріали справи № 910/14532/22; відкладено вирішення питання щодо можливості відкриття, повернення, залишення без руху або відмови у відкритті апеляційного провадження за апеляційною скаргою до надходження матеріалів справи з Господарського суду міста Києва.

12. 17.01.2023 до Північного апеляційного господарського суду від керівника Смілянської окружної прокуратури надійшов лист, до якого додано платіжний документ про сплату судового збору в сумі 2 684,00 грн.

13. 25.01.2023 на виконання ухвали від 16.01.2023 до Північного апеляційного господарського суду з Господарського суду міста Києва надійшли матеріали справи № 910/14532/22.

14. Розгляд питання щодо відкриття апеляційного провадження відбувся після виходу суддів Демидової А.М. (головуючого), Ходаківської І.П. з відпустки.

15. Ухвалою від 07.02.2023 Північний апеляційний господарський суд відкрив апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Смілянської окружної прокуратури на ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 у справі № 910/14532/22; ухвалив здійснювати розгляд зазначеної апеляційної скарги в порядку письмового провадження без повідомлення учасників справи (без проведення судового засідання); встановив строк для подання відзиву на апеляційну скаргу, пояснень, клопотань, заперечень - до 24.02.2023.

16. Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 15.05.2023 за клопотанням ТОВ "Темиргаз Збут" зупинено провадження за апеляційною скаргою керівника Смілянської окружної прокуратури на ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 у справі № 910/14532/22 до закінчення перегляду в касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду справи № 905/1907/21 та оприлюднення в установленому законом порядку повного тексту судового рішення, ухваленого за результатами такого розгляду; зобов`язано учасників справи повідомити Північний апеляційний господарський суд про усунення обставин, які зумовили зупинення провадження у справі № 910/14532/22.

17. Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 04.12.2023 задоволено клопотання керівника Смілянської окружної прокуратури про поновлення апеляційного провадження; поновлено провадження за апеляційною скаргою керівника Смілянської окружної прокуратури на ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 у справі № 910/14532/22.

18. Зважаючи на воєнний стан в Україні, тривалі повітряні тривоги, зазначена апеляційна скарга розглядається судом апеляційної інстанції в розумний строк, тобто такий, що є об`єктивно необхідним для виконання процесуальних дій, забезпечення можливості реалізації учасниками справи своїх процесуальних прав та вирішення справи.

Позиції учасників справи

19. ТОВ "Темиргаз Збут" у відзиві на апеляційну скаргу проти апеляційної скарги керівника Смілянської окружної прокуратури заперечує і просить суд відмовити в її задоволенні, а оскаржувану ухвалу суду залишити без змін.

Обставини справи, встановлені судом першої інстанції та перевірені судом апеляційної інстанції

20. У грудні 2022 року керівник Смілянської окружної прокуратури звернувся до Господарського суду міста Києва з позовною заявою в інтересах держави в особі Черкаської облради, Управління освіти та КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" до ТОВ "Темиргаз Збут".

21. У позові прокурор просив суд стягнути з відповідача на користь КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" 196 600,95 грн вартості непоставленого природного газу.

22. Підставою таких позовних вимог зазначено нікчемність додаткових угод № 3, 4, 7-11, 16, 17 до договору № 6 про постачання природного газу від 13.01.2020, укладених між КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" і ТОВ "Темиргаз Збут" (далі - Договір). Нікчемними наведені додаткові угоди, на думку прокурора, є з огляду на те, що їх укладення призвело до збільшення ціни за одиницю товару більш ніж удвічі при зменшенні обсягів поставки газу наполовину, що є порушенням вимог чинного законодавства України про публічні закупівлі, зокрема, ч. 4 ст. 36 Закону України "Про публічні закупівлі", а також ч. 2 ст. 632 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України).

23. З огляду на нікчемність зазначених вище додаткових угод, прокурор вважає, що кошти, які сплачені комунальним закладом за товар, який так і не був поставлений продавцем, підлягають стягненню з відповідача. Оскільки вищевказані додаткові угоди є нікчемними, розрахунок за поставлений природний газ повинен здійснюватися за ціною, вказаною в основному договорі про постачання природного газу для потреб непобутових споживачів від 13.01.2020, а саме - за ціною 4 096,6368 грн за 1 000 м. куб. природного газу.

24. Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції зазначив, що прокурор і його заступники можуть звертатися до господарського суду із позовами саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ і організацій, незалежно від їх підпорядкування і форм власності, тобто в інтересах органу державної влади чи органу місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

25. З огляду на те, що прокурор просить стягнути з відповідача грошові кошти в сумі 196 600,95 грн на користь КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", який є комунальною організацією, при цьому не зазначив про наявність в цієї комунальної організації повноважень здійснювати будь-які владні управлінські функції у спірних правовідносинах, суд дійшов висновку про те, що прокурор не може звертатися з позовом в інтересах держави в особі такого комунального підприємства.

26. Додаткові посилання прокурора на те, що позов поданий в інтересах держави в особі Черкаської облради, яка є органом місцевого самоврядування, уповноваженим на управління КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", є його власником і засновником, а джерелами формування майна підприємства є майно комунальної власності, місцевий господарський суд відхилив, зважаючи на те, що прокурор просить стягнути грошові кошти на користь КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", а не на користь органу місцевого самоврядування, який, крім іншого, не є стороною Договору, на підставі якого виник спір у цій справі.

Мотиви та джерела права, з яких виходить суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови

27. Відповідно до частини третьої статті 3 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

28. Згідно із частиною третьою статті 41 ГПК України у господарських справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

29. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

30. Відповідно до ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

31. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11 (підпункти 6.21, 6.22), від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 (підпункти 4.19, 4.20), від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 26), від 18.03.2020 у справі № 553/2759/18 (пункт 35), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункт 8.5), від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц (пункт 80), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 75), від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 (підпункт 8.16) і № 922/1830/19 (підпункт 7.1)).

32. Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18 (пункт 35), від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 76), від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 (підпункт 8.17) і № 922/1830/19 (підпункт 7.2)). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 27), від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81), від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 (підпункт 8.18) і № 922/1830/19 (підпункт 7.3)).

33. У пункті 55 постанови від 14.12.2022 у справі № 2-3887/2009 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ці висновки актуальні також щодо участі територіальної громади в цивільних правовідносинах та судовому процесі.

34. Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

35. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні № 4-рп/2008 від 01.04.2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

36. Законом України № 1401-VIII від 02.06.2016 "Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)", який набрав чинності 30.09.2016, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено ст. 131-1, п. 3 ч. 1 якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

37. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України № 1697-VII "Про прокуратуру", який набрав чинності 15.07.2015. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

38. Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Абзац третій частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

39. Беручи до уваги наведене, заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII, має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи. Разом з цим слід враховувати, що у контексті засадничого положення частини другої статті 19 Конституції України відсутність у Законі № 1697-VII інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону № 1697-VII межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави (п. 8.12 постанови Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

40. Позов у цій справі прокурор подав в інтересах держави в особі Черкаської облради, Управління освіти та КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" з посиланням на їх бездіяльність щодо захисту інтересів держави, які полягають у забезпеченні реалізації принципів регулювання бюджетних відносин під час здійснення публічних закупівель.

41. Обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави в особі КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", прокурор у позовній заяві стверджував, що у спірних правовідносинах позивач-3, по суті, реалізує функції держави як суб`єкта владних повноважень щодо розпорядження належними державі коштами.

42. За змістом п. 3, 9, 12, 135, 141, 145, 147 статуту Комунального закладу "Смілянська спеціалізована мистецька школа-інтернат Черкаської обласної ради" (Спеціальна школа) (нової редакції) засновником Спеціальної школи є Черкаська облрада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст Черкаської області та здійснює управління суб`єктом господарювання комунальної власності. Спеціальна школа є юридичною особою, неприбутковим закладом, має самостійний баланс, відокремлене майно, розрахунковий рахунок в органах Державної казначейської служби України, веде самостійний бухгалтерський облік; має право укладати від свого імені цивільно-правові договори, виступати позивачем і бути відповідачем у судах. Спеціальна школа має повну фінансову самостійність і працює за власним штатним розписом і кошторисом видатків. Розпорядником коштів згідно з кошторисом закладу є директор. Відносини Спеціальної школи з іншими установами, підприємствами, організаціями, а також з громадянами в усіх сферах господарської діяльності здійснюються на основі договорів. При цьому Спеціальна школа самостійно обирає предмет договору, визначає зобов`язання та інші умови господарських взаємовідносин, що не суперечать чинному законодавству України. Директор та головний бухгалтер Спеціальної школи несуть персональну відповідальність за достовірність бухгалтерської та статистичної звітності.

43. Відповідно до пункту 1 частини другої статті 55, частини першої статті 63 Господарського кодексу України (далі - ГК України) та Закону України № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" комунальне підприємство, створене органом місцевого самоврядування, є господарською організацією, учасником господарських відносин, що діє на основі комунальної власності територіальної громади. Тобто КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" не здійснює владних управлінських функцій, а тому не є суб`єктом владних повноважень (такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 07.11.2018 у справі № 295/4481/16-ц та від 16.05.2018 у справі № 638/11634/17).

44. Щодо повноважень КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" як розпорядника бюджетних коштів колегія суддів апеляційної інстанції звертає увагу на таке.

45. За висновками Верховного Суду, викладеними в підпункті 6.45 постанови від 16.05.2021 у справі № 910/11847/19, правовий статус розпорядників бюджетних коштів, їх повноваження та відповідальність визначені положеннями БК України та підзаконними нормативно-правовими актами, зокрема, постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228, якою затверджено Порядок складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ (далі - Порядок).

46. Відповідно до статті 22 БК України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

47. Пунктом 18 частини першої статті 2 БК України передбачено, що головні розпорядники бюджетних коштів - бюджетні установи в особі їх керівників, які відповідно до статті 22 цього Кодексу отримують повноваження шляхом встановлення бюджетних призначень.

48. Розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня - розпорядник, який у своїй діяльності підпорядкований відповідному головному розпоряднику та (або) діяльність якого координується через нього (абзац третій пункту 7 Порядку).

49. Поняття та функції розпорядників бюджетних коштів визначені підпунктом 47 статті 2 БК України, згідно з яким розпорядник бюджетних коштів - бюджетна установа в особі її керівника, уповноважена на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань, довгострокових зобов`язань за енергосервісом, довгострокових зобов`язань у рамках державно-приватного партнерства, середньострокових зобов`язань у сфері охорони здоров`я та здійснення витрат бюджету.

50. Бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов`язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження. Бюджетне зобов`язання - будь-яке здійснене відповідно до бюджетного асигнування розміщення замовлення, укладення договору, придбання товару, послуги чи здійснення інших аналогічних операцій протягом бюджетного періоду, згідно з якими необхідно здійснити платежі протягом цього ж періоду або у майбутньому. Бюджетне призначення - повноваження головного розпорядника бюджетних коштів, надане цим Кодексом, законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), яке має кількісні, часові і цільові обмеження та дозволяє надавати бюджетні асигнування (пункти 6, 7 та 8 частини першої статті 2 БК України).

51. Абзацами першим та другим пункту 5 Порядку визначено, зокрема, що установам можуть виділятися бюджетні кошти тільки за наявності затверджених та погоджених у випадках, передбачених цим Порядком, кошторисів, планів асигнувань загального фонду бюджету, планів надання кредитів із загального фонду бюджету, планів спеціального фонду, а закладам фахової передвищої та вищої освіти, науковим установам та закладам охорони здоров`я також за наявності затверджених та погоджених у випадках, передбачених цим Порядком, планів використання бюджетних коштів і помісячних планів використання бюджетних коштів. Установи мають право брати бюджетні зобов`язання та здійснювати платежі в межах бюджетних асигнувань, установлених затвердженими та погодженими у випадках, передбачених цим Порядком, кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду, а заклади фахової передвищої та вищої освіти, наукові установи та заклади охорони здоров`я також установлених затвердженими та погодженими у випадках, передбачених цим Порядком, планами використання бюджетних коштів і помісячними планами використання бюджетних коштів.

52. За змістом абзацу другого пункту 43 Порядку розпорядники мають право провадити діяльність виключно в межах бюджетних асигнувань, затверджених кошторисами, планами асигнувань загального фонду бюджету, планами надання кредитів із загального фонду бюджету, планами спеціального фонду.

53. Ураховуючи наведене, КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" у спірних правовідносинах, які виникли щодо закупівлі природного газу за Договором, діє як розпорядник бюджетних коштів нижчого рівня (отримувач бюджетних коштів) та є замовником зазначеного товару в обсязі та в межах видатків, що визначені розпорядниками бюджетних коштів вищого рівня (висновки КГС ВС, викладені у підпункті 6.49 постанови від 16.03.2021 у справі № 910/11847/19).

54. Водночас слід зазначити, що ТОВ "Темиргаз Збут" є суб`єктом господарювання, а метою його діяльності як учасника господарських відносин є досягнення економічних та соціальних результатів і одержання прибутку відповідно до частини другої статті 3 ГК України.

55. Згідно із частиною четвертою статті 48 БК України зобов`язання, взяті учасником бюджетного процесу без відповідних бюджетних асигнувань або з перевищенням повноважень, встановлених цим Кодексом та законом про Державний бюджет України (рішенням про місцевий бюджет), не вважаються бюджетними зобов`язаннями (крім витрат, що здійснюються відповідно до частини шостої цієї статті) і не підлягають оплаті за рахунок бюджетних коштів. Взяття таких зобов`язань є порушенням бюджетного законодавства. Витрати бюджету на покриття таких зобов`язань не здійснюються.

56. Отже, у відносинах щодо розрахунків з постачальником природного газу за договором комунальний заклад, який є розпорядником бюджетних коштів, виступає не як суб`єкт владних повноважень, а як сторона у зобов`язальних правовідносинах.

Такий правовий висновок викладено в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, від 13.11.2019 у справі № 922/3095/18 та від 23.10.2019 у справі № 922/3013/18.

57. Відповідно до п. 1 ч. 5 ст. 174 ГПК України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи у разі, якщо заяву подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, не підписано або підписано особою, яка не має права її підписувати, або особою, посадове становище якої не вказано.

58. Беручи до уваги викладене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" та вважає правильним висновок суду першої інстанції про необхідність повернення позовної заяви, поданої прокурором в інтересах держави в особі КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" відповідно до положень п. 1 ч. 5 ст. 174 ГПК України, а також відхиляє протилежні доводи скаржника, викладені в апеляційній скарзі.

59. Стосовно позову, поданого прокурором в інтересах держави в особі Черкаської облради, слід зазначити таке.

60. Звертаючись із позовом у цій справі, прокурор зазначив, зокрема, що сторони договору № 6 про постачання природного газу від 13.01.2020 - КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" і ТОВ "Темиргаз Збут" - всупереч інтересам держави, без будь-яких належних підстав та з порушенням вимог Закону України "Про публічні закупівлі" уклали нікчемні додаткові угоди, якими суттєво збільшили ціну за одиницю товару, що призвело до неефективного використання 196 600,95 грн з обласного бюджету. При цьому правовідносини, пов`язані з використанням коштів місцевого бюджету, становлять суспільний інтерес, а витрачання цих коштів за нікчемними угодами такому інтересу не відповідає і порушує права та інтереси територіальної громади в особі Ради, яка не вживала заходів для повернення зазначених коштів, хоча була обізнана про стверджувані порушення.

61. Велика Палата Верховного Суду в п. 37 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

62. У п. 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття "компетентний орган" у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (див. пункт 27 зазначеної постанови).

63. За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в п. 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, підп. 8.19 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 та п. 40 постанови від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

64. В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

65. Відповідно до частин першої та другої статті 2 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

66. Частиною другою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами. При цьому орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 181 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

67. Територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад. Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом (частини перша, четверта та восьма статті 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").

68. Частинами другою та четвертою статті 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону.

69. За висновками Верховного Суду, викладеними в постанові від 22.12.2022 у справі № 904/123/22, органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. Так, частинами першою та другою статті 143 Конституції України передбачено, зокрема, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції. Обласні та районні ради затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку відповідних областей і районів та контролюють їх виконання; затверджують районні і обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних і культурних програм, та контролюють їх виконання; вирішують інші питання, віднесені законом до їхньої компетенції.

70. Згідно зі статтею 172 ЦК України територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

71. На території Черкаської області таким органом місцевого самоврядування є Черкаська облрада.

72. Як вбачається з п. 3, 4 статуту КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" (нової редакції), засновником КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" є Черкаська обласна рада, яка представляє спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст Черкаської області та здійснює управління суб`єктом господарювання комунальної власності. Засновником делеговано окремі повноваження Управлінню освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації, яке є органом управління в межах та обсягах, визначених цим Статутом, відвідним договором.

73. Відповідно до п. 135 статуту КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" (нової редакції) КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" є неприбутковим закладом та утримується за рахунок коштів обласного бюджету. Головним розпорядником коштів є Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації.

74. Згідно з п. 149 статуту КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" (нової редакції) майно КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" є спільною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст Черкаської області.

75. Відповідно до п. 178 статуту КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" (нової редакції) до виключної компетенції засновника (Черкаської обласної ради) відноситься здійснення контролю за ефективністю використання майна, що знаходиться на балансі КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", та дотриманням вимог Статуту, прийнятті рішень у зв`язку з їх порушенням.

76. Черкаська облрада затверджує обласний бюджет, з якого фінансується цей комунальний заклад, і наділена повноваженнями контролю за виконанням бюджету.

77. Суд апеляційної інстанції погоджується з тим, що використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців Черкаської області. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси територіальної громади Черкаської області.

78. Отже, оскільки засновником КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" та власником його майна є територіальна громада Черкаської області в особі Черкаської обласної ради, яка фінансує і контролює діяльність цього комунального закладу, а також зобов`язана контролювати виконання обласного бюджету, зокрема законність та ефективність використання КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" коштів цього бюджету за договорами про закупівлю товарів, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що Черкаська облрада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету, а тому є належним позивачем у цій справі. Схожі висновки викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 та постановах Верховного Суду від 22.12.2022 у справі № 904/123/22, від 26.10.2022 у справі № 904/5558/20 (підп. 5.50, 5.51) та від 21.12.2022 у справі № 904/8332/21 (п. 33).

79. При цьому в постанові від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 Велика Палата Верховного Суду відступила від протилежних висновків Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, викладених у постановах від 14.07.2022 у справі № 909/1285/21 (підп. 1.2 п. 5.27) та від 01.02.2023 у справі № 924/996/21, в яких Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду відхилив доводи прокурора щодо наявності в органів місцевого самоврядування повноважень здійснювати захист законних інтересів держави у правовідносинах, пов`язаних із закупівлею комунальними закладами товарів за бюджетні кошти, з посиланням на те, що наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність владних повноважень між ними або між органом місцевого самоврядування як засновником комунального підприємства та третіми особами, які здійснюють господарське правопорушення, на яке повинне реагувати комунальне підприємство як суб`єкт господарських відносин, а також з посиланням на те, що відповідні органи місцевого самоврядування не були сторонами договорів про закупівлю.

80. У контексті заявлених прокурором позовних вимог про стягнення грошових коштів на користь КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" колегія суддів звертає також увагу на висновки, викладені в п. 56 постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.09.2022 у справі № 125/2157/19, де вказано, зокрема, що вимоги особи, яка в судовому порядку домагається застосування реституції, спрямовані на приведення сторін недійсного правочину до того стану, який вони мали до вчинення правочину. Застосування реституції як наслідку недійсності правочину насамперед відновлює права учасників цього правочину. Інтерес іншої особи полягає в тому, щоб відновити свої права через повернення майна відчужувачу. Якщо повернення майна відчужувачу не відновлює права позивача, то суд може застосувати інший ефективний спосіб захисту порушеного права в межах заявлених позовних вимог.

81. Разом із цим відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

82. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

83. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

84. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

85. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло з власності держави), а також таких чинників як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

86. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

87. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

88. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

89. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підп. 8.33-8.41).

90. Разом із тим, суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що відповідно до п. 5 ч. 3 ст. 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.

91. Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

92. Як вбачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Черкаською облрадою, яка, за його твердженнями, відмовилась вживати заходи, спрямовані на стягнення спірних грошових коштів у судовому порядку, про що повідомила прокурора відповідним листом (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що цей позов спрямований на задоволення потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання розпорядження коштами обласного бюджету, а також указав, що витрачання цих коштів із порушенням бюджетного законодавства та законодавства про закупівлі, порушує права та інтереси територіальної громади, що, в свою чергу, не відповідає інтересам держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).

93. При цьому в позовній заяві прокурор стверджував, що дотримався порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", повідомивши Черкаську облраду про наявність порушень законодавства у сфері публічних закупівель при укладенні додаткових угод до договору № 6 про постачання природного газу від 13.01.2020, однак, не зважаючи на це, Черкаська облрада не скористалась наданими їй повноваженнями щодо захисту та відновлення порушених прав у суді. Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність.

94. Однак, повертаючи позовну заяву прокурора, подану в інтересах держави в особі Черкаської облради, суд першої інстанції обмежився констатацією того, що позов містить вимоги, спрямовані на стягнення коштів на користь КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради", а Черкаська облрада не є стороною договору № 6 про постачання природного газу від 13.01.2020.

95. При цьому, місцевий господарський суд не врахував, що Черкаська облрада наділена владними повноваженнями, та не з`ясував питання невиконання або неналежного виконання цим позивачем дій, спрямованих на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, у зв`язку із чим належним чином не встановив, чи дотримався прокурор порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", тобто чи мала Черкаська облрада можливість спростувати стверджуване ним порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання від прокурора повідомлення, а також чи можна кваліфікувати її дії у спірних правовідносинах як бездіяльність.

96. Зважаючи на викладене, з урахуванням правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної в постанові від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, колегія суддів апеляційної інстанції вважає необґрунтованими висновки суду першої інстанції про повернення без розгляду позовної заяви керівника Смілянської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської облради на підставі п. 1 ч. 5 ст. 174 ГПК України.

97. Щодо позовних вимог прокурора в інтересах держави в особі Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації, колегія суддів апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити таке.

98. Звертаючись із позовом у цій справі в інтересах держави в особі Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації, прокурор зазначав, що відповідно до додатку № 3 до рішення Черкаської обласної ради від 20.12.2019 № 34-47/VІІ "Про обласний бюджет Черкаської обласної ради на 2020 рік" головному розпоряднику коштів - Управлінню освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації виділено на надання загальної середньої освіти спеціальними загальноосвітніми школами-інтернатами, школами та іншими навчальними закладами для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку 168 904 938 грн. У подальшому вказані кошти головним розпорядником розподілено між комунальними закладами визначеного типу комунальної власності, які розташовані на території міст обласного значення та фінансуються з обласного бюджету. Смілянською окружною прокуратурою повідомлено Управління освіти про наявність порушень законодавства у сфері публічних закупівель при укладенні вищезазначених додаткових угод та договору від 13.01.2020 № 6. Однак, не зважаючи на повідомлення прокуратури про виявлені порушення, Управління освіти, яке уповноважене здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не скористалось наданими йому повноваженнями щодо відновлення порушених прав у суді та не вжило заходів для повернення безпідставно витрачених коштів до бюджету у судовому порядку.

99. Відповідно до ст. 1 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" виконавчу владу в областях і районах, містах Києві та Севастополі здійснюють місцеві державні адміністрації. Місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади. Місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

100. Згідно зі ст. 2 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах відповідної адміністративно-територіальної одиниці забезпечують, зокрема, підготовку та схвалення прогнозів відповідних бюджетів, підготовку та виконання відповідних бюджетів; взаємодію з органами місцевого самоврядування; реалізацію інших наданих державою, а також делегованих відповідними радами повноважень.

101. Відповідно до ст. 13 вказаного Закону до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить вирішення питань, зокрема, забезпечення законності, охорони прав, свобод і законних інтересів громадян; соціально-економічного розвитку відповідних територій; бюджету, фінансів та обліку. Місцеві державні адміністрації вирішують й інші питання, віднесені законами до їх повноважень.

102. Згідно зі ст. 16, 18 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" місцеві державні адміністрації в межах, визначених Конституцією і законами України, здійснюють на відповідних територіях державний контроль за станом фінансової дисципліни, обліку та звітності, виконанням державних контрактів і зобов`язань перед бюджетом, належним і своєчасним відшкодуванням шкоди, заподіяної державі. Місцева державна адміністрація складає, схвалює і подає на розгляд ради прогноз відповідного бюджету, складає і подає на затвердження ради проект відповідного бюджету та забезпечує його виконання; звітує перед відповідною радою про його виконання.

103. За змістом ст. 34, 35 зазначеного Закону місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження, делеговані їм відповідними обласними, районними радами. Місцеві державні адміністрації на відповідній території взаємодіють з сільськими, селищними і міськими радами, їх виконавчими органами та сільськими, селищними і міськими головами, сприяють у здійсненні ними власних повноважень місцевого самоврядування, зокрема у вирішенні питань економічного, соціального та культурного розвитку відповідних територій, зміцнення матеріальної та фінансової бази місцевого самоврядування, контролюють виконання наданих їм законом повноважень органів виконавчої влади, розглядають та враховують у своїй діяльності пропозиції депутатів, органів місцевого самоврядування та їх посадових осіб.

104. Відповідно до ст. 42 Закону України "Про місцеві державні адміністрації" структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток.

105. Згідно з п. 1 Положення про Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації, затвердженого розпорядженням Черкаської обласної державної адміністрації від 03.04.2020 № 196, Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації (далі - Управління) є структурним підрозділом Черкаської обласної державної адміністрації (далі - облдержадміністрація), що утворюється головою облдержадміністрації. Управління підпорядковане голові облдержадміністрації, а також підзвітне та підконтрольне Міністерству освіти і науки України.

106. Відповідно до п. 4 вказаного Положення Управління відповідно до покладених на нього завдань, зокрема, забезпечує в межах повноважень ефективне та цільове використання відповідних бюджетних коштів; здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених бюджетних повноважень та оцінку ефективності бюджетних програм, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.

107. Згідно з п. 5 зазначеного Положення Управління має право представляти в установленому порядку інтереси облдержадміністрації в судових органах під час розгляду спірних питань, що належать до компетенції Управління.

108. Відповідно до п. 13 вказаного Положення Управління є юридичною особою публічного права, має самостійний баланс, реєстраційні рахунки в установах Державного казначейства, печатку із зображенням Державного Герба України, своїм найменуванням і власні штампи та бланки.

109. Відповідно до п. 3 ч. 2 ст. 22 БК України головними розпорядниками бюджетних коштів можуть бути виключно, зокрема, за бюджетними призначеннями, визначеними іншими рішеннями про місцеві бюджети, - місцеві державні адміністрації, виконавчі органи та апарати місцевих рад (секретаріат Київської міської ради), структурні підрозділи місцевих державних адміністрацій, виконавчих органів місцевих рад в особі їх керівників.

110. Згідно з п. 7 ч. 5 ст. 22 БК України головний розпорядник бюджетних коштів здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі.

111. Як наведено вище, згідно з п. 4, 135, 173 статуту КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради" (нової редакції) Засновником позивача-3 (Черкаською облрадою) делеговано окремі повноваження Управлінню освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації, яке є органом управління в межах та обсягах, визначених цим Статутом, відвідним договором. Головним розпорядником коштів є Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації. Контроль за діяльністю Спеціальної школи здійснює Засновник та Управління (Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації) у межах повноважень, визначених законодавством та договором про галузеве управління.

112. Згідно з додатком № 3 до рішення Черкаської обласної ради від 20.12.2019 № 34-47/VІІ "Про обласний бюджет Черкаської обласної ради на 2020 рік" головному розпоряднику коштів місцевого бюджету - Департаменту (Управлінню) освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації, виділено на надання загальної середньої освіти спеціальними загальноосвітніми школами-інтернатами, школами та іншими навчальними закладами для дітей, які потребують корекції фізичного та (або) розумового розвитку, 168 904 938 грн.

113. Таким чином, Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації є головним розпорядником бюджетних коштів, які використовуються, зокрема, для забезпечення діяльності КЗ "Смілянська СМШІ Черкаської обласної ради".

114. Отже, з урахуванням положень п. 18, 47 ч. 1 ст. 2, ч. 1, п. 3 ч. 2, п. 7 ч. 5 ст. 22 БК України, зміст яких наведено вище, Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації має повноваження на захист інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету цим комунальним закладом.

115. Як зазначив Конституційний Суд України у рішенні № 3-рп/99 від 08.04.1999 поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до ст. 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (п. 4, 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України № 3-рп/99 від 08.04.1999).

116. У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (п. 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (п. 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

117. При цьому, колегія суддів відзначає, що у спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, залежно від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин.

118. Разом із тим, закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатись з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них.

Аналогічний висновок Верховного Суду міститься в постановах від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, а також у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19.

119. З огляду на викладене, прокурор правомірно звернувся до суду в інтересах держави в особі головного розпорядника бюджетних коштів - Управління освіти.

120. Схожа за змістом правова позиція міститься в постанові Верховного Суду від 11.08.2021 у справі № 927/719/20 та від 09.11.2023 у справі № 910/175/23.

121. Суд першої інстанцій при вирішенні питання щодо належності позивача-2 у справі не врахував наведеного вище, не надав оцінку повноваженням позивача-2, обставинам щодо джерел формування фінансових ресурсів позивача-2 та джерела фінансування спірної закупівлі.

122. Як наслідок, повертаючи позовну заяву прокурора, подану в інтересах держави в особі Управління освіти, місцевий господарський суд припустився порушення норм процесуального права та неправильно застосував норми матеріального права.

123. Отже, колегія суддів приходить до висновку стосовно того, що оскаржувана ухвала від 28.12.2022 у даній справі в частині повернення позовної заяви прокурора, поданої в інтересах держави в особі Управління освіти, підлягає скасуванню, а доводи апеляційної скарги прокурора в цій частині визнаються обґрунтованими.

Висновки суду апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги

124. Згідно із ч. 1 ст. 271 ГПК України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

125. Відповідно до ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

126. Згідно зі ст. 276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

127. Відповідно до п. 6 ч. 1 ст. 275 ГПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати ухвалу, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

128. Згідно зі ст. 280 ГПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

129. Положеннями ч. 3 ст. 271 ГПК України встановлено, що у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі або заяви про відкриття справи про банкрутство, про повернення позовної заяви або заяви про відкриття справи про банкрутство, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду або залишення заяви у провадженні справи про банкрутство без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

130. З урахуванням викладеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що оскаржувану ухвалу належить скасувати в частині повернення позовної заяви прокурора, поданої в інтересах держави в особі Черкаської облради та Управління освіти, як таку, що постановлена при неповному з`ясуванні судом обставин, що мають значення для справи (зокрема, щодо наявності підстав представництва прокурором інтересів держави в особі вищевказаних позивачів), та передати справу в цій частині до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі. В іншій частині зазначену ухвалу належить залишити без змін.

Судові витрати

131. Розподіл судових витрат у порядку статті 129 ГПК України не здійснюється, оскільки справа передається на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись ст. 74, 129, 269, 271, 275, 276, 280, 282, 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу керівника Смілянської окружної прокуратури задовольнити частково.

2. Ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 у справі № 910/14532/22 скасувати в частині повернення позовної заяви керівника Смілянської окружної прокуратури, поданої в інтересах держави в особі Черкаської обласної ради та Управління освіти і науки Черкаської обласної державної адміністрації.

3. Справу № 910/14532/22 в цій частині передати до Господарського суду міста Києва для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

4. В іншій частині ухвалу Господарського суду міста Києва від 28.12.2022 справі № 910/14532/22 залишити без змін.

5. Матеріали даної справи повернути до місцевого господарського суду.

6. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку протягом двадцяти днів з дня складення її повного тексту.

Головуючий суддя А.М. Демидова

Судді І.П. Ходаківська

В.А. Корсак