ОКРЕМА ДУМКА (розбіжна)
суддів Великої Палати Верховного Суду Банаська О. О., Ткачука О. С.
щодо ухвали Великої Палати Верховного Суду від 21 лютого 2024 року у справі № 910/288/23 (провадження № 12-2гс24)
Із ухвалою Великої Палати Верховного Суду про повернення справи № 910/288/23 для розгляду до Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду не погоджуємося, оскільки вважаємо, що порушене цією колегією питання неоднакового застосування судами різних юрисдикцій статей 19, 77 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), положень Закону України «Про використання земель оборони» у аналогічних правовідносинах потребувало вирішення Великою Палатою Верховного Суду задля забезпечення єдності судової практики та дотримання принципу юридичної визначеності.
І. ІСТОРІЯ СПРАВИ
(1) Короткий зміст та підстави заявлених вимог
1. Міністерство оборони України (далі - позивач, МО України) звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до Житомирської обласної державної адміністрації (далі - відповідач 1, Житомирська ОДА) і Товариства з обмеженою відповідальністю «Перлина Заріччя» (далі - ТОВ «Перлина Заріччя», відповідач 2), в якому просило:
(2) Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалюючи рішення в частині задоволення позову, суди виходили з такого:
- на підставі державного акта на право постійного користування земельною ділянкою від 21 вересня 2005 року серії ЯЯ № 073506 Державному підприємству «Івано-Франківський військовий лісопромкомбінат» МО України (Шепетівський військовий лісгосп) (далі - ДП «Івано-Франківський військовий лісопромкомбінат») надано право постійного користування земельною ділянкою площею 491,1265 га, яка розташована на території Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області, з цільовим призначенням - для ведення лісового господарства;
- спірна земельна ділянка площею 7,5550 га, яка входить до складу земельної ділянки площею 491,1265 га і розташована на території Зарічанського військового лісгоспу Зарічанської сільської ради Житомирського району Житомирської області, належить до земель оборони.
6. За наведених обставин суди попередніх інстанцій дійшли висновку про те, що Житомирська ОДА без відома МО України розпорядилася земельною ділянкою лісового господарства, розташованою на території земель оборони, передавши її ТОВ «Перлина Заріччя» в оренду. Такі дії, за висновками судів, свідчать про оспорення відповідачами права постійного користування МО України земельною ділянкою площею 7,5550 га, враховуючи відсутність згоди МО України на припинення права користування спірною земельною ділянкою, а також те, що Кабінет Міністрів України не приймав постанови чи розпорядження з приводу припинення права користування вказаною земельною ділянкою, що входить до складу земель оборони.
(3) Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
7. Не погодившись із ухваленими рішеннями, ТОВ «Перлина Заріччя» звернулося до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати рішення Господарського суду міста Києва від 15 червня 2023 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 19 вересня 2023 року у справі № 910/288/23 в частині визнання права постійного користування земельною ділянкою за МО України та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позову.
8. Відповідач 2 у касаційній скарзі, зокрема, наголошує на неврахуванні судами обставин, установлених у рішенні Житомирського окружного адміністративного суду від 06 лютого 2019 року у справі № 0640/4433/18, а саме того, що спірна земельна ділянка ще в 2009 році на підставі рішення МО України вибула з управління як самого міністерства, так і його підзвітних підприємств, установ та організацій. Тобто жодні інтереси МО України не могли бути порушені.
Короткий зміст ухвали Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду про передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду
9. Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду ухвалою від 11 грудня 2023 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою ТОВ «Перлина Заріччя» та ухвалою від 16 січня 2024 року передав справу № 910/288/23 на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).
10. Мотивуючи підстави для передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив таке.
11. У адміністративній справі № 0640/4433/18 військовий прокурор Житомирського гарнізону в особі МО України та Квартирно-експлуатаційного відділу м. Житомир оскаржував наказ Житомирської ОДА щодо розпорядження земельними ділянками, які належали на праві постійного користування ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат», у тому числі на підставі державного акта ЯЯ № 073506.
12. Житомирський окружний адміністративний суд рішенням від 06 лютого 2019 року у справі № 0640/4433/18, залишеним без змін постановами Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13 червня 2019 року і постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року, у задоволенні позову відмовив.
13. У постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 0640/4433/18 Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду з урахуванням положень частини першої статті 19, статті 77 Земельного кодексу України, статей 1, 2, частини третьої статті 4 Закону України «Про використання земель оборони», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 22 травня 2013 року № 436 Порядку відчуження земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти нерухомого військового майна, що підлягають реалізації, та земельних ділянок, які вивільняються у процесі реформування Збройних Сил і Державної спеціальної служби транспорту виходив, зокрема, із того, що державне підприємство, якому на підставі державних актів належить право постійного користування спірними земельними ділянками після реорганізації, не відноситься до сфери управління МО України, а самі земельні ділянки є землями лісового господарства, а не землями оборони.
14. Водночас, дослідивши зміст оскаржуваних судових рішень у справі № 910/288/23, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив, що питання статусу земельної ділянки, яка належить ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат» на праві постійного користування на підставі державного акта ЯЯ № 073506, було предметом розгляду у низці господарських справ.
15. Так, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в постанові від 22 вересня 2021 року у справі № 906/927/18 з урахуванням положень статті 77 Земельного кодексу України, статті 1 Закону України «Про використання земель оборони», статті 101 Лісового кодексу України вказав на належність земельної ділянки, яка належить ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат» на праві постійного користування на підставі державного акта ЯЯ № 073506, до земель оборони.
17. Наведене, на переконання Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду, свідчить про неоднакове застосування судами касаційної інстанції положень Земельного кодексу України та законодавства, яке регулює правовий режим земель оборони, а також про наявність двох взаємовиключних підходів до визначення приналежності земельної ділянки, наданої ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат» у постійне користування на підставі державного акта ЯЯ № 073506.
18. При цьому Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду не погодився з висновками Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладеними в постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 0640/4433/18, щодо застосування статей 19, 77 Земельного кодексу України, положень Закону України «Про використання земель оборони», тому вважав за необхідне відступити від висновків Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, викладених у постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 0640/4433/18.
ІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
19. Велика Палата Верховного Суду 21 лютого 2023 року постановила ухвалу, якою справу № 910/288/23 за позовом МО України до Житомирської ОДА, ТОВ «Перлина Заріччя», третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - ДП «Івано-Франківський військовий ліспромкомбінат», про визнання права постійного користування та заборону користуватися земельною ділянкою за касаційною скаргою ТОВ «Перлина Заріччя» на постанову Північного апеляційного господарського суду від 19 вересня 2023 року та рішення Господарського суду міста Києва від 15 червня 2023 року повернула для розгляду Верховному Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду.
20.Повернення справи Велика Палата Верховного Суду мотивувала тим, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду не конкретизував, з якими саме висновками щодо застосування норм права, викладеними у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 11 вересня 2023 року у справі № 0640/4433/18, він не погоджується та від яких саме висновків вважає за необхідне відступити.
ІІІ. СУТЬ ОКРЕМОЇ ДУМКИ
21. З наведеним висновком Великої Палати Верховного Суду не погоджуємося, а тому відповідно до частини третьої статті 34 КАС України висловлюємо окрему думку щодо постановленої ухвали з огляду на таке.
22.Право на справедливий суд, закріплене у статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція), забезпечується серед іншого вимогами щодо передбачуваності застосування закону національними судами.
23.Єдине застосування закону є визначальним задля принципу рівності перед законом. Окрім того, питання правової визначеності та передбачуваності є невід`ємною складовою верховенства права. У державі, яка керується принципом верховенства права, громадяни виправдано очікують, що до них будуть ставитися, як до всіх інших, та що вони можуть покладатися на попередні судові рішення в подібних справах, і таким чином громадяни можуть передбачати юридичні наслідки своїх дій чи бездіяльності (Висновок № 20 (2017) Консультативної ради європейських суддів про роль суддів у забезпеченні застосування закону).
24. У пункті 4 частини четвертої статті 17 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" визначено, що єдність системи судоустрою забезпечується, серед іншого, єдністю судової практики.
25. Відповідно до частини першої статті 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.
26. У складі Верховного Суду діє, зокрема, Велика Палата Верховного Суду (пункт 1 частини другої статті 37 Закону України "Про судоустрій і статус суддів").
27. Згідно з положеннями частини першої, пункту 1 частини другої статті 45 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Велика Палата Верховного Суду як постійно діючий колегіальний орган Верховного Суду, забезпечує, зокрема, у визначених законом випадках здійснення перегляду судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права.
28. За змістом цих положень та процесуальних норм, які регламентують передачу справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, головним завданням Верховного Суду в цілому і Великої Палати Верховного Суду зокрема є забезпечення сталості та єдності судової практики, одним із процесуальних механізмів здійснення якого є передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду з підстав, передбачених статтями 302 ГПК України, 403 Цивільного процесуального ПК України, 346 Кодексу адміністративного судочинства України.
29. Тому, за відсутності у процесуальному законі вимог до повноти обґрунтування судом цих підстав визначальним критерієм для прийняття справи до розгляду Великою Палатою Верховного Суду має бути саме об`єктивна необхідність забезпечення однакового застосування судами норм права у подібних правовідносинах, зокрема у випадку відповідних розбіжностей у судовій практиці касаційних судів різних юрисдикцій та необхідності відступити від сформульованих ними правових висновків.
30.Відповідно до частини третьої статті 302 ГПК України суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду.
31. В ухвалі від 16 січня 2024 року Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду зазначив, що передача справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду необхідна для відступу від висновків Верховного Суду, викладених Касаційним адміністративним судом у постанові від 11 вересня 2023 року у справі № 0640/4433/18, зокрема, щодо застосування статей 19, 77 ЗК України, положень Закону України "Про використання земель оборони".
33.Тому дотримання принципу правової визначеності є неможливим за умови наявності двох протилежних підходів, застосованих в остаточних судових рішеннях щодо визначення статусу однієї і тієї ж земельної ділянки.
34. Аналіз наведеного Касаційним господарським судом обґрунтування передачі справи на розгляд Великої Палати Верховного Суду, на нашу думку, приводить до очевидних висновків про те, що:
- у судовій практиці наявні проблеми правозастосування у питаннях правового режиму земель оборони, право постійного користування якими здійснювалося державними підприємствами МО України, у разі передачі цих підприємств до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів;
- при вирішенні спорів у таких правовідносинах судами різних юрисдикцій неоднаково застосовуються приписи статей 19, 77 ЗК України, положень Закону України "Про використання земель оборони", іншого законодавства, яке регулює правовий режим земель оборони;
- через суперечності підходів до правозастосування у практиці судів різних юрисдикцій сторони протягом тривалого часу не можуть отримати остаточного вирішення спору щодо правового режиму спірної земельної ділянки та користування нею.
35.Отже, необхідність усунення таких відмінностей у правозастосуванні обумовлена не тільки вимогами до сталості та єдності судової практики, але й необхідністю гарантувати реалізацію учасниками спору фундаментального права на суд, яке відповідно до практики ЄСПЛ включає не тільки право ініціювати провадження, але й право отримати «вирішення» спору судом (рішення ЄСПЛ від 01 березня 2002 року у справі «Кутіч проти Хорватії» (Kutic v. Croatia)).
36.За наявності двох протилежних підходів до визначення статусу земельної ділянки, застосованих у подібних правовідносинах касаційними судами різних юрисдикцій, дотримання принципу правової визначеності можливе лише шляхом застосування передбачених процесуальним законом механізмів забезпечення єдності судової практики, зокрема перегляду справи Великою Палатою Верховного Суду з підстав передбачених статтею 302 ГПК України.
37. Вважаємо, що за таких обставин Великій Палаті Верховного Суду належало прийняти справу № 910/288/23 до розгляду, здійснивши належний аналіз підстав її передачі Касаційним господарським судом та спірних правовідносин, крізь призму покладених завдань із забезпечення єдності судової практики, а також принципів юридичної визначеності та верховенства права.
38.За статтею 8 Конституції України в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Суддя є незалежним та керується верховенством права, здійснюючи правосуддя (стаття 129 Конституції України). Аналогічний припис є у частині першій статті 11 ГПК України.
39.Одним з основних фундаментальних елементів цього принципу є правова визначеність (legal certainty), яка вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзац шостий підпункту 2.1 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 грудня 2017 року № 2-р/2017, абзац шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).
40.Процедурний аспект принципу верховенства права базується на тому, що вимоги правотворчої та правозастосовної практики повинні відповідати певним стандартам, як-от: заборона зворотної дії закону; вимога ясності та несуперечності закону; вимога щодо однакового застосування закону тощо.
43.Суперечливі рішення національних судів, особливо судів найвищих інстанцій, можуть становити порушення вимоги щодо справедливого суду, яку сформульовано в пункті 1 статті 6 Конвенції. (рішення ЄСПЛ у справі Шахін і Шахін проти Туреччини).
44.У справі "Аксіс та інші проти Туреччини" рішення від 30 квітня 2019 року (№ 4529/06, § 53-56) ЄСПЛ наголосив на тому, що очевидні суперечності у прецедентній практиці вищого суду та невиконання механізму, спрямованого на забезпечення гармонізації судової практики стали причиною порушення прав громадян на справедливий судовий розгляд.
45. Зазначені висновки мають враховуватися Великою Палатою Верховного Суду при оцінці обґрунтованості підстав передачі справи для її розгляду, зазначених колегією суддів, палатою або об`єднаною палатою касаційного суду.
46.Ураховуючи наведене вважаємо, що Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду в ухвалі від 16 січня 2024 року навів достатнє обґрунтування необхідності розгляду цієї справи Великою Палатою Верховного Суду задля забезпечення однакового застосування судами різних юрисдикцій статей 19, 77 Земельного кодексу України, положень Закону України "Про використання земель оборони" у правовідносинах володіння та розпорядження землями оборони.
47. Отже, Велика Палата Верховного Суду мала прийняти справу № 910/288/23 до розгляду.
Судді О. О. Банасько