23 листопада 2023 року
cправа № 916/3030/22
Суддів Берднік І. С., Зуєва В. А., Чумака Ю. Я.
до постанови Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду від 23.11.2023 у справі № 916/3030/22
Повністю не погоджуємося із резолютивною частиною та з мотивами, викладеними в зазначеній вище постанові. Керуючись частиною третьою статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), викладаємо окрему думку, суть якої полягає в такому.
1. Короткий зміст позовних вимог і судових рішень у справі
1.1. Підприємство споживчої кооперації "Саратський ринок райспоживспілки" (далі - Підприємство, позивач) звернулося до Господарського суд Одеської області з позовом до Саратської селищної ради Білгород-Дністровського району Одеської області (далі - Рада, відповідач) про визнання протиправними та скасування рішень Ради від 25.01.2019 № 897-VII та № 898-VII (з урахуванням змін, внесених рішенням від 08.10.2020 № 1277-VII) (далі - оспорювані рішення), якими:
1) припинено право постійного користування Саратського ринку на частини земельної ділянки площею 0,0230 га та 0,0074 га у смт. Сарата по вул. Чкалова, 31 у зв`язку з набуттям фізичною особою-підприємцем Владовою Н. О. (далі - Підприємець, третя особа) права власності на майно (склади), розміщене на вказаних частинах земельної ділянки;
2) надано третій особі дозвіл на розробку проектів землеустрою щодо відведення в оренду строком на 49 років земельних ділянок орієнтовною площею 0,0230 га та 0,0074 га для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, що розташовані на вул. Чкалова, 31/11 та 31/9 у смт. Сарата Одеської області.
1.2. На обґрунтування позовних вимог Підприємство зазначило, що оспорювані рішення Ради прийнято з порушенням вимог чинного законодавства (частини 2 статті 149 Земельного кодексу України (далі - ЗК України)), а саме без отримання згоди Підприємства як постійного землекористувача на вилучення в нього двох частин земельної ділянки (площею 0,0230 га та 0,0074 га відповідно в межах земельної ділянки загальною площею 1,23 га), на яких (частинах) розташовані дві складські будівлі площею 41,2 м2 і 187,8 м2 відповідно, що належать Підприємцю на праві власності на підставі договорів купівлі-продажу нерухомості від 25.12.2004 і від 04.11.2009, укладених із Саратським сільським споживчим товариством, внаслідок чого порушено право позивача на землю. При цьому земельна ділянка загальною площею 1,23 га належить позивачу на праві постійного користування на підставі Державного акта від 23.05.1997 серії І-ОД № 000023 (далі - Акт про постійне користування землею).
1.3. Рада позов не визнала з тих підстав, що в силу вимог статті 377 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) та статті 120 ЗК України до третьої особи перейшло права користування земельними ділянками внаслідок придбання нею розташованого на цих ділянках нерухомого майна, тоді як встановлена статтею 149 ЗК України процедура вилучення земельної ділянки не підлягає застосуванню до відносин оформлення за Підприємцем такого права.
1.4. Рішенням Господарського суду Одеської області від 27.02.2023, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 11.05.2023, в позові відмовлено з підстав недоведеності порушення речового права Підприємства на землю внаслідок прийняття відповідачем оспорюваних рішень, оскільки фактичне користування земельною ділянкою під належною третій особі нерухомістю може здійснювати лише вона.
Керуючись закріпленим у статті 120 ЗК України та статті 377 ЦК України принципом єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі або споруди, суди зазначили, що набуття Підприємцем права власності на нерухоме майно є однією із законних підстав виникнення прав на землю, на яких це майно розташоване.
Можливість реалізації Третьою особою права на оформлення землекористування не може залежати від того, чи додержав позивач процедур і порядку припинення землекористування, подавши заяву про відмову від права постійного користування земельною ділянкою загальною площею 1,23 га.
1.5. Постановою Верховного Суду у складі судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду (далі - судова палата) від 23.11.2023 у справі № 916/3030/22 касаційну скаргу Підприємства залишено без задоволення. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 11.05.2023 і рішення Господарського суду Одеської області від 27.02.2023 у цій справі залишено без змін.
З ухваленим Верховним Судом судовим рішенням у цій справі не можемо погодитися з таких підстав.
2. Обґрунтування позиції Верховного Суду у цій справі
2.1. Постанова Верховного Суду від 23.11.2023 у справі № 916/3030/22 мотивована, зокрема, таким.
2.2. Підстави та порядок переходу права на земельну ділянку при переході права власності на розташовані на ній житловий будинок, будівлю або споруду визначаються статтею 377 ЦК України та статтею 120 ЗК України. Ці правові норми, які визначали долю земельної ділянки, наданої у власність чи користування, в разі відчуження розташованих на ній будівель чи споруд неодноразово змінювалися.
Так, за приписами статті 120 ЗК України (в редакції, чинній в період з 01.01.2002 до 19.06.2007) при відчуженні об`єкта нерухомого майна, розташованого на відповідній ділянці, до набувача могло переходити право на цю земельну ділянку.
Стаття 120 ЗК України (в редакції Закону України від 27.04.2007 № 997-V) закріпила автоматичний перехід права на земельну ділянку при відчуженні будівлі чи споруди, як і редакція статті 120 ЗК України (зі змінами, внесеними Законом України від 05.11.2009 № 1702-VI ), яка була чинною на момент прийняття Радою оспорюваних рішень.
Отже, чинне як на момент придбання третьою особою нерухомого майна за договором купівлі-продажу від 04.11.2009, так і на момент прийняття Радою оспорюваних рішень, земельне та цивільне законодавство імперативно передбачало перехід права на земельну ділянку в разі набуття права власності на об`єкт нерухомості, що відображає принцип єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі або споруди, який хоча безпосередньо і не закріплений в загальному вигляді в законі, тим не менш знаходить вияв у правилах статті 120 ЗК України, статті 377 ЦК України.
2.3. Водночас чинні на час придбання Підприємцем нерухомого майна норми земельного законодавства (статті 141, 142 ЗК України) не містили відповідних підстав та механізму переходу прав на земельну ділянку поза волевиявленням попереднього користувача земельної ділянки.
Однак на час прийняття Радою оспорюваних рішень редакцію статті 141 ЗК України було змінено (згідно із Законом України від 05.11.2009 № 1702-VI) і в пункті "е" цієї норми законодавець прямо передбачив відповідну підставу для припинення права користування земельною ділянкою - у випадку набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці.
Таким чином, у разі набуття особою права власності на об`єкт нерухомого майна, розташованого на земельній ділянці, наданій іншій особі на праві постійного користування, право на оформлення на своє ім`я частини земельної ділянки, необхідної для обслуговування нерухомості, виникає у власника нерухомості в силу закону.
2.5. Суди мали відмовити в задоволенні позовної вимоги про визнання недійсним рішення Ради від 25.01.2019 № 897-VII про припинення права постійного користування позивачем земельною ділянкою, оскільки жодних юридичних наслідків воно не має, так як права землекористування до третьої особи перейшли в момент набуття права власності на нерухомість, і в цей же момент позивач такі права втратив, тому зайва фіксація цього факту рішенням відповідача не має як юридичної сили, так і юридичних наслідків.
2.6. Відповідно до частини 5 статті 116 ЗК України (в редакції, чинній на момент прийняття оспорюваних рішень) земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Передбачені статтею 143 ЗК України правові підстави примусового припинення прав на земельну ділянку саме у судовому порядку є виключними та розширеному тлумаченню не підлягають.
2.7. Натомість у спірних правовідносинах у силу принципу єдності юридичної долі земельної ділянки та об`єктів нерухомості, які на ній розміщені, користування земельною ділянкою під об`єктом нерухомості не може здійснювати ніхто, окрім власника нерухомості. Наслідком набуття іншою особою права власності на нерухоме майно є припинення користування попереднім землекористувачем відповідною частиною земельної ділянки під нерухомим майном.
У цьому випадку вилучення земельної ділянки у постійного землекористувача на користь власника нерухомості не відбувається, а тому до спірних правовідносин стаття 149 ЗК України застосуванню не підлягає.
Таке розуміння змісту правовідносин між власником нерухомості та попереднім землекористувачем підтвердив і законодавець, доповнивши згідно із Законом України від 05.11.2009 № 1702-VI статтю 141 ЗК України пунктом "е" та прямо передбачивши відповідну підставу для припинення права користування земельною ділянкою у випадку набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці. Натомість вилучення земельної ділянки залишилось окремою підставою припинення права користування земельною ділянкою, яка передбачена в пункті "б" статті 141 ЗК України.
Використання алгоритму, за яким відсутність згоди постійного землекористувача виключає можливість оформлення власником нерухомості права на землю суперечить принципу єдності юридичної долі земельної ділянки та об`єктів нерухомості, які на ній розміщені, оскільки у такому випадку уповноважений орган (власник земельної ділянки) буде позбавлений можливості оформити право на земельну ділянку новому власнику об`єкта нерухомості без відмови постійного землекористувача від земельної ділянки.
З огляду на наведене судова палата визнала за необхідне відступити від викладених у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.09.2019 у справі № 925/568/18, від 15.06.2022 у справі № 924/482/21 висновків про те, що за наявності правових підстав для припинення права постійного користування земельною ділянкою та за відсутності на це згоди землекористувача, припинення права постійного користування земельною ділянкою здійснюється в судовому порядку, а стаття 149 ЗК України до спірних правовідносин не застосовується.
2.8. У спірних правовідносинах положення частини 5 статті 116 та статті 120 ЗК України, статті 377 ЦК України (щодо переходу права на земельну ділянку, яка перебувала на праві постійного користування, у зв`язку з набуттям іншою особою права власності на нерухоме майно, розташоване на частині цієї земельної ділянки) необхідно застосовувати таким чином:
"У разі набуття права власності на нерухомість, яка розташована на частині земельної ділянки, наданій іншій особі на праві постійного користування, право на оформлення землекористування для обслуговування такої нерухомості виникає автоматично в силу принципу єдності долі нерухомості і земельної ділянки та не вимагає отримання згоди постійного землекористувача".
2.9. Чинне земельне законодавство (частини 2, 5, 6 статті 791 і частини 1, 2, 4 статті 123 ЗК України, частина 1 статті 50 і частина 1 статті 56 Закону України "Про землеустрій") передбачає, що формування земельної ділянки шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки здійснюється за технічною документацією із землеустрою та виключно за згодою користувача земельної ділянки. Натомість у разі формування нової земельної ділянки за рішенням уповноваженого органу розробляється проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
За результатом аналізу зазначених норм законодавства щодо формування земельних ділянок Верховний Суд у постанові від 15.06.2022 у справі № 924/482/21 у подібних правовідносинах дійшов висновку про те, що одночасно з наданням і оформленням земельної ділянки для обслуговування нерухомості власнику нерухомості, орган місцевого самоврядування зобов`язаний оформити і земельну ділянку постійного землекористувача, що потребує виготовлення і затвердження нової технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки.
Однак такий формальний підхід до вирішення цієї категорії спорів фактично ставить можливість реалізації власником нерухомості набутого права на оформлення земельної ділянки під нерухомим майном в залежність від дотримання власником землі та/або землекористувачем процедурних питань щодо порядку формування земельних ділянок, та, як наслідок, власник нерухомості буде позбавлений можливості оформити своє право на землю під нерухомістю до тих пір, поки не вирішить питання щодо поділу земельної ділянки відповідно до вимог закону - з одночасним формуванням іншої частини земельної ділянки, яка залишається у постійного землекористувача та за умови знову ж таки отримання згоди землекористувача на поділ земельної ділянки.
Адже після отримання в 1997 році Акта про постійне користування землею, позивач не оформлював технічну документацію на земельну ділянку, не присвоював їй кадастровий номер та не вчиняв будь-яких інших дій у цьому контексті. Якщо керуватись підходом, визначеним Верховним Судом у справі № 924/482/21, тобто виключно поділом земельної ділянки, її необхідно сформувати, а більш ніж за 20 років користування позивач жодних дій в цьому напрямі не здійснив.
2.10. Як у справі № 916/3030/22 (яка переглядається), так і в справі № 924/482/21 оформлення власником нерухомості прав на землю відбувалося шляхом виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тобто мало місце формування нової земельної ділянки під нерухомістю (а не поділ існуючої земельної ділянки), що не суперечить наведеним вище положенням земельного законодавства щодо формування земельних ділянок. Використання такого порядку оформлення прав на земельну ділянку за власником нерухомості не порушує і прав постійного землекористувача, оскільки не позбавляє його можливості самостійно оформити право на належну йому частину земельної ділянки, яка залишається після вилучення її частин, необхідних для обслуговування об`єктів нерухомості.
За таких обставин висновок Верховного Суду у справі № 924/482/21 щодо необхідності одночасного оформлення земельних ділянок власника нерухомості та постійного землекористувача виключно шляхом виготовлення і затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки потребує уточнення шляхом зазначення про те, що оформлення власником нерухомості прав на землю шляхом виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не суперечить положенням земельного законодавства і таке оформлення не має відбуватись виключно шляхом поділу земельної ділянки.
2.11. Застосований відповідачем порядок оформлення прав власника нерухомості на земельні ділянки не порушує прав та охоронюваних законом інтересів позивача як постійного землекористувача, оскільки між сторонами цієї справи відсутній спір щодо розміру відведених в користування третій особі земельних ділянок, а порушення своїх прав землекористувача позивач вбачає лише в неотриманні його згоди на оформлення власнику нерухомості прав на землю, що виключає правові підстави для скасування оспорюваних рішень Ради.
3. Аргументи щодо незгоди з постановою Верховного Суду від 23.11.2023 у справі № 916/3030/22.
3.1. Погоджуємося з висновком судової палати про те, що з урахуванням принципу єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі або споруди (лат. superficies solo cedit - збудоване приростає до землі), на спірні правовідносини поширюється дія норм статті 120 ЗК України в редакціях, чинних на час набуття третьою особою права власності на складські будівлі за договорами купівлі-продажу від 25.12.2004 і від 04.11.2009.
Так, відповідно до частини 5 статті 120 ЗК України (в редакції, чинній в період з 01.01.2002 до 19.06.2007) при переході права власності на будівлю або споруду до громадян або юридичних осіб, які не можуть мати у власності земельні ділянки, до них переходить право користування земельною ділянкою, на якій розташована будівля чи споруда.
В свою чергу, частиною 2 статті 120 ЗК України (в редакції, чинній з 20.06.2007 до 31.12.2009) передбачалося, що в разі якщо житловий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, наданій у користування, то в разі їх відчуження до набувача переходить право користування тією частиною земельної ділянки, на якій вони розміщені, та частиною ділянки, яка необхідна для їх обслуговування.
3.2. Разом з тим необхідно погодитися з доводами скаржника в тій частині, що законодавство, яке було чинним на момент придбання третьою особою нерухомого майна, не передбачало автоматичного переходу прав на землю до власника нерухомості та прямо не визначало підставою припинення прав попереднього користувача на землю обставину набуття іншою особою права власності на нерухомість, а тому Рада могла припинити право землекористування позивача або шляхом вилучення у нього земельних ділянок за його згодою, або примусово - в судовому порядку.
Більше того, Велика Палата Верховного Суду неодноразово виснувала про те, що згідно з принципом єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі або споруди особа, яка законно набула у власність будинок, споруду, має цивільний інтерес в оформленні права на земельну ділянку під такими будинком і спорудою після їх набуття (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 03.04.2019 у справі № 921/158/18 (пункт 51), від 18.12.2019 у справі № 263/6022/16-ц (пункт 42), від 31.08.2021 у справі № 903/1030/19 (пункт 54), від 20.07.2022 у справі № 923/196/20 (пункт 34), від 15.11.2023 у справі № 916/1174/22 (пункт 60)).
3.3. Насамперед вважаємо помилковим викладений в пункті 43 постанови Верховного Суду від 23.11.2023 висновок судової палати про те, що суди попередніх інстанцій мали відмовити в задоволенні позовної вимоги про скасування рішення Ради від 25.01.2019 № 897-VII (про припинення права позивача на постійне користування земельною ділянкою) як такого, що не має жодних юридичних наслідків із тих мотивів, що права землекористування до третьої особи перейшли в момент набуття права власності на нерухомість, і в цей же момент позивач такі права втратив, оскільки такий висновок судової палати вочевидь суперечить її попередньому висновку про те, що чинні на час придбання Підприємцем нерухомого майна норми земельного законодавства (статті 141, 142 ЗК України) якраз не містили відповідних підстав та механізму переходу прав на земельну ділянку поза волевиявленням попереднього користувача земельної ділянки (див. пункти 38, 53 цієї постанови). Зокрема в силу того, що стаття 141 ЗК України (в редакції, чинній на час укладення договорів купівлі-продажу від 25.12.2004 і від 04.11.2009) ще не містила такої підстави припинення права користування землею, як набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці.
Крім того, Конституційний Суд України в Рішенні від 22.09.2005 № 5-рп/2005 вказав, що стаття 92 ЗК України не обмежує і не скасовує чинне право постійного користування земельними ділянками, набуте громадянами в установлених законодавством випадках. Раніше видані державні акти на право постійного користування землею залишаються чинними та підлягають заміні у разі добровільного звернення осіб.
Таким чином, право постійного користування земельною ділянкою, набуте особою в установленому законодавством порядку, тобто відповідно до законодавства, чинного на момент набуття права постійного користування, не втрачається та не підлягає обов`язковій заміні.
Отже, право постійного землекористування є безстроковим і може бути припинено лише з підстав, передбачених статтею 141 ЗК України, перелік яких є вичерпним. Дії органів державної влади та місцевого самоврядування, спрямовані на позбавлення суб`єкта права користування земельною ділянкою після державної реєстрації такого права поза межами підстав, визначених статтею 141 ЗК України, є такими, що порушують право користування земельною ділянкою.
3.4. Таким чином, правильним є викладений в пункті 56 постанови Верховного Суду від 23.11.2023 загальний правовий висновок про те, що в разі набуття права власності на нерухомість, яка розташована на частині земельної ділянки, наданої іншій особі на праві постійного користування, автоматично виникає саме право на оформлення землекористування для обслуговування такої нерухомості в силу принципу єдності долі нерухомості та земельної ділянки.
3.5. Проте вміщене в цьому висновку судової палати застереження з приводу того, що автоматичне виникнення в Підприємця права на оформлення землекористування для обслуговування придбаної нерухомості не вимагає отримання згоди постійного землекористувача (або примусового припинення судом права постійного землекористування в разі незгоди землекористувача з вилученням земельної ділянки), є помилковим, оскільки не відповідає положенням частини 2 статті 19 Конституції України, статті 141 (в редакції, чинній на час укладення договорів купівлі-продажу від 25.12.2004 і від 04.11.2009), статей 92, 116, 120, 143, 149 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради), з огляду на таке.
3.6. Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
3.7. Відповідно до частини 5 статті 116 ЗК України (в редакції, чинній на момент прийняття оспорюваних рішень) земельні ділянки, які перебувають у власності чи користуванні громадян або юридичних осіб, передаються у власність чи користування за рішенням органів виконавчої влади чи органів місцевого самоврядування лише після припинення права власності чи користування ними в порядку, визначеному законом.
Стаття 149 ЗК України передбачає один із способів припинення права користування земельною ділянкою - шляхом вилучення земельних ділянок у постійних користувачів для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади та органів місцевого самоврядування. Механізм вилучення земельної ділянки застосовується за згодою землекористувача або примусово - за рішенням суду.
Застосована законодавцем конструкція "інші потреби" розширює перелік випадків, коли у постійного користувача може бути вилучена земельна ділянка або її частина для забезпечення правомочностей, які реалізуються власником земельної ділянки.
3.8. При цьому згідно з частиною 2 статті 120 ЗК України (в редакції, чинній з 01.01.2010 до 27.10.2021, тобто на час прийняття оспорюваних рішень Ради) якщо жилий будинок, будівля або споруда розміщені на земельній ділянці, що перебуває у користуванні, то в разі набуття права власності на ці об`єкти до набувача переходить право користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були у попереднього землекористувача.
3.9. За наведених обставин рішення Ради від 25.01.2019 № 897-VII (про припинення права позивача на постійне користування земельною ділянкою) не є законним та обґрунтованим, а тому позов у частині скасування вказаного рішення мав бути задоволений в зв`язку з невідповідністю оспорюваного рішення вимогам статей 92, 116, 120, 141, 143, 149 ЗК України.
3.10. Водночас у контексті дотримання процедури оформлення третьою особою права користування земельною ділянкою під набутим нерухомим майном звертаємо увагу на те, що уточнюючий (в співвідношенні з висновком Верховного Суду у справі № 924/482/21 щодо необхідності одночасного оформлення земельних ділянок власника нерухомості та постійного землекористувача виключно шляхом виготовлення і затвердження технічної документації із землеустрою щодо поділу земельної ділянки) висновок Верховного Суду про те, що оформлення власником нерухомості прав на землю шляхом виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не суперечить положенням земельного законодавства і таке оформлення не має відбуватися виключно шляхом поділу земельної ділянки, є помилковим, оскільки фактично є наслідком довільного розширеного тлумачення диспозитивних норм частин 2, 5, 6 статті 791 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради), частини 1 статті 50 та частини 1 статті 56 Закону України "Про землеустрій" без комплексного урахування імперативних положень абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради), що, на нашу думку, має істотне значення для правильного вирішення цього спору з огляду на таке.
3.11. Передусім такий висновок є вкрай суперечливим і нелогічним, позаяк допускає можливість формування нових земельних ділянок під нерухомістю в межах існуючої земельної ділянки, належної позивачу на праві постійного користування, тобто без застосування такого належного та ефективного способу формування земельних ділянок, як поділ раніше сформованої земельної ділянки.
3.12. По-перше, на порушення вимог частини 2 статті 5 ЦК України (щодо незворотності дії закону в часі) Верховний Суд послався на норму частини 1 статті 56 Закону України "Про землеустрій" (в редакції, чинній з 27.05.2021), яка не поширюється на спірні правовідносини, пов`язані з прийняттям 25.01.2019 Радою оспорюваних рішень.
По-друге, проаналізувавши зміст положень частин 2, 5, 6 статті 791 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради), частини 1 статті 50 та частини 1 статті 56 Закону України "Про землеустрій" (в редакції, чинній з 27.05.2021), судова палата спочатку правильно зазначила, що чинне земельне законодавство передбачає можливість формування земельної ділянки шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки, яке (формування) здійснюється за технічною документацією із землеустрою та виключно за згодою користувача земельної ділянки, натомість у разі формування нової земельної ділянки за рішенням уповноваженого органу розробляється проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
3.13. Однак, у подальшому, Верховний Суд, зважаючи на ті обставини, що в справі № 916/3030/22 (яка переглядається) та в справі № 924/482/21 (від висновку Верховного Суду в якій судова палата відступила) оформлення власником нерухомості прав на землю відбувалося шляхом виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, тобто мало місце формування нової земельної ділянки під нерухомістю, а не поділ існуючої земельної ділянки, в підсумку передчасно дійшов "уточнюючого" висновку про те, що оформлення власником нерухомості прав на землю шляхом виготовлення проекту землеустрою щодо відведення нової земельної ділянки не суперечить положенням земельного законодавства і таке оформлення не має відбуватися виключно шляхом поділу сформованої земельної ділянки.
3.14. Наголошуємо, що передчасність такого висновку, на нашу думку, зумовлена помилковим неврахуванням і незастосуванням судами попередніх інстанцій (а разом з ними і судовою палатою) до спірних правовідносин імперативної норми абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради), згідно з яким земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера.
3.15. Очевидним є також те, що право постійного користування позивачем земельною ділянкою 1,23 га, підтверджується Актом про постійне користування землею, виданим Підприємству ще в травні 1997 року, в зв`язку з чим така земельна ділянка відповідно до наведених положень Закону України "Про Державний земельний кадастр" вважається сформованою навіть станом на 07.08.2011, а тим більше й пізніше - на час прийняття Радою оспорюваних рішень в січні 2019 року.
Таким чином, неспростовним є той факт, що нові земельні ділянки (площею 0,0230 га та 0,0074 га) під нерухомістю Підприємця, які згідно з рішеннями Ради від 25.01.2019 № 897-VII і № 898-VII були створені внаслідок розроблення проектів землеустрою, знаходяться в межах іншої - раніше сформованої земельної ділянки, яка перебуває в постійному користуванні позивача.
За таких обставин напрошується логічний та обґрунтований висновок, що всі юридично значимі дії щодо формування зазначених земельних ділянок у межах раніше сформованої земельної ділянки мають вчинятися виключно в порядку встановленому законом, зокрема, шляхом поділу раніше сформованої земельної ділянки, що цілком відповідає положенням частини 2 статті 791 ЗК України, згідно з якими формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності; шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих земельних ділянок.
3.16. Крім того, дуже важливим в аспекті правильного вибору способу формування декількох земельних ділянок у межах однієї раніше сформованої земельної ділянки для Верховного Суду є питання про те, чи потрібна згода користувачів земельної ділянки на її поділ.
Відповідь на це питання міститься в пункті "е" статті 56 Закону України "Про землеустрій" (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради, яку (редакцію) внаслідок порушення вимог частини 2 статті 5 ЦК України помилково не застосували суди попередніх інстанцій), згідно з яким технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок включає нотаріально посвідчену згоду на поділ чи об`єднання земельної ділянки заставодержателів, користувачів земельної ділянки (у разі перебування земельної ділянки в заставі, користуванні).
3.17. Правовий аналіз наведених вище положень земельного законодавства дає підстави для висновку, що виділення зі сформованої земельної ділянки окремої частини (частин) у разі її поділу здійснюються за технічною документацією із землеустрою, оскільки така земельна ділянка є зареєстрованою як об`єкт цивільних прав, і для цього, крім технічної документації, потрібна лише нотаріально посвідчена згода землекористувача земельної ділянки та згода власника - органу місцевого самоврядування (пункти "е" та "є" статті 56 Закону України "Про землеустрій" в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради). При цьому така документація не підлягає погодженню та затвердженню в порядку, встановленому ЗК України, як це вимагається для проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
3.18. З огляду на наведене вважаємо, що Верховний Суд у цій справі фактично самоусунувся від комплексного застосування норм частин 2, 5, 6 статті 791 ЗК України, частини 1 статті 50 та статті 56 Закону України "Про землеустрій" (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради) та абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради), як наслідок, помилково не дійшов обґрунтованого висновку про те, що виходячи з наведених норм земельного законодавства, єдино можливим законним і логічним шляхом формування нових земельних ділянок у межах раніше сформованої земельної ділянки є її поділ.
Таким чином, законодавець виходив із того, що за відсутності спору між особами щодо розмірів та меж новосформованих земельних ділянок, їх формування в межах раніше сформованої відбувається у порядку, який не є занадто обтяжливим для жодної з сторін.
3.19. Фактично на прикладі цієї справи Верховний Суд дійшов висновку, що за умов відсутності законного рішення місцевої ради про припинення права землекористування (на підставах, вичерпно врегульованих статтями 141 і 143 ЗК України) та без застосування належного способу формування нових земельних ділянок у межах раніше сформованої земельної ділянки (поділ), можливе позбавлення позивача як постійного землекористувача прав на земельну ділянку, якою Підприємство законно та безперервно володіє з 1997 року.
3.20. Водночас наголошуємо на тому, що на обґрунтування висновку про нібито ймовірне позбавлення власника нерухомості в майбутньому можливості оформити своє право на землю під нерухомістю в період до вирішення питання щодо поділу земельної ділянки відповідно до вимог закону, а саме з одночасним формуванням іншої (значно більшої) частини земельної ділянки, яка залишається у постійного землекористувача, та за умови отримання згоди землекористувача на поділ земельної ділянки, судова палата, на нашу думку, помилково послалася на ті обставини, що після отримання в 1997 році Акта про постійне користування землею, позивач не оформлював технічну документацію на земельну ділянку, не присвоював їй кадастровий номер, тобто більш ніж за 20 років користування не вчиняв жодних дій в цьому напрямку, оскільки позивач і не зобов`язаний був вчиняти такі дії з огляду на те, що належна йому земельна ділянка є сформованою в силу вимог прямих вказівок закону, а саме абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради), згідно з яким земельні ділянки, право власності (користування) на які виникло до 2004 року, вважаються сформованими незалежно від присвоєння їм кадастрового номера.
3.21. Крім іншого, слід звернути увагу на те, що за змістом статті 27 Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради) у разі поділу або об`єднання земельних ділянок запис про державну реєстрацію земельної ділянки та кадастровий номер земельної ділянки скасовуються, а Поземельна книга на таку земельну ділянку закривається. У Поземельній книзі на земельні ділянки, сформовані в результаті поділу або об`єднання земельних ділянок, здійснюється запис про такий поділ чи об`єднання із зазначенням скасованих кадастрових номерів земельних ділянок. Записи про обмеження у використанні земельної ділянки, яка була поділена чи об`єднана з іншою, переносяться до поземельних книг на земельні ділянки, сформовані в результаті такого поділу чи об`єднання (крім випадків, коли обмеження поширювалося лише на частину земельної ділянки, яка в результаті поділу земельної ділянки не увійшла до новосформованої земельної ділянки). У разі відновлення меж земельної ділянки за її фактичним використанням у зв`язку з неможливістю виявлення дійсних меж кадастрові номери відповідних земельних ділянок не скасовуються, а відповідні зміни до відомостей про межі земельних ділянок вносяться до поземельних книг у порядку, визначеному частиною 4 статті 26 цього Закону.
Таким чином, ігнорування органами державної влади та місцевого самоврядування зазначених вимог земельного законодавства, зокрема, припинення повністю або частково права постійного користування позивача та формування в межах раніше сформованої земельної ділянки нової земельної ділянки об`єктивно призводитиме до недотримання основних принципів законодавства в сфері функціонування Державного земельного кадастру, зокрема, щодо обов`язковості внесення до Державного земельного кадастру актуальних відомостей про всі його об`єкти, достовірності та повноти таких відомостей, безперервності внесення до нього відомостей про об`єкти, що змінюються, документування всіх відомостей Державного земельного кадастру.
3.22. Отже, якщо пристати на висловлену в цій справі позицію Верховного Суду, то взагалі виникатиме документальна, арифметична та правова невизначеність, пов`язана з тим, що у відомостях Державного земельного кадастру залишатиметься як земельна ділянка з одними характеристиками (розмір, межі), так і нова земельна ділянка, характеристики якої визначено виключно за рахунок попередньої (раніше сформованої) земельної ділянки без відповідного корегування таких характеристик.
3.23. Крім того, в основу судового рішення Верховного Суду у цій справі покладено помилковий висновок про те, що між сторонами відсутній спір щодо розміру земельної ділянки, що вочевидь не відповідає обставинам справи. Так, заявляючи вимогу про оскарження відповідних рішень Ради, позивач посилався на порушення існуючого порядку, який саме і передбачав погодження розміру земельної ділянки за його безпосередньої участі та з урахуванням інтересів його як постійного користувача всієї земельної ділянки та власника нерухомого майна на земельній ділянці, на якій розміщене нерухоме майно кількох власників. В такий спосіб відсутність заявлення ним окремої позовної вимоги щодо оскарження розміру визначеної Радою земельної ділянки не свідчить про відсутність існування спору щодо її розміру, а відповідні аргументи мали бути комплексно розглянуті судами попередніх інстанцій при розгляді заявлених позовних вимог.
3.24. Додатково необхідно зазначити, що спір виник між двома суб`єктами господарювання стосовно відносин землекористування. Оскільки момент укладення договорів купівлі-продажу від 25.12.2004 і від 04.11.2009 положення законодавства щодо переходу права на будівлю, споруду, розташовану на земельній ділянці, були достатньо чіткі та зрозумілі, а сторони вказаних договорів свідомо не вирішили питання землекористування під час їх укладення, то нівелювання (ігнорування) Радою передбаченого законодавством порядку формування земельних ділянок з посиланням на пріоритетність нововиниклого права третьої особи (нового власника нерухомого майна) на оформлення землекористування під таким майном, але з одночасним ігноруванням права позивача на постійне користування сформованою земельною ділянкою, свідчить передусім про незбалансованість інтересів позивача та третьої особи як землекористувачів, що не відповідає земельному законодавству, чинному на час прийняття Радою оспорюваних рішень. Водночас Верховний Суд у цій справі зазначеного не врахував та переклав негативні наслідки недотримання обома сторонами (позивачем та третьою особою у цій справі) вимог земельного законодавства, зокрема щодо продажу будівель з визначеною (сформованою) під цю будівлю земельною ділянкою лише на одну з них, чим порушив баланс інтересів учасників спірних відносин.
Водночас як земельне законодавство так і принцип добросусідства передбачає, що в такому випадку, третя особа мала би звернутися до позивача з пропозицією про погодження поділу земельної ділянки, а у випадку отримання відмови позивача - з позовом про визнання свого права на частину земельної ділянки, залучивши власника земельної ділянки як третю особу, а після відповідного судового рішення, який по суті є спором про право, яке не визнається позивачем - вже до Ради з вимогою про поділ земельної ділянки.
3.25. Отже, Верховний Суд, ухвалюючи постанову в цій справі, помилився двічі:
1) фактично легалізувавши рішення Ради про припинення права постійного землекористування позивача, прийняте за відсутності підстав, передбачених статтями 120, 141, 143 ЗК України;
2) дійшовши висновку про правомірність застосування Радою такого способу формування двох нових земельних ділянок у межах раніше сформованої земельної ділянки, як виготовлення проектів землеустрою щодо відведення нових земельних ділянок, тоді як належним способом захисту прав третьої особи як власника нерухомості при одночасному дотриманні прав Підприємства є поділ раніше сформованої земельної ділянки, належної позивачу на праві постійного користування, що повністю відповідало би положенням частин 2, 5, 6 статті 791 ЗК України, частини 1 статті 50 та статті 56 Закону України "Про землеустрій" (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради) та пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр".
Висновки щодо незгоди з правовою позицією Верховного Суду щодо застосування статті 141 ЗК України (в редакції, чинній на час укладення договорів купівлі-продажу від 25.12.2004 і від 04.11.2009), статей 791, 92, 116, 120, 143, 149 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради), частини 1 статті 50 та статті 56 Закону України "Про землеустрій" та щодо незастосування абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради)
Окрема думка, висловлена в цій справі, має значення для розвитку права в Україні, оскільки Верховний Суд у цій справі, залишивши судові рішення судів попередніх інстанцій без змін, неправильно застосував положення статті 141 ЗК України (в редакції, чинній на час укладення договорів купівлі-продажу від 25.12.2004 і від 04.11.2009), статей 791, 92, 116, 120, 143, 149 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради), частини 1 статті 50 та статті 56 Закону України "Про землеустрій", а також взагалі помилково не застосував норми абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради), які підлягали застосуванню до спірних правовідносин, що підпадає під ознаки порушення, передбаченого частиною 3 статті 311 ГПК України.
Законодавець, доповнюючи положення статті 141 ЗК України новою підставою припинення права користування земельною ділянкою - у випадку набуття іншою особою права власності на жилий будинок, будівлю або споруду, які розташовані на земельній ділянці (пункт "е" цієї статті в редакції Закону України від 05.11.2009 № 1702-VI, який набрав чинності з 01.01.2010), не надав відповідній нормі зворотної дії в часі, в зв`язку з чим помилковим є викладений в пункті 43 постанови Верховного Суду від 23.11.2023 висновок судової палати про те, що права землекористування до третьої особи перейшли в момент набуття права власності на нерухомість і в цей же момент позивач такі права втратив. Отже, такий висновок судової палати вочевидь суперечить її попередньому висновку про те, що чинні на час придбання Підприємцем нерухомого майна норми земельного законодавства (статті 141, 142 ЗК України) не містили відповідних підстав і механізму переходу прав на земельну ділянку поза волевиявленням попереднього користувача земельної ділянки (див. пункти 38, 53 цієї постанови), зокрема, й в силу того, що стаття 141 ЗК України (в редакції, чинній на час укладення договорів купівлі-продажу від 25.12.2004 і від 04.11.2009) ще не містила зазначеної підстави припинення права користування землею.
В свою чергу, висновок Верховного Суду про те, що оформлення власником нерухомості прав на землю шляхом виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не суперечить положенням земельного законодавства і таке оформлення не має відбуватися виключно шляхом поділу земельної ділянки, є помилковим, оскільки зроблений внаслідок довільного тлумачення диспозитивних норм частин 2, 5, 6 статті 791 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради), частини 1 статті 50 та статті 56 Закону України "Про землеустрій" та водночас без комплексного урахування імперативних положень абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради).
Адже такий суперечливий висновок допускає небезпечний прецедент - можливість формування нових земельних ділянок під нерухомістю в межах існуючої земельної ділянки, яка починаючи з 07.08.2011 вважається сформованою в силу прямих вказівок закону та тривалий час належить суб`єкту на праві постійного користування, що не відповідатиме порядку формування земельних ділянок, врегульованому нормами частин 2, 6 статті 791 ЗК України (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради), частини 1 статті 50 та статті 56 Закону України "Про землеустрій" (в редакції, чинній на час прийняття оспорюваних рішень Ради) та імперативним положенням абзацу 1 пункту 2 Розділу VII "Прикінцеві та перехідні положення" Закону України "Про Державний земельний кадастр" (в редакції, чинній з 07.08.2011 та на час прийняття оспорюваних рішень Ради), тоді як неухильне дотримання такого порядку передбачатиме, що належним, ефективним і логічним способом формування нових земельних ділянок у межах раніше сформованої земельної ділянки є її поділ.
Позиція Верховного Суду як суду, який формує судову практику в земельних питаннях, призводить до наступних негативних правових наслідків:
- можливість неконтрольованого та незбалансованого припинення органами місцевого самоврядування права постійного користування сформованою земельною ділянкою після спливу значного періоду часу (більш як 10 років) з моменту набуття новим власником будівель чи споруд права на оформлення на своє ім`я частини зазначеної земельної ділянки, необхідної для обслуговування нерухомості, незважаючи на те, що відповідна підстава припинення права постійного землекористування на час придбання нерухомості законодавчо не встановлювалася;
- як наслідок, ставиться під загрозу можливість застосування такого законного та адекватного способу формування земельних ділянок, як поділ раніше сформованої земельної ділянки на декілька земельних ділянок за технічною документацією із землеустрою, а не шляхом відведення нових земельних ділянок за проектами землеустрою, в тому числі тих, на яких розташовані належні новому власнику об`єкти нерухомості. Наведеним також нівелюється дотримання вимог законодавства про землеустрій в частині обов`язкового отримання згоди постійного землекористувача на поділ сформованої земельної ділянки;
- закріплене частиною 2 статті 120 ЗК України (в редакції, чинній з 01.01.2010 до 27.10.2021, тобто на час прийняття оспорюваних рішень Ради) правило про перехід до нового власника будівлі або споруди права користування земельною ділянкою, на якій вони розміщені, на тих самих умовах і в тому ж обсязі, що були в попереднього землекористувача, не може бути реалізоване набувачем з огляду на вичерпно визначений статтею 92 ЗК України особливий перелік осіб, які можуть бути постійними землекористувачами, та до якого (переліку) не включено фізичних осіб-підприємців;
- помилкового ототожнення судами при вирішенні спорів зазначеної категорії вже виниклого права нового власника будівлі на користування землею, яка належить іншій особі на праві постійного користування, та цивільного інтересу в оформленні права на користування земельною ділянкою на таких самих умовах і в тому ж обсязі, встановлених для попереднього власника нерухомого майна;
- викладена в цій справі правова позиція Верховного Суду може утворити документальну, арифметичну та правову невизначеність, пов`язану з тим, що у відомостях Державного земельного кадастру залишатиметься як земельна ділянка з одними характеристиками (розмір, межі), так і нова земельна ділянка, характеристики якої визначено виключно за рахунок попередньої (раніше сформованої) земельної ділянки без відповідного корегування таких характеристик;
- сама по собі наявність підстави припинення права користування землею (пункт "е" статті 141 ЗК України в редакції, чинній з 01.01.2010) за умови недотримання чітко встановленого законодавством порядку формування земельної ділянки (шляхом її поділу) та фактичної наявності спору про право не свідчить про наявність в органу місцевого самоврядування повноважень вирішити такий спір шляхом прийняття рішення про припинення права користування позивача частиною земельної ділянки, за винятком випадків, коли відбувається повний перехід права на земельну ділянку до нового набувача нерухомого майна, яке на цій земельній ділянці розташоване. В цьому разі відповідний орган не позбавлений можливості у випадку звернення до неї набувача майна та за відсутності згоди або за наявності відмови постійного користувача земельної ділянки надати таку згоду звернутися до суду в порядку статті 149 ЗК України.
Беручи до уваги викладене вище, Верховний Суд у цій справі не повинен був відступати від висновків, викладених у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 12.09.2019 у справі № 925/568/18, від 15.06.2022 у справі № 924/482/21 зі спорів, що виникли з подібних правовідносин, та, як наслідок, на нашу думку, мав би касаційну скаргу позивача задовольнити, рішення суду першої та апеляційної інстанцій скасувати та ухвалити нове рішення, яким визнати протиправними та скасувати оспорювані рішення Ради з урахуванням мотивів, викладених в цій окремій думці.
Суддя І. С. Берднік
Суддя В. А. Зуєв
Суддя Ю. Я. Чумак