суддів Великої Палати Верховного Суду Катеринчук Л. Й., Власова Ю. Л., Крет Г. Р., Пількова К. М., Ткача І. В., Уркевича В. Ю.
щодо постанови Великої Палати Верховного Суду від 02 серпня 2023 року у справі № 925/1741/21 (провадження № 12-38гс22)
Відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, про наявність якої повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні. Окрема думка приєднується до справи і є відкритою для ознайомлення.
Підстави незгоди з постановою Великої Палати Верховного Суду
Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків про належність справи до адміністративної юрисдикції виходячи з такого.
1. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у цій справі позивачка не є суб`єктом господарської діяльності (фізичною особою-підприємцем), а «звернулася як фізична особа» (пункт 8.8 мотивувальної частини постанови).
Висновок про те, що позивачка звернулась з позовом як фізична особа, є правильним, проте суб`єктний критерій - не єдиний критерій визначення юрисдикції. Що ж до позивача як фізичної чи юридичної особи, то за приписами процесуального законодавства взагалі це не є критерієм розмежування справ господарської та адміністративної юрисдикцій.
Фізична особа може звернутися до адміністративного суду за захистом своїх особистих прав, порушених суб`єктом владних повноважень внаслідок реалізації ним владних управлінських функцій, та до господарського суду, якщо орган державної влади (орган місцевого самоврядування), реалізовуючи інші повноваження, зокрема, повноваження з управління корпоративними правами чи державною, комунальною власністю, порушив права чи інтереси такої фізичної особи.
2. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що з огляду на частину третю статті 167 Господарського кодексу України під корпоративними відносинами маються на увазі відносини, що виникають, змінюються та припиняються щодо корпоративних прав. У позивачки немає будь-яких корпоративних прав. Отже, спір не є таким, що виник з корпоративних відносин.
З цим висновком погодитись не можна, оскільки він зроблений внаслідок змішування норм матеріального і процесуального права.
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають, зокрема, справи у спорах, що виникають з корпоративних відносин, в тому числі у спорах між учасниками (засновниками, акціонерами, членами) юридичної особи або між юридичною особою та її учасником (засновником, акціонером, членом), у тому числі учасником, який вибув, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності такої юридичної особи, крім трудових спорів.
Отже, для цілей процесуального закону законодавець надав інше (більш широке) визначення корпоративних відносин, ніж те, що було надане в матеріальному законі, який втратив чинність на час розгляду спору судами, а саме, відніс до корпоративних відносин будь-які спори, пов`язані зі створенням, діяльністю, управлінням або припиненням діяльності юридичної особи, крім трудових спорів.
3. Велика Палата Верховного Суду зазначила, що у справі, яка переглядається, заявниця - фізична особа, яка не є підприємцем, оскаржила до суду акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, прийнятий на виконання його владних управлінських функцій, що виключає підсудність спору господарському суду з огляду на пункт 10 частини першої статті 20 ГПК України.
Водночас у постанові немає жодного обґрунтування висновку про те, що рішення сільської ради як засновника навчального закладу про його реорганізацію прийняте на виконання владних управлінських функцій, а не на реалізацію повноважень з управління комунальним майном чи корпоративними правами щодо навчального закладу.
Вважаємо, що рішення про реорганізацію юридичної особи є рішенням самої юридичної особи (в особі її вищого органу, зокрема, засновника), прийнятим засновником на власний розсуд, що характерно для цивільних правовідносин. Таке рішення не є нормативним актом суб`єкта владних повноважень (навіть якщо засновник наділений владними повноваженнями у публічно-правовій сфері).
Отже висновки про реалізацію засновником (радою) своїх повноважень як частини функцій з реалізації владних управлінських функцій (державної політики у сфері освіти) зроблено без урахування приписів частини третьої статті 66 Закону України «Про освіту», за змістом якої виділяються повноваження сільських, селищних рад у сфері реалізації державної політики у сфері освіти та їх повноваження щодо реалізації функцій з управління комунальним майном.
4. Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
5. За приписами статті 327 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
6. Відповідно до частини першої статті 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
7. Отже, до компетенції сільської, селищної, міської ради належить управління майном територіальної громади та прийняття рішень, зокрема, про створення, ліквідацію, реорганізацію та перепрофілювання підприємств, установ та організацій комунальної власності відповідної територіальної громади. Така компетенція є різновидом участі власника (територіальної громади) у господарській діяльності щодо управління комунальним майном - майновими правами засновника у створеному радою комунальному підприємстві (закладі).
8. Відтак, сільська, селищна рада як засновник на власний розсуд здійснює управління створеним нею комунальним закладом. Така діяльність характерна для приватно-правових правовідносин і не має ознак публічно-владних управлінських функцій органу місцевого самоврядування щодо необмеженого кола осіб, що характерно для публічно-правових правовідносин. Засновником та власником корпоративних (майнових) прав підприємства (закладу) комунальної форми власності (школи, дитячі садочки, лікарні, амбулаторії) є територіальна громада, інтереси якої представляє відповідна рада. Визначаючи форми, види, способи діяльності заснованої нею юридичної особи рада представляє інтереси власника майна (територіальної громади).
9. Звідси, спори, що виникли у правовідносинах, в яких орган місцевого самоврядування виступає як засновник закладу освіти від імені відповідної територіальної громади, належить розглядати за правилами господарського судочинства.
10. Тобто суди попередніх інстанцій, вирішуючи спір у цій справі, правильно вказали на його приватно-правовий характер та на необхідність розгляду справи за правилами господарського судочинства.
11. Поряд з цим у статті 32 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначені повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад, зокрема, у сфері освіти. Так, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать, серед іншого, забезпечення здобуття повної загальної середньої, професійної (професійно-технічної), фахової передвищої та вищої освіти у державних і комунальних закладах освіти, створення необхідних умов для виховання дітей та молоді, розвитку їхніх здібностей, трудового навчання, професійної орієнтації, продуктивної праці учнів, сприяння діяльності дошкільних та позашкільних закладів освіти, дитячих, молодіжних та науково-просвітницьких громадських об`єднань, молодіжних центрів; створення при загальноосвітніх навчальних закладах комунальної власності фонду загальнообов`язкового навчання за рахунок коштів місцевого бюджету, залучених з цією метою на договірних засадах коштів підприємств, установ та організацій незалежно від форм власності, а також коштів населення, інших джерел; контроль за використанням коштів цього фонду за призначенням; забезпечення пільгового проїзду учнів, вихованців, студентів та педагогічних працівників до місця навчання і додому у порядку та розмірах, визначених органами місцевого самоврядування, за рахунок видатків відповідних місцевих бюджетів; організація медичного обслуговування та харчування у закладах освіти, культури, фізкультури і спорту, оздоровчих закладах, які належать територіальним громадам або передані їм; сприяння утвердженню української національної та громадянської ідентичності, створення умов для національно-патріотичного, військово-патріотичного виховання та громадянської освіти; забезпечення в межах наданих повноважень доступності і безоплатності освіти і медичного обслуговування на відповідній території, можливості отримання освіти державною мовою; забезпечення відповідно до закону розвитку всіх видів освіти і медичного обслуговування, розвитку і вдосконалення мережі освітніх і лікувальних закладів усіх форм власності, фізичної культури і спорту, визначення потреби та формування замовлень на кадри для цих закладів, укладення договорів на підготовку спеціалістів, організація роботи щодо удосконалення кваліфікації кадрів, залучення роботодавців до надання місць для проходження виробничої практики учнями професійно-технічних навчальних закладів; організація обліку дітей дошкільного та шкільного віку; надання допомоги випускникам загальноосвітніх та професійно-технічних навчальних закладів державної або комунальної форми власності у працевлаштуванні.
12. Частиною третьою статті 66 Закону України «Про освіту», який є загальним нормативним актом щодо приватних та державних закладів освіти, також закріплено повноваження сільських, селищних рад у сфері освіти. У вказаній нормі законодавець, серед іншого, розмежував повноваження сільських, селищних рад у сфері освіти: 1) відповідальність за реалізацію державної політики у сфері освіти та забезпечення якості освіти на відповідній території, забезпечення доступності дошкільної та повної загальної середньої освіти; 2) заснування закладів освіти, а також реорганізація, перепрофілювання (зміна типу) та ліквідація їх з урахуванням спеціальних законів.
13. Зі змісту наведених положень частини третьої статті 66 Закону України «Про освіту» вбачається, що заснування, реорганізація, перепрофілювання (зміна типу) та ліквідація закладу освіти не є частиною владно-управлінських функцій сільських, селищних рад при реалізації державної політики у сфері освіти. Поряд з повноваженнями засновника комунального закладу освіти як учасника приватно-правових правовідносин щодо заснування, реорганізації, перепрофілювання (зміни типу) та ліквідації комунального закладу освіти, орган місцевого самоврядування також наділений владними управлінськими функціями з реалізації державної політики у сфері освіти.
14. Тому у кожній конкретній справі судам належить дослідити у площині яких правовідносин між сторонами виник спір: з реалізації державної політики у сфері освіти (публічно-правові відносини) чи з реалізації повноважень засновника комунального освітнього закладу освіти (приватно-правові відносини).
15. Законодавство закріплює імперативні приписи для органів місцевого самоврядування як засновників комунального закладу середньої освіти. Так, у разі реорганізації чи ліквідації закладу загальної середньої освіти засновник зобов`язаний забезпечити учням можливість продовжити здобуття загальної середньої освіти на відповідному рівні освіти. Реорганізація і ліквідація закладів загальної середньої освіти у сільській місцевості допускаються лише після громадського обговорення проєкту відповідного рішення засновника. Реорганізація і ліквідація спеціальних закладів загальної середньої освіти допускаються лише після погодження проєкту відповідного рішення засновника центральним органом виконавчої влади у сфері освіти і науки (частина друга статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту»).
16. Вважаємо, що дотримання таких імперативних приписів не змінює в цілому правової природи спору про визнання недійсним рішення ради про реорганізацію школи як цивільно-правового (частина друга статті 9 ЦК України). Цивільні правовідносини не виключають можливості імперативного правового регулювання в силу закону, внаслідок чого особа (приватна чи публічна) може бути обмежена в здійсненні своїх цивільних прав актами цивільного законодавства (частина перша статті 13 ЦК України).
17. Велика Палата Верховного Суду звернула увагу, що підставами позову заявниця зазначила порушення організації та проведення виконавчим комітетом відповідача громадського обговорення проєкту рішення засновника про реорганізацію закладу загальної середньої освіти у сільській місцевості шляхом пониження його ступеня. Позивачка стверджувала, що на час реорганізації навчального закладу вона виконувала повноваження його керівника (директора), оскаржене рішення відповідача порушує її конституційні права на працю та на участь у місцевому самоврядуванні. Послалася на порушення відповідачем гарантованого статтею 53 Конституції України права учнів на здобуття повної загальної середньої освіти у навчальному закладі, що є найближчим до місця їх проживання.
На думку Великої Палати Верховного Суду, наведені підстави позову виключають приватно-правовий характер спору між сторонами та свідчать про спір у публічно-правових відносинах.
Водночас ані порушення права на участь у громадському обговоренні, ані порушення права на працю, ані порушення конституційного права на освіту «у найближчому навчальному закладі» не свідчать про наявність саме публічно-правового спору. Адже конституційні права захищаються всіма правовими засобами, включаючи цивільно-правовими, адміністративно-правовими та кримінально-правовими.
Однак, найголовнішим є те, що правові підстави позову, на які посилається позивач, взагалі не є критеріями визначення юрисдикції. Якщо, наприклад, позивач вимагає спонукати до укладення договору купівлі-продажу квартири в порядку приватизації, посилаючись на порушення його конституційного права на житло, стверджує про порушення права на освіту у найближчому до житла навчальному закладі, про порушення права на участь у місцевому самоврядуванні, то таке мотивування позовної заяви не перетворює спір з цивільного на адміністративний.
18. Також Велика Палата Верховного Суду посилається на те, що справою адміністративної юрисдикції в розумінні пунктів 1, 2 частини першої статті 4 Кодексу адміністративного судочинства України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
При цьому Велика Палата Верховного Суду не врахувала її власних правових висновків про те, що необхідною ознакою суб`єкта владних повноважень є здійснення ним публічно-владних управлінських функцій саме у спірних правовідносинах (див. пункт 5.8 постанови від 23 травня 2018 року у справі № 914/2006/17 (провадження № 12-58гс18); пункти 28-30 постанови від 04 вересня 2018 року у справі № 823/2042/16 (провадження № 11-377апп18); пункт 20 постанови від 13 листопада 2019 року у справі № 171/1584/18 (провадження № 14-432цс19), пункт 22 постанови від 15 січня 2020 року у справі № 587/2326/16-ц (провадження № 14-442цс19).
Водночас сільська рада у цій справі, приймаючи рішення про реорганізацію юридичної особи (навчального закладу), не здійснювала жодних публічно-владних управлінських функцій щодо позивачки. Вона реалізувала свої повноваження щодо управління юридичною особою (навчальним закладом) як засновник цього закладу, що є частиною компетенції органу місцевого самоврядування у сфері цивільно-правових відносин та відповідає приписам статті 327 ЦК України про те, що у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.
19. Велика Палата Верховного Суду відступила від двох власних правових висновків про юрисдикцію господарських судів з розгляду спорів за участю органу місцевого самоврядування щодо прийняття рішень про утворення комунального підприємства, яке мало обслуговувати заклади освіти, та щодо ліквідації комунального підприємства медичного профілю діяльності (постанова від 27 травня 2020 року у справі № 813/1232/18 (провадження № 11-90апп20) та від 09 вересня 2020 року у справі № 260/91/19 (провадження № 11-1008апп19), не звернувши уваги на те, що правовідносини у цих справах є неподібними, регулювалися іншими нормами права, не вимагали проведення громадського обговорення відповідно до частини другої статті 32 Закону України «Про повну загальну середню освіту», не мали жодних ознак реалізації органом місцевого самоврядування «державної політики в сфері освітньої діяльності», про що висновано у цій справі.
Звідси, висновки Великої Палати Верховного Суду у пункті 8.66 мотивувальної частини постанови є необґрунтованими, не відповідають напрацьованим нею ж критеріям для відступу від попередніх правових висновків, щодо можливості відступу у випадках встановлення неефективності, неясності, неузгодженості, незбалансованості, помилковості попереднього рішення (правового висновку); зміни суспільного контексту, через які застосований у цих рішеннях підхід повинен очевидно застаріти внаслідок зміни суспільних відносин у певній сфері або їх правового регулювання. Жодного з цих критеріїв для відступу Велика Палата Верховного Суду у мотивувальній частині постанови від 02 серпня 2023 року не зазначила.
20. Цивільні правовідносини допускають можливість втручання в них іншої особи (не сторони правовідносин) для захисту певного інтересу третіми особами. Так, прокурор для захисту інтересів держави може звернутися з позовом у цивільних правовідносинах (частина третя статті 53 ГПК України). У визначених законом випадках фізичні особи, поряд з юридичними особами, органами державної влади та місцевого самоврядування можуть звертатися до суду в державних чи суспільних інтересах (частина перша статті 53 ГПК України). Отже, фізична особа, член територіальної громади, може звернутися до господарського суду на захист суспільного та/або власного інтересу щодо участі в публічному обговоренні певного рішення місцевої ради, якщо таке обговорення є обов`язковим.
21. Положення законодавства про надання громадянам права брати участь у попередніх громадських слуханнях щодо прийняття певних рішень радою у сфері освіти (медицини, містобудування) не змінюють самих повноважень місцевих рад у сфері цивільно-правових відносин щодо управління об`єктами комунальної власності відповідно до статті 327 ЦК України.
22. Правовідносини щодо недотримання процедури проведення громадських слухань залишаються у сфері цивільно-правового регулювання, виходячи з того що процедура прийняття рішення не змінює суті рішення, яким реалізується компетенція ради в сфері управління комунальним майном.
23. Визначення законодавцем певної публічної процедури щодо прийняття рішення про управління комунальним майном (корпоративними правами у комунальному підприємстві, закладі) не змінює суті цих правовідносин як цивільно-правових.
24. Протилежне тлумачення буде свідчити про застосування висновків правової доктрини, які були актуальними 20-30 років тому, коли в Україні корпоративні правовідносини тільки починали свій розвиток та вважалося, що, виходячи зі статусу юридичної особи як такої, що створена органом державної влади чи органом місцевого самоврядування, можна визначати юрисдикційність спору як публічно-правового, не беручи до уваги суті спірних правовідносин.
Резюмуючи викладене, слід констатувати, що висновки Великої Палати Верховного Судупро віднесення справи до адміністративної юрисдикції не мають належного мотивування та правового підґрунтя. Вважаємо, що судові рішення судів попередніх інстанцій у справі № 925/1741/21 скасовано безпідставно.
Судді: Л. Й. Катеринчук