ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 серпня 2023 року

м. Київ

cправа № 910/1607/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Берднік І.С. - головуючого, Зуєва В.А., Міщенка І.С.,

секретар судового засідання - Корнієнко О.В.,

за участю представників:

Офісу Генерального прокурора - Кузнецової Ю.В.,

Комунального некомерційного підприємства «Територіальне медичне об`єднання

«Вінницький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф

Вінницької обласної ради» - не з`явився,

Вінницької обласної ради - не з`явився,

Приватного акціонерного товариства

«Страхова компанія «ВУСО» - Винокурова О.В., Сокол Д.В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури

на постанову Північного апеляційного господарського суду від 27.10.2022 (у складі колегії суддів: Козир Т.П. (головуючий), Кравчук Г.А., Коробенко Г.П.)

та ухвалу Господарського суду міста Києва від 10.08.2022 (суддя Селівон А.М.)

у справі № 910/1607/22

за позовом Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Комунального некомерційного підприємства «Територіальне медичне об`єднання «Вінницький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Вінницької обласної ради», Вінницької обласної ради

до Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «ВУСО»

про визнання договору недійсним і стягнення 1 425 520,00 грн,

ВСТАНОВИВ:

У січні 2022 року Перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури (далі - прокурор) звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Комунального некомерційного підприємства «Територіальне медичне об`єднання «Вінницький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Вінницької обласної ради» (далі - КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР») та Вінницької обласної ради до Приватного акціонерного товариства «Страхова компанія «ВУСО» (далі - ПрАТ «СК «ВУСО»), у якому просив:

- визнати недійсним договір від 18.06.2021 № 16719652 добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою «Фінансовий імунітет COVID PRO», укладений між КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» і ПрАТ «СК «ВУСО»;

- стягнути з ПрАТ «СК «ВУСО» на користь КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» безпідставно збережені кошти, які сплачені за договором від 18.06.2021 № 16719652 добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою «Фінансовий імунітет COVID PRO» в сумі 1 425 520,00 грн, шляхом зарахування їх на розрахунковий рахунок КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР».

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оспорюваний договір суперечить положенням статей 1, 2, 3, 5, 13, 20, 41 Закону України «Про публічні закупівлі», оскільки його укладено без використання електронної системи закупівель та без проведення відритих торгів, що є підставою для визнання цього правочину недійсним відповідно до статей 203, 215 Цивільного кодексу України (далі - ЦК) та стягнення з відповідача сплачених на виконання зазначеного договору коштів у сумі 1 425 520,00 грн відповідно до статей 1212, 1213 ЦК.

ПрАТ «СК «ВУСО» подало заяву про повернення позовної заяви прокурора без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК), як такої, що подана за відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 10.08.2022, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 27.10.2022, заяву ПрАТ «СК «ВУСО» про повернення позовної заяви без розгляду задоволено частково; позовну заяву залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини 1 статті 226 ГПК.

Не погоджуючись із висновками судів першої та апеляційної інстанцій, у грудні 2022 року Перший заступник керівника Київської міської прокуратури подав касаційну скаргу, у якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права, порушення норм процесуального права та наявність випадку, передбаченого абзацом 2 частини 2 статті 287 ГПК, просить скасувати постановлені у справі судові рішення та направити справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Берднік І.С. - головуючий, Зуєв В.А., ОСОБА_1., від 15.12.2022 відкрито касаційне провадження у справі № 910/1607/22 за касаційною скаргою Першого заступника керівника Київської міської прокуратури з підстави, передбаченої абзацом 2 частини 2 статті 287 ГПК, та призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 11.01.2023.

ПрАТ «СК «ВУСО» та КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» у відзивах на касаційну скаргу зазначають про правильне застосування судами попередніх інстанцій норм права при залишенні позовної заяви прокурора без розгляду, тому просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. Водночас ПрАТ «СК «ВУСО» у відзиві наведено орієнтовний розмір судових витрат, який відповідач очікує понести у зв`язку із розглядом справи в суді касаційної інстанції та становить 30 000,00 грн.

Прокурором подано відповідь на відзив КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР».

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 11.01.2023 касаційне провадження у справі № 910/1607/22 зупинено до закінчення перегляду у касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду судових рішень у справі № 905/1907/21.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 06.07.2023 поновлено провадження у справі № 910/1607/22; призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 16.08.2023.

Згідно з протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 01.08.2023 справу № 910/1607/22 передано на розгляд складу колегії суддів Касаційного господарського суду: Берднік І.С. - головуючий, Зуєв В.А., Міщенко І.С., у зв`язку із відставкою судді ОСОБА_1.

КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» і Вінницька обласна рада в судове засідання своїх представників не направили.

Відповідно до частини 1 статті 301 ГПК у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням положень статті 300 цього Кодексу.

Наслідки неявки в судове засідання учасника справи визначено у статті 202 ГПК.

Так, за змістом частини 1, пункту 1 частини 2 статті 202 ГПК неявка у судове засідання будь-якого учасника справи за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею. Суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з підстав, зокрема неявки в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про направлення йому ухвали з повідомленням про дату, час і місце судового засідання.

За змістом статті 43 ГПК учасники судового процесу та їх представники повинні добросовісно користуватися процесуальними правами, зловживання процесуальними правами не допускається.

Явка в судове засідання представників сторін - це право, а не обов`язок сторони, і відповідно до положень статті 202 ГПК справа, за умови належного повідомлення сторони про дату, час і місце судового засідання, може розглядатися без їх участі, якщо нез`явлення цих представників не перешкоджає розгляду справи по суті.

Ураховуючи положення статті 202 ГПК, наявність відомостей про направлення учасникам справи ухвал з повідомленням про дату, час і місце судового засідання, що підтверджено матеріалами справи, відсутність заяв КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» і Вінницької обласної ради щодо розгляду справи, у тому числі, клопотань про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, також те, що явка учасників справи не визнавалася судом обов`язковою, а участь у засіданні суду є правом, а не обов`язком сторони, Верховний Суд дійшов висновку про можливість розгляду касаційної скарги по суті за відсутності представників зазначених учасників справи.

Заслухавши доповідь судді-доповідача, пояснення представників учасників справи, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи та заперечення проти неї, перевіривши матеріали справи, Верховний Суд дійшов таких висновків.

При вирішенні спору судами попередніх інстанцій установлено, що 15.06.2021 ПрАТ «СК «ВУСО» направило КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» лист з пропозицією про укладення договору щодо добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою «Фінансовий імунітет COVID PRO», за результатами розгляду якої 18.06.2021 прийнято рішення тендерного комітету, оформлене протоколом засідання № 58, щодо проведення закупівлі за предметом: Код національного класифікатора України ДК 021:2015-66510000-8; Страхові послуги (добровільне страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою «Фінансовий імунітет COVID PRO») шляхом проведення закупівлі без використання електронної системи.

18.06.2021 між КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» та ПрАТ «СК «ВУСО» укладено договір № 16719652 «Добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою «Фінансовий імунітет COVID PRO», предметом якого є майнові інтереси, що не суперечать закону, пов`язані з життям, здоров`ям, працездатністю застрахованих осіб, зазначених в Додатку № 2, що є невід`ємною частиною цього договору; ціна договору становить 1 425 520,00 грн.

Вінницькою обласною прокуратурою за результатами опрацювання сайту «PROZORRO» встановлено, що цей договір укладено без проведення процедур, визначених Законом України «Про публічні закупівлі».

Оскільки проведення закупівлі без електронної системи страхових послуг є незаконним і таким, що суперечить вимогам чинного законодавства, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» та Вінницької обласної ради про визнання зазначеного договору недійсним та стягнення з ПрАТ «СК «ВУСО» на користь КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» безпідставно збережені кошти в сумі 1 425 520,00 грн, що сплачено за цим договором.

ПрАТ «СК «ВУСО» подало до суду заяву про повернення позовної заяви без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК, оскільки її подано за відсутності підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, заяву ПрАТ «СК «ВУСО» про повернення позовної заяви без розгляду задоволено частково; позовну заяву залишено без розгляду з підстав, передбачених пунктом 2 частини 1 статті 226 ГПК.

Судові рішення мотивовано відсутністю у цій справі передбачених законом виключних підстав, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, оскільки безпідставно не зазначивши належний орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та, відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому законом (статтею 53 ГПК та статтею 23 Закону України «Про прокуратуру») надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Разом із тим, за висновками суду, саме у Державної аудиторської служби України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та, зокрема у Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області наявні повноваження щодо звернення до господарського суду із позовами про визнання недійсними рішень тендерного комітету, договорів про закупівлю робіт за державні кошти, тобто в даному випадку на ці органи покладено обов`язок з перевірки дотримання вимог Закону України «Про публічні закупівлі» при укладенні оспорюваного договору. Натомість у матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що прокурор перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

У поданій касаційній скарзі прокурор послався, зокрема на те, що судами попередніх інстанцій при поверненні позовної заяви без розгляду було неправильно застосовано положення статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», статей 2, 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», а також порушено статті 53, 226, 236 ГПК; судами не враховано висновків Верховного Суду, викладених в ряді постанов Великої Палати Верховного Суду, щодо застосування зазначених норм права при вирішенні питання наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, зокрема, без належної оцінки судів залишилися ті обставини, що органи Держаудитслужби набувають відповідних повноважень на звернення до суду в інтересах держави лише у випадках, визначених законом, зокрема за результатами проведеного відповідного контрольного заходу; натомість у цій справі органами Держаудитслужби взагалі відповідних заходів не проводилося, а відтак зазначений орган у цьому випадку не набув права на звернення до суду з відповідним позовом. Водночас судами попередніх інстанції не враховано, що КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» відповідно до статуту є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста області, управління яким здійснює Вінницька обласна рада, а укладення оспорюваного договору та сплата відповідно до його умов коштів, призводить до порушення майнових прав територіальних громад сіл, селищ, міста в особі Вінницької обласної ради, тому відповідно до положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» саме на Вінницьку обласну раду покладено функції контролю за ефективністю використання комунальної власності територіальних громад сіл, селищ, міста Вінницької області, в тому числі при проведенні публічних закупівель, отже цей орган уповноважений на виконання функцій захисту інтересів держави (місцевого самоврядування) в розумінні Закону України «Про прокуратуру». Проте зазначений орган належним чином не здійснює функції захисту інтересів держави у цих правовідносинах, що і стало підставою для звернення прокурора з відповідним позовом до суду. Водночас судами попередніх інстанцій не було враховано, зокрема висновків, викладених у постанові Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19, про те, що закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду; належним буде звернення в особі хоча б одного з них.

Відповідно до частин 1, 2 статті 300 ГПК, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

Верховний Суд, переглянувши судові рішення в межах, передбачених статтею 300 ГПК, виходить із такого.

Відповідно до частини 3 статті 4 ГПК до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Згідно із частиною 3 статті 41 ГПК у справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

У статті 53 ГПК передбачено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами (частина 3). У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача (частина 5).

За змістом частини 4 статті 53 ГПК прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема цивільних, правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11 (підпункти 6.21, 6.22), від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 (підпункти 4.19, 4.20), від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 26), від 18.03.2020 у справі № 553/2759/18 (пункт 35), від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (підпункт 8.5), від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц (пункт 80), від 20.07.2022 у справі № 910/5201/19 (пункт 75), від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 (підпункт 8.16) і № 922/1830/19 (підпункт 7.1)).

У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах.

Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (пункт 27), від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц (пункт 81), від 05.10.2022 у справах № 923/199/21 (підпункт 8.18) і № 922/1830/19 (підпункт 7.3)).

У пункті 55 постанови від 14.12.2022 у справі № 2-3887/2009 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що ці висновки актуальні також щодо участі територіальної громади в цивільних правовідносинах та судовому процесі.

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

У пункті 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано Законом України «Про прокуратуру».

Представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина 1 статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Згідно з абзацами першим та другим частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю медіа, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань (абзац третій частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 наведено висновок про те, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру», має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини 3 цієї статті, де передбачено, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатися з позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень незалежно від наявності статусу юридичної особи. У контексті засадничого положення частини 2 статті 19 Конституції України відсутність у Закону України «Про прокуратуру» інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини 3 статті 23 цього Закону межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.

Ці висновки підтверджено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, до закінчення перегляду судових рішень у якій у касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду було зупинено касаційне провадження у справі № 910/1607/22, що розглядається.

Позов у цій справі прокурор подав в інтересах держави в особі Вінницької обласної ради та КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР», обґрунтувавши підстави для представництва обставинами бездіяльності цих осіб щодо захисту інтересів держави, які полягають у забезпеченні реалізації принципів регулювання бюджетних відносин під час здійснення публічних закупівель.

Обґрунтовуючи підстави представництва інтересів держави в особі КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР», прокурор у позовній заяві стверджував, що це підприємство є органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, оскільки є розпорядником коштів обласного бюджету та стороною оспорюаного договору.

Як зазначав прокурор у позовній заяві, відповідно до положень статуту КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР» є юридичною особою, користується правом оперативного управління щодо закріпленого за ним майна, має самостійний баланс, рахунки в установах банку, веде бухгалтерський облік та інш. Це комунальне некомерційне підприємство є закладом охорони здоров`я, надає послуги третинної (спеціалізованої) медичної допомоги населенню Вінницької області та здійснює господарську некомерційну діяльність, спрямовану на досягнення соціальних та інших результатів без мети одержання прибутку; це підприємство є об`єктом спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міста області, управління яким здійснює Вінницька обласна рада.

Відповідно до пункту 1 частини 2 статті 55, частини 1 статті 63 Господарського кодексу України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» комунальне підприємство, створене органом місцевого самоврядування, є господарською організацією, учасником господарських відносин, що діє на основі комунальної власності територіальної громади. Тобто зазначене комунальне підприємство не здійснює владних управлінських функцій, а тому не є суб`єктом владних повноважень (такі висновки наведено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

Водночас, звертаючись до суду з позовом у справі, що розглядається, прокурор заначив, зокрема, що сторони оспорюваного договору всупереч інтересам держави та з порушенням вимог Закону України «Про публічні закупівлі» провели закупівлю страхових послуг поза межами визначеної законом процедури, що призвело до нераціонального та неефективного використання бюджетних коштів на суму 1 425 520,00 грн і становить безумовне порушення інтересів держави в бюджетній сфері. При цьому правовідносини, пов`язані з використанням бюджетних коштів, становлять суспільний інтерес, а неповернення зайво витрачених бюджетних коштів такому інтересу не відповідає, порушує права та інтереси територіальної громади в особі Вінницької обласної ради, яка не вживала заходів для повернення зазначених коштів, хоча була обізнана про такі порушення.

За змістом положень абзацу 1 частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (такі висновки наведено в постановах Великої Палати Верховного Суду, зокрема, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, підпункті 8.19 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункті 40 постанови від 18.01.2023 у справі № 488/2807/17 у підпункті 8.37 постанови від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципомnovit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

В Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування (стаття 7 Конституції України).

Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.

Обласні та районні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами (частина 2 статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

У статті 18-1 зазначеного Закону визначено, що орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

За змістом статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження. Спадщина, визнана судом відумерлою, переходить у власність територіальної громади за місцем відкриття спадщини (частина 1). Районні та обласні ради від імені територіальних громад сіл, селищ, міст здійснюють управління об`єктами їхньої спільної власності, що задовольняють спільні потреби територіальних громад (частина 4). Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правами власності інших суб`єктів. Об`єкти права комунальної власності не можуть бути вилучені у територіальних громад і передані іншим суб`єктам права власності без згоди безпосередньо територіальної громади або відповідного рішення ради чи уповноваженого нею органу, за винятком випадків, передбачених законом (частина 8).

Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону (частини 2, 4 статті 61 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 143 Конституції України зазначено, що територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки і збори відповідно до закону; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізовують та ліквідовують комунальні підприємства, організації і установи, а також здійснюють контроль за їх діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції (такі висновки наведено у постанові Верховного Суду від 22.12.2022 у справі № 904/123/22, постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21).

Відповідно до статті 172 ЦК територіальні громади набувають і здійснюють цивільні права та обов`язки через органи місцевого самоврядування у межах їхньої компетенції, встановленої законом.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21 (до закінчення перегляду судових рішень у якій у касаційному порядку Великою Палатою Верховного Суду було зупинено касаційне провадження у справі № 910/1607/22, що розглядається) наведено такі висновки, зокрема:

- використання коштів місцевого бюджету становить суспільний інтерес та стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців відповідної області. Завданням органу місцевого самоврядування є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності. Неефективне витрачання коштів місцевого бюджету, зокрема шляхом укладення підконтрольним органу місцевого самоврядування комунальним закладом незаконних правочинів, може порушувати економічні інтереси відповідної територіальної громади області;

- оскільки засновником комунального закладу та власником його майна є територіальна громада в особі органу місцевого самоврядування, що фінансує і контролює діяльність такого комунального закладу, а також зобов`язаний контролювати виконання обласного бюджету, зокрема законність та ефективність використання зазначеним закладом коштів цього бюджету за договорами про закупівлю товарів, то вказаний орган місцевого самоврядування є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, пов`язаних із законним та ефективним витрачанням коштів обласного бюджету (схожі висновки викладені у постановах КГС ВС від 22.12.2022 у справі № 904/123/22, від 26.10.2022 у справі № 904/5558/20 (підпункти 5.50, 5.51) та від 21.12.2022 у справі № 904/8332/21 (пункт 33);

- у контексті заявлених прокурором позовних вимог про стягнення грошових коштів на користь комунального закладу Велика Палата Верховного Суду звернула також увагу на свої висновки, викладені у пункті 56 постанови від 22.09.2022 у справі № 125/2157/19, де вказано, зокрема, що вимоги особи, яка в судовому порядку домагається застосування реституції, спрямовані на приведення сторін недійсного правочину до того стану, який вони мали до вчинення правочину. Застосування реституції як наслідку недійсності правочину насамперед відновлює права учасників цього правочину. Інтерес іншої особи полягає, в тому, щоб відновити свої права через повернення майна відчужувачу. Якщо повернення майна відчужувачу не відновлює права позивача, то суд може застосувати іншій ефективний спосіб захисту порушеного права в межах заявлених позовних вимог.

Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги (частина 4 статті 300 ГПК).

Відповідно до статті 45 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» Велика Палата Верховного Суду: 1) у визначених законом випадках здійснює перегляд судових рішень у касаційному порядку з метою забезпечення однакового застосування судами норм права; 2) діє як суд апеляційної інстанції у справах, розглянутих Верховним Судом як судом першої інстанції; 3) аналізує судову статистику та вивчає судову практику, здійснює узагальнення судової практики; 4) здійснює інші повноваження, визначені законом.

Таким чином, саме Велика Палата Верховного Суду є спеціально створеним колегіальним органом Верховного Суду, метою діяльності якого є забезпечення однакового застосування судами норм права.

При цьому Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17 зазначила, що суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

У справі, що розглядається, суди попередніх інстанцій, зазначаючи виключно про неправильність визначеного прокурором органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах (що не узгоджується з наведеною вище правовою позицією Великої Палати Верховного Суду в аспекті повноважень Ради), не дослідили та не надали оцінку зазначеним прокурором підставам для представництва інтересів держави в особі Вінницької обласної ради, у тому числі з огляду на предмет і підстави заявленого позову.

Велика Палата Верховного Суду у своїх постановах неодноразово зазначала, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло з власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва.

Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Отже, наявність бездіяльності компетентного органу (у цьому випадку Вінницької обласної ради) повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

Проте суди попередніх інстанцій, аргументувавши необхідність залишення без розгляду позову прокурора, поданого в інтересах держави в особі Вінницької обласної ради, виключно помилковістю визначеного прокурором органу, не врахували, що остання наділена владними повноваженнями, та не з`ясували питання невиконання або неналежного виконання цим позивачем дій, спрямованих на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема, не досліджували доданого до позовної заяви листування прокуратури та Ради, у зв`язку із чим належним чином не встановили, чи дотримався прокурор порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», зокрема, чи мала Вінницька обласна рада можливість спростувати стверджуване ним порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення, а також чи можна кваліфікувати її дії у спірних правовідносинах як бездіяльність.

Таким чином, суд касаційної інстанції вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій про те, що в прокурора відсутні законні підстави на звернення із цим позовом до суду в інтересах держави в особі Вінницької обласної ради, оскільки такі висновки зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», а також без встановлення наявності або відсутності бездіяльності цього органу після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді в особі цього органу місцевого самоврядування.

Разом із тим, з огляду на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у постанові від 21.06.2023 у справі № 905/1907/21, суд касаційної інстанції погоджується з наявністю правових підстав для залишення позову прокурора, поданого у цій справі в інтересах держави в особі КНП «ТМО «ВОЦЕМДМК ВОР», без розгляду відповідно до пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК, тому судові рішення у відповідній частині необхідно залишити без змін.

У частині 6 статті 310 ГПК визначено, що підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

Зважаючи на те, що висновок судів першої та апеляційної інстанцій про залишення без розгляду позову прокурора в інтересах Вінницької обласної ради є передчасним і таким, що зроблений без з`ясування та урахування всіх обставин щодо наявності підстав для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК, суд касаційної інстанції дійшов висновку про часткове задоволення касаційної скарги прокурора та скасування постановлених у справі судових рішень у відповідній частині з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури задовольнити частково.

2. Постанову Північного апеляційного господарського суду від 27.10.2022 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 10.08.2022 у справі № 910/1607/22 в частині залишення без розгляду позову Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі Вінницької обласної ради скасувати, а справу № 910/1607/22 у цій частині передати до суду першої інстанції для продовження розгляду.

3. У решті постанову Північного апеляційного господарського суду від 27.10.2022 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 10.08.2022 у справі № 910/1607/22 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя І.С. Берднік

Судді: В.А. Зуєв

І.С. Міщенко