ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 липня 2023 року

м. Київ

cправа № 906/524/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,

секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу фізичної особи-підприємця Боровського Сергія Михайловича

на рішення Господарського суду Житомирської області від 14.11.2022 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 22.03.2023 у справі

за позовом керівника Житомирської окружної прокуратури в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області

до: 1) Житомирської міської ради,

2) фізичної особи-підприємця Боровського Сергія Михайловича

про визнання незаконними та скасування рішень, скасування записів про реєстрацію прав, визнання недійсним договору сервітуту, знесення самочинного будівництва.

У судовому засіданні взяли участь: прокурор - Савицька О. В., представник Житомирської міської ради - Дідовець Ю. П., представник фізичної особи-підприємця Боровського Сергія Михайловича - Кононенко А. А.

1. Короткий зміст позовних вимог і заперечень

1.1. У травні 2021 року керівник Житомирської окружної прокуратури (далі - Прокурор) звернувся до Господарського суду Житомирської області з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Житомирській області (далі - позивач та/або Держгеокадастр) до Житомирської міської ради (далі - відповідач-1 та/або Міськрада) та фізичної особи-підприємця Боровського Сергія Михайловича (далі - відповідач-2 та/або ФОП Боровський С. М.), в якому з урахуванням заяви про уточнення позовних вимог від 14.06.2021 та заяви про зміну предмета позову від 24.11.2021 просив:

- визнати незаконним та скасувати пункт 2 рішення сесії Міськради від 03.04.2020 № 1857 "Про затвердження документацій із землеустрою та надання права користування земельними ділянками суб`єктам земельних відносин" (далі - рішення № 1857) у частині погодження ФОП Боровському С. М. технічної документації із землеустрою для встановлення меж частини земельної ділянки, кадастровий номер :03:009:0052, на яку поширюється право сервітуту;

- визнати недійсним договір про встановлення земельного сервітуту від 22.05.2020 № 71 на земельну ділянку кадастровий номер, :03:009:0052, укладений між Міськрадою та ФОП Боровським С. М. (далі - договір земельного сервітуту № 71);

- скасувати державну реєстрацію права користування (сервітут) земельною ділянкою, кадастровий номер :03:009:0052 (запис про інше речове право № 36873503 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно);

- зобов`язати ФОП Боровського С. М. звільнити земельну ділянку, кадастровий номер :03:009:0052, шляхом знесення самочинного будівництва - об`єкта нерухомого майна за реєстраційним номером 101, а саме павільйону під літ. "Б" загальною площею 57,6 кв. м, розташованого за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир;

- скасувати державну реєстрацію права власності на об`єкт нерухомості за реєстраційним номером 101 (запис про право власності № 38168924 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно);

- визнати незаконним та скасувати пункт 3 рішення Міськради від 09.10.2020 № 2041 "Про затвердження документацій із землеустрою та надання права користування земельними ділянками юридичним особам та фізичним особам- підприємцям" (далі - рішення № 2041) у частині надання ФОП Боровському С. М. права користування земельною ділянкою, кадастровий номер :03:009:0052;

- визнати недійсним договір оренди землі від 05.01.2021 № 7, укладений між Міськрадою та ФОП Боровським С. М. (РНОКПП НОМЕР_1 ), про передачу в оренду земельної ділянки, кадастровий номер :03:009:0052 (далі - договір оренди землі № 7);

- скасувати державну реєстрацію права оренди земельної ділянки, кадастровий номер :03:009:0052 (запис про інше речове право № 42169212 у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно).

1.2. Позовні вимоги з посиланнями на положення статей 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 41, 116, 122, 124, 134, 135, 210 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 21, 203, 215, 216, 236, 331, 375, 376 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статей 38, 39-1 Закону України "Про регулювання містобудівної діяльності" обґрунтовані тим, що спірні рішення, договір земельного сервітуту № 71 та договір оренди землі № 7 прийнято з грубим порушенням вимог чинного законодавства, адже передача спірної земельної ділянки у користування ФОП Боровському С. М. відбулася із недотриманням порядку, передбаченого в главі 21 ЗК України, якою визначено процедуру продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах. При цьому договір земельного сервітуту № 71 не відповідає правовій природі земельного сервітуту та меті його надання. Так, згідно з умовами договору земельного сервітуту № 71, акта прийому-передачі, сторони дійшли згоди щодо усіх істотних умов, необхідних для укладання договору оренди, визначених у статті 15 Закону України "Про оренду землі", та фактично передали ФОП Боровському С. М. спірну земельну ділянку в строкове платне користування для провадження підприємницької діяльності. Таким чином, спірний договір земельного сервітуту № 71 є удаваним правочином, вчиненим з метою приховати відносини оренди землі, які фактично склалися на його основі між сторонами. Щодо зобов`язання ФОП Боровського С. М. звільнити земельну ділянку, кадастровий номер :03:009:0052, Прокурор вказував, що об`єкт, розташований на спірній земельній ділянці, є самочинним будівництвом, його державна реєстрація не змінює його правового статусу як самочинного, тобто ФОП Боровський С. М. не набув права власності на зазначений об`єкт в силу приписів статті 376 ЦК України. Прокурор наголосив, що спірна земельна ділянка не може бути передана в оренду без проведення земельних торгів, у зв`язку із чим її передача у користування повинна була проводитись у порядку, визначеному главою 21 ЗК України.

Водночас підставою для звернення до суду з даним позовом в інтересах Держгеокадастру Прокурор вказав той факт, що Держгеокадастр листом від 26.02.2021 №32-84-1782вих-21 було повідомлено про порушення вимог земельного законодавства під час передачі Міськрадою в користування спірної земельної ділянки, кадастровий номер :03:009:0052, та про порушення при цьому інтересів держави, а також про необхідність вжиття відповідних заходів реагування, в тому числі і звернення до суду. Проте у відповіді Держеокадастру від 02.03.2021 зазначено, що у планах роботи Управління з контролю за використанням та охороною земель Держгеокадастру зазначена у листі Прокурора земельна ділянкам відсутня. Звернень щодо вказаної земельної ділянки від громадян і юридичних осіб не надходило. Крім того, у Держеокадастру відсутні кошти для сплати судового збору за подання відповідного позову.

1.3. Міськрада у відзиві на позовну заяву вказувала на безпідставність представлення прокурором інтересів Держгеокадастру, оскільки Прокурором не підтверджено невиконання позивачем заходів, спрямованих на захист інтересів держави саме в галузі земельних правовідносин. На думку Міськради, для встановлення порушення ФОП Боровським С. М. вимог земельного законодавства при користуванні спірною земельною ділянкою Держгеокадастр мав би провести відповідну перевірку та оформити матеріали щодо наявності/відсутності земельного правопорушення. Посилання Прокурора на порушення відповідачами певних норм чинного законодавства саме по собі не може бути доказом щодо порушення інтересів держави та відповідно підставою для захисту прокурором таких інтересів. Прокурор зобов`язаний вказати, в чому полягає конкретний матеріальний чи нематеріальний інтерес держави. На думку Міськради, в даній справі фактично відсутній інтерес держави, оскільки у випадку задоволення позову держава не одержує жодного матеріального чи нематеріального блага, адже можливим вигодонабувачем може бути лише територіальна громада м. Житомира, однак звернень від громади до Прокурора не надходило.

Посилаючись на положення статей 395, 401 ЦК України, статей 99, 100 ЗК України, Міськрада вказувала, що встановлення сервітуту на спірну земельну ділянку згідно з договором земельного сервітуту № 71 повністю відповідає вимогам чинного законодавства. Окрім того, Міськрада відповідно до положень частини 5 статті 16 Закону України "Про місцеве самоврядування" має законне право укладати будь-які угоди щодо належного їй майна.

1.4. Свою позицію щодо заявлених Прокурором позовних вимог ФОП Боровський С. М. висловив у заяві про залишення позову без розгляду, яка надійшла на адресу місцевого господарського суду 29.07.2021. Так, у вказаній заяві відповідач-2 просив залишити позов Прокурора без розгляду на підставі положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України). Посилаючись на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в постановах від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, ФОП Боровський С. М. наголосив на відсутності підстав для представлення Прокурором інтересів Держгеокадастру у даній справ, оскільки спірна земельна ділянка відноситься до комунальної форми власності і не була та не може бути сферою контролю державних інтересів позивача. Вважає, що Прокурор не навів об`єктивних причин, що перешкоджали компетентному органу - Держгеокадастру самостійно звернутися до суду у визначений законодавством спосіб та чи підтверджено цим органом факт вказаних Прокурором обставин як правопорушення, на які поширюється компетенція цього органу з контролю та реагування. На його думку, відповідно до положень статті 10 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" орган та державні інспектори у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням вимог законодавства України про охорону земель не мають право звертатися до суду з позовом, крім законодавчо визначеного кола питань, а саме: щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився. Інших підстав та повноважень звернення до суду за захистом виявлених порушень орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин (Держгеокадастр України та його територіальні підрозділи), не наділений. Виходячи з наведеного, відповідач-2 вважає, що у Держгеокадастру відсутні повноваження контролю у даних правовідносинах.

2. Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2.1. Рішенням Господарського суду Житомирської області від 14.11.2022 у справі № 906/524/21 (Сікорська Н. О.), залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 22.03.2023 (Олексюк Г. Є. - головуючий, судді Петухов М. Г., Гудак А. В.), позов задоволено.

2.2. Суди, дослідивши докази та обставини у справі, дійшли висновку про наявність підстав для задоволення позовних вимог у повному обсязі.

При цьому щодо підстав для здійснення Прокурором представництва держави в особі Держгеокадастру в цій справі суди врахували додані Прокурором до позовної заяви докази підтвердження вжиття заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, передбачених частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Так, Житомирська окружна прокуратура листом від 26.02.2021 № 32-84- 1782вих-21 повідомила Держгеокадастр про порушення вимог земельного законодавства під час передачі Міськрадою в користування спірної земельної ділянки, кадастровий номер :03:009:0052. Проте у відповіді Держгеокадастру від 02.03.2021 зазначено, що у Держгеокадастру відсутні кошти на сплату судового збору для звернення до суду. Будь-якої іншої інформації щодо причин невжиття або неможливості вжиття заходів реагування не повідомлено.

З огляду на вищевикладене суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що Прокурором дотримано встановлений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" порядок звернення до органу, уповноваженого на захист майнових інтересів держави, яким у даній справі є Держгеокадастр, з повідомленнями про виявлені порушення вимог земельного законодавства та наданням розумного строку для реагування на стверджуване порушення інтересів держави. Суди наголосили, що, зважаючи на отримання відповіді компетентного органу про непред`явлення позову та відсутність будь-яких посилань Держгеокадастру на вчинення дій для усунення виявлених порушень, Прокурор правомірно скористався процесуальними повноваженнями щодо звернення з позовом до суду.

При цьому суди звернули увагу на те, що порушення інтересів держави та підстав для їх представництва з посиланням на положення статей 13, 14, 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статті 53 ГПК України, статті 188 ЗК України, статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Прокурор обґрунтовує тим, що Держгеокадастр як уповноважений орган держави не здійснює заходи щодо захисту її інтересів у встановленому порядку, при цьому порушення інтересів держави мають прояв у тому, що Міськрада при прийнятті спірних рішень розпорядилася земельною ділянкою поза конкурентними засадами, а відтак, діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та відповідно держави. Тобто підставою реалізації Прокурором представницьких функцій стала усвідомлена пасивна поведінка уповноваженого органу щодо захисту порушених інтересів держави. Отже, Прокурором доведено наявність законних підстав для представництва ним інтересів держави у даній справі, а доводи відповідачів у цій частині суди визнали необґрунтованими.

Крім цього, врахувавши положення абзацу 5 частини 1 статті 15-2, частини 1 статті 188 ЗК України, статей 2, 4, 5, 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель", Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 (далі - Положення), дійшли висновку, що держава визначила Держгеокадастр державним органом, уповноваженим здійснювати державний нагляд (контроль) за дотриманням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, в тому числі з питань надання земель у користування, оренду, продажу прав на земельні ділянки на конкурентних засадах. Урахувавши наведене, а також правові висновки, викладені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, суди наголосили, що у цьому разі саме Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати у спірних правовідносинах функції нагляду (контролю) за дотриманням Міськрадою встановленого законом порядку передачі земельних ділянок у користування.

Щодо наявності повноважень у Держгеокадастру заявляти вимоги про знесення самочинного будівництва суди вказали, що у положеннях статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" визначено основні завдання державного контролю за використанням та охороною земель, якими зокрема, є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення. Суди вказали, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Враховуючи той факт, що позов у справі обґрунтовано порушенням Міськрадою земельного законодавства під час розпорядження земельною ділянкою, Міськрада не вживала заходів для їх припинення і є співвідповідачем у цій справі, суди попередніх інстанцій зазначили, що Прокурор правомірно визначив позивачем у справі Держгеокадастр, який, виконуючи повноваження з нагляду (контролю) за використанням та охороною земельних ділянок всіх форм власності, уповноважений заявляти вимоги, подані у цій справі, зокрема про знесення самочинного будівництва. З огляду на викладене суди дійшли висновку, що наведеним вище спростовуються доводи відповідача-2, викладені у заяві про залишення позову без розгляду, а тому відсутні підстави для її задоволення.

3. Короткий зміст касаційної скарги і заперечення на неї

3.1. Не погоджуючись із рішенням Господарського суду Житомирської області від 14.11.2022 та постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 22.03.2023 у справі № 906/524/21, ФОП Боровський С. М. звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить рішення та постанову скасувати у повному обсязі, прийняти нове рішення, яким позов залишити без розгляду.

3.2. За змістом касаційної скарги її подано на підставі положень пунктів 1, 3, частини 2 статті 287 ГПК України.

3.3. На обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, скаржник зазначає, що висновки судів попередніх інстанцій про дотримання Прокурором порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", суперечать висновкам, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18. У контексті наведених доводів скаржник зазначає, що у цій справі Прокурором не дотримані відповідні критерії, адже: відсутні докази щодо проведення Держгеокадастром перевірки актів порушення законодавства, виявлених Прокурором; судами не враховано критерій розумності строків, а Прокурором взагалі не вказано і не обґрунтовано, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту компетентним органом. Суди попередніх інстанцій не з`ясували того, чи дійсні та обґрунтовані твердження Держгеокадастру щодо відсутності коштів на сплату судового збору, адже, враховуючи відсутність доказів про застосування критерію розумності строків, суди не врахували, які причини перешкоджали компетентному органу звернутися із заявою про відстрочення сплати судового збору чи можливості закладення коштів на сплату судового збору в кошторис майбутніх періодів.

Також на обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, скаржник зазначає, що суди першої та апеляційної інстанцій не врахували висновки щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, зокрема викладені у постанові Верховного Суду від 28.04.2021 у справі № 922/3219/20, у частині позовних вимог про зобов`язання ФОП Боровського С. М. звільнити спірну земельну ділянку, шляхом знесення самочинного будівництва. На думку скаржника, Держгеокадастр не є компетентним органом, який здійснює архітектурно-будівельний контроль за дотриманням вимог законодавства у сфері містобудівної документації, будівельних норм, стандартів, правил, контролю за самочинним будівництвом.

3.4. На обґрунтування підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК України, скаржник вказує на відсутність висновку Верховного Суду у правовідносинах щодо представництва прокурором інтересів держави, які спрямовані начебто на захист інтересів територіальної громади.

У цьому контексті скаржник звертає увагу, що у даній справі конкретний інтерес держави фактично відсутній, оскільки в результаті задоволення позову держава не одержує жодного матеріального чи нематеріального блага, адже можливим вигодонабувачем може бути лише територіальна громада, а не держава. Тобто, виходячи з позовних вимог Прокурора, він фактично діє не в інтересах держави, а в інтересах територіальної громади. Разом з цим звернень від територіальної громади м. Житомира щодо представництва її інтересів Прокурором у суді надано не було.

Отже, на думку скаржника, Прокурором не подано доказів на обґрунтування підстав для здійснення судового захисту інтересів держави в особі Держгеокадастру, а також наявності обставин, які перешкоджають здійснити захист прав та інтересів позивачу особисто. Вимога про зобов`язання звільнити земельну ділянку від самочинного будівництва подана не в інтересах орану, який представляє Прокурор.

3.5. У відзиві на касаційну скаргу Прокурор просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

4. Фактичні обставини справи, встановлені судами

4.1. Як свідчать матеріали справи та установили суди попередніх інстанцій, 04.03.2019 Департаментом містобудування та земельних відносин Міськради затверджено ФОП Боровському С. М. паспорт прив`язки тимчасового павільйону продовольчих товарів, розташованого за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир, реєстраційний № 644.

29.03.2019 ФОП Боровський С. М. звернувся до Міськради із заявою про надання дозволу на проведення інвентаризації земель - розроблення технічної документації із землеустрою щодо інвентаризації земель з метою встановлення сервітуту земельної ділянки, розташованої за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир.

Рішенням Міськради від 20.06.2019 № 1516 надано ФОП Боровському С. М. дозвіл на розроблення документації із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки комунальної форми власності, розташованої за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир. На підставі вказаного рішення розроблено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки площею 0,0176 га.

07.11.2019 проведено державну реєстрацію земельної ділянки площею 0,0176 га, розташованої за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир, якій присвоєно кадастровий номер :03:009:0052.

Рішенням Міськради від 18.12.2019 № 1735 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо інвентаризації земельної ділянки комунальної форми власності, розташованої за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир, та надано згоду ФОП Боровському С. М. на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюється право іншого земельного сервітуту, загальна площа 0,0176 га з цільовим призначенням "для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07.)".

Судами також установлено, що на замовлення ФОП Боровського С. М. розроблено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення меж частини земельної ділянки, на яку поширюється право сервітуту, для будівництва та обслуговування будівель торгівлі, площею 0,0176 га на вул. Хлібній, 23 у м. Житомирі.

Пунктом 2 рішення № 1857 погоджено ФОП Боровському С. М. технічну документацію із землеустрою для встановлення меж частини змеленої ділянки, на яку поширюється право сервітуту, загальна площа 0,0176 га з цільовим призначенням "для будівництва та обслуговування будівель торгівлі (03.07.)" за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир, кадастровий номер :03:009:0052.

22.05.2020 між Міськрадою (власник земельної ділянки) та ФОП Боровським С. М. (сервітуарій) укладено договір про встановлення земельного сервітуту № 71, згідно з пунктом 1.1 якого власник земельної ділянки та сервітуарій відповідно до статей 98, 99, 100, 101, 102 ЗК України, рішення № 1857 встановлюють земельний сервітут (код згідно з переліком обмежень щодо використання земельної ділянки 07.10 - інші земельні сервітути) на право користування земельною ділянкою з кадастровим номером :03:009:0052 площею 0,0176 га, для розміщення тимчасового павільйону продовольчих продуктів (надалі земельна ділянка під обмеженням). Земельна ділянка, на яку встановлюється сервітут, розташована за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир, (цільове призначення - 03.07. для будівництва та обслуговування будівель торгівлі) земельна ділянка під обмеженням використовуватиметься для розміщення тимчасового павільйону продовольчих товарів.

Невід`ємними додатками до цього договору земельного сервітуту № 71 є викопіювання з вказаним місцем розташування земельної ділянки, кадастровий план земельної ділянки, акт визначення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).

11.06.2020 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про право користування (сервітут) земельною ділянкою, кадастровий номер :03:009:0052, площею 0,0176 га, правокористувач (сервітуарій) - Боровський С. М.

14.07.2020 Департаментом містобудування та земельних відносин Міськради ФОП Боровському С. М. видано паспорт прив`язки двох споруд для провадження підприємницької діяльності (павільйонів продовольчих товарів) з виконанням благоустрою прилеглої території за адресою: АДРЕСА_1 , реєстраційні №№ 479, 644. У вказаному паспорті прив`язки зазначено, що необхідно вважати недійсним паспорт прив`язки тимчасового павільйону від 03.07.2020 за адресою вул. Космонавтів, 20, м. Житомир, та паспорт прив`язки тимчасового павільйону від 04.03.2019 за адресою: АДРЕСА_1 .

28.07.2020 Комунальним підприємством "Житомирське обласне міжміське бюро технічної інвентаризації" Житомирської обласної ради на замовлення Боровського С. М. виготовлено технічний паспорт на приміщення - павільйон, яке розташоване за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир.

31.08.2020 судовим експертом Свістуновим І. С. за заявою Боровського С. М. проведено будівельно-технічну експертизу нежитлової будівлі площею 57,6 кв. м на вул. Хлібній, 23 у м. Житомирі. Згідно з висновком експерта досліджувана нежитлова будівля (літ. "Б") для провадження підприємницької діяльності загальною площею 57,6 кв. м, яка розташована за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир, за своїми конструктивними та об`ємно-планувальними характеристиками не підпадає під визначення тимчасова споруда та має ознаки, які характеризують капітальну будівлю, і є об`єктом нерухомого майна, переміщення якого є неможливим без знецінення та зміни призначення.

11.09.2020 на підставі паспорта прив`язки від 14.07.2020, виданого Департаментом містобудування та земельних відносин Міськради, та висновку експерта від 31.08.2020 № 1005/8-2020 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про державну реєстрацію права власності Боровського С. М. на павільйон площею 57,6 кв. м, розташований за адресою: АДРЕСА_1 .

17.09.2020 ФОП Боровський С. М. подав до Міськради заяву про прийняття рішення щодо передачі в оренду спірної земельної ділянки, оскільки на ній наявне належне йому нерухоме майно.

09.10.2020 Міськрадою прийнято рішення № 2041, яким припинено дію договору земельного сервітуту № 71.

Підставою для передачі у користування (оренду) спірної земельної ділянки зазначено витяг з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності № 38168924, дата реєстрації 11.09.2020.

05.01.2021 між Міськрадою та ФОП Боровським С. М. укладено угоду про розірвання договору земельного сервітуту № 71 та підписано акт прийому-передачі об`єкта сервітутного землекористування.

05.01.2021 між Міськрадою (орендодавець) та ФОП Боровським С. М. (орендар) укладено договір оренди землі № 7, відповідно до пункту 1 якого орендодавець, керуючись рішенням № 2041, Положенням про порядок встановлення розмірів та справляння орендної плати за земельні ділянки в м. Житомирі, які перебувають у державній і комунальній власності, та чинним законодавством, надає, а орендар приймає в строкове платне користування земельну ділянку для будівництва та обслуговування будівель торгівлі за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир.

Відповідно до пункту 2 договору оренди землі № 7 в оренду передається земельна ділянка загальною площею 0,0176 га, в тому числі під будівлями та спорудами - 0,0039 га, під проїздами, проходами та площадками - 0,0137 га.

На земельній ділянці розташований об`єкт нерухомого майна: павільйон (номер запису про право власності 38168924 від 11.09.2020, реєстраційний номер об`єкта нерухомого майна 101) (пункт 3 договору оренди землі № 7).

У пункті 6 договору оренди землі № 7 сторони погодили, що договір укладено на 5 років.

27.05.2021 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про припинення права користування (сервітуту) Боровським С. М. спірною земельною ділянкою (дата державної реєстрації припинення права 25.05.2021). Даний запис внесено на підставі рішення № 2041.

27.05.2021 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно внесено запис про державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за Боровським С. М. за номером про інше речове право 42169212. Право оренди зареєстровано на підставі договору оренди землі № 7.

У листах від 15.02.2021 № 32-84-1309вих-21 та № 32-84-1310вих-21 Житомирська місцева прокуратура просила Управління державного архітектурно-будівельного контролю Міськради та Департамент містобудування та земельних відносин Міськради надати інформацію згідно із зазначеним переліком питань щодо земельної ділянки, розташованої за адресою: вул. Хлібна, 23, м. Житомир.

Листом від 22.02.2021 № 318/11 Департамент містобудування та земельних відносин Міськради надав запитувану інформацію та відповідні докази.

Управління державного архітектурно-будівельного контролю Міськради у листі від 18.02.2021 № 69/21 повідомило прокуратуру, що воно не реєструвало документів, які надають право на виконання підготовчих та будівельних робіт і засвідчують прийняття в експлуатацію об`єктів, розташованих на земельній ділянці, кадастровий номер :03:009:0052.

25.02.2021 Прокурор у порядку, передбаченому положеннями статті 23 Закону України "Про прокуратуру", надіслав Держгеокадастру повідомлення щодо необхідності звернення до суду з позовом до ФОП Боровського С. М. про звільнення спірної земельної ділянки.

Держгеокадастр у листі від 02.03.2021 № 10-6-0.62-1070/2-21 вказав, що у Держгеокадастру відсутнє фінансування на самостійне звернення до суду з позовом. За вказаних обставин Прокурор звернувся до суду з позовом у цій справі.

5. Розгляд касаційної скарги і позиція Верховного Суду

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та запереченнях на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального і процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не підлягає задоволенню з таких підстав.

5.2. Відповідно до частини 1 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Ураховуючи викладене, касаційний господарський суд переглядає оскаржувані рішення та постанову в межах доводів та вимог касаційної скарги.

5.3. Доводи касаційної скарги зводяться до незгоди скаржника з висновками судів попередніх інстанцій щодо наявності підстав для здійснення Прокурором представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру у цій справі та необхідності залишення без розгляду позову Прокурора на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України.

Отже, основним та єдиним питанням, яке постало перед Верховним Судом під час касаційного перегляду оскаржуваних рішення місцевого господарського суду та постанови суду апеляційної інстанції у цій справі, є підтвердження або, навпаки, підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Держгеокадастру у цій конкретній справі.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Згідно з абзацами 1, 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті.

Відповідно до абзаців 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Одночасно згідно з положеннями частин 3- 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки: "…Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

Аналогічні за змістом правові висновки викладено Верховним Судом у постанові від 28.04.2021 у справі № 922/3219/20, на яку посилається скаржник як на підставу касаційного оскарження, передбачену пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України.

З огляду на викладене підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.09.2020 у справі № 906/982/19.

У контексті вищенаведеного колегія суддів зазначає, що за своїм змістом положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" спрямовані саме на забезпечення балансу прав, свобод та інтересів учасників процесу з метою, з одного боку, недопущення підміни прокурором належного суб`єкта владних повноважень або надання необґрунтованих переваг відповідним суб`єктам, права яких порушуються, а з іншого боку, захисту інтересів держави у випадку, коли цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює їх захист.

З огляду на викладене, встановлюючи підстави для представництва прокурором інтересів держави, суд повинен здійснити оцінку не тільки виконання ним обов`язку попереднього (до звернення до суду) повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, яке є останнім перед безпосереднім поданням позову (апеляційної та/або касаційної скарги), а й наявних у справі інших доказів щодо обставин, які йому передували, зокрема попереднього листування між прокурором та зазначеним органом, що за своїм змістом може мати різний характер.

Такі документи (незалежно від їх назви) можуть бути спрямовані на: отримання інформації з метою встановлення наявності або відсутності порушення інтересів держави, у випадку виявлення прокурором ознак такого порушення на підставі абзацу 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру"; інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення інтересів держави та отримання інформації щодо обізнаності такого органу про порушення та вжиття або невжиття відповідних заходів; отримання від відповідного органу інформації (матеріалів та копій), необхідної для здійснення представництва інтересів держави в суді.

При цьому якщо в процесі такої оцінки буде встановлено, що листування було спрямоване на отримання документів та/або інформації про можливе порушення і пов`язане саме зі з`ясуванням факту його наявності або відсутності, то обов`язковим є подальше інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення та надання відповідному органу можливості відреагувати протягом розумного строку на повідомлення при поданні відповідного позову прокурором, що відповідає змісту положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", усталеній практиці Європейського суду з прав людини та Верховного Суду.

Водночас якщо попереднє листування свідчить про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, і такий орган протягом розумного строку на зазначену інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то у такому випадку наявні підстави для представництва, передбачені абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру". У такому разі дотримання розумного строку після повідомлення про звернення до суду не є обов`язковим, оскільки дозволяє зробити висновок про нездійснення або здійснення неналежним чином захисту інтересів держави вказаним органом.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 26.05.2021 у справі № 926/14/19.

Верховний Суд також звертає увагу, що критерій "розумності", який наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, має визначатися судом з урахуванням великого кола чинників.

До таких чинників відноситься, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення або про можливе порушення інтересів держави та вжиті ним заходи з моменту виникнення такої обізнаності, спрямовані на захист інтересів держави.

Схожі за змістом висновки сформовані у постановах Верховного Суду від 07.04.2021 у справі № 913/124/10 та від 08.04.2021 у справі № 925/11/19.

Як вбачається з матеріалів цієї справи, Прокурором подано позов в інтересах держави в особі Держгеокадастру, в якому зазначено, що такий орган є компетентним органом, до правомочностей якого віднесено повноваження здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, адже саме Держгеокадастр забезпечує реалізацію державної політики із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Відповідно до положень статті 14 Конституції України, статті 1 ЗК України земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.

У статті 2 Закону України "Про охорону земель" визначено, що землі в межах території України є об`єктом особливої охорони держави.

Зокрема, відповідно до положень статей 16, 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" обов`язком органу місцевого самоврядування є здійснення в інтересах територіальної громади та від її імені права суб`єкта комунальної власності (у тому числі правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктом права комунальної власності).

Право комунальної власності територіальної громади захищається законом на рівних умовах з правом власності інших суб`єктів (стаття 60 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", стаття 13 Конституції України).

У частині 1 статті 188 ЗК України зазначено, що державний контроль за використанням та охороною земель здійснюється центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, а за додержанням вимог законодавства про охорону земель - центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів.

Згідно з абзацом 5 частини 1 статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

З наведених норм права вбачається, що до повноважень Держгеокадастру віднесено функції, зокрема, державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності (абзац п`ятий статті 15-2 ЗК України). Аналогічний правовий висновок викладено Великою Палатою Верховного Суду у пункті 98 постанови від 22.07.2022 у справі № 910/5201/19.

Порядок здійснення державного контролю за використанням та охороною земель встановлюється законом (частина 2 статті 188 ЗК України).

Відповідно до статті 2 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" основними завданнями державного контролю за використанням та охороною земель, зокрема, є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України; запобігання порушенням законодавства України у сфері використання та охорони земель, своєчасне виявлення таких порушень і вжиття відповідних заходів щодо їх усунення.

Згідно зі статтею 4 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" об`єктом державного контролю за використанням та охороною земель є всі землі в межах території України.

Відповідно до частини 1 статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

У пункті "а" частини 1 статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" зазначено, що до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить, зокрема, здійснення державного контролю за використанням та охороною земель у частині додержання органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю, додержання вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок.

Відповідно до пункту 1 Положення (у редакції, чинній на дату звернення Прокурора з даним позовом), Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства і який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів.

Згідно з підпунктом 25-1 пункту 4 Положення Держгеокадастр організовує та здійснює державний нагляд (контроль):

а) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за:

веденням державного обліку і реєстрацією земель, достовірністю інформації про наявність та використання земель;

виконанням умов зняття, збереження і використання родючого шару ґрунту під час проведення гірничодобувних, геологорозвідувальних, будівельних та інших робіт, пов`язаних із порушенням ґрунтового покриву, своєчасним проведенням рекультивації порушених земель в обсягах, передбачених відповідним робочим проектом землеустрою;

дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладання цивільно-правових договорів, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок;

дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю;

дотриманням правил, установленого режиму експлуатації протиерозійних, гідротехнічних споруд, збереженням захисних насаджень і межових знаків;

проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою;

розміщенням, проектуванням, будівництвом та введенням в експлуатацію об`єктів, що негативно впливають або можуть вплинути на стан земель;

здійсненням заходів, передбачених відповідними робочими проектами землеустрою, стосовно захисту земель від водної і вітрової ерозії, селів, підтоплення, заболочення, засолення, солонцювання, висушування, ущільнення та інших процесів, що призводять до погіршення стану земель, а також щодо недопущення власниками та користувачами земельних ділянок псування земель шляхом їх забруднення хімічними та радіоактивними речовинами і стічними водами, засмічення промисловими, побутовими та іншими відходами, заростання чагарниками, дрібноліссям та бур`янами;

дотриманням строків своєчасного повернення тимчасово зайнятих земельних ділянок та обов`язковим здійсненням заходів щодо приведення їх у стан, придатний для використання за призначенням;

дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва;

використанням земельних ділянок відповідно до цільового призначення;

дотриманням органами виконавчої влади та органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства з питань передачі земель у власність та надання у користування, зокрема в оренду, зміни цільового призначення, вилучення, викупу, продажу земельних ділянок або прав на них на конкурентних засадах;

Згідно з пунктом "б" частини 1 статті 6 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" до повноважень центрального органу виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, належить, зокрема: внесення до органів місцевого самоврядування клопотань щодо приведення у відповідність із законодавством прийнятих ними рішень з питань регулювання земельних відносин, використання та охорони земель; припинення права користування земельною ділянкою відповідно до закону.

З аналізу завдань, покладених на Держгеокадастр пунктом 4 Положення, вбачається, що Держгеокадастр є як центральним органом виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, так і центральним органом, який забезпечує реалізацію державної політики зі здійснення державного нагляду (контролю) у сфері використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, на які законом покладено різні повноваження.

Ураховуючи наведене, суди дійшли правильного висновку, що держава визначила Держгеокадастр державним органом, уповноваженим здійснювати державний нагляд (контроль) за додержанням органами місцевого самоврядування вимог земельного законодавства України, зокрема, в процесі набуття і реалізації права на землю, в тому числі під час надання земель у користування, оренду, продажу прав на земельні ділянки на конкурентних засадах.

Отже, як правильно зазначено судами попередніх інстанцій, у спірних правовідносинах саме Держгеокадастр є органом, уповноваженим державою здійснювати функції нагляду (контролю) за дотриманням Міськрадою встановленого законом порядку передачі земельної ділянки в користування.

Ураховуючи той факт, що Міськрада у даному випадку допустила порушення земельного законодавства, не вживала заходів для їх припинення і є співвідповідачем у справі, Прокурор правомірно визначив позивачем у справі Держгеокадастр, який, виконуючи повноваження з нагляду (контролю) за використанням та охороною земельних ділянок усіх категорій і форм власності, уповноважений заявляти вимоги, зокрема про знесення самочинного будівництва, з метою усунення помилки, допущеної органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в оренду та для захисту інтересів територіальної громади, яка відповідно до статті 13 Конституції України є власником землі та інших природних ресурсів.

При цьому такі висновки узгоджуються із правовим висновком, викладеним Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 01.06.2021 у справі № 925/929/19, стосовно того, що органи Держгеокадастру можуть звертатись до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень з нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

Звертаючись із цим позовом в інтересах держави в особі Держгеокадастру Прокурор доводив, у чому саме полягає бездіяльність уповноваженого органу - Держгеокадастру, який, будучи обізнаним про порушення інтересів держави, за наявності відповідних повноважень, не вживав належних та ефективних заходів цивільно-правового характеру щодо усунення виявлених Прокурором порушень.

Між тим Прокурор стверджував, що його звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про передачу земельних ділянок комунальної власності в користування. Прокурор вказував, що Міськрада при прийнятті спірних рішень внаслідок допущених порушень розпорядилася земельною ділянкою поза конкурентними засадами, а відтак, діяла всупереч інтересам територіальної громади міста та відповідно держави.

Водночас, звертаючись з позовом, прокурор наголосив, що його звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності під час передачі земельних ділянок комунальної власності в користування, яке проведене з порушенням вимог чинного законодавства. Вирішуючи питання про справедливу рівновагу між інтересами суспільства і конкретної особи Європейський суд з прав людини у своєму рішенні у справі "Трегубенко проти України" категорично ствердив, що "правильне застосування законодавства незаперечно становить "суспільний інтерес". Суспільний інтерес, який полягає у поверненні у розпорядження територіальної громади земельної ділянки, що є умовою забезпечення рівних можливостей всіх суб`єктів набути право оренди земельних ділянок на конкурентних засадах, явно переважає приватний інтерес у використанні земельної ділянки ФОП Боровським С. М., яким безпідставно набуто право оренди.

Як свідчать матеріали справи та установлено судами попередніх інстанцій, з метою виконання вимог, визначених частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", Житомирська окружна прокуратура листом від 26.02.2021 №32-84- 1782вих-21 повідомила Держгеокадастр про виявлені порушення вимог земельного законодавства під час передачі Міськрадою в користування спірної земельної ділянки, а також поінформувала про те, що за умови невжиття Держгеокадастром відповідних заходів, а також подальшої бездіяльності, Прокурор самостійно подасть позовну заяву до суду.

Проте у відповіді Держгеокадастру від 02.03.2021 зазначено, що в останнього відсутні кошти на сплату судового збору для звернення до суду. Будь-якої іншої інформації щодо причин невжиття або неможливості вжиття заходів реагування не повідомлено.

У контексті наведеного Верховний Суд звертає увагу на те, що, як зазначалося вище, згідно з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, на яку посилається скаржник як на підставу касаційного оскарження, передбачену пунктом 1 частини 2 статті 287 ГПК України, невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Отже, бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Також правова позиція щодо наявності підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави у зв`язку з неналежним виконанням уповноваженим органом своїх повноважень викладена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 та полягає у такому: "… незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини".

Подібні за змістом правові висновки викладено Верховним Судом у постанові від 13.01.2022 у справі № 911/538/20.

З огляду на викладене Верховний Суд погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що у цій справі Прокурором дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та доведено підстави для представництва Прокурором інтересів держави в особі Держгеокадастру в суді.

Доводи скаржника про недотримання Прокурором визначеної статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури та відсутність підтвердження Прокурором підстав для представництва інтересів держави у суді, виходячи з того, що Прокурор під час звернення з позовною заявою не довів причин неможливості здійснення Держгеокадастром захисту охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку, а також не навів доказів того, що відповідний орган не може чи не бажає здійснювати відповідний захист та звернутися до суду, є безпідставним, зважаючи на те, що згідно зі статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний доводити бездіяльність органу, в інтересах якого він звертається до суду, а не можливість чи неможливість такого органу самостійно звернутися із позовом.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 07.06.2022 у справі № 922/1056/21.

Посилання скаржника на те, що висновки суду апеляційної інстанції не відповідають правовим позиціям, викладеним у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та постанові Верховного Суду від 28.04.2021 у справі № 922/3219/20, визнається судовою колегією безпідставним, адже висновки щодо застосування положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", наведені в оскаржуваних судових рішеннях повністю відповідають наведеним правовим позиціям та прийнятті з урахуванням обставин, встановлених у конкретній справі, а переоцінка доказів знаходиться поза межами компетенції касаційного суду. Ураховуючи наведене, підстава касаційного оскарження, передбачена у пункті 1 частини 2 статті 287 ГПК України, не підтвердилася.

5.4. Щодо підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК України, то колегія суддів зазначає таке.

Іншою підставою касаційного оскарження у даній справі є пункт 3 частини 2 статті 287 ГПК України, відповідно до якого підставами касаційного оскарження судових рішень, передбачених пунктами 1, 4 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права, чи порушення норм процесуального права, якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах.

Тобто при касаційному оскарженні судових рішень з підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини 2 статті 287 цього Кодексу, касаційна скарга має містити зазначення конкретної норми права щодо якої відсутній висновок про її застосування із конкретизацією правовідносин, в яких цей висновок відсутній.

Ця норма спрямована 1) на формування єдиної правозастосовчої практики шляхом висловлення Верховним Судом висновків щодо питань застосування тих чи інших норм права, які регулюють певну категорію правовідносин та підлягають застосуванню господарськими судами під час вирішення спору; 2) у разі подання касаційної скарги на підставі зазначеного пункту скаржник повинен чітко вказати, яку саме норму матеріального чи процесуального права суди попередніх інстанцій застосували неправильно, а також обґрунтувати необхідність застосування такої правової норми для вирішення спору, у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права, та як, на думку скаржника, відповідна норма повинна застосовуватися (аналогічний правовий висновок викладено у постанові Верховного Суду від 25.02.2021 у справі № 910/800/19).

Проте Верховний Суд вважає необґрунтованим наведене скаржником у касаційній скарзі обґрунтування, а саме, що: "наразі відсутній висновок Верховного Суду у правовідносинах щодо представництва прокурором в інтересах держави, які спрямовані начебто на захист інтересів територіальної громади".

З наведеного вбачається, що скаржником при зверненні до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою з підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини 2 статті 287 ГПК України, окреслено лише межі правовідносин, в яких, на його думку, відсутній висновок суду касаційної інстанції. Втім, здійснивши загальні посилання на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування норми права, скаржник взагалі не зазначив, яким чином та яка норма права має бути застосована до спірних правовідносин, не обґрунтував необхідність формування єдиної правозастосовчої практики щодо застосування такої норми для правильного вирішення спору у подібних правовідносинах. Касаційна скарга за своїм змістом фактично зводиться до незгоди з наданою судами попередніх інстанцій оцінкою встановлених обставин справи, доводи скаржника зводяться до необхідності надання судом касаційної інстанції переоцінки наявних в матеріалах справи доказів, що з огляду на визначені в статті 300 ГПК України межі розгляду справи судом касаційної інстанції не є компетенцією суду касаційної інстанції.

Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у цій частині враховує, що правильність оформлення касаційної скарги, зокрема, її вимоги, зміст та підстави касаційного оскарження, покладається саме на заявника касаційної скарги, що має своїм наслідком відповідно до статті 300 ГПК України розгляд касаційної скарги в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.

Верховний Суд не наділений повноваженнями за скаржника доповнювати касаційну скаргу міркуваннями та обґрунтуванням підстав касаційного оскарження, яких не виклав сам скаржник. В іншому випадку вказане б призводило до порушення таких принципів господарського процесу, як змагальності та диспозитивності.

Звідси наявність підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини другої статті 287 ГПК України, у даному провадженні не підтвердилася. Посилання скаржника на приписи вказаної норми судом касаційної інстанції визнаються декларативними і формальними.

6. Висновки Верховного Суду

6.1. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

6.2. Згідно з положеннями статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

6.3. Взявши до уваги викладене, касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а рішення місцевого господарського суду та постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

7. Розподіл судових витрат

7.1. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК України необхідно покласти на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу фізичної особи-підприємця Боровського Сергія Михайловича залишити без задоволення.

Рішення Господарського суду Житомирської області від 14.11.2022 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 22.03.2023 у справі № 906/524/21 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Волковицька

Судді С. К. Могил

О. В. Случ