ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18 квітня 2023 року

м. Київ

cправа № 914/84/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Волковицька Н. О. - головуючий, Зуєв В. А., Случ О. В.,

секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,

розглянувши касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури

на постанову Західного апеляційного господарського суду від 20.12.2022 (Орищин Г. В. - головуючий, судді Галушко Н. А., Желік М. Б.) у справі

за позовом заступника керівника Львівської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Миколаївської міської ради Стрийського району Львівської області

до 1) Стрийської районної державної адміністрації Львівської області,

2) Приватної агрофірми "Дністер"

про визнання недійсною додаткової угоди до договору оренди землі, скасування державної реєстрації права власності та права оренди, зобов`язання повернути земельну ділянку,

(у судове засідання з`явилися: прокурор - Голуб Є. В., представник Приватної агрофірми "Дністер" - Пастернак П. І.),

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст і підстави позовних вимог

1.1. Заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Господарського суду Львівської області з позовом в інтересах держави в особі Львівської обласної державної адміністрації (далі - Львівська ОДА) до Стрийської районної державної адміністрації Львівської області та до Приватної агрофірми "Дністер" (далі - ПАФ "Дністер"), за участю у справі третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача Миколаївської міської ради Стрийського району Львівської області про:

- визнання недійсною додаткової угоди від 07.02.2019 до договору оренди землі від 14.02.2011 на земельну ділянку площею 11,5 га кадастровий №:02:000:0069, укладеної між Миколаївською (Стрийською) районною державною адміністрацією та Приватною агрофірмою "Дністер";

- скасування державної реєстрації права власності Стрийської (Миколаївської) районної державної адміністрації Львівської області на земельну ділянку несільськогосподарського призначення землі промисловості з кадастровим номером №:02:000:0069 площею 11,5 га, що розташована в урочищі "Гори середні" на території Миколаївської міської ради Львівської області за межами населеного пункту (реєстраційний номер нерухомого майна 230, зареєстроване 16.04.2019, рішення державного реєстратора про державну реєстрацію прав та їх обтяжень індексний номер 46553770 від 19.04.2019) припинивши речове право, а саме право державної власності;

- скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки несільськогосподарського призначення землі промисловості з кадастровим номером №:02:000:0069 площею 11,5 га, що розташована в урочищі "Гори середні" на території Миколаївської міської ради Львівської області за межами населеного пункту зареєстрованого за Приватною агрофірмою "Дністер" (номер запису про інше речове право 31258303, зареєстроване 16.04.2019) припинивши речове право оренди земельної ділянки;

- зобов`язання Приватної агрофірми "Дністер" повернути в розпорядження Львівської ОДА земельну ділянку площею 11,5 га кадастровий №:02:000:0069, що розташована в урочищі "Гори середні" на території Миколаївської міської ради Львівської області за межами населеного пункту.

1.2. Позов аргументовано тим, що, договір оренди землі ПАФ "Дністер" було продовжено відповідно до додаткової угоди від 07.02.2019 до договору оренди землі від 14.02.2011 без розпорядження Львівської ОДА, крім цього, державна реєстрація права державної власності спірної земельної ділянки за Миколаївською районною державною адміністрацією Львівської області була здійснена всупереч приписів законодавства, що слугувало підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом.

Як зазначено у позовній заяві, орендодавцем за спірним договором є Львівська ОДА, яка приймала відповідне розпорядження про надання в оренду ПАФ "Дністер" земельної ділянки і лише делегувала повноваження Миколаївській районній державній адміністрації Львівської області на підписання зазначеного договору, а не на продовження договору оренди земельної ділянки.

Згідно з інформацією наданою Львівською ОДА від 08.11.2021, приватна агрофірма "Дністер" не зверталась в порядку статті 33 Закону України "Про оренду землі" до орендодавця щодо пролонгації договору оренди землі.

Отже, орендар не скористався переважним правом на поновлення договору оренди землі, однак Миколаївська районна державна адміністрація Львівської області вийшовши за межі своїх повноважень, в порушення статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) та статті 33 Закону України "Про оренду землі" пролонгувала дію договору оренди землі з Приватною агрофірмою "Дністер".

Посилаючись на статті 317, 319, 328 Цивільного кодексу України, статті 116 ЗК України, прокурор зазначає, що Миколаївською районною державною адміністрацією Львівської області при реєстрації права державної власності саме за районною державною адміністрацією, а не за Львівською ОДА, а в подальшому і при пролонгації договору оренди з ПАФ "Дністер" порушено вимоги статті 116 ЗК України.

Посилаючись на пункт 24 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України, прокурор вважає, що вказана земельна ділянка є землею комунальної власності, однак відповідно до абзацу 2 вказаного пункту, земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки. Отже, вказана земельна ділянка не перейшла у власність Миколаївської міської ради, оскільки згідно з інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно така перебуває у державній власності в особі Миколаївської районної державної адміністрації Львівської області, однак підлягає передачі в комунальну власність.

2. Фактичні обставини справи, встановлені судами

2.1. Як установили суди попередніх інстанцій і свідчать матеріали справи, Розпорядженням голови Львівської ОДА від 14.12.2010 № 1505/0/5/-10 "Про передачу в оренду земельної ділянки", ПАФ "Дністер" надано земельну ділянку під розширення існуючого кар`єру піску площею 11,5 га із категорії земель промисловості, транспорту, зв`язку, енергетики, оборони та іншого призначення в оренду на 8 (вісім) років на території Миколаївської міської ради Миколаївського району (пункт 3 розпорядження).

Пунктом 5 вказаного розпорядження голови Львівської ОДА, Миколаївську районну державну адміністрацію Львівської області уповноважено укласти договір оренди земельної ділянки і зареєструвати його у встановленому порядку.

14.02.2011 між Миколаївською районною державною адміністрацією Львівської області, в особі голови Пілки Ігоря Ярославовича, що діяв на підставі Закону України "Про місцеві державні адміністрації" та розпорядження голови Львівської ОДА від 14.12.2010 № 1505/0/5/-10 (орендодавець; уповноважена ним особа), з одного боку, та ПАФ "Дністер" (орендар), з другого, укладено договір оренди землі № 2, відповідно до пункту 1 якого, орендодавець, на підставі розпорядження голови Львівської ОДА від 14.12.2010 № 1505/0/5/-10, надає, а орендар приймає в строкове платне володіння та користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення, яка знаходиться в урочищі "Гори середні" Миколаївської міської ради Львівської області, за межами населеного пункту, індексний кадастровий номер земельної ділянки :02:000:0069.

У пункті 8 договору сторони погодили строк дії даного договору, який становив вісім років; разом з тим, сторони погодили, що після закінчення строку дії договору орендар має переважне право поновлення його на новий строк; у цьому разі орендар повинен не пізніше ніж за 30 днів до закінчення строку дії договору повідомити письмово орендодавця про намір продовжити його дію.

Відповідно до п. 15 договору оренди, цільове призначення земельної ділянки - землі несільськогосподарського призначення, землі промисловості.

Договір оренди землі від 14.02.2011 № 2 зареєстровано в управлінні Держкомзему у Миколаївському районі Львівської області 18.05.2011 за № 00339. Сторонами підписано акт приймання-передачі земельної ділянки.

07.02.2019 між Миколаївською районною державною адміністрацією Львівської області в особі голови Коса Андрія Івановича, що діяв на підставі Закону України "Про місцеві державні адміністрації" (орендодавець; уповноважена ним особа) та ПАФ "Дністер" (орендар) було укладено додаткову угоду до договору оренди землі від 14.02.2011, відповідно до пункту 1 якої сторони домовились поновити термін дії договору оренди землі від 14.02.2011 № 2.

Пунктом 2 додаткової угоди від 07.02.2019, сторони погодили, що термін дії договору оренди землі від 14.02.2011 продовжується строком на 8 (вісім) років з дня державної реєстрації цієї угоди.

Відповідно до п. 3 додаткової угоди, сторони визначили, що всі інші умови договору залишилися незмінними.

16.04.2019 до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно було внесено відомості про реєстрацію права державної власності на вказану земельну ділянку за Миколаївською районною державною адміністрацією Львівської області, а також внесено відомості про право оренди земельної ділянки за ПАФ "Дністер". Підставою реєстрації права державної власності за Миколаївською районною державною адміністрацією Львівської області вказано Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо розмежування земель державної та комунальної власності" №5245-VI від 06.09.2012.

Підставою для державної реєстрації права оренди за ПАФ "Дністер" вказано додаткову угоду від 07.02.2019 до договору оренди землі від 14.02.2011.

27.10.2021 Львівською обласною прокуратурою до Львівської ОДА було скеровано лист про надання інформації щодо звернення/не звернення ПАФ "Дністер" до Львівської ОДА з листом (проектами додаткової угоди) про продовження (поновлення) дії договору оренди від 14.02.2011 № 2; чи приймалися з цього приводу рішення (розпорядження) або чи делегувалися Миколаївській районній державній адміністрації Львівської області повноваження на пролонгацію цього договору.

У відповідь на вказаний лист Львівська ОДА листом від 08.11.2021 № 45890-21 повідомила таке:

-клопотання щодо продовження договору оренди земельної ділянки площею 11,5 га кадастровий № :02:000:0069 на адресу Львівської ОДА від ПАФ "Дністер" не надходило та, відповідно, обласною державною адміністрацією не приймалося розпорядження стосовно порушеного питання;

-щодо вжиття заходів до захисту інтересів держави, Львівська ОДА зазначила, що з 27.05.2021 набрав чинності Закон України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" від 28.04.2021 за № 1423-ІХ. Відповідно до підпункту 58 пункту 4 вказаного Закону розділ Х "Перехідні положення" ЗК України доповнено пунктом 24, відповідно до якого з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім визначеного переліку земель передбачених цим Законом. Перехід права власності на такі земельні ділянки у комунальну власність виникає з моменту державної реєстрації. З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади (у цьому випадку Львівська ОДА), що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками не мають права здійснювати розпорядження ними. Відтак, враховуючи те, що Львівська ОДА не є розпорядником вказаної земельної ділянки, заходи щодо захисту інтересів держави не вживалися.

3. Короткий зміст судових рішень у справі

3.1. Рішенням Господарського суду Львівської області від 04.08.2022 у справі № 914/84/22 позов Заступника керівника Львівської обласної прокуратури задоволено частково:

- визнано недійсною додаткову угоду від 07.02.2019 до договору оренди землі від 14.02.2011;

- скасовано державну реєстрацію права оренди земельної ділянки несільськогосподарського призначення землі промисловості з кадастровим номером № :02:000:0069 площею 11,5 га, зареєстрованого за ПАФ "Дністер", припинивши речове право оренди земельної ділянки;

- зобов`язано ПАФ "Дністер" повернути в розпорядження Миколаївської міської ради Стрийського району Львівської області земельну ділянку площею 11,5 га кадастровий №:02:000:0069, що розташована в урочищі "Гори середні" на території Миколаївської міської ради Львівської області за межами населеного пункту;

- закрито провадження щодо позовної вимоги про скасування державної реєстрації права власності за Миколаївською (Стрийською) районною державною адміністрацією Львівської області на земельну ділянку несільськогосподарського призначення землі промисловості з кадастровим номером №:02:000:0069 площею 11,5 га з припиненням речового права, а саме права державної власності.

Рішення суду мотивоване тим, що ·підставою для представництва прокурором інтересів держави в особі Львівської ОДА шляхом подання даного позову є неправомірне вибуття вказаної земельної ділянки з користування та із державної власності в особі Львівської ОДА, що у свою чергу призвело до заподіяння шкоди інтересам держави і, при цьому Львівською ОДА не вжито достатніх заходів, в тому числі позовного характеру. Суд встановив, що, станом на час звернення прокурора до суду, в матеріалах справи були відсутні докази державної реєстрації права комунальної власності на спірну земельну ділянку за Миколаївською міською радою. Місцевий господарський суд дійшов до висновку, що станом на дату подання позовної заяви у даній справі органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, в даному випадку, є Львівська ОДА і, як вбачається із матеріалів справи, саме її бездіяльність спричинила на той час звернення прокурора з таким позовом, оскільки Львівська ОДА неналежно виконувала свої повноваження щодо захисту інтересів держави, що має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень і, що в свою чергу свідчить про наявність "виключного випадку" для звернення прокурора з даним позовом до суду.

·Під час розгляду справи земельна ділянка була зареєстрована на праві комунальної власності за Миколаївською міською радою Львівської області, у зв`язку з чим суд замінив позивача з Львівської ОДА на Миколаївську міську раду Львівської області.

Станом на час укладення договору оренди землі і на час укладення додаткової угоди, розпорядником спірної земельної ділянки була саме Львівська ОДА, а не Миколаївська районна державна адміністрація.

З огляду на приписи статей 116, 122 ЗК України саме Львівська ОДА, а не Миколаївська районна державна адміністрація Львівської області була розпорядником спірної земельної ділянки, яка перебувала у державній власності. Отже, Миколаївська районна державна адміністрація Львівської області в особі голови, підписуючи додаткову угоду від 07.02.2019, якою поновлено термін дії договору оренди землі від 14.02.2011 № 2 на 8 років, діяла без повноважень, адже розпорядженням голови Львівської ОДА від 14.12.2010 № 1505/0/5/-10 Миколаївську районну державну адміністрацію Львівської області уповноважено лише укласти договір оренди земельної ділянки і зареєструвати його у встановленому порядку, а не продовжувати, в майбутньому, дію вказаного договору. Водночас такі повноваження відповідно до положень статті 122 ЗК України у Миколаївської районної державної адміністрації Львівської області відсутні.

Оскільки у Миколаївської районної державної адміністрації Львівської області був відсутній необхідний обсяг повноважень на укладення додаткової угоди щодо поновлення терміну дії договору оренди землі від 14.02.2011 № 2, суд першої інстанції визнав достатніми ці обставини для визнання спірної додаткової угоди від 07.02.2019 до договору оренди землі від 14.02.2011 недійсною.

Так як додаткову угоду від 07.02.2019, на підставі якої 16.04.2019 проведено державну реєстрацію права оренди земельної ділянки за ПАФ "Дністер", визнано недійсною, позовна вимога про скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки за ПАФ "Дністер" є обґрунтованою. Водночас, суд вважав, що позовна вимога у частині припинення речового права оренди земельної ділянки не протирічить положенням частини третьої статті 26 Закону України "Про державну реєстрацію речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень" у редакції від 26.07.2022.

26.05.2022 право комунальної власності на спірну земельну ділянку було зареєстровано за Миколаївською міською радою Львівської області. На дату ухвалення рішення суду право державної власності на спірну земельну ділянку припинено, про що також зазначено у інформаційній довідці з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 27.05.2022 № 301683587, а тому, суд констатував неможливість вирішення спору між Львівською ОДА та Стрийською (Миколаївською) районною державною адміністрацією Львівської області щодо земельної ділянки, яка вже не перебуває у державній власності, з підстав наведених у позові.

Спір між Миколаївською міською радою Львівської області, яка є правонаступником Львівської ОДА у цій справі, та Стрийською (Миколаївською) районною державною адміністрацією Львівської області з приводу реєстрації права державної власності на спірну земельну ділянку також відсутній, оскільки земля перейшла у комунальну власність та зареєстрована за Миколаївською міською радою Стрийського району Львівської області. Отже, щодо позовної вимоги про скасування державної реєстрації права державної власності на спірну земельну ділянку з припиненням права державної власності провадження у справі закрито.

3.2. Постановою Західного апеляційного господарського суду від 20.12.2022 у справі № 914/84/22 рішення Господарського суду Львівської області від 04.08.2022 скасовано. Позов залишено без розгляду.

Постанова мотивована тим, що 27.05.2021 набрав чинності Закону України "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" від 28.04.2021 за № 1423-ІХ. Відповідно до підпункту 58 пункту 4 вказаного Закону розділ Х "Перехідні положення" ЗК України доповнено пунктом 24, відповідно до якого з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім визначеного переліку земель передбачених цим Законом. Перехід права власності на такі земельні ділянки у комунальну власність виникає з моменту державної реєстрації. З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками не мають права здійснювати розпорядження ними.

У відповідь на звернення прокурора від 27.10.2021 Львівська ОДА у своєму листі від 08.11.2021 повідомила прокуратуру, що заходи щодо захисту інтересів держави не вживалися, оскільки Львівська ОДА не є розпорядником спірної земельної ділянки в силу норм вказаного вище Закону.

Таким чином, відповідно до приписів пункту 24 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України, належним органом, який здійснює або може здійснювати повноваження щодо самостійного звернення до суду за захистом порушених прав з таким позовом є органи місцевого самоврядування. Отож, прокурором не надано доказів звернення до органу місцевого самоврядування із відповідним зверненням щодо порушення права, з огляду на те, що розпорядником спірної земельної ділянки є саме місцеві громади.

Враховуючи те, що прокурором на порушення приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не було належними і допустимими доказами доведено факт нездійснення чи неналежного здійснення позивачем захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що наведений позов у частині вимог, пред`явлених в інтересах Львівської ОДА, підписано особою, яка не мала права на його підписання.

4. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу, та відзиву на касаційну скаргу

4.1. Заступник керівника Львівської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить постанову а Західного апеляційного господарського суду від 20.12.2022 у справі № 914/84/22 скасувати, а справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Підставою касаційного оскарження є пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

4.2. Обґрунтовуючи підставу оскарження, передбачену пунктом 1 частини другої статті 287 ГПК України, заявник зазначає, що суд апеляційної інстанції не врахував висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 04.07.2018 у справі № 653/1096/16-ц, від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18, від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, від 13.11.2019 у справі № 755/9215/15-ц, від 15.01.2020 у справі № 698/119/18, від 11.02.2020 у справі № 922/614/19, від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, від 19.12.2019 у справі № 926/358/19, від 20.05.2020 у справі № 911/1902/19 щодо застосування частини третьої статті 1311 Конституції України, статті 53 ГПК України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Прокурор стверджує, що як на час укладення договору оренди, так і на час укладення додаткової угоди, розпорядником спірної земельної ділянки була Львівська ОДА. Однак, всупереч законодавству, яким не передбачена можливість набуття в державну власність земель промисловості за межами населеного пункту районними державними адміністраціями, 16.04.2019 право державної власності було зареєстровано за Миколаївською районною державною адміністрацією Львівської області.

Попри те, що з 27.05.2021 (дня набрання чинності пункту 24 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України) Львівська ОДА не є розпорядником спірної земельної ділянки, однак саме вона була її законним власником до моменту державної комунальної власності за Миколаївською міською радою. На момент звернення із цим позовом державну реєстрацію права комунальної власності за Миколаївською міськрадою здійснено не було. У зв`язку із цим, прокурором при пред`явленні позову вірно визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції (Львівська ОДА) у спірних правовідносинах. Оскільки під час розгляду справи, 26.05.2022, спірну земельну ділянку зареєстровано на праві комунальної власності за Миколаївською міськрадою, суд першої інстанції замінив позивача з Львівською ОДА на Миколаївську міськраду.

Залишаючи позов без розгляду, апеляційний господарський суд не врахував, що хоча з 27.05.2021 Львівська ОДА не мала права здійснювати розпорядження земельною ділянкою, але за нею залишилося право користування, володіння та обов`язок щодо охорони земельної ділянки. Таким чином, на момент звернення із цим позовом до суду, Миколаївська міськрада не могла здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, такі повноваження у неї виникли лише після пред`явлення позову та реєстрації права комунальної власності.

4.3. У відзивах на касаційну скаргу відповідачі вказують на безпідставність доводів скаржника, погоджуються із висновками суду апеляційної інстанції, вважають, що прокурор не обґрунтував у чому полягає порушення інтересів держави та ним не надано доказів звернення до органів місцевого самоврядування перед звернення із цим позовом. У зв`язку із цим, оскаржену постанову необхідно залишити без змін.

5. Позиція Верховного Суду

5.1. У зв`язку із перебуванням судді Могила С. К. у відпустці, відповідно до протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 17.04.2023, для розгляду скарги заступниак керівника Львівської обласної прокуратури визначено колегію суддів: Волковицька Н. О. - головуючий, судді Зуєв В. А., Случ О. В. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

5.2. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

5.3. Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилають до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до абзаців 1 - 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Водночас, згідно з положеннями частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох виключних випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Перший випадок передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).

Таким чином, прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Отже, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

5.4. Залишаючи позовну заяву у справі № 914/84/22 без розгляду, апеляційний господарський суд послався на те, що , прокурором не надано доказів звернення до органу місцевого самоврядування із відповідним зверненням щодо порушення права, з огляду на те, що розпорядником спірної земельної ділянки є саме місцеві громади.

Відповідних висновків суд апеляційної інстанції дійшов на підставі приписів пункту 24 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України.

Зі змісту пункту 24 розділу Х "Перехідні положення" ЗК України слідує, що з дня набрання чинності цим пунктом землями комунальної власності територіальних громад вважаються всі землі державної власності, розташовані за межами населених пунктів у межах таких територіальних громад, крім визначеного переліку земель передбачених цим Законом. Перехід права власності на такі земельні ділянки у комунальну власність виникає з моменту державної реєстрації. З дня набрання чинності цим пунктом до державної реєстрації права комунальної власності на земельні ділянки державної власності, що передаються у комунальну власність територіальних громад, органи виконавчої влади, що здійснювали розпорядження такими земельними ділянками не мають права здійснювати розпорядження ними. Земельні ділянки, що вважаються комунальною власністю територіальних громад сіл, селищ, міст відповідно до цього пункту і право державної власності на які зареєстроване у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно, переходять у комунальну власність з моменту державної реєстрації права комунальної власності на такі земельні ділянки.

Верховний Суд звертає увагу на те, що як слідує із матеріалів справи та встановлено судами попередніх інстанцій, станом на дату подання позовної заяви земельна ділянка не перейшла у власність Миколаївської міської ради Львівської області, право комунальної власності на неї на той час зареєстровано не було. Така реєстрація була здійснена у ході розгляду справи, внаслідок чого суд першої інстанції і замінив позивача на відповідного правонаступника. У той же час, суд апеляційної інстанції фактично зазначені обставини не взяв до уваги.

Крім того, встановлюючи чи є Львівська ОДА компетентним органом в особі якого прокурор міг звернутися із позовом в інтересах держави, суд апеляційної інстанції не взяв до уваги сукупність спірних правовідносин та заявлених вимог, зокрема обставини оскарження реєстрації права власності Стрийської (Миколаївської) районної державної адміністрації Львівської області, укладення додаткової угоди від 07.02.2019 до договору оренди землі від 14.02.2011 без відома Львівської ОДА, що, на думку прокурора, здійснено неправомірно, як і аргументи про те, що до моменту реєстрації права комунальної власності, саме за Львівською ОДА мала б зберігатися відповідна реєстрація права державної власності.

У свою чергу, висновки суду апеляційної інстанції щодо органу, який має право розпоряджатися спірною земельною ділянкою стосуються розгляду справи № 914/84/22 по суті, у тому числі щодо дослідження підстав для задоволення позовних вимог та оцінки змісту прохальної частини позову. У зв`язку із цим, передчасним є постанова апеляційного господарського суду про залишення позову без розгляду, прийнята лише з посиланням на те, що розпорядником земельної ділянки є місцеві громади.

Твердження, наведені у відзивах на касаційну скаргу фактично побудовані на аналогічних мотивах, які викладені у постанові апеляційного господарського суду, не спростовують зазначених вище аргументів і не можуть бути розцінені як такі, що спростовують ключові аргументи скаржника щодо необхідності скасувати оскаржену постанову.

5.5. Зважаючи на викладене, колегія суддів погоджується із доводами скаржника про те, що апеляційний господарський суд дійшов помилкового висновку щодо недотримання прокурором вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а мотиви, наведені у оскарженій постанові є передчасними та не можуть бути розцінені як достатні для залишення позову без розгляду.

6. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

6.1. Відповідно до частини шостої статті 310 ГПК України підставою для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.

6.2. Зважаючи на викладене, касаційну скаргу необхідно задовольнити, постанову апеляційного господарського суду скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

7. Розподіл судових витрат

7.1. З огляду на задоволення касаційної скарги та направлення справи для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції судові витрати, понесені скаржником у зв`язку з розглядом справи у суді касаційної інстанції, підлягають розподілу за результатами вирішення спору.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Львівської обласної прокуратури задовольнити частково.

Постанову Західного апеляційного господарського суду від 20.12.2022 у справі № 914/84/22 скасувати, справу направити для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Волковицька

Судді В. А. Зуєв

О. В. Случ