ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 квітня 2023 року

м. Київ

cправа № 922/5002/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Волковицька Н. О. - головуючий, Зуєв В. А., Случ О. В.,

розглянув у письмовому провадженні касаційну скаргу особи, яка зверталась з апеляційною скаргою - заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Харківській області та Балаклійської міської ради Харківської області

на ухвалу Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2023 у справі

за позовом Фермерського господарства "П`ять хлібів"

до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні відповідача - Балаклійська міська рада Харківської області,

про визнання права оренди.

1. Історія справи

1.1. У січні 2022 року Фермерське господарство "П`ять хлібів" (далі - ФГ "П`ять хлібів" та/або позивач) звернулося до Господарського суду Харківської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області (далі - Держгеокадастр та/або відповідач), в якому просило суд: визнати за ФГ "П`ять хлібів" право оренди земельної ділянки з кадастровим номером :02:000:0105 на підставі укладеного між Головним управлінням Держземагентства у Харківській області та ОСОБА_1 договору оренди від 24.03.2014; скасувати рішення державного реєстратора відділу з питань держаної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області Щербини Н. М. від 11.11.2020 № 55072697; визнати за ФГ "П`ять хлібів" право оренди земельної ділянки з кадастровим номером :05:000:0214 на підставі укладеного між Головним управлінням Держземагентства у Харківській області та ОСОБА_1 договору оренди від 24.03.2014; скасувати рішення державного реєстратора відділу з питань держаної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області Щербини Н. М. від 30.11.2020 № 55427029.

1.2. Рішенням Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 позовні вимоги задоволені в повному обсязі.

1.3. Не погоджуючись із рішенням місцевого господарського суду, заступник керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Держгеокадастру, а також в особі Балаклійської міської ради Харківської області (далі - Міськрада) звернувся до Східного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення місцевим господарським судом норм матеріального та процесуального права, неповне дослідження обставин справи, просив скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

Також заступник керівника Харківської обласної прокуратури просив залучити до участі в справі Міськраду як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

1.4. Ухвалою апеляційного господарського суду від 06.01.2023, зокрема, відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Держгеокадастру та в інтересах держави в особі Міськради на рішення господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі №922/5002/21; залучено до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Міськраду.

1.5. 18.01.2022 від Держгеокадастру до Східного апеляційного господарського суду надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому відповідач просив апеляційну скаргу прокурора задовольнити, скасувати рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 та ухвалити нове рішення, яким відмовити у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.

2. Короткий зміст ухвали апеляційної інстанції

2.1. Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2023 (Гребенюк Н. В. - головуючий, судді Слободін М. М., Шутенко І. А.) апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Держгеокадастру та в інтересах держави в особі Міськради на рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 закрито.

2.3. Ухвала апеляційного господарського суду мотивована тим, що прокурор не підтвердив у даній справі підстав для представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру, а також в інтересах держави в особі Міськради, а тому апеляційний господарський суд дійшов висновку про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 2 частини 1 статті 264 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

3.1. Не погоджуючись із ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2023 у справі № 922/5002/21, заступник керівника Харківської обласної прокуратури (далі - Прокурор та/або скаржник) звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить ухвалу скасувати, а справу направити на новий розгляд до апеляційного господарського суду.

3.2. Скаржник наголошує на порушенні судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 53, 86, 236, пункту 2 частини 1 статті 264 ГПК України.

Посилаючись на висновки, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Прокурор, акцентує увагу на тому, що положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не ставлять підстави представництва прокурора у залежність від обставин, які перешкоджають відповідному суб`єкту владних повноважень захищати порушені інтереси держави.

На виконання вимог частин 3, 5 статті 53 ГПК України і частин 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" Прокурор при зверненні з апеляційною скаргою обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Держгеокадастром та Міськрадою, які з часу обізнаності про порушення позивачем земельного законодавства самостійно не вжили заходів, спрямованих на оскарження незаконного рішення місцевого господарського суду, відповідно до якого за відсутності законних підстав та у поза конкурентний спосіб, право оренди на земельні ділянки сільськогосподарського призначення загальною площею 306,4 га набув позивач та долучив до апеляційної скарги повідомлення зазначених органів у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

На думку скаржника, суд апеляційної інстанції не врахував позицію Великої Палати Верховного Суду, викладену у постанові від 26.05.2021 у справі № 912/2385/18, яка пов`язує перебіг розумного строку на вжиття відповідних заходів уповноваженим органом не лише з моментом, як цьому органу стало відомо про порушення, а й коли такому органу повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави. Норма статті 23 Закону України "Про прокуратуру" не визначає джерел або форми, в яких уповноваженому суб`єкту має стати відомо про відповідне порушення (лист, самостійне виявлення з відкритих джерел, встановлення в ході повноважень тощо). Основне значення має саме факт обізнаності про таке порушення.

З обставин справи та доказів, що їх підтверджують, зібраних під час провадження ще в суді першої інстанції, вбачається, що Держгеокадастр фактично довідався про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах не з листа прокурора від 24.10.2022, а принаймні, перебуваючи у статусі відповідача у даній справі, що також підтверджується сформованим у порядку статей 46, 165 ГПК України відзивом на позов із викладенням арґументованих заперечень, які ґрунтуються на юридичній дії постанов Харківського апеляційного суду від 23.09.2020 у справах № 610/1253/17 і № 610/653/18, та обставинах їх виконання у формі винесення державним реєстратором відділу з питань держаної реєстрації речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень і державної реєстрації юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань Балаклійської районної державної адміністрації Харківської області Щербиною Н. М. рішень від 11.11.2020 № 55072697 та від 30.11.2020 № 55427029, оскаржуваних позивачем у цій справі. На думку Прокурора, зазначені обставини переконливо свідчать про те, що вже у грудні 2021 року Держгеокадастру об`єктивно стало відомо про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах. Більше того, Прокурор у жовтні 2022 року звертався до відповідача із відповідними листами (запитами), в яких просив надати інформацію про те, які заходи реагування вживалися з приводу виявлених порушень вимог земельного законодавства та чи існують причини, що унеможливлюють здійснення таких заходів. Однак, обмежившись підготовкою відзиву на позов, Держгеокадастр у повній мірі не вжив наданих процесуальним законом повноважень, рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 в апеляційному порядку не оскаржив, незважаючи на те, що зазначеним рішенням суду у встановленому законом порядку не спростовано аргументи відзиву Держгеокадастру на позовну заяву ФГ "П`ять хлібів".

Незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи відповідача про неможливість звернутися до суду з апеляційною скаргою через відсутність коштів на сплату судового збору, сам факт незвернення до суду Держгеокадастру з апеляційною скаргою, яка б відповідала вимогам процесуального законодавства та відповідно надавала змогу захистити інтереси держави, свідчить про те, що такий орган державної виконавчої влади неналежно виконує повноваження щодо повернення спірних земельних ділянок у законний режим їх використання, у зв`язку із чим у Прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів держави та звернення до суду з такою апеляційною скаргою, що відповідає нормам національного законодавства, практиці Європейського суду з прав людини та висновкам, викладеним Великою Палатою Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18.

Скаржник також звертає увагу на те, що в частині, яка стосується бездіяльності Міськради, суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що з урахуванням можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, Міськрада могла довідатись про стан речових прав щодо спірних земельних ділянок з часу набуття права комунальної власності на них, тобто з 12.11.2021, а про наявність штучного судового спору у даній справі № 922/5002/21 з приводу порушення удаваного права позивача з моменту публікації відомостей про вказану судову справу у загальнодоступних джерелах, зокрема, на офіційному вебпорталі Єдиний державний реєстр судових рішень, тобто з 30.12.2021 (дата оприлюднення ухвали Господарського суду Харківської області від 28.12.2021 у справі № 922/5002/21). Отже, на думку Прокурора, з грудня 2021 року Міськраді повинно було стати відомо про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах.

Крім того, Прокурором відповідне інформування Міськради здійснено шляхом надіслання листа від 24.10.2022, у якому викладено обставини порушення інтересів держави та витребувано інформацію про вжиті Міськрадою заходи для захисту порушених інтересів держави.

Підсумовуючи наведене, Прокурор вважає, що Держгеокадастр та Міськрада повинні були дізнатися про стверджуванні Прокурором порушення ще до отримання листів Прокурора від 24.10.2022 № 15/1-7295вих-22 та №15/1-7296вих-22, в яких повідомлялося про порушення інтересів держави, а Прокурором належним чином підтверджено бездіяльність компетентних органів (Держгеокадастру як особи, до якої пред`явлено позов, та Міськради як розпорядника спірних земельних ділянок), які знали про порушення інтересів держави, однак не зверталися до суду із заявою чи апеляційною скаргою: Міськрада - з невідомої причини, а Держгеокадастр - через відсутність коштів для сплати судового збору. Аналогічних висновків дійшов Верховний Суд у постанові від 16.02.2022 у справі № 911/2827/20.

Прокурор також просить суд взяти до уваги, що дана справа становить значний суспільний інтерес, оскільки її предметом є спір про право щодо земельних ділянок, які є частиною земель як основного національного багатства, що перебувають під особливою охороною держави.

3.5. У відзиві на касаційну скаргу Держгеокадастр просить касаційну скаргу задовольнити, посилаючись на те, що фактично неподання апеляційної скарги відповідачем у цій справі зумовлено дійсними істотними перешкодами, які мають місце під час воєнної агресії проти України, зокрема, у зв`язку з активними бойовими діями на території Харківської області, відповідним обмеженням роботи Держгеокадастру та значними обмеженнями щодо фінансування, відсутністю коштів для сплати судового збору. Крім цього, відповідач акцентує увагу на тому, що звернення Прокурора з апеляційною скаргою в інтересах Міськради було обґрунтованим, адже саме Міськрада є розпорядником спірних земельних ділянок.

3.6. Міськрада у відзиві на касаційну скаргу просить її задовольнити, посилаючись, зокрема, на те, що Міськрада отримала повідомлення Прокурора від 24.10.2022 № 15/1-7296 вих-22 25.10.2022, проте протягом розумного строку з дня його отримання самостійно не звернулася до суду з апеляційною скаргою на рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21, оскільки діяльність Міськради була призупинена, адже м. Балаклія та шість старостинських округів Міськради тривалий час перебували в окупації, а вісім старостинських округів у зоні активних бойових дій. З 01.10.2022 діяльність Міськради поновлена, проте значна кількість працівників продовжувала знаходитись поза межами громади та навіть за межами України; на момент отримання повідомлення Міськрада не мала постійного інтернет-зв`язку, транспорту, вживала заходи з відновлення документів, архіву, матеріалів для розгляду судових справ тощо; юридичний відділ Міськради також працював у неповному складі, крім того, всі співробітники Міськради були задіяні у вирішенні організаційних питань щодо подолання наслідків окупації.

У зв`язку з вищевикладеним у відповідь на повідомлення Прокурора Міськрада листом від 23.11.2022 № 04-08/256 повідомила про те, що не має наміру звертатися до суду з апеляційною скаргою.

Міськрада також отримала лист Прокурора від 09.12.2022 № 15/1-356вих-22, а тому вважає, що Прокурором дотримано порядок, передбачений статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та підтверджено підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі Міськради.

3.7. У відзиві на касаційну скаргу ФГ "П`ять хлібів" просить касаційну скаргу залишити без задоволення, стягнути з Харківської обласної прокуратури судові витрати, понесені у суді касаційної інстанції.

4. Розгляд касаційної скарги та позиція Верховного Суду

4.1. У зв`язку з перебуванням у відпустці судді Могила С. К. склад судової колегії суду касаційної інстанції змінено, що підтверджується протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 13.04.2023, який наявний в матеріалах справи.

4.2. Здійснивши розгляд касаційної скарги у письмовому провадженні, дослідивши наведені у ній доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування господарським судом апеляційної інстанції норм процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з таких підстав.

4.3. Відповідно до положень частин 1, 2 статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

4.4. Предметом касаційного перегляду є ухвала суду апеляційної інстанції про закриття апеляційного провадження на підставі пункту 2 частини 1 статті 264 ГПК України, оскільки апеляційний суд дійшов висновку про те, що Прокурором не підтверджено у даній справі підстав для представництва інтересів держави в особі Держгеокадастру, а також інтересів держави в особі Міськради.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Згідно з абзацами 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті

Відповідно до абзаців 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Одночасно згідно з положеннями частин 3- 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Таким чином, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки: "…Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

З огляду на викладене підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.09.2020 у справі № 906/982/19.

З тексту постанови Великої Палати Верховного Суду від 18.03.2020 у справі № 553/2759/18 чітко вбачається необхідність дослідження судом дотримання прокурором процедури, передбаченої частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", і при подачі прокурором апеляційної скарги.

У постанові Верховного Суду від 02.09.2020 у справі № 911/936/18 викладено такий правовий висновок: "… дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду (у цьому випадку з апеляційною скаргою) підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки недотримання такої процедури унеможливлює розгляд справи за поданою прокурором апеляційною скаргою". Колегія суддів підстав для відступу від викладених у попередньому і цьому пунктах висновків не вбачає.

У контексті вищенаведеного колегія суддів зазначає, що за своїм змістом положення статті 23 Закону України "Про прокуратуру" спрямовані саме на забезпечення балансу прав, свобод та інтересів учасників процесу з метою, з одного боку, недопущення підміни прокурором належного суб`єкта владних повноважень або надання необґрунтованих переваг відповідним суб`єктам, права яких порушуються, а з іншого боку, захисту інтересів держави у випадку, коли цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює їх захист.

З огляду на викладене, встановлюючи підстави для представництва прокурором інтересів держави, суд повинен здійснити оцінку не тільки виконання ним обов`язку попереднього (до звернення до суду) повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, яке є останнім перед безпосереднім поданням позову (апеляційної та/або касаційної скарги), а й наявних у справі інших доказів щодо обставин, які йому передували, зокрема попереднього листування між прокурором та зазначеним органом, що за своїм змістом може мати різний характер.

Такі документи (незалежно від їх назви) можуть бути спрямовані на:

- отримання інформації з метою встановлення наявності або відсутності порушення інтересів держави, у випадку виявлення прокурором ознак такого порушення на підставі абзацу 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру";

- інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення інтересів держави та отримання інформації щодо обізнаності такого органу про порушення та вжиття або невжиття відповідних заходів;

- отримання від відповідного органу інформації (матеріалів та копій), необхідної для здійснення представництва інтересів держави в суді.

При цьому якщо в процесі такої оцінки буде встановлено, що листування було спрямоване на отримання документів та/або інформації про можливе порушення і пов`язане саме зі з`ясуванням факту його наявності або відсутності, то обов`язковим є подальше інформування відповідного органу про виявлені прокурором порушення та надання відповідному органу можливості відреагувати протягом розумного строку на повідомлення при поданні відповідного позову прокурором, що відповідає змісту положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", усталеній практиці Європейського суду з прав людини та Верховного Суду.

Водночас якщо попереднє листування свідчить про те, що воно мало характер інформування відповідного органу про вже раніше виявлені прокурором порушення, і такий орган протягом розумного строку на зазначену інформацію не відреагував або відреагував повідомленням про те, що він обізнаний (у тому числі до моменту отримання інформації від прокурора) про порушення, але не здійснював та/або не здійснює та/або не буде здійснювати захист порушених інтересів, то у такому випадку наявні підстави для представництва, передбачені абзацом 1 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру". У такому разі дотримання розумного строку після повідомлення про звернення до суду не є обов`язковим, оскільки дозволяє зробити висновок про нездійснення або здійснення неналежним чином захисту інтересів держави вказаним органом.

Аналогічну правову позицію викладено у постанові Верховного Суду від 26.05.2021 у справі № 926/14/19.

Верховний Суд також звертає увагу, що критерій "розумності", який наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, має визначатися судом з урахуванням великого кола чинників.

До таких чинників відноситься, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення або про можливе порушення інтересів держави та вжиті ним заходи з моменту виникнення такої обізнаності, спрямовані на захист інтересів держави.

Схожі за змістом висновки сформовані у постановах Верховного Суду від 07.04.2021 у справі № 913/124/10 та від 08.04.2021 у справі № 925/11/19.

Як свідчать матеріали справи, Прокурор у тексті апеляційної скарги зазначав про те, що Балаклійська територіальна громада в особі Міськради набула право власності на спірні земельні ділянки з кадастровим номером :05:000:0214 та з кадастровим номером :02:000:0105 на підставі Закону України від 28.04.2021 № 1423-ІХ "Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо вдосконалення системи управління та дерегуляції у сфері земельних відносин" та з часу державної реєстрації такого права у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно та реєстру прав власності на нерухоме майно - 12.11.2021, тобто до звернення позивача з позовом у цій справі. Таким чином, рішення у цій справі впливає на права та обов`язки Міськради як розпорядника спірних земельних ділянок, у зв`язку з чим Прокурор просив суд апеляційної інстанції залучити Міськраду до участі у справі як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача.

Суд апеляційної інстанції ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 06.01.2023 у справі № 922/5002/21 залучив до участі у справі Міськраду як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача.

При цьому як підставу для звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Міськради Прокурор зазначив те, що про порушення інтересів держави Міськрада могла довідатися з часу набуття/реєстрації права комунальної власності на спірні земельні ділянки - 12.11.2021, а також із часу публікації відомостей про відкриття провадження у цій справі у загальнодоступних джерелах, зокрема на офіційному вебпорталі Єдиний державний реєстр судових рішень, тобто з 30.12.2021 (дата оприлюднення ухвали Господарського суду Харківської області від 28.12.2021 у справі № 922/5002/21). Отже, на думку Прокурора, Міськрада принаймні з грудня 2021 року повинна була знати про порушення інтересів держави у спірних правовідносинах. Крім цього, Прокурор інформував Міськраду про порушення інтересів держави, зокрема, листами від 24.10.2022 № 15/1-7296вих22 та від 09.12.2022, проте остання не вжила належних заходів, спрямованих на захист інтересів держави, що свідчить про бездіяльність такого органу.

Так, з матеріалів справи вбачається, що Харківська обласна прокуратура у повідомленні від 24.10.2022 № 15/1-7296вих-22 звернулася до Міськради з метою отримання інформації щодо: процедури передачі земельних ділянок з кадастровими номерами :02:000:0105 та :05:000:0214 із земель державної до комунальної власності на підставі пункту 24 Перехідних положень Земельного кодексу України та державної реєстрації права комунальної власності на ці земельні ділянки, надання копій підтверджуючих документів; чи зверталася або чи має намір звернутися Міськрада до суду з апеляційною скаргою на рішення господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21.

З метою виконання вимог, визначених частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", Харківська обласна прокуратура листом від 09.12.2022 № 15/1-356вих-22 повідомила Міськраду про намір звернутися до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Міськради на рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 за позовом ФГ "П`ять хлібів" до Держгеокадастру про визнання права оренди на земельні ділянки, скасування рішень державних реєстраторів.

Відповіді на повідомлення прокуратури про намір звернення до суду в інтересах держави в особі Міськради матеріали справи не містять.

Верховний Суд звертає увагу на правовий висновок Верховного Суду, викладений у постановах від 20.01.2021 у справі № 927/468/20 та від 11.03.2021 у справі № 910/3158/19, згідно з яким часовий проміжок, що минув між повідомленням позивача та поданням позову у справі, не завжди є вирішальним у питанні дотримання прокурором приписів статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Критерій "розумності", який наведений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, має визначатися з урахуванням великого кола чинників і не може бути оцінений виключно темпорально. До таких чинників належать, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи з моменту такої обізнаності, спрямовані на захист інтересів держави.

Водночас суд апеляційної інстанції, обмежившись посиланнями на те, що повідомлення органу прокуратури датоване 09.12.2022, направлене ним 13.12.2022, а звернення з апеляційною скаргою відбулось після спливу лише двох днів з моменту формування відповідного повідомлення, дійшов висновку, що це свідчить про те, що компетентному органу не було надано розумного строку для реагування на твердження Прокурора щодо порушення інтересів держави, вчинення дій для звернення до суду за захистом своїх прав чи вчинення дій задля припинення порушення інтересів держави іншим шляхом. При цьому апеляційний господарський суд не надав належної правової оцінки змісту тривалого (починаючи з 24.10.2022) листування Прокурора з Міськрадою щодо наявної в останньої інформації про порушення та запиту щодо вжиття належних заходів для його усунення, зокрема, зверненню Прокурора з листом від 24.10.2022 до Міськради.

Відтак, дійшовши висновку про недотримання Прокурором розумних строків, які дають можливість відповідним органам, у цьому випадку Міськраді, відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, поза увагою апеляційного господарського суду залишилися обставини того, що Міськрада могла бути обізнана про таке порушення інтересів, яке відбулося раніше звернення Прокурора до Міськради з повідомленням (від 09.12.2022) про намір подати до суду апеляційну скаргу на рішення місцевого господарського суду.

З огляду на наведене суд касаційної інстанції вважає обґрунтованими доводи Прокурора про те, що при з`ясуванні питання щодо наявності підстав для його звернення з апеляційною скаргою до суду на порушення приписів процесуального законодавства, суд апеляційної інстанції не надав належної оцінки наявним у матеріалах справи доказам, які свідчать про обізнаність Міськради з виявленими порушеннями та про відсутність будь-якого активного реагування щодо вжиття заходів судового захисту порушених інтересів держави. За таких підстав висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Міськради є передчасними.

Верховний Суд також звертає увагу на те, що як на підставу для звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Держгеокадастру Прокурор зазначив те, що про порушення інтересів держави відповідач фактично довідався з грудня 2021 року шляхом ознайомлення з предметом та підставами позову у цій справі, перебуваючи у статусі відповідача, про що свідчить формування у порядку статей 46, 165 ГПК України відзиву на позовну заяву із викладенням арґументів та заперечень. При цьому, обмежившись підготовкою відзиву на позовну заяву, відповідач у повній мірі не вжив наданих процесуальним законом заходів, зокрема не оскаржив рішення місцевого господарського суду в апеляційному порядку, незважаючи на те, що зазначеним рішенням суду у встановленому законом порядку не спростовано арґументів відповідача, викладених у відзиві на позовну заяву. Тобто уповноваженому органу було достеменно відомо про порушення інтересів держави, однак протягом тривалого строку, у тому числі у межах строку на апеляційне оскарження рішення місцевого господарського суду, відповідачем не вжито та не пред`явлено апеляційної скарги. Отже, звернення Прокурора з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Держгеокадастру прокуратура обґрунтовувала і тим, що відповідач не звернувся з апеляційною скаргою на оскаржуване судове рішення у цій справі, що, на його переконання, свідчить про нездійснення або неналежне здійснення захисту державних інтересів органом державної влади.

Так, з матеріалів справи вбачається, що 24.10.2022 листом № 15/1-7295вих-22 органом прокуратури було поінформовано Держгеокадастр щодо обставин порушення інтересів держави та витребувано інформацію про вжиті Держгеокадастром заходи з метою їх захисту.

Держгеокадастр листом від 02.11.2022 № 10-20-14-2880/0/19-22 направив на адресу Харківської обласної прокуратури відповідь, зазначивши у цьому листі про статус спірних земельних ділянок як земель комунальної форми власності, а також повідомивши про незвернення з апеляційною скаргою на рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 у зв`язку з обмеженим бюджетним фінансуванням.

09.12.2022 Прокурор, керуючись частиною 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", повідомив відповідача про намір звернутися до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Держгеокадастру на рішення Господарського суду Харківської області від 28.06.2022 у справі № 922/5002/21 (лист направлено 13.12.2022).

Відповіді Держгеокадастру на вказане повідомлення матеріали справи не містять.

Наведені обставини було розцінено Прокурором як бездіяльність Держгеокадастру, про що він також зазначив у апеляційній скарзі, обґрунтовуючи наявність підстав для звернення до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі Держгеокадастру.

Верховний Суд звертає увагу на те, що, як зазначалося вище, згідно з правовою позицією Великої Палати Верховного Суду, викладеною у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо. Отже, бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Також правова позиція щодо наявності підстав для звернення прокурора до суду за захистом інтересів держави у зв`язку з неналежним виконанням уповноваженим органом своїх повноважень викладена, зокрема, у постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 та полягає у такому: "… незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи Городищенської сільської ради Луцького району Волинської області про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади с. Городище та звернення до суду з таким позовом, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини".

Подібні за змістом правові висновки викладено Верховним Судом у постанові від 13.01.2022 у справі № 911/538/20.

Водночас суд апеляційної інстанції на вказані правові висновки уваги не звернув та, обмежившись посиланнями на те, що сама лише неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади (Держгеокадастру) не свідчить про наявність виключного випадку для представництва прокурором державних інтересів, не надав належної правової оцінки змісту тривалого (починаючи з 24.10.2022) листування Прокурора з відповідачем щодо наявної в останнього інформації про порушення та запиту щодо вжиття Держгеокадастром належних заходів для його усунення, тобто обізнаність відповідача про наявність правопорушення та невжиття ним заходів з часу такої обізнаності, спрямовані на захист інтересів держави шляхом звернення з апеляційною скаргою на рішення місцевого господарського суду у справі № 922/5002/21.

Отже, апеляційний господарський суд безпідставно залишив поза увагою обставини того, що Держгеокадастр не вчиняв дій для захисту інтересів держави у спірних правовдносинах шляхом звернення із апеляційною скаргою на рішення місцевого господарського суду протягом розумного строку, зокрема після отримання листа Прокурора від 24.10.2022 № 15/1-7295вих-22. За таких підстав висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі Держгеокадастру є помилковими та необґрунтованими.

Верховний Суд не приймає до уваги доводи ФГ "П`ять хлібів", викладені у відзиві на касаційну скаргу про те, що неможливість сплати судового збору та недостатнє фінансування органу державної влади не свідчить про наявність виключного випадку, за якого прокурор може представляти інтереси держави із посиланнями на постанови Верховного Суду, оскільки у наведених позивачем постановах, уповноважений орган не самоусунувся від реалізації свого права, зокрема, на оскарження рішення суду першої інстанції, а реалізував таке право, проте допустив процесуальні недоліки (помилки) при реалізації своїх процесуальних прав, що само по собі не свідчить про неналежне здійснення таким органом захисту інтересів держави. У справі № 922/5002/21, яка переглядається, Держгеокадастр право на апеляційне оскарження рішення місцевого господарського суду не реалізував, більш того повідомив прокурора про те, що таке право реалізовувати не буде.

Крім цього, висновки апеляційного господарського суду про недотримання Прокурором визначеної статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури та відсутність підтвердження Прокурором підстав для представництва інтересів держави у суді, виходячи з того, що прокуратурою при зверненні з апеляційною скаргою не доведено причин неможливості здійснення Держгеокадастром та Міськрадою захисту охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку, а також не наведено доказів того, що відповідні органи не можуть чи не бажають здійснювати відповідний захист та звертатись до суду, є безпідставним, зважаючи на те, що згідно зі статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор зобов`язаний доводити бездіяльність органу, в інтересах якого він звертається до суду, а не можливість чи неможливість такого органу самостійно звернутися із позовом.

Аналогічний правовий висновок викладено Верховним Судом у постанові від 07.06.2022 у справі № 922/1056/21.

Таким чином, оскаржувану ухвалу апеляційного суду прийнято з неправильним застосуванням положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

5. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та норми права, якими керувався суд

5.1. Пунктом 2 частини 1 статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

5.2. Підставою для скасування судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина 6 статті 310 ГПК України).

5.3. Ураховуючи наведене та зважаючи на помилковість висновків суду апеляційної інстанції щодо наявності правових підстав для закриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою Прокурора, колегія суддів вважає, що оскаржувану ухвалу слід скасувати, а справу - передати до Східного апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

6. Розподіл судових витрат

6.1. Оскільки у цьому випадку суд касаційної інстанції не змінює та не ухвалює нового рішення, розподіл судових витрат судом касаційної інстанції не здійснюється (частина 14 статті 129 ГПК України).

Керуючись статтями 300, 301, 308, 310, 314, 315, 316, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Східного апеляційного господарського суду від 07.02.2023 у справі № 922/5002/21 скасувати, а справу № 922/5002/21 передати для продовження розгляду до Східного апеляційного господарського суду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Волковицька

Судді В. А. Зуєв

О. В. Случ