ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16.03.2023 року м.Дніпро Справа № 904/1645/22

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Мороза В.Ф. - доповідач,

суддів: Кузнецова В.О., Коваль Л.А.

секретар судового засідання Мацекос І.М.

розглянувши апеляційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.11.2022 (суддя Ніколенко М.О.)

у справі № 904/1645/22

за позовом Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства розвитку громад та території України, м. Київ

до Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль", м. Кривий Ріг

За участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача Східного офісу Держаудитслужби, м. Дніпро

про стягнення збитків у розмірі 4 291 463,47 грн.

ВСТАНОВИВ:

Дніпропетровська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Міністерства розвитку громад та території України звернулась до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль" про стягнення збитків у розмірі 4 291 463,47 грн.

Рішенням господарського суду Дніпропетровської області від 02.11.2022 у справі №904/1645/22 відмовлено у задоволенні позовних вимог Дніпропетровської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Міністерства розвитку громад та території України до Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль" про стягнення збитків у розмірі 4291463,47 грн. у вигляді зайво отриманих коштів субвенції з державного бюджету внаслідок завищення відповідних розрахунків та виявлених під час проведення ревізії з питання використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню.

Не погодившись з вказаним рішенням заступником керівника Дніпропетровської обласної прокуратури подано апеляційну скаргу, згідно якої просить скасувати рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.11.2022 у справі №904/1645/22, визнати поважними причини пропуску строку звернення до суду з позовною заявою та задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги апелянт вказує на те, що оскаржуване рішення прийнято при невідповідності висновків, викладених в рішенні, обставинам справи, неправильному застосуванні норм матеріального права та з порушенням норм процесуального права.

Стверджує, що судом безпідставно не визнано поважною причиною пропуску строку позовної давності наявність факту перебування у провадженні адміністративного суду справи № 804/7056/16 (за позовом першого заступника прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області до ДП «Криворізька теплоцентраль» про стягнення коштів) та тривалість її розгляду з жовтня 2016 року по серпень 2021 року (майже п`ять років).

Скаржник зазначає, що не міг врахувати правові позиції Верховного Суду щодо представництва прокурором в суді законних інтересів держави, зокрема, викладену в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, при поданні позовної заяви в 2016 році.

Звертає увагу суду, що Мінрегіон, будучи уповноваженим органом, який обізнаний з листів обласної прокуратури про порушення інтересів держави, не вжив заходів щодо самостійного звернення з позовом до суду.

Також апелянт посилається як на причину пропуску позовної давності запровадження карантину з метою запобігання розповсюдженню коронавірусної хвороби (COVID-19), а також на введення від 24.02.2022 воєнного стану в Україні.

Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями для розгляду апеляційної скарги визначено колегію у складі: головуючий суддя Мороз В.Ф., судді: Кузнецов В.О., Коваль Л.А.

Згідно протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, у зв`язку з перебуванням судді Кузнецова В.О. у відпустці, для вирішення питання щодо відкриття провадження у справі №904/1645/22 визначено колегію суддів у складі головуючого судді Мороза В.Ф., суддів: Чередка А.Є. Коваль Л.А.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 27.12.2022 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення господарського суду Дніпропетровської області від 02.11.2022 у справі №904/1645/22. Розгляд апеляційної скарги призначено у судове засідання з викликом сторін на 09.02.2023 о 12 год. 00 хв.

Згідно протоколу передачі судової справи раніше визначеному складу суду, у зв`язку з усуненням обставин, які обумовили здійснення повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, справу №904/1645/22 передано колегії суддів у складі головуючого судді Мороза В.Ф., суддів: Кузнецова В.О., Коваль Л.А.

19.01.2023 до Центрального апеляційного господарського суду від відповідача надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому останній просить скаргу залишити без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.

У судовому засіданні 02.02.2022 колегія суддів, порадившись на місці, оголосила про перерву в судовому засіданні на 16.03.2023 на 10:30 год.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 15.02.2023 повідомлено учасників справи про судове засідання у справі, яке відбудеться 16.03.2023 на 10:30 год.

14.03.2023 до Центрального апеляційного господарського суду від Східного офісу Держаудитслужби надійшли пояснення по справі, в яких третя особа підтримала доводи апеляційної скарги прокурора та наполягала на необхідності її задоволення.

В судове засідання 16.03.2023 з`явився прокурор (апелянт), представники відповідача та третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача. Позивач, будучи належним чином повідомленим про місце, дату та час судового засідання, не з`явився, явку уповноваженого представника не забезпечив, про причини неявки суд не проінформував.

Відповідно до ч. 1 ст. 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов`язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.

У рішеннях від 28 жовтня 1998 у справі «Осман проти Сполученого королівства» та від 19 червня 2001 року у справі «Креуз проти Польщі» Європейський суд з прав людини роз`яснив, що реалізуючи пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод щодо доступності правосуддя, держави-учасниці цієї Конвенції вправі встановлювати правила судової процедури, в тому числі й процесуальні заборони й обмеження, зміст яких полягає в запобіганні безладного руху в судовому процесі.

У рішеннях Європейського суду з прав людини у справах "Ryabykh v.Russia" від 24.07.2003 року, "Svitlana Naumenko v. Ukraine" від 09.11.2014 року зазначено, що право на справедливий судовий розгляд, гарантоване частиною 1 статті 6 Конвенції, повинно тлумачитись у світлі Преамбули Конвенції, яка проголошує верховенство права спільною спадщиною Високих Договірних Сторін.

«Розумність» строку визначається окремо для кожної справи. Для цього враховують її складність та обсяг, поведінку учасників судового процесу, час, необхідний для проведення відповідної експертизи (наприклад, рішення Суду у справі «G. B. проти Франції»), тощо. Отже, поняття «розумний строк» є оціночним, суб`єктивним фактором, що унеможливлює визначення конкретних строків судового розгляду справи, тому потребує нормативного встановлення.

Точкою відліку часу розгляду справи протягом розумного строку умовно можна вважати момент подання позовної заяви до суду.

Роль національних суддів полягає у швидкому та ефективному розгляді справ (&51 рішення Європейського суду з прав людини від 30.11.2006 у справі "Красношапка проти України").

Отже, при здійсненні правосуддя судом мають враховуватися не тільки процесуальні строки, визначені ГПК України, а й рішення ЄСПЛ, як джерела права, зокрема, в частині необхідності забезпечення судового розгляду впродовж розумного строку.

Відповідно до ч. 1 ст. 12-1 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" в умовах правового режиму воєнного стану суди, органи та установи системи правосуддя діють виключно на підставі, в межах повноважень та в спосіб, визначені Конституцією України та законами України.

Згідно з ч. 2 ст. 12-1 Закону України "Про правовий режим воєнного стану" повноваження судів, органів та установ системи правосуддя, передбачені Конституцією України, в умовах правового режиму воєнного стану не можуть бути обмежені.

Відтак, органи судової влади здійснюють правосуддя, навіть в умовах воєнного стану.

Суд звертає увагу на висновки Європейського суду з прав людини, викладені у рішенні від 07.07.1989 у справі "Юніон Аліментаріа Сандерс С.А. проти Іспанії", відповідно до якого заявник зобов`язаний демонструвати готовність брати участь на всіх етапах розгляду, що стосуються безпосередньо його, утримуватися від використання прийомів, які пов`язані із зволіканням у розгляді справи, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

Обов`язком заінтересованої сторони є прояв особливої старанності при захисті власних інтересів (рішення Європейського суду з прав людини від 04.10.2001 у справі "Тойшлер проти Германії" (Тeuschler v. Germany).

Таким чином, сторона повинна демонструвати зацікавленість у найшвидшому вирішенні її питання судом, брати участь на всіх етапах розгляду, що безпосередньо стосуються її, для чого має утримуватись від дій, що можуть безпідставно затягувати судовий процес, а також максимально використовувати всі засоби внутрішнього законодавства для прискорення процедури слухання.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 28.10.2021 у справі № 11-250сап21 акцентувала увагу на тому, що ЄСПЛ неодноразово висловлював позицію, згідно з якою відкладення розгляду справи має бути з об`єктивних причин і не суперечити дотриманню розгляду справи у розумні строки. Так, у рішенні у справі «Цихановський проти України» (Tsykhanovsky v. Ukraine) ЄСПЛ зазначив, що саме національні суди мають створювати умови для того, щоб судове провадження було швидким та ефективним. Зокрема, національні суди мають вирішувати, чи відкласти судове засідання за клопотанням сторін, а також чи вживати якісь дії щодо сторін, чия поведінка спричинила невиправдані затримки у провадженні. Суд нагадує, що він зазвичай визнає порушення пункту 1 статті 6 Конвенції у справах, які порушують питання, подібні до тих, що порушуються у цій справі. Аналогічну позицію висловлено у рішеннях ЄСПЛ «Смірнова проти України» (Smirnov v. Ukraine, Application N 36655/02), «Карнаушенко проти України» (Karnaushenko v. Ukraine, Application N 23853/02).

Як відзначив Верховний Суд у постановах від 12.03.2019 у справі № 910/12842/17, від 01.10.2020 у справі № 361/8331/18, від 07.07.2022 у справі № 918/539/16 відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною умовою для якого є не відсутність у судовому засіданні представників сторін, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні.

Таким чином, згідно усталеної судової практики та позиції ЄСПЛ відкладення розгляду справи можливе з об`єктивних причин, як-то неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні чи недостатність матеріалів для розгляду справи та ухвалення законного і обґрунтованого рішення.

Пунктом 2 ч. 3 ст. 202 ГПК України визначено, що якщо учасник справи або його представник були належним чином повідомлені про судове засідання, суд розглядає справу за відсутності такого учасника справи у разі повторної неявки в судове засідання учасника справи (його представника) незалежно від причин неявки.

Частиною 12 ст. 270 ГПК України передбачено, що неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи.

Отже, враховуючи положення ст. 7, 13, 14, 42-46 ГПК України, зокрема, щодо того, що учасники справи мають рівні права, якими вони повинні користуватися добросовісно, не повинні допускати зловживання та уникати прийомів, що затягують судовий розгляд, несуть ризик настання тих чи інших наслідків, зумовлених невчиненням ними процесуальних дій, з огляду на те, що суд не визнавав обов`язковою явку учасників справи, а в матеріалах справи містяться докази їх повідомлення про дату, час та місце проведення судового засідання по розгляду апеляційної скарги, приймаючи до уваги необхідність дотримання розумних строків розгляду справи, обставини сприяння судом у наданні учасникам судового процесу достатнього часу для належної підготовки своєї позиції та викладення її в поданих процесуальних документах, правом на що учасники справи скористалися, про що свідчить наявні у справі відзив, письмові пояснення, а також в забезпеченні участі в судових засіданнях, в тому числі в режимі відеоконференції, і цими правами вони розпоряджаються на власний розсуд, констатуючи достатність матеріалів для апеляційного перегляду справи, колегія суддів вважає можливим здійснити перевірку рішення суду першої інстанції в апеляційному порядку за наявними матеріалами та без участі представника позивача.

В судовому засіданні 16.03.2023 прокурор підтримав доводи своєї апеляційної скарги, просив суд задовольнити її: скасувати оскаржуване рішення, та прийняти нове про повне задоволення позовних вимог.

Представник відповідача заперечив проти задоволення апеляційної скарги, в тому числі з підстав, викладених у відзиві, наполягав на необхідності залишення оскаржуваного рішення без змін.

Представник третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору, на стороні позивача підтримав позицію прокурора та просив суд задовольнити апеляційну скаргу в повному обсязі.

Судом апеляційної інстанції було здійснено всі необхідні дії, що сприяли в реалізації сторонами принципу змагальності та диспозитивності.

Апеляційний господарський суд, заслухавши пояснення присутніх представників учасників справи, дослідивши наявні у справі докази, оцінивши повноту та об`єктивність встановлених обставин та висновки місцевого господарського суду, перевіривши правильність застосування норм матеріального та процесуального права, вважає, що апеляційну скаргу належить залишити без задоволення виходячи з наступних підстав.

Як встановлено судом першої інстанції та підтверджено матеріалами справи, на виконання п. 2.9 плану роботи Держфінінспекції в Україні на ІІІ квартал 2015 року на підставі направлення № 201 від 11.08.2015, виданого начальником Криворізької ОДФІ, фахівцями інспекції проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Криворізька теплоцентраль», у тому числі використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування, за період з 01.01.2014 по 30.06.2015, якою виявлено ряд фінансових порушень та недоліків, що відображені в акті ревізії від 09.11.2015 № 850-39/21.

Перевіркою правильності визначення обсягу заборгованості з різниці в тарифах встановлено таке.

Постановою Кабінету Міністрів України № 30 від 29.01.2014 затверджено Порядок та умови надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (далі Порядок № 30).

Так, відповідно до п. 6 Порядку № 30 обсяг заборгованості визначається надавачами послуг як різниця між фактичними витратами на теплову енергію, що виробляється, транспортується та постачається населенню, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення і фактичними нарахуваннями згідно з тарифами, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи органами місцевого самоврядування, з урахуванням витрат, пов`язаних з провадженням інвестиційної діяльності, та відрахуванням проведених перерахунків за низькоякісні і надані не в повному обсязі послуги та трансфертів з державного та місцевих бюджетів, отриманих надавачами послуг для відшкодування різниці в тарифах, і фактично погашеної заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення за рахунок субвенції, отриманої за минулі роки.

Ревізією питання правильності та достовірності визначення ДП «Криворізька теплоцентраль» фактичних витрат, пов`язаних з наданням послуг населенню за період з 01.01.2014 по 31.12.2014 встановлено, що базою для визначення витрат у Розрахунках із різниці в тарифах, пов`язаних з наданням підприємством послуг населенню, за 2014 рік є: виробнича собівартість продукції, адміністративні витрати в повному обсязі та витрати на збут. В бухгалтерському обліку вказані витрати відображено за Дебетом рахунків 901 «Собівартість реалізованих послуг», 92 «Адміністративні витрати», 93 «Витрати на збут» з наступним віднесенням в дебет рахунку 79 «Фінансовий результат».

Розмір різниці в тарифах визначався підприємством, як різниця між нарахованими доходами за послуги з опалення населенню та витратами, без урахування податку на додану вартість.

Обсяг фактичних витрат на послуги для населення з постачання теплової енергії, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення визначається відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 869 від 01.06.2011 «Про забезпечення єдиного підходу до формування тарифів на житлово-комунальні послуги», якою затверджено Порядок формування тарифів на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання, послуги з централізованого опалення і постачання гарячої води (далі Порядок № 869).

Відповідно до п. 4 Порядку № 869, тарифи на теплову енергію, її виробництво, транспортування та постачання - вартість вироблення, транспортування та постачання одиниці (1 Гкал) теплової енергії відповідної якості як грошовий вираз планованих економічно обґрунтованих витрат з урахуванням планованого прибутку, тарифи на надання послуг з централізованого опалення - вартість надання одиниці послуги з централізованого опалення відповідної якості, розрахована на основі економічно обґрунтованих планованих витрат з урахуванням планованого прибутку. Також, відповідно до ст. 31 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» № 1875-IV від 24.06.2004 визначено, що встановлені тарифи на комунальні послуги повинні забезпечувати відшкодування всіх економічно обґрунтованих планових витрат на їх виробництво з урахуванням планового прибутку.

Формування тарифу на виробництво, транспортування, постачання теплової енергії для підприємства здійснюється на підставі річного плану відпуску теплової енергії, економічно обґрунтованих планованих витрат, визначених на підставі нормативів (норм) витрат ресурсів, техніко-економічних розрахунків та кошторисів та цін у планованому періоді (п.12 Порядку №869).

При цьому в ході ревізії встановлено зайве отримання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню в сумі 259 538,0 грн., яке виникло внаслідок не підтвердження даними бухгалтерського обліку амортизаційних витрат, які були включені до Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП «Криворізька теплоцентраль» за 12 місяців 2014 року.

Так, відповідно даних Головної книги за 2014 рік амортизаційні витрати по ДП «Криворізька теплоцентраль» за 12 місяців 2014 року складають у сумі 9 667 538,46 грн., а саме: рахунок 131 «Знос основних засобів» - 8 129 441,33 грн.; рахунок 132 «Знос інших необоротних матеріальних активів» - 598 888,12 грн.; рахунок 133 «Накопичена амортизація нематеріальних активів» - 939 178,01 грн.; рахунок 135 «Знос інвестиційної нерухомості» - 31,00 гривень.

Однак, до Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП "Криворізька теплоцентраль» за 12 місяців 2014 року включені амортизаційні витрати у сумі 9 966,0 тис. гривень.

Різниця між даними Головної книги за 2014 рік та Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП "Криворізька теплоцентраль" за 12 місяців 2014 року складають 259 538,0 грн. (9 667 538,0 грн. - 19 366,0 грн. (рахунок 949) - 9 966 000,0 грн.) х 81,66% = 259 538,0 грн.

В результаті завищення фактичних витрат на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася і постачалася населенню за січень-грудень 2014 року, внаслідок включення до фактичної собівартості амортизаційних витрат, ДП «Криворізька теплоцентраль» завищено Розрахунок заборгованості із різниці в тарифах на суму 259 538,0 грн., що призвело до незаконного використання коштів субвенції та до матеріальної шкоди (збитків), завданих державному бюджету, на вказану суму.

Вищезазначене є порушенням вимог п. 1, 8 ст. 9 Закону України «Про бухгалтерський облік та фінансову звітність в Україні» № 996-XIV від 16.07.1999 (далі - Закон № 996-XIV), п. 5 Порядку № 375 та п.п. 16,18 Порядку № 869.

Крім того, в ході даної ревізії встановлено завищення фактичних витрат підприємства за 2014 рік в загальній сумі 1 844 050, 76 грн., що виникло внаслідок включення до прямих витрат виробничої собівартості витрати паливно - мастильних матеріалів експлуатації транспортних засобів, які були задіяні на ремонтні роботи.

Із загальної суми витрат ДП «Криворізька теплоцентраль» окремим рядком виділено витрати на придбання палива зі сторони, спожитого по категоріям: населення, бюджет, інші та на господарські потреби.

Відповідно до п. 18 Порядку № 869, до складу планованої виробничої собівартості включаються прямі матеріальні витрати, зокрема витрати на придбання палива (газу, мазуту, вугілля, торфу, інших видів технологічного палива) та електричної енергії для технологічних потреб, що визначаються виходячи з планованого обсягу виробництва теплової енергії згідно з пунктом 13 цього Порядку.

Так, до статті паливо зі сторони Розрахунку фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП «Криворізька теплоцентраль» за 12 місяців 2014 року включені витрати на паливо у сумі 294 056 593,59 грн., а саме: газ природний у сумі 291 154 738,39 грн., паливо зі сторони (ПММ) у сумі 2 258 205,69 грн. та ПММ загальновиробничих витрат у сумі 643 649,51 грн.

В ході ревізії встановлено, що витрати паливно-мастильних матеріалів експлуатації транспортних засобів у сумі 2 258 205,69 грн. були списані ДП «Криворізька теплоцентраль» не на рахунок 235 «Ремонт та обслуговування необоротних активів», а віднесені на прямі витрати, без урахування 10% ліміту витрат на ремонтні роботи.

Різниця складає (294 056 593,59 грн. - 291 154 738,39 грн. (паливо на технологічні потреби) - 643 649,51 грн. (ПММ загальновиробничі) х 81,66% = 1 844 050,76 грн.

За таких обставин, в результаті завищення фактичних витрат на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася і постачалася населенню за січень - грудень 2014 року, внаслідок включення до фактичної собівартості завищених витрат на паливно-мастильні матеріали, ДП «Криворізька теплоцентраль» завищено Розрахунок заборгованості із різниці в тарифах на суму 1 844 050,76 грн. (в тому числі за січень-травень 2014 року в сумі 906000,0 грн., червень - грудень 2014 року 938050,76 грн.), що призвело до незаконного використання коштів субвенції та до матеріальної шкоди (збитків), завданої державному бюджету. Вищезазначене є порушенням п. 1, 8 ст. 9 Закону № 996-XIV, п. 6 Порядку № 30, п. 16 Порядку № 869.

В ході ревізії також встановлено зайве отримання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню в сумі 2 187 874,71 грн., яке виникло внаслідок включення в Розрахунок фактичної собівартості виробництва, транспортування та постачання теплової енергії по ДП «Криворізька теплоцентраль» за 12 місяців 2014 року понаднормових втрат теплової енергії в мережах за листопад та грудень 2014 року, що є порушенням пп. 3.1.8 КТМ 204 України 244-94 "Норми та вказівки по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько - побутові потреби в Україні", п.5 Порядку № 375, п.16,18 Порядку № 869 та п. 1, 8 ст. 9 Закону №996-XIV.

Так, нормування втрат теплової енергії в мережах теплопостачання та питомих витрат палива і електроенергії, які використовуються для виробництва та транспортування теплової енергії, здійснюється в установленому законодавством порядку відповідно до міжгалузевих, галузевих та регіональних методик, інших нормативних документів з нормування витрат та втрат ресурсів, у яких враховуються основні особливості технологічних процесів конкретного виробництва (п.14 Порядку № 869).

Для ДП «Криворізька теплоцентраль», відповідно до Норм та вказівок по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько - побутові потреби в Україні (КТМ 204 Україна 244-94, Київ 1998), загальновиробничі норми питомих витрат палива, теплової та електричної енергії складають 20,52%.

Норми питомих витрат палива, теплової та електричної енергії затверджені Дніпропетровською обласною державною адміністрацією та підписані в.о. генеральним директором ДП «Криворізька теплоцентраль» Кустарьовим М.С.

При цьому ревізією нормативних втрат теплової енергії в мережах за 2014 рік встановлено, що підприємство в Розрахунку вартості різниці втрат тепла в мережах між фактичними та нормативними втратами по ДП «Криворізька теплоцентраль» за січень-грудень 2014 року при розрахунку втрат тепла в мережах застосовує коефіцієнт у розмірі 20,52, який був визначений по результатам випробувань на підставі договору № 14 від 09.04.2009 на виконання роботи: «Випробування водяних теплових мереж з діаметром головної ділянки Ду=600 мм ДП «Криворізька теплоцентраль» на втрати тепла через ізоляцію трубопроводів», укладеного між відповідачем та Відкритим акціонерним товариством «Західенергоавтоматика».

В ході ревізії встановлено, що в жовтні 2009 року на виконання умов зазначеного договору від 09.04.2009 № 14 проведені розрахунки втрат тепла під час випробувань зовнішніх водяних теплових мереж ДП «Криворізька теплоцентраль» від РК-3 до ЦТП-14, при співставленні експлуатаційних теплових втрат прийняті теплові втрати, які одержані під час випробувань.

Згідно РД 34.09.225 (Методические указания по определению теплових потерь в водяных и паровых тепловых сетях) коефіцієнти для подавальних трубопроводів надземного прокладання К=0,908; для зворотних трубопроводів надземного прокладання К=0,827; для трубопроводів підземного прокладання К=1,16 дозволяється застосовувати для розрахунку нормативних втрат тепла через ізоляцію теплопроводів на протязі не більше 5 років.

Отже, в жовтні 2014 року сплинув термін дії застосування коефіцієнтів для подавальних трубопроводів надземного прокладання К=0,908; для зворотних трубопроводів надземного прокладання К=0,827; для трубопроводів підземного прокладання К= 1,16.

Таким чином, відповідач в порушив вимоги п.3.1.8 КТМ 204 Україна 244-94 «Норми та вказівки по нормуванню витрат палива та теплової енергії на опалення житлових та громадських споруд, а також на господарсько-побутові потреби в Україні», затвердженим Державним комітетом України по житлово- комунальному господарству від 14.12.1993, яким визначено, що втрати теплової енергії в теплових мережах визначаються за результатами проведених теплових випробовувань. У разі неможливості визначення втрат тепла в теплових мережах на підставі випробовувань допускається приймати величину втрат у частках від відпущеного тепла, але не більше 13 %.

При цьому в рядку 245 Звіту про транспортування теплової енергії магістральними та місцевими (розподільчими) тепловими мережами за листопад та грудень 2014 року (форма №2-НКП-тепло (місячна)), нормативні втрати теплової енергії в теплових мережах ліцензіата становлять відповідно 35 911 Гкал та 41 055 Гкал.

Питома вага відпущеної теплової енергії для населення, в загальному обсязі корисно відпущеної теплової енергії, становить 81,66%.

Сумарні втрати теплової енергії в теплових мережах для населення становлять 62 850,4 Гкал (35 911 Гкал + 41 055 Гкал) х 81,66% = 62 850,4 Гкал).

Собівартість 1 Гкал для категорії населення складає 462,91 гривень.

Різниця між фактично використаним підприємством та нормативно визначеними втратами теплової енергії в теплових мережах для населення становлять 2 187 874,71 грн. (62 850,4 Гкал х (20,52%-13%) х 462,91 грн.).

За таких обставин, загалом ревізією питання використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню встановлено зайве отримання коштів субвенції з державного бюджету внаслідок завищення відповідних розрахунків, на суму 4 291 463,47 грн. (259 538,0 грн. + 1 844 050,76 грн. + 2 187 874,71 грн.).

З метою усунення виявлених порушень на підставі п. 7 ст. 10, ст. 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», об`єкту контролю була направлена вимога про усунення порушень від 11.12.2015 № 850-15/1944.

Однак, відповідачем не було вжито заходів по усуненню порушень та відшкодуванню завданих збитків у розмірі 4 291 463,47 грн.

Матеріали справи також засвідчують, що відповідач звертався з адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Криворізької об`єднаної державної фінансової інспекції Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області «Про усунення порушень» від 11.12.2015 року №850-15/1944.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.05.2016 у справі № 804/16546/15 у задоволенні позову було відмовлено.

В свою чергу, у жовтні 2016 року Перший заступник прокурора Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області, правонаступником якої є Східний офіс Держаудитслужби Державної аудиторської служби України звернувся до суду із позовом про стягнення з Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль" коштів у сумі 4 291 463,47 грн. до Державного бюджету на рахунок Управління державного казначейства в Дніпропетровській області.

Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року у задоволенні адміністративного позову відмовлено.

Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 20 серпня 2020 року рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 21 грудня 2019 року скасовано та прийнято нову постанову про задоволення позову.

Постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03.08.2021 у справі № 804/7056/16 було залишено без розгляду позов прокурора через відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави у вказаній справі.

У зв`язку з цим, Дніпропетровська обласна прокуратура в інтересах держави в особі Міністерства розвитку громад та території України звернулась до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль" про стягнення збитків у розмірі 4 291 463,47 грн.

Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції дійшов висновків про:

- належність визначеного прокурором у даній справі позивача;

- наявність підстав представництва прокурором інтересів держави;

- обґрунтованість позовних вимог;

- правильність обраного способу захисту інтересів держави;

- спливу строку позовної давності для заявлення вимог про стягнення з відповідача збитків у розмірі 4 291 463,47 грн.

Надаючи оцінку спірним правовідносинам, оскаржуваному судовому рішенню та доводам апеляційної скарги, апеляційний суд зазначає наступне.

Предметом цього судового розгляду є вимоги позивача про стягнення збитків у розмірі 4 291 463,47 грн.

Для правильного вирішення цього спору необхідно встановити: 1) наявність правила поведінки, встановленого законом або договором; 2) наявність факту порушення такого правила поведінки спільно відповідачами; 3) наявність збитків у позивача; 4) наявність безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між протиправною поведінкою відповідачів та збитками позивача. При цьому в розрізі дослідження наявності правила поведінки, встановленого законом або договором, особливого значення набуває необхідність встановлення факту завищення відповідачем фактичних витрат на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася і постачалася населенню за січень-грудень 2014 року.

Також суду необхідно встановити: наявність підстав представництва прокурором інтересів держави; належність позивача у цій справі; наявність підстави для застосування строку позовної давності до позовних вимог.

Оцінюючи доводи сторін та інших учасників справи в розрізі наявних в матеріалах справи доказів, колегія суддів виходить з того, що обставини, на які посилається прокурор, доводяться витягом з акту ревізії від 09.11.2015 №859-39/21 з додатками (т. 1 а.с. 53-72), висновками на заперечення, наданими до акту ревізії (т. 1 а.с. 36-52), вимогою про усунення порушень № 850-15/1944 від 11.12.2015 (т. 1 а.с. 73-74), протоколом про адміністративне правопорушення (т. 1 а.с. 78), повідомленням про розгляд справи про адміністративне правопорушення (т. 1 а.с. 79-80), довіреністю (т. 1 а.с. 81), постановою про накладення адміністративного стягнення (т. 1 а.с. 82), заявою про відкриття поточного рахунку (т. 1 а.с. 34), випискою по рахунку (т. 1 а.с. 85-86), платіжними дорученнями (т. 1 а.с. 87-88), розрахунком обсягу заборгованості (т. 1 а.с. 89), протоколом № 5 від 21.06.2017 (т. 1 а.с. 90-96), постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03.08.2021 у справі № 804/7056/16 (т. 1 а.с. 97-106), постановою Дніпровського окружного адміністративного суду від 17.05.2016 у справі № 804/16546/15 (т. 1 а.с. 107-111).

Обставини, на які посилається позивач, доводяться листами Міністерства розвитку громад та території України з додатками (т. 1 а.с. 139 146, 161-163), листом Департаменту фінансів ДОДА з додатками (т. 1 а.с. 147-160).

Обставини, на які посилається відповідач, доводяться адміністративним позовом прокурора від 20.09.2016 (т. 1 а.с. 238-247), постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03.08.2021 у справі № 8004/7056/16 (т. 2 а.с. 1-22), розрахунком обсягу заборгованості (т. 2 а.с. 23), протоколом засідання міської комісії від 28.04.2014 (т. 2 а.с. 24-25), платіжним дорученням (т. 2 а.с. 26), договором про організацію взаєморозрахунків (т. 2 а.с. 27-29), постановою Дніпровського окружного адміністративного суду від 17.05.2016 у справі №804/16546/15 (т. 2 а.с. 30-31), розрахунком обсягу заборгованості з різниці в тарифах (т. 2 а.с. 32), довідкою від 25.11.2021 (т. 2 а.с. 33-55).

Обставини, на які посилається третя особа, доводяться розрахунком обсягу заборгованості з різниці в тарифах (т. 2 а.с. 124).

Щодо дотримання прокурором статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до абзаців 1 3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Одночасно згідно з положеннями частин третьої п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Отже, зі змісту вищезазначених законодавчих положень вбачається, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Слід зауважити, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.".

З огляду на викладене, підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

У такому випадку суд зобов`язаний дослідити: чи знав або повинен був знати відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 15.09.2020 у справі №906/982/19.

При цьому обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. Аналогічні висновки щодо застосування цієї норми викладені у постановах Верховного Суду від 26.02.2019 у справі №920/284/18, від 03.04.2019 у справі №909/63/18, від 17.04.2019 у справі №916/641/18, від 31.07.2019 у справі №916/2914/18, від 06.08.2019 у справі №912/2529/18, від 15.12.2020 у справі №904/82/19, від 27.07.2021 у справі №909/835/18.

Як вбачається з матеріалів справи, Дніпропетровська обласна прокуратура, у порядку статті 23 Закону України "Про прокуратуру", звернулась до Міністерства розвитку громад та території України з листами від 11.11.2021 № 15/2-2768 вих-21 та від 22.12.2021 № 15/2-3076 вих-21.

У вказаних листах прокурор зазначив про необхідність Міністерству звернутись до суду для захисту інтересів держави. Прокурор просив повідомити його щодо заходів, які були чи будуть вжиті з метою захисту інтересів держави щодо відшкодування завданих збитків.

У відповідь на такі звернення прокурора, представниками Міністерства розвитку громад та території України були направлені відповіді від 14.12.2021 № 65250-21 та від 26.01.2022 № 4735-22.

У вказаних відповідях було зазначено, що Міністерство розвитку громад та території України не залучалось до участі у справі № 804/7056/16 та не було повідомлено про розгляд такої справи. Крім того позивач наголосив, що, відповідно до висновків Верховного суду у справі №804/7056/16, звернення з позовом про відшкодування збитків державному бюджету, які виявились у надмірному перерахуванні субвенції, належить до компетенції іншого органу.

Відтак, прокурор встановив, що позивачем не було вчинено жодних дій, направлених на захист інтересів держави у судовому порядку, тобто має місце допущена бездіяльність компетентного органу.

Доказів належного реагування на стверджуванні прокурором у листах порушення інтересів держави, позивачем суду не надано і матеріали справи таких не містять.

Таким чином, колегія суддів доходить висновку, що прокурором дотримано процедуру, передбачену статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення інтересів держави у належний спосіб.

Щодо належності обґрунтування прокурором підстав для звернення з цим позовом.

Прокурором у позові зазначалось про те, що Міністерство розвитку громад та території України є компетентним органом для звернення до суду з цим позовом, як розпорядник бюджетних коштів та відповідальний виконавець бюджетної програми.

У Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.1999 № 3-рп/99 викладено висновок про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Забезпечення дотримання фізичними та юридичними особами вимог законодавства є безумовним інтересом держави.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Прокурором стверджується у позові про порушення відповідачем інтересів держави та факт нездійснення компетентним органом захисту порушених інтересів.

Порушення ж інтересів держави у даному випадку полягає у надмірному неправомірному перерахуванні бюджетних коштів юридичній особі приватного права.

При цьому судом першої інстанції було встановлено, що учасниками справи, в свою чергу, не було спростовано обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, для обґрунтування підстав для представництва.

За таких обставин, апеляційний суд вбачає в даному випадку наявність підстав для звернення прокурора до суду за цим позовом в інтересах держави в особі Міністерство розвитку громад та території України.

Щодо належності позивача, в інтересах якого прокурор звернувся до суду з цим позовом.

При визначенні органу, в інтересах якого пред`являється позов, прокурор не повинен перелічувати усі без винятку органи, уповноважені державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі, оскільки згідно зі ст. 53 ГПК України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурору достатньо довести, що орган, в інтересах якого заявлено позов, уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах.

Отже, закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них. Аналогічний висновок містить в постановах Верховного Суду від 19.08.2020 у справі № 923/449/18, від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 18.06.2021 у справі № 927/491/19, від 05.08.2021 у справі № 911/1236/20, від 11.08.2021 у справі № 927/719/20.

Так, правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначає Закон України від 26 січня 1993 року № 2939-XII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон №2939-XII, в редакції, що діяла на момент виникнення спірних правовідносин).

Відповідно до статті 1 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю (далі - орган державного фінансового контролю).

Згідно із статтею 2 Закону № 2939-XII головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про державні закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.

Орган державного фінансового контролю відповідно до покладених на нього завдань вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб. (ст. 8 Закону №2939-ХІІ)

Положеннями статті 10 Закону № 2939-ХІІ, визначено права органу державного фінансового контролю, зокрема, пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства, вилучати в судовому порядку до бюджету виявлені ревізіями приховані і занижені валютні та інші платежі, ставити перед відповідними органами питання про припинення бюджетного фінансування і кредитування, якщо отримані підприємствами, установами та організаціями кошти і позички використовуються з порушенням чинного законодавства (п. 7); звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (п. 10), а також при виявленні збитків, завданих державі чи підприємству, установі, організації, що контролюється, визначати їх розмір у встановленому законодавством порядку (п. 13).

Згідно п.4, пп.21 п.6 Положення про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Указом Президента України від 23.04.2011 року №499/2011 (далі Положення №499/2011) Держфінінспекція України відповідно до покладених на неї завдань, зокрема:

- здійснює державний фінансовий контроль за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням законодавства на всіх стадіях бюджетного процесу щодо державного і місцевих бюджетів;

- здійснює контроль за: виконанням функцій з управління об`єктами державної власності; цільовим використанням коштів державного і місцевих бюджетів; цільовим використанням і своєчасним поверненням кредитів (позик), одержаних під державні (місцеві) гарантії; складанням бюджетної звітності, паспортів бюджетних програм та звітів про їх виконання (у разі застосування програмно-цільового методу у бюджетному процесі), кошторисів та інших документів, що застосовуються в процесі виконання бюджету; станом внутрішнього контролю та внутрішнього аудиту у розпорядників бюджетних коштів; усуненням виявлених недоліків і порушень;

- вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства; звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; проводить аналіз стану додержання фінансової дисципліни та про його результати повідомляє органи виконавчої влади, інші державні органи та органи місцевого самоврядування; готує і подає до відповідних державних органів пропозиції щодо усунення та запобігання причинам і умовам, які призвели до допущення недоліків і порушень; здійснює контроль за виконанням вимог і пропозицій, поданих Держфінінспекцією України та її територіальними органами міністерствам, іншим центральним органам виконавчої влади та органам місцевого самоврядування за результатами державного фінансового контролю, та інформує про це Кабінет Міністрів України і Мінфін України; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає стягнення, санкції до осіб, винних у порушенні законодавства; передає правоохоронним органам матеріали ревізій у разі встановлення порушень законодавства, що передбачають кримінальну відповідальність або містять ознаки корупційних діянь; інформує правоохоронні органи про факти інших виявлених порушень законодавства.

Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, визначати їх розмір згідно з методикою, затвердженою Кабінетом Міністрів України.

За пп.15 п.6 Положення №499/2011 Держфінінспекція України для виконання покладених на неї завдань має право в установленому порядку, зокрема пред`являти керівникам та іншим особам підприємств, установ та організацій, що контролюються, обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства.

Згідно пп.4 п.4 Положення №499/2011 Держфінінспекція України в тому числі вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме:

- вимагає від керівників та інших службових осіб підконтрольних установ усунення виявлених порушень законодавства;

- звертається до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

В свою чергу, постановою Кабінету Міністрів України від 28.10.2015 № 868 утворено Державну аудиторську службу України як центральний орган виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів, реорганізувавши Державну фінансову інспекцію шляхом перетворення.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення), визначено, що, Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

При цьому Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Відповідно до п. 1 Положення про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженого наказом державної Аудиторської служби України від 02.06.2016 № 23, Східний офіс Держаудитслужби підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом.

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень (аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі № 826/9672/17).

З урахуванням наведеного, Східний офіс Держаудитслужби є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо фінансового контролю за використанням коштів державного та місцевих бюджетів.

В цьому аспекті є безпідставними твердження прокурора, викладені у позовній заяві про те, що Східний офіс Держаудитслужби у даному випадку не може бути позивачем у справі, оскільки завдані збитки стягуються не на його користь, а до державного бюджету.

Як було зазначено в постанові Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.05.2016 у справі № 804/16546/15 при виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган державної фінансової інспекції у разі, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог про усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, може звернутись до суду з позовом про стягнення таких сум з тієї особи, яка повинна їх сплатити.

Верховний Суд України у своєму рішенні від 15.04.2014 року №21-40а14 встановив, що органи державного фінансового контролю, у разі не усунення порушень виявлених у ході проведення ревізії, наділені правом звертатись до суду в інтересах держави щодо стягнення в дохід бюджетів спірних сум з тієї особи, яка повинна їх сплатити.

В свою чергу, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 21.11.2018 у справі №820/3534/16 (провадження № 11-1059апп18) було зазначено, що вимога органу державного фінансового контролю, спрямована на корегування роботи підконтрольної організації та приведення її у відповідність із вимогами законодавства, є обов`язковою до виконання. Стосовно відшкодування виявлених збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, то про їх наявність може бути зазначено у вимозі, але вони не можуть бути примусово стягнуті шляхом вимоги, оскільки такі збитки відшкодовуються у добровільному порядку або шляхом звернення до суду з відповідним позовом.

Отже, на можливість стягнення збитків завданих державі в судовому порядку органом державного фінансового контролю вказують як норми законодавства України (в тому числі чинного на момент виникнення спірних правовідносин), так і численна судова практика, чим спростовуються доводи позивача (апелянта) щодо можливості визначення позивачем у справі виключно Міністерство розвитку громад та територій України.

Разом з тим, відповідно до ст. 1 Закону України «Про центральні органи виконавчої влади», п. 1 Положення про Міністерство розвитку громад та територій України (далі - Мінрегіон), затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 197 від 30.04.2014 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України № 850 від 25.09.2019), Мінрегіон є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується та координується Кабінетом Міністрів України. Мінрегіон є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування та реалізує державну регіональну політику, державну політику у сфері розвитку місцевого самоврядування, територіальної організації влади та адміністративно-територіального устрою, державну житлову політику і політику у сфері благоустрою населених пунктів, державну політику у сфері житлово-комунального господарства, державну політику у сфері поводження з побутовими відходами, державну політику у сфері будівництва, містобудування, просторового планування територій та архітектури, державну політику у сфері технічного регулювання у будівництві, а також забезпечує формування державної політики у сфері архітектурно-будівельного контролю та нагляду, у сфері контролю житлово-комунального господарства та у сфері забезпечення енергетичної ефективності будівель.

Постановою Кабінету Міністрів України № 30 від 29.01.2014 затверджено Порядок та умови надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування.

Відповідно до п. 2 вказаного Порядку, головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінрегіон.

Частиною 4 ст. 20 Бюджетного Кодексу України передбачено, що відповідальний виконавець бюджетних програм у процесі їх виконання забезпечує цільове та ефективне використання бюджетних коштів протягом усього строку реалізації відповідних бюджетних програм у межах визначених бюджетних призначень.

Відповідно до ч. 5 ст. 22 Бюджетного Кодексу України, головний розпорядник бюджетних коштів, у т.ч. організовує та здійснює моніторинг виконання бюджетних програм, здійснює оцінку їх ефективності; здійснює управління бюджетними коштами у межах встановлених йому бюджетних повноважень, забезпечуючи ефективне, результативне і цільове використання бюджетних коштів, організацію та координацію роботи розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачів бюджетних коштів у бюджетному процесі; здійснює контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів.

Згідно з положеннями ст. 22 Бюджетного кодексу України, розпорядники бюджетних коштів, що уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань та здійснення видатків бюджету, зобов`язані ефективно та раціонально використовувати бюджетні кошти, чим сприяти недопущенню порушень інтересів держави у бюджетній сфері.

Як передбачено ст. 26 Бюджетного кодексу України, контроль за дотриманням бюджетного законодавства спрямований на забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами та здійснюється на всіх стадіях бюджетного процесу його учасниками відповідно до цього Кодексу та іншого законодавства, а також забезпечує, зокрема, досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень ( пункт 3 частини 1 статті 26).

Відповідно до п. 5 Положення про Міністерство розвитку громад та територій України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України № 197 від 30.04.2014, Мінрегіон з метою організації своєї діяльності здійснює в межах повноважень, передбачених законом, разом із відповідними центральними органами виконавчої влади контроль за цільовим та ефективним використанням державних коштів, передбачених для реалізації проектів, виконання програм (п.п. 1), здійснює претензійно-позовну роботу, звертається до суду з позовами щодо захисту своїх прав та законних інтересів, а також інтересів держави у відповідних сферах (п.п. 9).

За таких обставин, Мінрегіон є розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми (надання у 2014 році субвенції з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню), тобто компетентним органом, в розумінні положень ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», який наділений повноваженнями щодо контролю за дотриманням бюджетного законодавства через забезпечення ефективного і результативного управління бюджетними коштами, досягнення економії бюджетних коштів, їх цільового використання, ефективності і результативності в діяльності розпорядників бюджетних коштів, шляхом прийняття обґрунтованих управлінських рішень.

Таким чином, прокурором правомірно визначено у даному спорі в якості позивача один з уповноважених державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах із захисту її інтересів орган - Міністерство розвитку громад та території України.

Щодо змісту та суті виявленого порушення, наявності підстав для стягнення сум.

Так, судом встановлено та матеріалами справи підтверджується, що протягом серпня-листопада 2015 року фахівцями Криворізької об`єднаної державної фінансової інспекції проведено ревізію фінансово-господарської діяльності Державного підприємства «Криворізька теплоцентраль», у тому числі використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості в різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися органами державної влади, за період з 01.01.2014 по 30.06.2015, якою виявлено ряд фінансових порушень та недоліків, що відображені в акті ревізії від 09.11.2015 № 850-39/21.

Загалом ревізією питання використання коштів субвенції, виділеної з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася та постачалася населенню встановлено зайве отримання коштів субвенції з державного бюджету внаслідок завищення відповідних розрахунків, на суму 4 291 463,47 грн (259 538,0 грн + 1 844 050,76 грн + 2 187 874,71 грн).

Тобто безпідставність отримання коштів у вигляді субвенції в розмірі 4 291 463,47 грн підтверджується висновком уповноваженого органу, який здійснює контроль у сфері використання бюджетних коштів.

З метою усунення виявлених порушень на підставі п. 7 ст. 10, ст. 8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», об`єкту контролю була направлена вимога про усунення порушень від 11.12.2015 № 850-15/1944.

Слід зазначити, що відповідачем не усунуто виявлені порушення та не вжито заходи щодо відшкодуванню завданих збитків.

При цьому як слідує з матеріалів справи та даних у Єдиному державному реєстрі судових рішень, АТ "Криворізька теплоцентраль" зверталося з адміністративним позовом про визнання протиправною та скасування вимоги Криворізької об`єднаної державної фінансової інспекції Державної фінансової інспекції в Дніпропетровській області «Про усунення порушень» від 11.12.2015 року №850-15/1944.

Постановою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 17.05.2016 у справі № 804/16546/15 у задоволенні позову було відмовлено.

Постанова суду не була оскаржена в апеляційному порядку та набрала законної сили, а отже законність вимоги встановлена чинним судовим рішенням.

Згідно ч. 4 ст. 75 ГПК України обставини, встановлені рішенням суду в господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.

Згідно ст. 22 ЦК України особа, якій завдано збитків у результаті порушення її цивільного права, має право на їх відшкодування. Збитками є втрати, яких особа зазнала у зв`язку зі знищенням або пошкодженням речі, а також витрати, які особа зробила або мусить зробити для відновлення свого порушеного права (реальні збитки); доходи, які особа могла б реально одержати за звичайних обставин, якби її право не було порушене (упущена вигода). Відповідно до ст. 225 ГК України до складу збитків, що підлягають відшкодуванню особою, яка допустила господарське правопорушення, включаються: вартість втраченого, пошкодженого або знищеного майна, визначена відповідно до вимог законодавства; додаткові витрати (штрафні санкції, сплачені іншим суб`єктам, вартість додаткових робіт, додатково витрачених матеріалів тощо), понесені стороною, яка зазнала збитків внаслідок порушення зобов`язання другою стороною; неодержаний прибуток (втрачена вигода), на який сторона, яка зазнала збитків, мала право розраховувати у разі належного виконання зобов`язання другою стороною; матеріальна компенсація моральної шкоди у випадках, передбачених законом.

З аналізу наведених норм чинного законодавства вбачається, що задоволення позовних вимог про стягнення збитків може вважатись законним та обґрунтованим в разі встановлення судом наявності в обставинах справи одночасно чотирьох умов.

А саме: 1) наявність правила поведінки, встановленого законом або договором; 2) наявність факту порушення такого правила поведінки винною особою; 3) наявність збитків у потерпілої особи; 4) наявність безпосереднього причинно-наслідкового зв`язку між протиправною поведінкою особи, яка завдала шкоду, та збитками потерпілої сторони.

Відсутність хоча б одного із вище перелічених елементів, утворюючих склад цивільного правопорушення, звільняє боржника від відповідальності за порушення у сфері господарської діяльності, оскільки його поведінка не може бути кваліфікована як правопорушення.

З викладеного вище вбачається, що у діях Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль" наявні всі елементи складу правопорушення, а саме: протиправні дії відповідача, що виявились у завищенні фактичних витрат на теплову енергію, що вироблялася, транспортувалася і постачалася населенню за січень-грудень 2014 року; завдання збитків державному бюджету, які виявились у надмірному, внаслідок завищення фактичних витрат, перерахуванні субвенції відповідачу та її отриманні останнім; причинного зв`язку між протиправною поведінкою та спричиненими збитками.

Щодо належності обраного прокурором способу захисту прав.

Питання надання у 2014 році субвенцій з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, врегульовані постановою КМУ №30 від 29.01.2014.

Відповідно до п.1 постанови КМУ № 30, субвенція надається з державного бюджету місцевим бюджетам на погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, послуги з централізованого водопостачання та водовідведення, що вироблялися, транспортувалися та постачалися населенню, яка виникла у зв`язку з невідповідністю фактичної вартості теплової енергії та послуг з централізованого водопостачання та водовідведення тарифам, що затверджувалися та/або погоджувалися органами державної влади чи місцевого самоврядування (далі - заборгованість), у тому числі на компенсацію різниці в тарифах на виробництво теплової енергії для населення на теплогенеруючих установках (крім теплоелектроцентралей, теплоелектростанцій і атомних електростанцій) з використанням будь-яких видів палива та енергії, крім природного газу (далі - компенсація), за рахунок джерел, зазначених у пунктах 14-17 і 20 статті 11, пункті 5 статті 12 і пункті 10 статті 13 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", згідно з розподілом, наведеним у додатку 1.

Пунктом 2 постанови КМУ № 30 передбачено, що Головним розпорядником бюджетних коштів та відповідальним виконавцем бюджетної програми є Мінрегіон.

Згідно із п. 3 постанови КМУ № 30, перерахування субвенції здійснюється на суму заборгованості, що утворилася (компенсації, що розрахована) на початок місяця, в якому проводяться розрахунки, і не погашена (не відшкодована) на дату складення довідки про суму заборгованості (розрахунку компенсації).

У відповідності із п.4 постанови КМУ № 30, підставою для проведення розрахунків з погашення заборгованості є договір про організацію взаєморозрахунків, який укладається підприємствами, що виробляють, транспортують та постачають теплову енергію населенню або надають населенню послуги з централізованого водопостачання та водовідведення (далі - надавачі послуг), та іншими учасниками розрахунків з погашення заборгованості (далі - учасники розрахунків), у тому числі у разі заміни сторони у зобов`язанні під час здійснення розрахунків за придбану/реалізовану на оптовому ринку електричну енергію та відступлення прав вимоги щодо заборгованості за природний газ на користь Національної акціонерної компанії "Нафтогаз України", згідно з довідкою, що підтверджує наявність в учасників розрахунків кредиторської та/або дебіторської заборгованості на дату підписання такого договору. Примірний договір про організацію взаєморозрахунків наведений у додатках 2 і 3 (у разі проведення взаєморозрахунків за рахунок джерел, визначених пунктом 5 статті 12 Закону України "Про Державний бюджет України на 2014 рік", залучених до спеціального фонду державного бюджету відповідно до пункту 2 статті 16 даного Закону).

Встановлені обставини справи свідчать про те, що у період 2014 року (період за який розраховано збитки) взаєморозрахунки щодо погашення заборгованості з різниці в тарифах на теплову енергію, проводилися на підставі укладеного договору № 668/30 від 07.10.2014.

Вказаним договором визначено порядок проведення взаєморозрахунків, а його сторонами є: територіальний орган Казначейства у Дніпропетровській області; Департамент фінансів Дніпропетровської обласної державної адміністрації; Департамент ЖКХ Дніпропетровської ОДА; фінансове управління виконкому міської ради; Управління благоустрою та житлової політики виконкому міської ради; Державне підприємство «Криворізька теплоцентраль»; Національна акціонерна компанія «Нафтогаз України».

Відповідно до п.16 Договору, договір є дійсним лише у разі проведення відповідного фінансування.

У свою чергу, фінансування виконання умов укладених договорів про організацію взаєморозрахунків, можливе лише у разі наявності відповідного рішення Мінфіну.

Міністерство фінансів України не є стороною вказаного договору, а сторони цього договору не мають можливості впливати на прийняття ним відповідних рішень.

Таким чином, процедура виплати субвенцій складається з декількох етапів та регулюється бюджетним законодавством, на яке відповідач, як сторона договору про організацію взаєморозрахунків, не може впливати.

Тобто, вказаний договір не є договором у розумінні цивільного та господарського законодавства, оскільки зміст такого договору не визначається на основі вільного волевиявлення сторін і умови такого договору не можуть погоджуватися або змінюватися сторонами на власний розсуд.

За своєю правовою природою цей договір є письмовим узгодженням зацікавлених осіб, яким підтверджується обізнаність осіб про їх дії у разі виділення відповідного фінансування з державного бюджету. У свою чергу, послідовність таких дій прямо визначається постановою КМУ № 30.

За таких обставин, аргументи відповідача про те, що прокурором обрано невірний спосіб захисту інтересів держави, є безпідставними.

А отже, позовні вимоги Дніпропетровської обласної прокуратури є обґрунтованими.

Щодо застосування наслідків спливу строку позовної давності до заявлених позовних вимог.

Судом першої інстанції встановлено та матеріалами справи підтверджено, що Відповідач заявив про застосування строків позовної давності до позовних вимог прокурора у відзиві на позовну заяву (т. 1 а.с. 229-236). Відповідач вважає, що строк звернення до суду з цим позовом сплив 09.11.2018.

Колегія суддів зауважує, що згідно ст. 251 Цивільного кодексу України строком є певний період у часі, зі спливом якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення. Терміном є певний момент у часі, з настанням якого пов`язана дія чи подія, яка має юридичне значення. Строк та термін можуть бути визначені актами цивільного законодавства, правочином або рішенням суду.

Відповідно до ст. 256 ЦКУ, позовна давність це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Як передбачено ст. 257 ЦКУ загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки.

Статтею 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» №3477-IV від 23.02.2006 визначено, що суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права.

За приписами частини 4 статті 11 Господарського процесуального кодексу України суд застосовує при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і протоколи до неї, згоду на обов`язковість яких надано Верховною Радою України, та практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Європейський суд з прав людини, юрисдикція якого поширюється на всі питання тлумачення і застосування Конвенції (п. 1 ст. 32 Конвенції), наголошує, що позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Застосування строків позовної давності має кілька важливих цілей, а саме:

1) забезпечувати юридичну визначеність і остаточність, захищати потенційних відповідачів від прострочених позовів, та

2) запобігати несправедливості, яка може статися в разі, якщо суди будуть змушені вирішувати справи про події, що мали місце у далекому минулому, спираючись на докази, які вже, можливо, втратили достовірність і повноту із плином часу (п. 51 рішення від 22 жовтня 1996 року за заявами № 22083/93, 22095/93 у справі «Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства»; п. 570 рішення від 20 вересня 2011 року за заявою у справі «ВАТ «Нафтова компанія «Юкос» проти Росії»).

Високий суд вважає, що строки давності слугують кільком важливим цілям, а саме:

1) забезпеченню юридичної визначеності та остаточності;

2) захисту потенційних відповідачів від не заявлених вчасно вимог, яким може бути важко протистояти, та запобігти будь-якій несправедливості, яка могла б виникнути, якби від судів вимагалося виносити рішення щодо подій, що мали місце у віддаленому минулому, на підставі доказів, які через сплив часу стали ненадійними та неповними (див. рішення від 22 жовтня 1996 року у справі «Стаббінгз та інші проти Сполученого Королівства» (Stubbings and Others v. the United Kingdom), п. 51, Reports 1996-IV). Строки давності є загальною рисою національних правових систем договірних держав щодо кримінальних, дисциплінарних та інших порушень (п.137 рішення від 09.01.2013 року за заявою № 21722/11 у справі «Волков проти України»).

Перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила (ч. 1 ст. 261 ЦКУ).

Отже, позовна давність є строком для пред`явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб`єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи - носія порушеного права (інтересу).

Формулювання загального правила щодо початку перебігу позовної давності пов`язане не тільки з часом безпосередньої обізнаності особи про певні обставини (факти порушення її прав), а й з об`єктивною можливістю цієї особи знати про ці обставини.

Аналіз зазначених норм дає підстави дійти висновку про те, що як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

Положення закону про початок перебігу позовної давності поширюється і на звернення прокурора до суду із заявою про захист державних інтересів або інтересів територіальної громади.

Аналогічний правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 907/50/16 (провадження № 12-122гс18), від 30.05.2018 у справі №359/2012/15-ц (провадження № 14/101цс18).

Між тим, для визначення початку перебігу виникнення права на позов важливими є як об`єктивні (сам факт порушення права), так і суб`єктивні (особа дізналася або повинна була дізнатися про це порушення) фактори.

Аналіз стану поінформованості особи, вираженого дієсловами «довідалася» та «могла довідатися» у статті 261 ЦК України, дає підстави для висновку про презумпцію можливості та обов`язку особи знати про стан своїх майнових прав, а тому доведення факту, через який позивач не знав про порушення свого цивільного права і саме з цієї причини не звернувся за його захистом до суду, недостатньо.

Позивач повинен також довести той факт, що він не міг дізнатися про порушення свого цивільного права, що також випливає із загального правила, встановленого статтею 33 ГПК України (у редакції, чинній до 15 грудня 2017 року) та статтею 74 цього Кодексу (у редакції, чинній з 15 грудня 2017 року), про обов`язковість доведення стороною спору тих обставин, на які вона посилається як на підставу своїх вимог та заперечень. Відповідач, навпаки, мусить довести, що інформацію про порушення можна було отримати раніше.

Наведена правова позиція відображена в постановах Великої Палати Верховного Суду від 21.08.2019 у справі № 911/3681/17 (12-97гс19) (пункти 45-47), в п.п. 6.24.-6.26 постанови від 19.11.2019 у справі № 911/3677/17 (12-119гс19), в п.п. 5.24.-6.27 постанови від 19.11.2019 у справі № 911/3680/17 (12-104гс19), в п.п. 7.10.-7.12 постанови від 26.11.2019 у справі № 914/3224/16 (12-128гс19).

Статтею 267 ЦК України передбачено, що позовна давність застосовується судом лише за заявою сторони у спорі, зробленою до винесення ним рішення.

За змістом загальних норм права заява про застосування позовної давності може бути розглянута, якщо вона подана під час розгляду справи в суді першої інстанції.

Законом не встановлено вимог щодо форми заяви сторони про сплив позовної давності (зазначена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 07.11.2018 (справа № 0907/2-7453/2011, провадження № 61-6321св18), від 21.08.2018 (справа № 288/1361/15-ц, провадження № 61-4212св18).

Враховуючи той факт, що Законом не встановлено вимог щодо форми заяви сторони про сплив позовної давності… заява про її застосування може бути викладено у відзиві на позов або у вигляді окремого клопотання, письмового чи усного (правовий висновок Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, наведений у постановах від 09.04.2019 у справі № 912/1104/18, від 20.09.2019 у справі № 904/4342/18).

Слід наголосити, що без заяви сторони у спорі позовна давність застосовуватися не може за жодних обставин, адже можливість застосування позовної давності пов`язана лише з наявністю про це заяви сторони.

За приписами ч. 4 ст. 267 ЦК України сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови у позові.

Суд застосовує позовну давність лише тоді, коли є підстави для задоволення позовних вимог, звернутих позивачем до того відповідача у спорі, який заявляє про застосування позовної давності. Тобто, перш ніж застосувати позовну давність, суд має з`ясувати та зазначити у судовому рішенні, чи було порушене право, за захистом якого позивач звернувся до суду. Якщо це право порушене не було, суд відмовляє у позові через необґрунтованість останнього. І тільки якщо буде встановлено, що право позивача дійсно порушене, але позовна давність за відповідними вимогами спливла, про що заявила інша сторона у спорі, суд відмовляє у позові через сплив позовної давності у разі відсутності визнаних судом поважними причин її пропуску, про які повідомив позивач (постанови Великої Палати Верховного Суду від 22.05.2018 у справі № 369/6892/15-ц, від 07.11.2018 у справі № 372/1036/15-ц).

Як було зазначено вище, актом ревізії Державної фінансової інспекції України від 09.11.2015 №850-39/21 встановлено зайве отримання Акціонерним товариством "Криворізька теплоцентраль" коштів субвенції з державного бюджету внаслідок завищення відповідних розрахунків на загальну суму 4 291 463,47 грн.

Суд першої інстанції правильно зазначив, що розпорядник бюджетних коштів та відповідальний виконавець бюджетної програми, яким є Мінрегіон, зобов`язаний здійснювати контроль за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, та не мав об`єктивних перешкод у здійсненні своїх контрольних функцій. При цьому ці функції він повинен виконувати належним чином і вказане не ставиться в залежність від стану його проінформованості третіми особами чи прокурором. Відповідно, позивач не тільки мав об`єктивну можливість, а і зобов`язаний був вчиняти активні дії та опікуватись питанням цільового та ефективного використання бюджетних коштів, і зобов`язаний самостійно вживати відповідних заходів щодо повернення до державного бюджету грошових коштів у розмірі 4 291 463,47 грн.

За таких обставин, строк позовної давності для звернення до суду як позивачем, так і прокурором, у даному випадку повинен обліковуватись саме від моменту встановлення актом ревізії Державної фінансової інспекції України від 09.11.2015 № 850-39/21 завдання державі збитків - 09.11.2015.

При цьому колегія суддів зауважує, що сторонами не доведено відсутність будь-якої координації та взаємодії між Державною фінансовою інспекцією України та Міністерством розвитку громад та території України, а також неможливість останнього отримати відомості щодо встановлених порушень, які він мав можливість та повинен був виявити самостійно.

В свою чергу, прокурор не вбачав за необхідне проінформувати в розумні строки в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» будь-який з уповноважених державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах органів (в тому числі Мінрегіон) про виявлені у кінці 2015 року порушення та надати йому час для їх усунення шляхом вжиття відповідних заходів щодо захисту державних інтересів.

Натомість, прокурор вирішив звернутися у 2016 році до суду в інтересах держави саме в особі Східного офісу Держаудитслужби, заявивши вимоги до Акціонерного товариства "Криворізька теплоцентраль" про стягнення збитків у розмірі 4 291 463,47 грн.

Постановою Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 03.08.2021 у справі № 804/7056/16 було залишено без розгляду позов прокурора через відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави у вказаній справі.

Суд касаційної інстанції зазначив, що перший заступник прокурора Дніпропетровської області не дотримався порядку передбаченого ст. 23 Закону №1697-VII, належним чином не обґрунтував підстави для представництва ним у цій справі інтересів держави - Східного офісу Держаудитслужби; не надав належних і допустимих доказів, зокрема, доказів неналежності здійснення повноважень та/або неспроможності самостійно звернутися до суду за захистом порушених інтересів Східним офісом Держаудитслужби, який наділений відповідними повноваженнями; доказів наявності у прокурора підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону №1697-VII.

Оскільки, звертаючись до суду з цим позовом, Першим заступником прокурора Дніпропетровської області не доведено необхідність захисту інтересів держави саме прокурором, належним чином не обґрунтовано підстави звернення до суду, зокрема, від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які б підтверджували встановлення наявності підстав для представництва відповідно до статті 23 Закону №1697-VII, Верховний Суд дійшов висновку про відсутність підстав у даній справі для звернення прокурора до суду в інтересах держави.

Таким чином, посилання скаржника (прокурора) на те, що звернувшись до Дніпропетровського окружного адміністративного суду із відповідним позовом були наявні підстави вважати, що інтереси держави будуть захищені в цьому судовому провадженні (примітка у справі № 804/7056/16), колегією суддів відхиляються з огляду на те, що підставою для залишення позовної заяви без розгляду стала не зміна судової практики чи формування Верховним Судом вищої ланки (Великою Палатою Верховною Суду) нового правової висновку, а саме невиконання прокурором вимог статті 23 Закону №1697-VII, внаслідок чого судом застосовані положення п. 2 ч. 1 ст. 240 КАС України.

Необхідно зазначити, що подання позову з недодержанням правил підвідомчості/підсудності не перериває перебігу позовної давності. Аналогічна правова позиція викладена у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 02.04.2019 у справі № 902/326/16 та від 24.09.2019 у справі № 922/1151/18.

В свою чергу, як зазначено у рішенні ЄСПЛ у Справі «Рисовський проти України» (заява № 29979/04), прийняте 20.10.2011 року (набуло статусу остаточного 20.01.2012 року) державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб, у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права. На державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси. Принцип «належного урядування», як правило, не повинен перешкоджати державним органам виправляти випадкові помилки, навіть ті, причиною яких є їхня власна недбалість. Будь-яка інша позиція була б рівнозначною, inter alia, санкціонуванню неналежного розподілу обмежених державних ресурсів, що саме по собі суперечило б загальним інтересам. Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків.

Отже, ризик будь-якої помилки державного органу та спричинені нею наслідки повинні покладатися на саму державу.

Наведене узгоджується з приписами ч. 4 ст. 13 ГПК України, за якими кожна сторона несе ризик настання наслідків, пов`язаних з вчиненням чи невчиненням нею процесуальних дій, тобто відповідне правило відображене і в господарському судочинстві.

Апеляційним судом встановлено, що прокурор просив суд визнати поважними причини пропуску строку звернення до суду з даним позовом. В основу свого клопотання ним було покладено те, що Міністерство розвитку громад та території України не приймало участі у справі №804/7056/16.

Разом з тим, апеляційний суд зазначає, що результат розгляду справи №804/7056/16 жодним чином не впливав на права та обов`язки Міністерства, і наявність такого спору ніяк не виливала на можливість захисту Міністерством інтересів держави шляхом подання окремого позову до суду.

Крім того, як слушно зауважив суд першої інстанції, позов прокурора було залишено без розгляду саме внаслідок недотриманням останнім порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо звернення до компетентного органу до подання позову.

В цьому аспекті тривалість судового провадження у справі №804/7056/16 не є вирішальним фактором та безумовною підставою для визнання поважними причини пропуску прокурором строку звернення до суду, адже саме прокурором не дотримано порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» щодо звернення до компетентного органу до подання позову і саме прокурором здійснюється вибір цього компетентного органу з числа органів, уповноважених державою на здійснення повноважень із захисту інтересів держави у відповідному спорі, а тому ризики, пов`язані із невиконанням (неналежним виконанням) своїх обов`язків позивачами та прокурором покладаються на останніх.

При цьому як прокурор так і Мінрегіон повинні усвідомлювати необхідність вжиття компетентним органом (яким також є позивач) заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або, що має місце у даній справі, повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, і розумність строку для цих цілей визначається саме виходячи з того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності).

Інших причин поважності порушення строків позовної давності прокурором у позові та поданих до суду процесуальних документах не наведено.

Відтак, враховуючи вищенаведене, у даному випадку відсутні підстави для визнання поважними причин пропуску такого строку.

Як зазначив Європейський суд у справі Yvone van Duyn v. Home Office, принцип правової визначеності означає, що зацікавлені особи повинні мати змогу покладатись на зобов`язання, взяті державою, навіть якщо такі зобов`язання містяться в законодавчому акті, який загалом не має автоматичної прямої дії.

Відповідно, оскільки судом встановлено, що строк позовної давності для звернення до суду з позовними вимогами про відшкодування збитків сплив 09.11.2018, а відповідач заявив про застосування наслідків спливу строку позовної давності, за умов відсутності визнаних судом поважними причин її пропуску, доведеності порушення відповідачем прав та інтересів позивача (обґрунтованості позовних вимог), наявні підстави для відмови у позові.

Колегія суддів відхиляє також посилання скаржника як на причину пропуску позовної давності запровадження карантину з метою запобігання розповсюдженню коронавірусної хвороби (COVID-19), а також на введення від 24.02.2022 воєнного стану в Україні, виходячи з того, що карантин в Україні був запроваджений з 12.03.2020 на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 11.03.2020 № 211, в свою чергу, на підставі Указу Президента України «Про введення воєнного стану в Україні» від 24.02.2022 № 64/2022, затвердженого законом України № 2102-ІХ від 24.02.2022, на території України з 24.02.2022 введено воєнний стан, а строк позовної давності, як вже було встановлено, сплив 09.11.2018.

Порушень або неправильного застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, яке призвело або могло призвести до неправильного вирішення справи, апеляційним судом не встановлено.

З огляду на все вищевикладене, колегія суддів апеляційної інстанції дійшла висновку, що доводи скаржника, наведені ним в апеляційній скарзі, свого підтвердження не знайшли, не спростовують мотивів та висновків господарського суду першої інстанції, викладених в оскаржуваному рішенні, у зв`язку з чим, відхиляються судом апеляційної інстанції, наслідком чого є відсутність підстав для зміни чи скасування рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.11.2022 у справі №904/1645/22.

Судові витрати зі сплати судового збору за подання апеляційної скарги на підставі положень ст. 129 ГПК України покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 129, 269, 270, 275-279, 282 Господарського процесуального кодексу України, апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.11.2022 у справі №904/1645/22 залишити без задоволення.

Рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 02.11.2022 у справі №904/1645/22 залишити без змін.

Судові витрати зі сплати судового збору за подання апеляційної скарги покласти на Дніпропетровську обласну прокуратуру.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття, порядок і строки оскарження визначені ст.ст. 286-289 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст постанови підписано 28.03.2023

Головуючий суддя В.Ф. Мороз

Суддя В.О. Кузнецов

Суддя Л.А. Коваль