судді Бакуліної С. В.
у cправі № 924/996/21
за касаційною скаргою заступника керівника Рівненської обласної прокуратури
на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду
(головуючий - Савченко Г.І., судді - Коломис В.В., Тимошенко О.М.)
у справі за позовом керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради
до 1) Хмельницького комунального підприємства "Електротранс",
2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест Енерго Трейдінг",
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Західного офісу Державної аудиторської служби України,
про визнання недійсними додаткових угод.
У вересні 2021 року керівник Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до ХКП "Електротранс", ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг", за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання недійсними додаткових угод №1 від 06.04.2021, №2 від 20.04.2021 та №3 від 18.05.2021 до договору постачання дизельного палива №100 від 02.03.2021, укладених між відповідачами.
Позовні вимоги обґрунтовані порушенням економічних інтересів держави внаслідок укладення незаконних правочинів, завдання шкоди у вигляді незаконних витрат бюджетних коштів. Прокурор зазначав, що укладення спірних додаткових угод до договору закупівлі товарів за державні кошти є порушенням бюджетного законодавства, порушує принципи добросовісної конкуренції, об`єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій та принципу запобігання корупційним діям і є зловживанням при проведенні публічних закупівель.
Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 позов керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького задоволено та визнано недійсними додаткову угоду №1 від 06.04.2021, додаткову угоду №2 від 20.04.2021, додаткову угоду №3 від 18.04.2021 до договору №100 від 02.03.2021.

Вказане рішення обґрунтовано тим, що відповідачами, всупереч інтересів держави, без будь-яких належних на те підстав, всупереч положенням частини п`ятої статті 41 Закону України "Про публічні закупівлі", а також положень договору №100 від 02.03.2021 були укладені спірні додаткові угоди, згідно з якими суттєво зменшено обсяги постачання дизельного палива та безпідставно збільшено ціну за одиницю товару, що в свою чергу не відповідає вимогам тендерної документації.

Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 09.02.2022 рішення Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 31.08.2022 постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 09.02.2022 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до апеляційного суду.

Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 31.10.2022 рішення Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 скасовано. Позов керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

За висновками апеляційного суду відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки позов подано в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, яка не є стороною спірних правовідносин, а в цій справі належним органом уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах є Державна аудиторська служба України та її територіальні органи.

У листопаді 2022 року заступник керівника Рівненської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просив скасувати вказану постанову Північно-західного апеляційного господарського суду, а рішення Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 - залишити в силі.

Верховний Суд постановою від 25.01.2023 касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури залишив без задоволення, а постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 31.10.2022 у справі №924/996/21 залишив без змін.

Постанова Верховного Суду мотивована тим, що:

- у справі, що розглядається, Хмельницька міська рада не є стороною договору про закупівлю №100 від 02.03.2021. Позовна заява містить вимоги про визнання недійсними додаткових угод №1 від 06.04.2021, №2 від 20.04.2021 та № 3 від 18.05.2021 до договору постачання дизельного палива №100 від 02.03.2021, укладених між відповідачами, прокурором не заявлено вимог про стягнення грошових коштів до державного бюджету, що свідчить про те, що прокурором визначено порушення прав комунального підприємства, а не територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування. За таких обставин, позовні вимоги прокурора фактично спрямовані на захист порушених прав саме комунального підприємства як суб`єкта господарювання, а не безпосередньо територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування;

-орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. З урахуванням наведеного, Держаудитслужба є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель;

-у цій справі належним органом уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах є Державна аудиторська служба України та її територіальні органи, проте керівник Окружної прокуратури міста Хмельницького при зверненні до Господарського суду Хмельницької області з позовом в інтересах держави в межах цієї справи не визначив Держаудитслужбу позивачем.

Відповідно до частини третьої статті 34 ГПК України суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку.

Відповідно до пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Отже норма пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Згідно з абзацами 1 і 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до абзаців 1-3 частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Водночас згідно з положеннями частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження в якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Системне тлумачення положень частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України і частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор, звертаючись з позовом до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, в чому полягають інтереси держави, обґрунтовує необхідність їх захисту у порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а також має довести підстави для представництва, однією з яких є відсутність органу державної влади, до компетенції якого віднесенні повноваження здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Як зазначалось, залишаючи без змін постанову апеляційного суду, якою позов прокурора залишено без розгляду, Верховний Суд виходив з того, що позовні вимоги прокурора фактично спрямовані на захист порушених прав саме комунального підприємства як суб`єкта господарювання, а не безпосередньо територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування.

Вважаю безпідставними зазначені висновки, з огляду на таке.

Звертаючись з цим позовом до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, прокурор зазначив про необхідність захисту інтересів територіальної громади у спірних правовідносинах у зв`язку із нераціональним та неефективним використання коштів місцевого бюджету підпорядкованим органу місцевого самоврядування комунальним підприємством у результаті укладення спірних правочинів. При цьому прокурор не визначив позивачем комунальне підприємство, яке укладало оспорювані угоди, а зазначив його саме одним із відповідачів, доводячи в межах цього спору порушення інтересів територіальної громади саме протиправними діями цього підприємства, яке не може одночасно бути і позивачем, і відповідачем у справі. Прокурор зазначав, що: (1)визначене ним як відповідач комунальне підприємство, маючи беззаперечне право на отримання пального по ціні, визначеній в укладеному сторонами договорі, безпідставно підписало оспорювані додаткові угоди, чим фактично, знівелювало мету проведення публічної закупівлі; (2)відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі" в преамбулі встановлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальної громади та об`єднаних територіальних громад, отже потреби територіальної громади у певних товарах, роботах послугах реалізуються виключно через правовий механізм публічних закупівель. Оскільки закупівля замовником послуг для забезпечення потреб територіальної громади є публічною закупівлею, тому правильне застосування Закону України "Про публічні закупівлі" входить в поняття "інтерес держави", на захист якого прокурором подано цей позов; (3)Хмельницька міська рада є органом, який наділений повноваженнями щодо розпорядження коштами місцевого бюджету. Правомірне та раціональне використання бюджетних коштів беззаперечно становить інтерес територіальної громади в особі Хмельницької міської ради; (4)оскільки місцеве самоврядування є способом реалізації народом належної йому влади, яка діє на принципах (засадах) державної підтримки та гарантування державою місцевого самоврядування (стаття 4 Закону України "Про місцеве самоврядування", держава фінансово підтримує місцеве самоврядування, бере участь у формуванні доходів місцевих бюджетів, здійснює контроль за законним, доцільним, економним, ефективним витрачанням коштів та належним їх обліком (стаття 62 Закону України "Про місцеве самоврядування"), то порушення Закону України "Про публічні закупівлі", у свою чергу, унеможливлює раціональне та ефективне використання бюджетних коштів і здатне спричинити істотної шкоди не тільки інтересах територіальної громади, але й інтересам держави .

Так, спірне матеріальне правовідношення - це об`єкт процесу в конкретній цивільній справі, а його суб`єктами є сторони (позивач та відповідач у справі, які мають протилежні юридичні інтереси).

Питання про існування/відсутність цього правовідношення, його зміст, а також про те, чи порушені в дійсності та в якій мірі права позивача, і чи повинен за це відповідати відповідач, підлягають вирішенню судом під час розгляду справи по суті. При цьому, як спірне правовідношення, так і його суб`єкти визначаються саме особою, яка подає відповідний позов до суду, в цьому випадку прокурором. Тобто, спірним правовідношенням в процесуальному сенсі буде те правовідношення, яке сформулював прокурор, що відповідає визначеному статтею 14 ГПК України принципу диспозитивності, відповідно до якого суд розглядає справи не інакше як за зверненням особи, поданим відповідно до цього Кодексу, в межах заявлених нею вимог і на підставі доказів, поданих учасниками справи або витребуваних судом у передбачених цим Кодексом випадках. Учасник справи розпоряджається своїми правами щодо предмета спору на власний розсуд. Таке право мають також особи, в інтересах яких заявлено вимоги, за винятком тих осіб, які не мають процесуальної дієздатності.

Звертаючись з цим позовом до суду, прокурор спірне матеріальне правовідношення визначив наступним чином:

об`єкт процесу - визнання недійсними додаткових угод №1 від 06.04.2021, №2 від 20.04.2021, №3 від 18.05.2021 до договору постачання дизельного палива №100 від 02.03.2021, укладених між ХКП "Електротранс" та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг", які, за доводами прокурора, призвели до нераціонального витрачання коштів місцевого бюджету та порушення принципів публічної закупівлі;

суб`єктами спірного правовідношення прокурор визначив орган місцевого самоврядування, який є розпорядником коштів місцевого бюджету та представником інтересів територіальної громади на раціональне використання бюджетних коштів, як позивача, та ХКП "Електротранс" та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг", як відповідачів (порушників).

З огляду на викладене вище вважаю безпідставними висновки, викладені у постанові від 01.02.2023 у справі №924/996/21, щодо фактичного подання позову прокурором в інтересах комунального підприємства, оскільки позивачем у цій справі прокурор визначив саме орган місцевого самоврядування, а не комунальне підприємство, і обґрунтував свої вимоги порушенням останнім прав територіальної громади, інтереси якої має представляти та захищати позивач, навівши у позовній заяві відповідні норми Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" на обґрунтування цих доводів. А, отже, суди мали перевіряти вказані прокурором доводи щодо порушення інтересів держави саме з урахуванням суб`єктного складу спірного процесуального правовідношення, визначеного прокурором, а не будь-якого іншого такого складу.

При цьому встановлення відсутності права вимоги на захист інтересів держави в особі сторони спірного правовідношення, яку ним визначено позивачем, через недоведення вимог або неефективність обраного прокурором способу захисту, повинно мати наслідком відмову у задоволенні позову, а не залишення його без розгляду.

Посилання Верховного Суду у постанові від 01.02.2023 у цій справі на те, що прокурором не заявлено вимог про стягнення грошових коштів до державного бюджету, вважаю недоречним, оскільки зазначені обставини можуть досліджуватися для встановлення ефективності обраного прокурором способу захисту прав, що здійснюється на наслідками вирішення спору по суті, втім не для залишення позову без розгляду позову відповідно до пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

Саме на суд покладено обов`язок встановити належність позивача, належність відповідача, надати правову кваліфікацію відносинам сторін, виходячи з оцінки доказів, здійсненої за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів за правилами статті 86 ГПК України, ураховуючи принципи господарського судочинства, та визначити, яка правова норма підлягає застосуванню для вирішення спору, суд має перевірити доводи, у тому числі щодо матеріально-правового інтересу у спірних відносинах, і у разі встановлення порушеного права з`ясувати, чи буде воно відновлено у заявлений спосіб та чи є він ефективним (аналогічний висновок, викладений у постанові Верховного Суду від 09.09.2021 у справі № 925/1276/19).

Тому оцінка належності визначеного прокурором позивача у спірних правовідносинах в контексті наявності/відсутності порушення прав держави в його особі у спірних правовідносинах, а також ефективності заявленого позову, може надаватись для з`ясування обґрунтованості позовних вимог при розгляді спору по суті, і не може бути підставою для залишення позову без розгляду через недоведення підстав для представництва інтересів держави в особі саме визначеної прокурором сторони правовідношення тому, що за висновком суду стороною спірного правовідношення має бути інша юридична особа, тоді коли суд, має лише перевірити дотримання прокурором положень статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 ГПК України щодо належного обґрунтування підстав для представництва та виконання прокурором визначених законодавством дій, що мають передувати його зверненню до суду.

Крім того вважаю, що суд апеляційної інстанції, з висновками якого погодився Верховний Суд, прийшов до необґрунтованого висновку, що належним позивачем у спірних правовідносинах є лише Державна аудиторська служба України з огляду на наступне.

У цій справі прокурором пред`явлено позов, який обґрунтовано необхідністю захисту порушених майнових прав держави, внаслідок укладення незаконних правочинів у вигляді додаткових угод до договору, якими суттєво підвищено ціну за одиницю товару та завдано шкоди у вигляді незаконних витрат бюджетних коштів.

При цьому прокурор зазначив, що майновий (приватний) інтерес держави як покупця певних товарів, робіт чи послуг полягає саме в розумному, ощадливому, ефективному та цільовому використанні бюджетних коштів.

Так, Закон України "Про публічні закупівлі" установлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади, а також визначає коло осіб, які є замовниками, до яких, зокрема, відносяться і юридичні особи та їх об`єднання, які забезпечують ці потреби.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц зазначила, що прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві (заяві) самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Як зазначено в преамбулі Закону України "Про публічні закупівлі", цей Закон встановлює правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави, територіальної громади та об`єднаних територіальних громад. З наведеного можна зробити висновок про те, що потреби територіальної громади у певних товарах, роботах та послугах, реалізуються через правовий механізм публічних закупівель.

Відповідно до частини першої статті 23 Бюджетного кодексу України (далі - БК України), правовою передумовою здійснення буд-якої публічної закупівлі, прийняття бюджетних зобов`язань та здійснення платежів з бюджету є наявність відповідного бюджетного призначення.

Згідно з пунктом 6 частини першої статті 2 БК України, бюджетне асигнування - повноваження розпорядника бюджетних коштів, надане відповідно до бюджетного призначення, на взяття бюджетного зобов`язання та здійснення платежів, яке має кількісні, часові та цільові обмеження.

Реалізація органом місцевого самоврядування певних функцій у сферах освіти і науки, культури, охорони здоров`я, транспорту, житлово-комунального господарства, спрямованих на забезпечення життєдіяльності відповідної громади, передбачає здійснення видатків з місцевого бюджету та необхідність участі у правовідносинах, що регулюються нормами цивільного та господарського права.

Органи місцевого самоврядування, основною функцією яких є публічне управління, як правило, безпосередньо не вступають у господарські відносини з метою реалізації певних повноважень у відповідних сферах, тобто не здійснюють не притаманні їм функції, а делегують владні повноваження з розпорядження і використання бюджетних коштів комунальним підприємствам, установам, закладам, уповноважуючи їх на цільове та ефективне використання коштів.

Відповідно до пункту 1.1 Статуту ХКП "Електротранс" вказане підприємство є комунальним унітарним комерційним підприємством. Власником підприємства є територіальна громада міста Хмельницького в особі Хмельницької міської ради (пункт 1.2 Статуту).

Підприємство створене на базі відокремленої частини комунальної власності територіальної громади міста Хмельницького, джерелами формування майна підприємства, серед іншого, є майно, передане йому власником та кошти, одержані з міського бюджету на виконання державних та комунальних програм, дотації і компенсації з бюджетів.

Таким чином, посилаючись на наведені норми, прокурор зазначав, що ХКП "Електротранс" підзвітне та підпорядковане Хмельницькій міській раді, яка здійснює контроль за діяльністю вказаного підприємства, у тому числі за ефективним і правомірним використанням виділених коштів місцевого бюджету, та у зв`язку з цим вказував, що у цих правовідносинах Хмельницька міська рада є органом, який наділений повноваженнями щодо розпорядження коштами місцевого бюджету та контролю за їх використанням.

Таким чином прокурором під час звернення до суду з цим позовом в позовній заяві належним чином обґрунтовано те, що укладення угод, за якими здійснюється нераціональне та неефективне витрачання бюджетних коштів, може порушувати публічний інтерес великого кола осіб та, відповідно, інтерс територіальної громади (держави) в особі органу місцевого самоврядування як розпорядника коштів на ефективне розпорядження коштами місцевого бюджету (т.1 а.с.9-11).

Такі висновки кореспондуються з позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 19.05.2022 у справі № 922/1394/21, у якій вказано, що статтею 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до повноважень міської ради належить питання, у тому числі стосовно розгляду прогнозу місцевого бюджету, затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього, затвердження звіту про виконання бюджету. У вказаній постанові зазначено, що міська рада є органом, який наділений повноваженнями щодо розпорядження коштами місцевого бюджету. Правомірне та раціональне використання бюджетних коштів беззаперечно становить інтерес територіальної громади в особі міської ради. У той же час, порушення вимог Закону України "Про публічні закупівлі" унеможливлює раціональне та ефективне використання бюджетних коштів і здатне спричинити істотну шкоду безпосередньо інтересам держави, зокрема, економічним.

У вказаній постанові Верховний Суд, погодившись з позицією прокурора, що міська рада є уповноваженим органом на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, зазначив, що уповноваженим органом, зокрема міською радою, не вживалися заходи щодо захисту інтересів держави та територіальної громади міста, що, відповідно, й стало причиною звернення прокурора до суду з позовною заявою в інтересах держави.

У постанові Верховного Суду від 26.10.2022 у справі №904/5558/20 (колегія суддів Бакуліна С.В. головуючий (доповідач), Кібенко О.Р., Стратієнко Л.В.), скасовуючи постанову суду апеляційної інстанції, якою позов першого заступника керівника обласної прокуратури в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України, Суд зазначив, що:

- використання коштів місцевого бюджету беззаперечно становить суспільний інтерес, стосується прав та інтересів великого кола осіб - мешканців міста Дніпра. Загроза порушення зазначених інтересів держави, територіальної громади полягає у потенційно неефективному використанні бюджетних коштів через відсутність конкуренції серед учасників, а також відсутність максимальної економії та ефективності;

- міська рада, будучи засновником Департаменту, яка фінансує його діяльність, здійснює управління ним та контроль за його фінансово- господарською діяльністю, зобов`язана контролювати питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні договору про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів міста Дніпра, у зв`язку з чим Міська рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави, під час виконання договору про надання послуг, який укладено за результатами проведеної переговорної процедури, а тому виступає належним позивачем у цій справі.

Таким чином Верховним Судом у вказаній справі підтверджено можливість міської ради бути позивачем у подібних спірних правовідносинах.

У постанові від 14.12.2021 у справі №916/1978/21 Верховний Суд, зокрема, зазначив, що Одеська міська рада та Південний офіс Державної аудиторської служби України є уповноваженими особами у спірних правовідносинах, проте ними неналежно здійснено повноваження щодо захисту інтересів держави, що й стало приводом звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі вказаних органів.

Таким чином, Верховним Судом у вказаній справі також підтверджено повноваження органу місцевого самоврядування бути позивачем у справі, оскільки Одеська міська рада як орган, уповноважений державою на здійснення певних повноважень, належним чином їх не здійснив та не подав самостійно позов до відповідачів, що й стало підставою звернення з позовною заявою до суду прокурора.

Крім того, можливість звернення прокурора з позовними вимогами в інтересах розпорядника бюджетних коштів щодо оскарження додаткових угод до договору, укладеного за процедурою публічних закупівель, підтверджено й висновками Верховного Суду у складі суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду викладеними у постанові від 18.06.2021 у справі №927/491/19, де таким розпорядником бюджетних коштів виступав Відділ освіти, сім`ї, молоді та спорту Чернігівської райдержадміністрації.

Та обставина, що у вказаній справі розпорядником бюджетних коштів виступав не орган місцевого самоврядування, не спростовує визначений об`єднаною палатою Касаційного господарського суду загальний підхід до того, що належним позивачем у таких спорах є не тільки Держаудитслужба, а й розпорядники бюджетних коштів на публічну закупівлю. У постанові від 18.06.2021 у справі №927/491/19 зазначено, що закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них. Аналогічний висновок міститься в постановах Верховного Суду від 25.02.2021 у справі №912/9/20, від 19.08.2020 у справі №923/449/18, від 11.08.2021 у справі № 927/719/20, від 18.06.2021 у справі №927/491/19, від 05.08.2021 у справі № 911/1236/20.

При цьому звертаю увагу, що на стадії вирішенні питання обґрунтованості підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі саме Хмельницької міської ради та наступного залишення позову у справі №924/996/21 без розгляду внаслідок відсутності повноважень для представництва, ні апеляційний суд, ні суд касаційної інстанції, не з`ясували, чи міг бути укладений такий правочин без надання бюджетного фінансування ХКМ "Електротранс" органом місцевого самоврядування для проведення процедури закупівлі та, відповідно, не спростували доводів прокуратури про існування у цього органу інтересу у ефективному та економічно обґрунтованому використанні бюджетних коштів, фактично коштів територіальної громади загалом, виділених підпорядкованій установі.

Зазначаючи, що прокурор не ставить питання про стягнення до бюджету коштів, які неефективно використані, а тому не захищає інтереси місцевого бюджету в особі позивача, суди, з якими погодився Верховний Суд, не зважили на те, що ними не встановлено обставин ступеню виконання зобов`язань за спірними договорами. Стосовно тих спірних договорів, які ще не виконані, ефективним способом захисту права є визнання договору недійсним, що має своїм наслідком припинення правопорушення на майбутнє. Також у пункті 8.35 постанови Верховного Суду від 14.06.2022 у справі №915/590/21 наведено висновок, що позовна вимога про визнання недійсним виконаного договору без одночасного заявлення позовної вимоги про застосування наслідків недійсності правочину, передбачених статтею 216 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), є належним способом захисту, який передбачений законом.

Також вважаю, що питання стягнення коштів до бюджету могло бути предметом іншого судового провадження, порушеного за наслідками здійснення фінансового контролю Державною аудиторською службою як органом державного фінансового контролю та встановлення розміру заподіяних незаконними договорами втрат бюджетних коштів, на виконання її обов`язків, яка залучена прокурором до участі у даній справі в якості третьої особи.

Таким чином наведені вище висновки Верховного Суду свідчать про існування сталої судової практики щодо питання можливості органу, який є розпорядником бюджетних коштів бути позивачем у спорах щодо визнання недійсними правочинів укладених у процедурі публічної закупівлі з підстав нераціонального та неефективного витрачання бюджетних коштів.

В Україні визнається і діє принцип верховенства права, одним з елементів якого є принцип правової визначеності. Ключовим елементом принципу правової визначеності є однозначність та передбачуваність правозастосування, а, отже, системність і послідовність у діяльності відповідних органів, насамперед судів. Суб`єкти (учасники спору) завжди повинні мати можливість орієнтувати свою поведінку таким чином, щоб вона відповідала вимогам норми на момент вчинення дії.

У справі Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) "Sunday Times v. United Kingdom" Європейський суд вказав, що прописаний у Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) термін "передбачено законом" передбачає дотримання такого принципу права як принцип визначеності. ЄСПЛ стверджує, що термін "передбачено законом" передбачає не лише писане право, як-то норми писаних законів, а й неписане, тобто усталені у суспільстві правила та моральні засади суспільства.

До цих правил, які визначають сталість правозастосування, належить і судова практика.

Конвенція вимагає, щоб усе право, чи то писане, чи неписане, було достатньо чітким, щоб дозволити громадянинові, якщо виникне потреба, з належною повнотою передбачати певною мірою за певних обставин наслідки, що може спричинити певна дія.

Вислови "законний" та "згідно з процедурою, встановленою законом" зумовлюють не лише повне дотримання основних процесуальних норм внутрішньодержавного права, але й те, що будь-яке рішення суду відповідає меті і не є свавільним (рішення ЄСПЛ у справі "Steel and others v. The United Kingdom").

Отже, правові норми та судова практика підлягають застосуванню таким чином, яким вони є найбільш очевидними та передбачуваними для учасників цивільного обороту в Україні.

З огляду на викладене вище вважаю, що скільки сталою судовою практикою сформовано правову позицію щодо питання можливості прокурора звертатися до суду з вимогами в інтересах, зокрема такого розпорядника бюджетних коштів, як орган місцевого самоврядування, і саме таке питання постало й перед колегією суддів касаційної інстанції при перегляді постанови Північно-західного апеляційного господарського суду від 31.10.2022 у справі №924/996/21, ця колегія суддів мала б або врахувати сформовані висновки Верховного Суду, зокрема ті, на які посилався прокурор, або висловити намір відступити від них. Водночас, у прийнятій Верховним Судом постанові від 01.02.2023 не наведено обґрунтованих мотивів неврахування судової практики у подібних відносинах щодо можливості визначення прокурором у таких спорах позивачем органу місцевого самоврядування та прийнято судове рішення, яке не відповідає наведеним правовим позиціям без відступу від них, що порушує юридичну визначеність щодо вирішення подібної категорії спорів.

Крім того вважаю також безпідставним врахування Верховним Судом при прийнятті постанови від 01.02.2023 у справі №924/996/21 тих обставин, що орган місцевого самоврядування, в інтересах якого заявлено позов, не є стороною оспорюваних правочинів, оскільки чинним законодавством прямо не визначено кола осіб, які можуть бути позивачами у справах, пов`язаних із визнанням правочинів недійсними, а тому, виходячи з вимог статті 16 ЦК України, статті 4 ГПК України, крім учасників правочину (сторін за договором), а в передбачених законом випадках - прокурора, державних та інших органів, позивачем у справі про визнання недійсним правочину може бути будь-яке підприємство, установа, організація, а також фізична особа, чиї права та охоронювані законом інтереси порушує цей правочин.

За змістом статті 215 ЦК України вимога про визнання оспорюваного правочину недійсним може бути заявлена як однією зі сторін правочину, так і іншою заінтересованою особою, права та законні інтереси якої порушено вчиненим правочином.

Аналогічні висновки містяться у значній кількості постанов Верховного Суду, зокрема, від 19.02.2021 у справі №904/2979/20, від 29.09.2021 у справі №910/5529/19, від 01.12.2021 у справі №910/10754/20, від 13.01.2022 у справі №914/1962/19, від 18.05.2022 у справі №916/1383/21.

Отже, вважаю, що у цій справі Верховний Суд помилково виснував про залишення без змін постанови Північно-західного апеляційного господарського суду від 31.10.2022, якою позов керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. На мою думку Верховний Суд мав скасувати зазначену постанову та направити справу на новий розгляд до Північно-західного апеляційного господарського суду або ж передати справу на розгляд Об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для відступу від висновків, що містяться у постановах Верховного Суду від 18.06.2021 у справі №927/491/19, від 14.12.2021 у справі №916/1978/21, від 26.10.2022 у справі №904/5558/20, від 19.05.2022 у справі №922/1394/21.

Суддя С. Бакуліна