ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ОДЕСЬКОЇ ОБЛАСТІ
________________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
УХВАЛА

"08" лютого 2023 р.м. Одеса Справа № 916/3126/22

Господарський суд Одеської області у складі судді Литвинової В.В., за участю секретаря судового засідання Ігнатишена А.О., розглянувши у відкритому засіданні справу

за позовом заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави

до відповідача-1- Одеської міської ради

відповідача-2- Товариства з обмеженою відповідальністю "Михайлівський маєток"

третя особа-1, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області)

третя особа-2, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Одеський національний університет імені І.І.Мечникова

про визнання незаконним та скасування рішення, визнання недійсним договору та зобов`язання вчинити певні дії

за участю представників:

від прокуратури - Стоянова О.О.

від відповідача-1 - Танасійчук Г.М.

від відповідача-2 - адвокат Новак Л.А.

від третьої особи -1 - Польщіна Т.Л.

від третьої особи -2 - не прибули

в с т а н о в и в:

До суду надійшла позовна заява заступника керівника Малиновської окружної прокуратури міста Одеси в інтересах держави до Одеської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "Михайлівський маєток", за участю третіх осіб - Державна екологічна інспекція Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області), Одеський національний університет імені І.І.Мечникова, яким просить суд:

- визнати незаконним та скасувати рішення Одеської міської ради від 26.04.2017 № 2109-VII.

- визнати недійсним договір оренди земельної ділянки площею 0,5179 га за адресою м. Одеса Михайлівська площа 16, укладений 05.07.2017 між Одеською міською радою та ТОВ "Михайлівський маєток",

- зобов"язати ТОВ "Михайлівський маєток" повернути територіальній громаді міста Одеси земельну ділянку площею 0,5179 га за адресою м. Одеса Михайлівська площа 16 у стані не гіршому порівняно з тим, у якому її одержало.

Ухвалою від 29.11.2022 відкрито провадження у справі, призначено підготовче провадження на 21.12.2022.

У відзиві відповідач-1 просить залишити позов без розгляду, посилаючись на відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави.

18.01.2023 відповідачем-2 подано клопотання про залишення позову без розгляду через відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави.

Також 18.01.2023 відповідачем-2 подано клопотання про закриття провадження в частині спору, що грунтується на положеннях природоохоронного законодавства, оскільки саме Державною екологічною інспекцією Південно-західного округу здійснюється повноваження у спірних відносинах і такий спір відноситься до юрисдикції адміністративних судів.

Ухвалою від 18.01.23 призначено підготовче засідання на 08.02.23.

В засіданні 08.02.23 розглянуто клопотання відповідача-1 та відповідача-2 про залишення позову без розгляду, а також клопотання відповідача-2 про закриття провадження.

У відповідях на відзиви прокурор заперечує щодо клопотання про залишення поозву без розгляду.

08.02.23 до суду надійшли заперечення прокурора щодо клопотання відповідача-2 про закриття провадження у справі.

Розглянувши клопотання відповідачів про залишення позову без розгляду, суд відмовляє в їх задоволенні, виходячи з наступного.

У позовній заяві прокурора докладно роз`яснив підстави для представництва та необхідність захисту інтересів держави саме прокурором без зазначення органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

На противагу, відповідач-2 вважає, що в контексті правовідносин надання в користування земельної ділянки природно-заповідного фонду органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з огляду на контрольні повноваження Державної екологічної інспекції південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області), мав би бути зазначений саме цей орган контролю. Більш того, відповідач доходить до висновку про належність вказаного спору судам адміністративної юрисдикції через те, що обставини справи стосуються повноважень із здійснення вказаним органом державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства.

Однак позов прокурора подається з метою захисту майнових прав та інтересів територіальної громади міста Одеси, як власника земельної ділянки, як в контексті доводів про позаконкурентне набуття в користування земельної ділянки, так й щодо надання в користування земель природно-заповідного фонду.

Відповідно до частин першої та другої статті 2 ЗК України земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно із частинами першою - третьою статті 78 ЗК України право власності на землю -це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

Згідно із частинами першою та другою статті 83 ЗК України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

За змістом положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України, якою унормовано повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Отже, правовідносини, що становлять зміст позову, є земельними правовідносинами.

За змістом статті 20 ГПК України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.

Відповідно до ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі №487/10132/14-ц (пункти 33 та 34) щодо позовних вимог прокурора в частині визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування зазначено таке: «Велика Палата Верховного Суду неодноразово констатувала, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин можна оспорювати з погляду його законності, а вимогу про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядати за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оскарження речового права (права власності), що виникло у фізичної особи внаслідок реалізації відповідного рішення ради. Тобто якщо на підставі рішення органу місцевого самоврядування фізична особа набула речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у пунктах 25-28 постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц).

Оскільки на підставі оспорюваного рішення Одеської міської ради ТОВ «Михайлівський маєток» набуло речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача, а не публічно-правовим (висновок відповідає позиціям, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц), від 20.07.2022 у справі №910/5201/19).

Таким чином, незалежно від змісту доводів прокурора, факт подання прокурором позову у сфері майново-земельних правовідноси за участі юридичної особи суб`єкта господарювання, свідчить про поширення юрисдикції саме господарського суду на спірні правовідносини.

Факт можливості здійснення Державною екологічною інспекцією південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) контрольних повноважень при додержанні режиму об`єкту природно-заповідного фонду не змінює приватно-правової природи спірних правовідносин. Так само як й не свідчить це про необхідність зазначення органу контролю в якості органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до п. 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади».

Пунктом 5 мотивувальної частини цього рішення зазначено, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган державної влади чи місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч.2 ст.140 Конституції України). Відповідно до ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності (ст.143 Конституції України). Відповідно до ч.1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Оскільки Одеська міська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальної громади жителів міста Одеси, здійснює відповідно до закону від імені та в інтересах вказаної територіальної громади правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі на землю, саме цей єдиний орган міг набути статусу органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносина, оскільки зміст позову прокурора стосується саме майнових відносин міської ради з суб`єктом господарювання.

Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування Одеську міську раду, замість якої й діє прокурор, а не в межах повноважень та обов`язків органу державного контролю.

Прокурор подав позов для усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в оренду. Водночас інший орган, який відповідно до чинного законодавства здійснює функції з розпорядження землями територіальної громади, відсутній.

Така думка відображена в постанові Великої палати Верховного суду від 20.07.2022 у справі №910/5201/19.

Відповідно до ч.1 ст.50 ГПК України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого провадження у справі або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права або обов`язки щодо однієї із сторін. Їх може бути залучено до участі у справі також за заявою учасників справи.

Натомість, вплив спірних правовідносин на повноваження органу екологічного контролю прокурором відображено шляхом залучення Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, оскільки рішення у цій справі може вплинути на їхні права або обов`язки при здійсненні державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Отже, зазначені доводи спростовують висновки відповідача про необхідність залучення Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) не в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, а в якості органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, та про поширення спірних правовідносин до юрисдикції адміністратвиних судів.

Крім того, відповідачі вважають, що прокурор не має права захищати інтереси територіальної громади міста Одеси через те, що конституційну функцію прокуратури йменовано представництвом інтересів держави в суді. Натомість, на погляд відповідача, представництво комунальних інтересів територіальної громади не охоплює інтерес держави.

З цього приводу законодавство та судова практика свідчить про зворотнє.

Згідно з п. 2 Рекомендацій СМ/Rес (2012) щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятих Комітетом міністрів Ради Європи19.09.2012, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права.

Відповідно до висновку №3 (2008) Консультативної Ради Європейських прокурорів «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права», прокурор має реалізовувати функції від імені суспільства та на захист державних інтересів.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № З-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Так, згідно п. 1 резолютивної частини вищезазначеного рішення Конституційного Суду України, прокурори та їх заступники подають позовні заяви саме в інтересах держави, а не в інтересах підприємств, установ, організацій незалежно від їх підпорядкування і форм власності. Прокурор або його заступник самостійно визначає і обґрунтовує в позовній заяві, в чому полягає порушення інтересів держави чи в чому існує загроза інтересам держави.

Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі № 1-1/99, державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з частковою державною власністю у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й у діяльності приватних підприємств, товариств. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних тощо) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності України, гарантування її державної, економічної безпеки, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання, в тому числі й територіальних громад.

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

Велика Палата Верховного Суду звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27.02.2019 у справі №761/3884/18). Тобто, під час розгляду справи у суді активною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

Прокурор, вважаючи, що діями (бездіяльністю) відповідача порушуються державні інтереси, має не тільки законне право, а й обов`язок здійснити захист таких інтересів, обравши при цьому один із способів захисту, передбачених процесуальним Законом (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 26.07.2018 у справі №926/1111/15).

Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ, підтримка прокуратури однієї з сторін може бути виправдана за певних умов, наприклад, якщо того вимагають захисту інтереси держави (рішення у справі «Корольов проти Російської Федерації»), крім того, поняття «суспільного», «публічного» інтересу ЄСПЛ тлумачить надзвичайно широко: як від інтересу держави загалом до інтересу окремої територіальної громади (рішення у справі «Депаль проти Франції», у справі «Хамер проти Бельгії»).

У справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява №4254/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі): «Сторонами цивільного процесу виступають позивач та відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян, які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушення зачіпається інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави».

Особливістю органів місцевого самоврядування як суб`єктів владних повноважень є те, що кожен з таких суб`єктів, з урахуванням положень Конституції України, є самостійним, автономним та не знаходиться у підпорядкуванні жодного органу.

Інтереси держави, у тому числі охоплюють інтереси мешканців територіальної громади, оскільки відповідно до статті 3 Конституції України людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю (така позиція наведена в постанові Верховного суду від 05 листопада 2019 року у справі №804/4585/18).

Колегія суддів погодилась, що такий підхід відповідає положенням статей 5, 7 Конституції України, згідно з якими носієм суверенітету і єдиним джерелом влади в Україні є народ; народ здійснює владу безпосередньо і через органи державної влади та органи місцевого самоврядування; в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Даний висновок також узгоджується з правовою позицією, що міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 17 жовтня 2019 року у справі № 569/4123/16-а.

Правовідносини, пов`язані з вибуттям земель із державної чи комунальної власності, становлять суспільний, публічний інтерес, а незаконне рішення органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, на підставі якого земельна ділянка вибула з державної чи комунальної власності, такому суспільному інтересу не відповідає (правова позиція Верховного Суду України у справі № 6-157цс16 від 29.06.2016).

Конкурентний спосіб передачі земельних ділянок є ефективним інститутом державного регулювання земельних відносин та застосовується з метою отримання максимально вигідного для територіальної громади та держави результату і залучення додаткових коштів до бюджету.

Передача спірних земельних ділянок в оренду без проведення земельних торгів порушує інтереси держави, які полягають у втраті можливості отримати територіальною громадою міста максимально великий розмір орендної плати за використання земельної ділянки у разі продажу права оренди на конкурентних засадах.

Отримані за результатами аукціону додаткові кошти можливо було б спрямувати на фінансування місцевих програм соціально-економічного та культурного розвитку, розвитку комунальних підприємств, установ та організацій, вдосконалення мережі підприємств житлово-комунального господарства, торгівлі, громадського харчування, побутового обслуговування, розвитку транспорту і зв`язку, розвитку освіти та медичного обслуговування, вирішення інших питань, що стосуються територіальної громади та фінансуються з бюджету. Наповненість та збільшення бюджету, у тому числі місцевого як складової частини державних фінансових ресурсів, є запорукою стабільної економіки держави.

Крім того, ураховуючи, що частина земельної ділянки, переданої в оренду на підставі оспорюваного рішення міської ради та договору оренди, розташована на землях природно-заповідного фонду над територією Геологічної пам`ятки природи загальнодержавного значення «Одеські катакомби - інтерес держави у незаконному наданні земельної ділянки значно підвищується.

Преамбулою Закону України «Про природно-заповідний фонд України» визначено, що природно-заповідний фонд охороняється як національне надбання, щодо якого встановлюється особливий режим охорони, відтворення і використання. Україна розглядає цей фонд як складову частину світової системи природних територій та об`єктів, що перебувають під особливою охороною.

Охорона навколишнього природного середовища, у тому числі заповідних територій, є важливим напрямом політики держави, від здійснення якої безпосередньо залежить можливість сталого розвитку суспільства та держави.

Статтею 5 Закону України «Про екологічну мережу України» передбачено, що території та об`єкти природно-заповідного фонду є складовою екомережі.

У ст. 4 цього Закону вказано, що збереження цілісності екомережі здійснюється відповідно до принципів забезпечення цілісності екосистемних функцій складових елементів екомережі, збереження та екологічно збалансованого використання природних ресурсів на її території.

Таким чином, територіям природно-заповідного фонду законодавець надав особливий, виключний статус.

Зобов`язання держави у сфері охорони навколишнього природного середовища закріплені у ст. 50 Конституції України, ст. ст. 10, 11 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», Законі України «Про Основні засади (стратегію) державної екологічної політики України на період до 2030 року» та інших нормативно-правових актах.

Збереження об`єктів природно-заповідного фонду здійснюється задля можливості їх використання у суспільному житті в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь та є пріоритетним конституційним завданням держави із забезпечення прав громадян на безпечне довкілля.

Таким чином, відносини із незаконної передачі земельної ділянки, частина якої є об`єктом природно-заповідного фонду, становить визначальне значення для спрямованості розвитку держави України, збереження об`єктів ПЗФ, що безпосередньо становить державний інтерес.

У зв`язку з наведеним, помилковою є позиція відповідачів про відсутність будь-якого інтересу держави у спірних правовідносинах.

Розглянувши в засіданні клопотання відповідача2 про закриття провадження у справі, суд дійшов висновку про відмову в його задоволенні, виходячи з наступного.

Товариством з обмеженою відповідальністю «Михайлівський маєток» подано до суду клопотання про закриття провадження на підставі п.1 ч.1 ст.231 ГПК України - спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства.

Відповідач вважає, що в контексті правовідносин із надання в користування земельної ділянки природно-заповідного фонду органом, уповноваженим здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, з огляду на контрольні повноваження Державної екологічної інспекції південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області), мав би бути зазначений саме цей орган контролю. У зв`язку з цим, відповідач доходить до висновку про належність вказаного спору до юрисдикції адміністративного суду через те, що обставини справи стосуються повноважень із здійснення вказаним органом державного контролю за дотриманням природоохоронного законодавства.

Із зазначеною позицією неможливо погодитись, виходячи з наступного.

Так, у справі №916/3126/22 господарським судом розглядається позов прокурора, поданий з метою захисту майнових прав та інтересів територіальної громади міста Одеси, як власника земельної ділянки, як в контексті доводів про позаконкурентне набуття в користування земельної ділянки, так й щодо надання в користування земель природно-заповідного фонду.

Відповідно до частин першої та другої статті 2 ЗК України, земельні відносини - це суспільні відносини щодо володіння, користування і розпорядження землею. Суб`єктами земельних відносин є громадяни, юридичні особи, органи місцевого самоврядування та органи державної влади.

Згідно із частинами першою - третьою статті 78 ЗК України право власності на землю -це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

Згідно із частинами першою та другою статті 83 ЗК України, землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

За змістом положень статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.

Відповідно до частини першої статті 122 ЗК України, якою унормовано повноваження органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.

Отже, правовідносини, що становлять зміст позову, є земельними правовідносинами.

За змістом статті 20 ГПК України, господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема справи у спорах щодо права власності чи іншого речового права на майно (рухоме та нерухоме, в тому числі землю), реєстрації або обліку прав на майно, яке (права на яке) є предметом спору, визнання недійсними актів, що порушують такі права, крім спорів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем.

Ураховуючи, що спір у справі №916/3126/22 безпосередньо стосується речового права на майно земельної ділянки комунальної власності саме господарський суд уповноважений розглядати його. А залучання до участі в справі органу, уповноваженого на здійснення державного контролю за додержанням природоохоронного законодавства, не змінює приватно-правового характеру спору.

Відповідно до ч.1 ст.5 КАС України, кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:

1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень;

2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень;

3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій;

4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії;

5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень;

6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.

Відповідно до п.5 ч.1 ст.19 КАС України, юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, за зверненням суб`єкта владних повноважень у випадках, коли право звернення до суду для вирішення публічно-правового спору надано такому суб`єкту законом;

Спором адміністративної юрисдикції у розумінні пунктів 1, 2 частини 1 статті 4 КАС України є переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, у тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Ужитий у цій процесуальній нормі термін суб`єкт владних повноважень означає орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхню посадову чи службову особу, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, у тому числі на виконання делегованих повноважень (пункт 7 частини 1 статті 4 КАС України).

Верховним судом неодноразово підіймалось питання розмежування юрисдикції адміністративних судів.

Зокрема, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду у постанові від 04 вересня 2018 року (справа № 826/1934/17) зазначив, що публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05 червня 2018 року у справі № 805/4506/16-а, від 27 червня 2018 року у справі № 815/6945/16.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі №487/10132/14-ц (пункти 33 та 34) щодо позовних вимог прокурора в частині визнання незаконним і скасування рішення органу місцевого самоврядування зазначено таке: «Велика Палата Верховного Суду неодноразово констатувала, що рішення органу місцевого самоврядування у сфері земельних відносин можна оспорювати з погляду його законності, а вимогу про визнання такого рішення незаконним і про його скасування - розглядати за правилами цивільного судочинства, якщо внаслідок реалізації такого рішення у фізичної особи виникло цивільне право, і спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У цьому разі вказану вимогу можна розглядати як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являти до суду для розгляду за правилами цивільного судочинства, якщо фактично метою заявлення зазначеної позовної вимоги є оскарження речового права (права власності), що виникло у фізичної особи внаслідок реалізації відповідного рішення ради. Тобто якщо на підставі рішення органу місцевого самоврядування фізична особа набула речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача (близькі за змістом висновки Велика Палата Верховного Суду сформулювала у пунктах 25-28 постанови від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц).

Оскільки на підставі оспорюваного рішення Одеської міської ради ТОВ «Михайлівський маєток» набуло речове право на земельну ділянку, вимога про визнання незаконним такого рішення та про його скасування стосується приватноправових відносин і є цивільно-правовим способом захисту права позивача, а не публічно-правовим (висновок відповідає позиціям, викладених у постанові Великої Палати Верховного Суду від 11 вересня 2019 року у справі № 487/10132/14-ц, від 7 листопада 2018 року у справі № 488/5027/14-ц), від 20.07.2022 у справі №910/5201/19).

Таким чином, незалежно від змісту доводів прокурора, факт подання прокурором позову у сфері майново-земельних правовідноси за участі юридичної особи суб`єкта господарювання, свідчить про поширення юрисдикції саме господарського суду на спірні правовідносини.

Факт можливості здійснення Державною екологічною інспекцією Південно-західного округу (Миколаївська та Одеська області) контрольних повноважень при додержанні режиму об`єкту природно-заповідного фонду та вплив цього спору на такі повноваження не змінює приватно-правової природи спірних правовідносин. Так само як й не свідчить це про необхідність зазначення органу контролю в якості органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Відповідно до п. 2 резолютивної частини рішення Конституційного Суду України від 08.04.1999 у справі №1-1/99 під поняттям «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» потрібно розуміти орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади».

Пунктом 5 мотивувальної частини цього рішення зазначено, що поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган державної влади чи місцевого самоврядування, на який покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи (ч.2 ст.140 Конституції України). Відповідно до ч.1 ст.10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності (ст.143 Конституції України). Відповідно до ч.1 ст. 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», територіальним громадам сіл, селищ, міст, районів у містах належить право комунальної власності на рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, землю, природні ресурси, підприємства, установи та організації, в тому числі банки, страхові товариства, а також пенсійні фонди, частку в майні підприємств, житловий фонд, нежитлові приміщення, заклади культури, освіти, спорту, охорони здоров`я, науки, соціального обслуговування та інше майно і майнові права, рухомі та нерухомі об`єкти, визначені відповідно до закону як об`єкти права комунальної власності, а також кошти, отримані від їх відчуження.

Відповідно до ч. 1 ст. 122 ЗК України, сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Оскільки Одеська міська рада є органом місцевого самоврядування, що представляє спільні інтереси територіальної громади жителів міста Одеси, здійснює відповідно до закону від імені та в інтересах вказаної територіальної громади правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі на землю, саме цей єдиний орган міг набути статусу органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносина, оскільки зміст позову прокурора стосується саме майнових відносин міської ради з суб`єктом господарювання. Територіальна громада здійснює свої цивільні права та обов`язки через орган місцевого самоврядування Одеську міську раду, замість якої й діє прокурор, а не в межах повноважень та обов`язків органу державного контролю.

Прокурор подав позов для усунення помилки, допущеної, на думку прокурора, самим органом місцевого самоврядування при наданні земельної ділянки в оренду. Водночас інший орган, який відповідно до чинного законодавства здійснює функції з розпорядження землями територіальної громади, відсутній. Така думка відображена в постанові Великої палати Верховного суду від 20.07.2022 у справі №910/5201/19.

Відповідно до ч.1 ст.50 ГПК України, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого провадження у справі або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права або обов`язки щодо однієї із сторін. Їх може бути залучено до участі у справі також за заявою учасників справи.

Натомість, вплив спірних правовідносин на повноваження органу екологічного контролю прокурором відображено шляхом залучення Державної екологічної інспекції Південно-Західного округу (Миколаївська та Одеська області) в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, оскільки рішення у цій справі може вплинути на їхні права або обов`язки при здійсненні державного нагляду (контролю) за додержанням вимог законодавства, зокрема, щодо охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду.

Отже, зазначені доводи спростовують висновки відповідача про поширення спірних правовідносин до юрисдикції адміністративних судів.

На підставі викладеного, керуючись ст. 226, 231, 234, 235 ГПК України,

постановив:

1. Відмовити в задоволенні клопотань Одеської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Михайлівський маєток" про залишення позову без розгляду.

2. Відмовити в задоволенні клопотання Товариства з обмеженою відповідальністю "Михайлівський маєток" про закриття провадження у справі.

Ухвалу підписано 09.02.2023.

Ухвала набрала законної сили з моменту її проголошення 08.02.23 та не підлягає оскарженню окремо від судового рішення.

Суддя В.В. Литвинова