О К Р Е М А У Х В А Л А
17 січня 2023 року м. Чернігів справа № 927/1002/22
Господарський суд Чернігівської області у складі судді Шморгуна В.В., розглянувши матеріали справи
За позовом: Заступника керівника Корюківської окружної прокуратури,
позивача-1: Північного офісу Державної аудиторської служби України,
позивача-2: Відділу освіти Менської міської ради,
до відповідача: Товариства з обмеженою відповідальністю «Сервіс Групп ЛТД»,
Предмет спору: про визнання додаткових угод недійсними та стягнення 75 182,78 грн,
ВСТАНОВИВ:
Заступник керівника Корюківської окружної прокуратури в інтересах держави в особі Північного офісу Державної аудиторської служби України та Відділу освіти Менської міської ради звернувся до суду з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю «Сервіс Групп ЛТД», у якому прокурор просить суд:
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що при укладанні між позивачем-2 та відповідачем додаткових угод №1 від 26.01.2021, №3 від 01.02.2021, №4 від 19.04.2021 до договору на постачання природного газу №315/21 від 21.01.2021 (далі Договір) було порушено вимоги п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме змінено ціну за одиницю товару у бік збільшення за відсутності відповідного коливання ціни такого товару на ринку, внаслідок чого безпідставно зменшено обсяги закупівлі.
Враховуючи те, що вищезазначені додаткові угоди укладені з порушенням вимог Закону України «Про публічні закупівлі», прокурор, посилаючись на приписи ст. 203, 215 Цивільного кодексу України, просить визнати їх недійсними. Оскільки позивач-2 сплатив кошти за поставлений природний газ відповідно до ціни, вказаній у спірних додаткових угодах, тобто за збільшеною ціною, прокурор на підставі ст. 670 Цивільного кодексу України просить стягнути з відповідача 75 182,78 грн надлишково сплачених позивачем-2 коштів.
Рішенням Господарського суду Чернігівської області від 10.01.2023 позов задоволено частково; визнано недійсними додаткові угоди №1 від 26.01.2021, №3 від 01.02.2021, №4 від 19.04.2021 до договору на постачання природного газу №315/21 від 21.01.2021, укладені між Відділом освіти Менської міської ради Чернігівської області та Товариством з обмеженою відповідальністю «Сервіс Групп ЛТД»; стягнуто з ТОВ «Сервіс Групп ЛТД» на користь Відділу освіти Менської міської ради Чернігівської області кошти у розмірі 74 674,14 грн.

При з`ясуванні підстав для звернення прокурором із цим позовом суд встановив наступне.

Відповідно до ч. 3, 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Відповідно до ч. 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Згідно з ч. 4, 7 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі 912/2385/18.

Як вбачається з матеріалів позовної заяви, останню прокурором подано в особі Північного офісу Державної аудиторської служби України та Відділу освіти Менської міської ради Чернігівської області у зв`язку із невиконанням ними своїх обов`язків щодо захисту інтересів держави у суді.

Відповідно до частини 4 статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» контроль у сфері закупівель здійснює, зокрема, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Державна аудиторська служба України).

Згідно з ч. 1 статті 8 Закону України «Про публічні закупівлі» моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).

Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії.

Пунктами 8, 10, 11, 12 частини 1 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено право Держаудитслужби порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; одержувати від державних органів та органів місцевого самоврядування, підприємств, установ, організацій усіх форм власності, інших юридичних осіб та їх посадових осіб, фізичних осіб - підприємців інформацію, документи і матеріали, необхідні для виконання покладених на нього завдань; проводити на підприємствах, в установах та організаціях зустрічні звірки з метою документального та фактичного підтвердження виду, обсягу і якості операцій та розрахунків для з`ясування їх реальності та повноти відображення в обліку підприємства, установи та організації, що контролюється.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення), визначено що реалізуючи державний фінансовий контроль через здійснення моніторингу закупівель, Державна аудиторська служба України, яка є центральними органами виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, має право звертатися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення).

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень (аналогічний висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі №826/9672/17).

З урахуванням наведеного Держаудитслужба є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель (аналогічний висновок у подібних правовідносинах щодо визначення позивачем у справі офісу Держаудитслужби викладено у постановах Верховного Суду від 15.05.2019 у справі 911/1497/18, від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18).

З матеріалів справи вбачається, що прокурор звертався до Північного офісу Держаудитслужби та Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області з листом від 15.07.2022 №1317вих-22, у якому повідомив про виявлені порушення законодавства при укладенні між позивачем-2 та відповідачем спірних додаткових угод, а також просив зазначити інформацію щодо проведення моніторингу процедури закупівлі та про вжиті заходи з метою усунення порушень, допущених при виконанні умов Договору.

Тобто прокурором було повідомлено позивача-1 про виявлені порушення та необхідність вжиття заходів представницького характеру для захисту законних інтересів держави.

Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області у листі від 27.07.2022 №262531-17/1562-2022 повідомило прокурора, що в грудні 2021 року Управлінням було розпочато ревізію фінансово-господарської діяльності у Відділі освіти, але у зв`язку з воєнними діями розпочатий захід державного фінансового контролю завершити не було можливості, а отже по процедурі спірної закупівлі природного газу питання порушення вимог законодавства у сфері публічних закупівель при проведенні процедури закупівлі (у тому числі укладений за її результатами Договір та Додаткові угоди), не перевірялись. Підстави для проведення моніторингу спірної процедури закупівлі відсутні у зв`язку з оприлюдненням звіту про розірвання договору.

У листі від 30.09.2022 №262515-17/2291-2022 Управління Північного офісу Держаудитслужби в Чернігівській області повідомило прокурора про те, що Управлінням був проведений моніторинг спірної процедури закупівлі, за результатами якого виявлені порушення вимог законодавства при укладенні спірних додаткових угод до Договору, внаслідок чого місцевому бюджету завдано матеріальної шкоди на суму 74,68 тис. грн.

У судовому засіданні представник позивача-1 стверджувала, що відповідно до п. 8 ч. 1 ст. 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» Держаудитслужба (її територіальні органи) мають право виключно ініціювати звернення інших органів, зокрема у даному випадку Відділу освіти, до суду із позовом про визнання додаткових угод недійсними та стягнення надлишково сплачених коштів з постачальника, проте саме Держаудитслужба (її територіальні органи) таких повноважень не мають, а може стягувати кошти виключно з підконтрольного органу; до суду із позовною заявою про визнання договорів недійсними і стягнення надлишково сплачених коштів Північний офіс не звертався та не збирається звертатися.

Разом з тим, системний аналіз п. 8, 10-12 ч. 1 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», п. 4 Положення дає підстави для висновку про неправомірність таких доводів позивача-1.

Пунктом 8 ч. 1 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено право стягнення з підконтрольного органу саме отриманих, а не витрачених коштів, і жодним чином не обмежує право у стягненні коштів, отриманих постачальником.

Таким чином, дана норма у спірних взаємовідносинах застосуванню не підлягає.

При цьому єдиною ефективною підставою повернення втрачених коштів бюджету є застосування юридичних наслідків недійсності правочину. У свою чергу, належним способом досягнення такої мети є визнання угод недійсними в судовому порядку.

За змістом ст. 215 ЦК України та ст. 202 ГК України виключно до компетенції суду належить питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, зокрема у сфері публічних закупівель.

Таким чином, Держаудитслужба може не лише ініціювати звернення до суду про визнання недійсними додаткових угод і саме іншими органами, але повинна самостійно порушувати ці питання в судовому порядку (у разі відповідної бездіяльності таких органів).

Отже, орган Держаудитслужби може і має бути позивачем за відповідним позовом про визнання недійсним договору.

Аналогічні висновки неодноразово висловлювались Верховним Судом, зокрема об`єднаною палатою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі №924/1256/17 та від 18.06.2021 у справі №927/491/19, а також в низці інших судових справ.

Як встановив суд, зверненню прокурора з даним позовом передувало відповідне листування з Держаудитслужбою з якого вбачається, що компетентному органу було достеменно відомо про факт порушення законодавства у сфері публічних закупівель, у позивача-1, з огляду на опрацювання та надання відповідей на листи прокуратури, а також складання акту перевірки закупівель, було достатньо часу для вжиття дієвих заходів на захист інтересів держави до пред`явлення прокурором позову у даній справі, чого зроблено не було. Більш того, позивач-1 не збирався здійснювати захист порушених інтересів у належний спосіб.

Оскільки позивач-1 відповідного позову про визнання недійсними спірних додаткових угод та застосування наслідків недійсності цих правочинів не подав і не збирався його подавати, тобто фактично самоусунувся від виконання покладених на нього обов`язків, така бездіяльність свідчить про вияв негативної поведінки уповноваженого суб`єкта щодо захисту інтересів держави та необхідності належного захисту цих інтересів.

Такі висновки суду узгоджуються з правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові Верховного Суду від 15.04.2021 у справі №905/1529/20.

За таких обставин у їх сукупності, суд дійшов висновку про доведення з боку прокурора бездіяльності, у тому числі Північного офісу Державної аудиторської служби України, як підстави для звернення органу прокуратури до суду за захистом інтересів держави та про наявність підстав для звернення прокурора з цим позовом до суду.

При цьому суд врахував, що можливість використання відповідачем безпідставно набутого майна, яким виступають у даному випадку грошові кошти, становить суспільний інтерес, а їх неповернення не може відповідати суспільному інтересу та порушує інтереси держави, як гаранта дотримання принципу верховенства права у країні. Разом з тим, потенційно факт перерахування на адресу відповідача зайвих бюджетних коштів порушує вимоги чинного законодавства, принципи максимальної економії та ефективності, а тому призводить до протиправного витрачання публічних коштів, унеможливлює раціональне та ефективне їх використання. Зазначене підриває фінансово-економічні основи держави та не сприяє забезпеченню виконання нею основних функцій та завдань. Таким чином, у зазначеному випадку наявний як державний, так і суспільний інтерес.

За наведених обставин, суд доходить висновку, що невжиття належних та ефективних заходів для подання позову про визнання спірних додаткових угод недійсними та застосування відповідних юридичних наслідків свідчить про порушення Північним офісом Державної аудиторської служби України норм статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», п. 4 Положення про Державну аудиторську службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, що мало наслідком завдання шкоди суспільним інтересам та порушення інтересів держави.

За приписами ч. 1, 6, 7 ст. 246 Господарського процесуального кодексу України суд, виявивши при вирішенні спору порушення законодавства або недоліки в діяльності юридичної особи, державних чи інших органів, інших осіб, постановляє окрему ухвалу, незалежно від того, чи є вони учасниками судового процесу.

Окрема ухвала надсилається відповідним юридичним та фізичним особам, державним та іншим органам, посадовим особам, які за своїми повноваженнями повинні усунути виявлені судом недоліки чи порушення чи запобігти їх повторенню.

З метою забезпечення виконання вказівок, що містяться в окремій ухвалі, суд встановлює у ній строк для надання відповіді залежно від змісту вказівок та терміну, необхідного для їх виконання.

Враховуючи вищевикладене, та зважаючи на виявлені порушення чинного законодавства і недоліки у діяльності Північного офісу Державної аудиторської служби України, суд вважає за необхідне направити окрему ухвалу Державній аудиторській службі Україні, якій підпорядковується Північний офіс, для усунення виявлених судом недоліків та вжиття відповідних заходів реагування для недопущення вказаних порушень у подальшому.

Керуючись ст. 233-235, 246 Господарського процесуального кодексу України, господарський суд

УХВАЛИВ:

1. Окрему ухвалу у справі №927/1002/22 направити Державній аудиторській службі України (вул. Петра Сагайдачного, 4, м. Київ, 04070) для усунення виявлених судом недоліків та вжиття відповідних заходів реагування.

2. Про результати розгляду окремої ухвали повідомити Господарський суд Чернігівської області у тридцятиденний строк з дня отримання ухвали.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею 17.01.2023. Ухвалу може бути оскаржено до Північного апеляційного господарського суду у строки, визначені ст. 256 Господарського процесуального кодексу України.

Веб-адреса Єдиного державного реєстру судових рішень: http://reyestr.court.gov.ua/.

Суддя В. В. Шморгун