ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

14 грудня 2022 року

м. Київ

cправа № 916/2619/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Берднік І. С. - головуючого, Зуєва В. А., Сухового В. Г.,

секретар судового засідання - Корнієнко О. В.,

за участю представників:

Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області - Райлян Н. Д.,

Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області - не з`явився,

Головного управління Держгеокадастру в Одеській області - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області

на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2022 (у складі колегії суддів: Колоколова С. І. (головуючий), Дібрової Г. І., Савицького Я. Ф.), якою скасовано ухвалу Господарського суду Одеської області від 27.01.2022 про закриття провадження

у справі № 916/2619/21

за позовом Саф`янівської сільської ради Ізмаїльського району Одеської області

до Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області, Головного управління Держгеокадастру в Одеській області

про визнання протиправними і скасування наказів, скасування державної реєстрації права власності та зобов`язання повторно розглянути питання передачі до комунальної власності земельних ділянок,

ВСТАНОВИВ:

У серпні 2021 року Саф`янівська сільська рада Ізмаїльського району Одеської області (далі - Саф`янівська сільська рада) звернулась до Господарського суду Одеської області з позовом до Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області (далі - Криничненська сільська рада) та Головного управління Держгеокадастру в Одеській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Одеській області), у якому (з урахуванням уточненої позовної заяви) просить суд:

- визнати протиправними та скасувати:

наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» від 22.01.2021 № 37-ОТГ повністю;

наказ ГУ Держгеокадастру в Одеській області «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» від 14.01.2021 № 22-ОТГ в частині передачі Криничненській сільській раді земельних ділянок з кадастровими номерами: :01:003:0222, :01:003:0226, :01:003:0224, :01:003:0236, :01:003:0225;

- зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути питання передачі до комунальної власності територіальних громад земельних ділянок з кадастровими номерами: :01:003:0222, :01:003:0226, :01:003:0224, :01:003:0236, :01:003:0225, :01:003:0240;

- скасувати державну реєстрацію права власності Криничненської сільської ради на земельні ділянки з кадастровими номерами: :01:003:0222, :01:003:0226, :01:003:0224, :01:003:0236, :01:003:0225, :01:003:0240 в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Позовні вимоги обґрунтовано протиправністю дій ГУ Держгеокадастру в Одеській області щодо передачі Криничненській сільській раді земельних ділянок загальною площею 303,6367 га.

25.01.2022 Криничненською сільською радою подано до суду першої інстанції клопотання про закриття провадження у справі у зв`язку з тим, що спір не підлягає вирішенню в порядку господарського судочинства, а належить до юрисдикції адміністративного суду.

Ухвалою Господарського суду Одеської області від 27.01.2022 клопотання Криничненської сільської ради про закриття провадження у справі № 916/2619/21 задоволено; провадження у справі закрито; роз`яснено Саф`янівській сільській раді, що розгляд цієї справи відноситься до юрисдикції адміністративного суду.

Ухвалу суду першої інстанції мотивовано тим, що між сторонами існує публічно-правовий спір, а тому відповідно до статті 19 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) має вирішуватись у порядку адміністративного судочинства.

Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2022 ухвалу Господарського суду Одеської області від 27.01.2022 року скасовано; справу передано до Господарського суду Одеської області для продовження розгляду.

Скасовуючи ухвалу суду першої інстанції та направляючи справу для продовження розгляду до господарського суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції врахував, що ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29.06.2021 було закрито провадження у справі № 4200/8373/21 (з тим же предметом та підставами позову, як і у цій справі) у зв`язку з тим, що спір підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, а оскаржуваною ухвалою поставлено під загрозу сутність гарантованого Конвенцією про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) права позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту.

Не погоджуючись з висновками суду апеляційної інстанцій, у листопаді 2022 року Криничненська сільська рада подала до Верховного Суду касаційну скаргу, у якій, посилаючись на порушення норм процесуального права (абзац 2 частини 2 статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України)), просить скасувати постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2022, а ухвалу Господарського суду Одеської області від 27.01.2022 залишити без змін.

Касаційна скарга обґрунтована тим, що цей спір не підлягає розгляду за правилами господарського судочинства, оскільки він зумовлений не необхідністю захисту цивільного права територіальної громади на землю, а бажанням розповсюдження компетенції позивача на спірні земельні ділянки. Крім того, предметом оскарження у цій справі є рішення суб`єкта владних повноважень, тому цей спір має ознаки публічно-правового спору та відноситься до юрисдикції адміністративних судів.

Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 24.11.2022 відкрито касаційне провадження у справі № 916/2619/21 за касаційною скаргою Криничненської сільської ради на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2022 з підстави, передбаченої абзацом 2 частини 2 статті 287 ГПК України; касаційну скаргу призначено до розгляду у відкритому судовому засіданні на 14.12.2022.

Саф`янівська сільська рада у відзиві на касаційну скаргу зазначає про законність та обґрунтованість постанови суду апеляційної інстанції та просить касаційну скаргу залишити без задоволення.

У відзиві на касаційну скаргу ГУ Держгеокадастр в Одеській області зазначає про порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального права, просить касаційну скаргу задовольнити, постанову суду апеляційної інстанції скасувати, а ухвалу суду першої інстанції залишити без змін.

Криничненська сільська рада, ГУ Держгеокадастру в Одеській області в судове засідання своїх представників не направили.

Відповідно до частини 1 статті 301 ГПК України у суді касаційної інстанції скарга розглядається за правилами розгляду справи судом першої інстанції в порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням положень статті 300 цього Кодексу.

Наслідки неявки в судове засідання учасника справи визначено у статті 202 ГПК України.

Так, за змістом частини 1 і пункту 1 частини 2 статті 202 ГПК України неявка у судове засідання будь-якого учасника справи за умови, що його належним чином повідомлено про дату, час і місце цього засідання, не перешкоджає розгляду справи по суті, крім випадків, визначених цією статтею. Суд відкладає розгляд справи в судовому засіданні в межах встановленого цим Кодексом строку з підстав, зокрема неявки в судове засідання учасника справи, щодо якого немає відомостей про направлення йому ухвали з повідомленням про дату, час і місце судового засідання.

Ураховуючи положення статті 202 ГПК України, наявність відомостей про направлення зазначеним учасникам справи ухвали з повідомленням про дату, час і місце судового засідання, що підтверджено матеріалами справи, висновки Європейського суду з прав людини у справі «В`ячеслав Корчагін проти Росії», також те, що зазначені учасники справи не зверталися до суду з будь-якими заявами щодо розгляду справи, явка учасників справи не визнавалася судом обов`язковою, а участь у засіданні суду є правом, а не обов`язком сторони, Верховний Суд дійшов висновку про можливість розгляду касаційної скарги по суті за відсутності представників зазначених учасників справи.

Заслухавши суддю-доповідача, представника Саф`янівської сільської ради, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи та заперечення проти неї, перевіривши матеріали справи, Верховний Суд дійшов таких висновків.

Як встановлено судами попередніх інстанцій, відповідно до Указу Президента України «Про деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» від 15.10.2020 № 449/2020 та постанови Кабінету Міністрів України «Деякі заходи щодо прискорення реформ у сфері земельних відносин» від 16.11.2020 № 1113 в Україні розпочато процес передачі земель сільськогосподарського призначення з державної власності у комунальну власність об`єднаним територіальним громадам.

Наказами ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 14.01.2021 № 22-ОТГ та від 22.01.2021 № 37-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» передано Криничненській сільській раді у комунальну власність спірні земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності.

На підставі цих наказів актами приймання-передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 14.01.2021 та від 22.01.2021 ГУ Держгеокадастру в Одеській області передано із державної власності, а Криничненською сільською радою прийнято у комунальну власність спірні земельні ділянки.

Зазначені накази ГУ Держгеокадастру в Одеській області та акти приймання-передачі земельних ділянок стали підставою для державної реєстрації права власності на ці земельні ділянки за Криничненською сільською радою.

Предметом розгляду у справі № 916/2619/21 є вимоги про визнання протиправними та скасування зазначених наказів ГУ Держгеокадастру в Одеській області, зобов`язання ГУ Держгеокадастру в Одеській області повторно розглянути питання передачі до комунальної власності територіальних громад спірних земельних ділянок та скасування державної реєстрації права власності Криничненської сільської ради на спірні земельні ділянки в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно.

Верховний Суд, переглянувши у касаційному порядку оскаржуване судове рішення суду апеляційної інстанції, враховуючи встановлені статтею 300 ГПК України межі касаційного перегляду, виходить із такого.

Згідно зі статтею 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.

Європейський суд з прав людини у пункті 24 рішення від 20.07.2006 у справі «Сокуренко і Стригун проти України» зазначив, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».

Відповідно до статті 4 ГПК України право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Предметна та суб`єктна юрисдикція господарських судів, тобто сукупність повноважень господарських судів щодо розгляду справ, віднесених до їх компетенції, визначена статтею 20 ГПК України.

Ознаками спору, на який поширюється юрисдикція господарського суду, є: наявність між сторонами господарських відносин, врегульованих Цивільним і Господарським кодексами України, іншими актами господарського і цивільного законодавства, і спору про право, що виникає з відповідних відносин; наявність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення спору господарським судом; відсутність у законі норми, що прямо передбачала б вирішення такого спору судом іншої юрисдикції.

За приписами статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи правових актів індивідуальної дії), дій чи бездіяльності.

За змістом положень статті 122 Земельного кодексу України вирішення питань щодо передачі земельних ділянок у власність або у користування із земель державної чи комунальної власності належить до компетенції відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово висловлювала правові позиції (постанови від 21.11.2018 у справі № 520/13190/17, від 27.11.2018 у справі № 820/3534/17, від 19.02.2020 у справі № 1340/3580/18) щодо правил віднесення спорів до адміністративної юрисдикції, відповідно до яких до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності такого суб`єкта, прийнятих або вчинених ним при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.

Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для класифікації спору як публічно-правового. Однак сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати такий спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.

Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.

Водночас приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило, майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єкта владних повноважень.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією особою майнових прав або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень суб`єкта владних повноважень є способом захисту цивільних прав цієї особи.

Рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 Цивільного кодексу України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень (постанова Великої Палати Верховного Суду від 04.03.2020 у справі № 280/174/19).

Як встановлено судами попередніх інстанцій, наказами ГУ Держгеокадастру в Одеській області від 14.01.2021 № 22-ОТГ та від 22.01.2021 № 37-ОТГ «Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність» передано Криничненській сільській раді у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності.

Із матеріалів справи вбачається, що згідно з інформацією Державного земельного кадастру про право власності та речові права на земельну ділянку право комунальної власності на спірні земельні ділянки зареєстровано за Криничненською сільською радою.

Отже, в результаті прийняття та реалізації наказів ГУ Держгеокадастру в Одеській області про передачу земельних ділянок Криничненській сільській раді у останньої виникло цивільне речове право на передані їй спірні земельні ділянки, а між сторонами у справі, яка розглядається, виник спір про право, який підлягає розгляду в порядку господарського судочинства.

Свій висновок про те, що спір підлягає розгляду в господарських судах, суд апеляційної інстанції обґрунтував також тим, що ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 29.06.2021, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 31.08.2021, задоволено заявлене Криничненською сільською радою (особою, яка є скаржником у справі, яка розглядається) клопотання про закриття провадження у справі; закрито провадження у справі № 420/8373/21 за позовом Криничненської сільської ради до ГУ Держгеокадастру в Одеській Області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні відповідача - Саф`янівської сільської ради, про визнання протиправними та скасування наказів. Зазначені судові рішення мотивовано тим, що скасування спірних наказів впливає на майнові права третьої особи (Саф`янівської сільської ради), а тому існує спір про право, що унеможливлює розгляд цієї справи у порядку адміністративного судочинства.

У пункті 1 статті 6 Конвенції закріплене «право на суд» разом із правом на доступ до суду, тобто правом звертатися до суду з цивільними скаргами, що складають єдине ціле (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 21.02.1975 у справі «Ґолдер проти Сполученого Королівства», заява № 4451/70, пункт 36). Проте такі права не є абсолютними та можуть бути обмежені, але лише таким способом і до такої міри, що не порушує сутність цих прав (див. mutatis mutandis рішення Європейського суду з прав людини від 17.01.2012 у справі «Станєв проти Болгарії», заява № 36760/06, пункт 230).

Згідно зі статтею 13 Конвенції кожен, чиї права та свободи, визнані в цій Конвенції, було порушено, має право на ефективний засіб юридичного захисту в національному органі, навіть якщо таке порушення було вчинене особами, які здійснювали свої офіційні повноваження.

Європейський суд з прав людини неодноразово встановлював порушення Україною Конвенції через наявність юрисдикційних конфліктів між національними судами.

У рішенні від 1.12.2011 у справі «Андрієвська проти України» (заява № 34036/06) Європейського суду з прав людини визнав порушення пункту 1 статті 6 Конвенції з огляду на те, що Вищий адміністративний суд України відмовив у відкритті касаційного провадження за скаргою заявниці, оскільки її справа мала цивільний, а не адміністративний характер, і тому касаційною інстанцією мав бути Верховний Суд України. Натомість останній відмовив у відкритті касаційного провадження, зазначивши, що судом касаційної інстанції у справі заявниці є Вищий адміністративний суд України (пункти 13, 14, 23, 25, 26).

У рішенні від 17.01.2013 у справі «Мосендз проти України» (заява № 52013/08) Європейського суду з прав людини встановив, що заявник був позбавлений ефективного національного засобу юридичного захисту, гарантованого статтею 13 Конвенції, через наявність юрисдикційних конфліктів між цивільними й адміністративними судами (пункти 116, 119, 122,125).

У рішенні від 21.12.2017 у справі «Шестопалова проти України» (заява № 55339/07) Європейського суду з прав людини зробив висновок, що заявниця була позбавлена права на доступ до суду всупереч пункту 1 статті 6 Конвенції, оскільки національні суди надавали їй суперечливі роз`яснення щодо юрисдикції, відповідно до якої позов заявниці мав розглядатися у судах України, а Вищий адміністративний суд України не виконав рішення Верховного Суду України щодо розгляду позову заявниці за правилами адміністративного судочинства (пункти 13, 18,24).

Врахувавши наведену практику Європейського суду з прав людини, те що існує юрисдикційний конфлікт, з метою забезпечення прав позивача на доступ до суду та на ефективний засіб юридичного захисту, суду апеляційної інстанції дійшов правильного висновку, що справа № 916/2619/21, яка розглядається, має бути розглянута за правилами господарського судочинства.

Отже, доводи, наведені у касаційній скарзі Криничненської сільської ради, не знайшли свого підтвердження під час касаційного розгляду справи.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції, за результатами розгляду касаційної скарги, має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

За змістом статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

Ураховуючи наведене, суд касаційної інстанції дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанції - без змін.

Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку статті 129 ГПК України покладається на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу Криничненської сільської ради Болградського району Одеської області залишити без задоволення.

2. Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 18.10.2022 у справі № 916/2619/21 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя І. С. Берднік

Судді: В. А. Зуєв

В. Г. Суховий