СХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 листопада 2022 року м. Харків Справа № 922/957/21

Східний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів: головуючий суддя Крестьянінов О.О., суддя Фоміна В.О., суддя Шевель О.В.

за участі секретаря судового засідання Дзюби А.О.

розглянувши у відкритому судовому засіданні у приміщенні Східного апеляційного господарського суду апеляційну скаргу Харківської обласної прокуратури (вх.932Х/2) на ухвалу Господарського суду Харківської області від 09.08.2022 (ухвалу постановлено суддею Жигалкіним І.П. в приміщенні Господарського суду Харківської області, повний текст складено 15.08.2022) у справі №922/957/21

за позовом керівника Немишлянської окружної прокуратури м. Харкова,

до 1) Харківської міської ради, м. Харків,

2) Товариства з обмеженою відповідальністю Аклор, м. Харків

про визнання незаконним та скасування рішень,

ВСТАНОВИВ:

У березні 2021 року керівник Немишлянської окружної прокуратури міста Харкова звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської міської ради та Товариства з обмеженою відповідальністю "Аклор" про: 1) визнання незаконним та скасування підпунктів 4.1, 4.2 пункту 4 додатку №1 до рішення 35 сесії Харківської міськради 7 скликання "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів" від 22.04.2020 №2089/20; 2) визнання незаконним та скасування підпунктів 1.1 1.5 пункту 1 додатку №1 до рішення 37 сесії Харківської міськради 7 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів" від 19.08.2020 №2230/20.

Рішенням Господарського суду Харківської області від 30.06.2021, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 05.10.2021, у позові відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 08.02.2022 касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задоволено частково; рішення Господарського суду Харківської області від 30.06.2021 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 05.10.2021 у справі №922/957/21 скасовано; справу №922/957/21 передано на новий розгляд до Господарського суду Харківської області.

Скасовуючи судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій Верховний Суд звернув увагу на те, що обмежившись передусім посиланням на невизначеність чинним законодавством нормативів розміру та меж відведеної земельної ділянки в залежності від площі споруд, що на ній знаходяться, та зумовлену цим недоведеність прокурором необхідності використання Товариством меншого розміру земельної ділянки для обслуговування належного йому об`єкта нерухомості, суди попередніх інстанцій ухилилися від надання оцінки тим істотним обставинам, на існуванні яких наполягає позивач в аспекті регулювання нормами статей 124, 134 ЗК України спірних правовідносин надання в оренду земельної ділянки для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури.

На порушення положень статей 86, 236, 269, 282 ГПК України місцевий та апеляційний господарські суди не надали належної оцінки доводам скаржника про те, що оскільки особа, яка придбала нерухоме майно, відповідно до частини 2 статті 134 ЗК України має право на набуття на позаконкурентних засадах (без проведення земельних торгів) прав саме на земельну ділянку (її частину), право на яку мав попередній власник нерухомості і яке перейшло до цього нового власника нерухомості саме з метою, пов`язаною з обслуговуванням (експлуатацією) відповідної нерухомості, розташованої на цій земельній ділянці, то згідно з оспорюваними рішеннями Харківська міськрада всупереч вимогам статей 124, 134, 135 ЗК України надала Товариству спірну земельну ділянку не для обслуговування нежитлових будівель літ. "Ж-1", літ. "Е-1", літ. "Д-1", літ. "Г-1", розташованих на проспекті Маршала Жукова, 2-К у м. Харкові, а для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на проспекті Маршала Жукова, 2Б у м. Харкові. Таким чином, у силу статей 124, 134 ЗК України ТОВ "Аклор" мало право лише за результатами проведених земельних торгів отримати спірну земельну ділянку з метою будівництва нового об`єкта (житлового комплексу) за рахунок знесення належних йому на праві власності чотирьох нежитлових будівель, які станом на 02.06.2021 було знищено, що підтверджується витягами з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 23.06.2021 №263415305, 263415205, 263415051, 263414688.

Усупереч вимогам процесуального закону суди першої та апеляційної інстанцій під час розгляду справи залишили поза увагою ті обставини, що спірна земельна ділянка площею 1,1601 га на час набуття Товариством у власність нежитлових будівель літ. "Ж-1", літ. "Е-1", літ. "Д-1", літ. "Г-1" (22 23.01.2020) ще не була сформована, оскільки її формування, у тому числі визначення площі, а також її реєстрація в Державному земельному кадастрі здійснювалися на підставі заяви ТОВ "Аклор" у порядку відведення земельної ділянки саме за проектом землеустрою (зі зміною цільового призначення), розробленим та затвердженим на підставі оспорюваних рішень Харківської міськради, згідно з яким відведення спірної земельної ділянки передбачено не для мети, пов`язаної з розміщенням на ній об`єктів нерухомого майна, які належать відповідачу-2, а для будівництва нового об`єкта нерухомого майна багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, за умови знесення зазначених нежитлових будівель.

Крім того судами попередніх інстанцій не спростовано доводів позивача про те, що з витягу з Державного земельного кадастру від 16.04.2013 № НВ-013 про земельну ділянку, кадастровий номер :07:001:0093, вбачається, що датою державної реєстрації спірної земельної ділянки є 16.04.2013, а згідно з додатком до цього витягу (кадастровим планом земельної ділянки) виявлено відсутність на ній нежитлових будівель літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1".

Як наслідок, суди не надали оцінки та належним чином не відхилили аргументи позивача про розташування об`єктів нерухомого майна літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1" поза межами земельної ділянки, кадастровий номер :07:001:0093, а також про несформованість земельної ділянки саме під зазначеними будівлями станом на дату укладення договорів купівлі-продажу від 22.01.2020 №№ 101, 102, 103, 104 та від 23.01.2020 №№ 128, 129, 130, 131, оскільки за змістом вказаних договорів та відомостей Державного реєстру речових прав на нерухоме майно зазначені об`єкти нерухомого майна розташовані за іншою адресою, а саме на проспекті Петра Григоренка (Маршала Жукова), 2-К у м.Харкові, тоді як спірна земельна ділянка, кадастровий номер :07:001:0093, розташована на проспекті Петра Григоренка (Маршала Жукова), 2Б у м. Харкові, в зв`язку з чим Міськрада в позаконкурентний спосіб надала в оренду Товариству спірну земельну ділянку, розташовану за адресою: м. Харків, проспект Петра Григоренка (Маршала Жукова), 2-Б, на підставі зареєстрованого за ТОВ "Аклор" права власності на нежитлові будівлі літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1", які знаходяться поза межами спірної земельної ділянки, сформованої ще в 2013 році.

Місцевий та апеляційний господарські суди помилково залишили поза увагою твердження скаржника про те, що 17.05.2019, тобто станом на момент державної реєстрації за громадянкою ОСОБА_1 права власності на нежитлові будівлі літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1", розташовані за адресою: м. Харків, проспект Петра Григоренка (Маршала Жукова), 2-К, а також станом на момент укладення між нею (продавець) і ТОВ "Аклор" (покупець) договорів купівлі-продажу від 22.01.2020 №101, 102, 103, 104 та від 23.01.2020 №128, 129, 130, 131 спірна земельна ділянка, розташована за адресою: м. Харків, проспект Петра Григоренка (Маршала Жукова), 2-Б, все ще перебувала у постійному користуванні Державного підприємства "Льодові Арени", оскільки згідно з пунктом 5.1 рішення Харківської міськради від 22.04.2020 №2092/20 "Про внесення змін до рішень Харківської міської ради з містобудівних питань" скасовано пункт 1 додатку 1 до рішення Харківської міськради від 22.05.2013 №1139/13 та припинено Державному підприємству "Льодові Арени" право постійного користування земельною ділянкою площею 1,1601 га, кадастровий номер :07:001:0093 (номер запису про речове право від 25.06.2013 №14204490), на проспекті Маршала Жукова, 2-Б, для будівництва тренувальної бази для забезпечення проведення матчів фінальної частини Чемпіонату Європи 2015 з баскетболу, в зв`язку з добровільною відмовою землекористувача (лист від 30.04.2014 №166).

Суди також належним чином не відхилили доводи скаржника про те, що надання Міськрадою Товариству в користування земельної ділянки площею, яка в 115 разів перевищує площу нежитлових будівель літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1" та за умови їх знесення, тобто саме з метою нового будівництва, відбулося без дотримання процедури проведення земельних торгів, визначеної статтями 134, 135 ЗК України.

Верховний Суд також урахував, що вміщений в оскаржуваних рішенні та постанові висновок місцевого та апеляційного господарських судів про недоведеність позивачем належними і допустимими доказами наявності передбачених законом підстав для продажу права оренди спірної земельної ділянки на конкурентних засадах (земельних торгах) є передчасним, оскільки не відповідає правовому висновку, сформульованому у пунктах 76 85 постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 11.08.2021 у справі №922/443/20 (зі спору, що виник з подібних правовідносин), суть якого полягає в тому, що з урахуванням положень частини 2 статті 124 і абзацу 2 частини 2 статті 134 ЗК України спірна земельна ділянка могла бути сформована та надана відповідачу-2 в оренду з метою нового будівництва виключно за результатами проведення земельних торгів.

Ухвалою Господарського суду Харківської області справу №922/957/21 прийнято до провадження суддею Жигалкіним І.П.

Ухвалою Господарського суду Харківської області від 09.09.2022 у справі №922/957/21 залишено позов без розгляду.

Харківська обласна прокуратура звернулася до Східного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм процесуального права, невірне тлумачення норм Закону України Про прокуратуру, а також неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить скасувати ухвалу Господарського суду Харківської області від 09.08.2022 у справі №922/957/21 та передати справу га розгляд до суду першої інстанції; судові витрати за подання апеляційної скарги відшкодувати на користь Харківської обласної прокуратури за рахунок відповідача; справу розглянути за участі представника Харківської обласної прокуратури.

В апеляційній скарзі прокурор зазначає, що в даному випадку звернення прокуратури з позовом обґрунтовується перевищенням Харківською міською радою, як органом місцевого самоврядування, що здійснює правомочності власника майна, належного територіальній громаді міста, встановлених законом меж її владних повноважень, а також необхідністю захисту інтересів держави в частині забезпечення права місцевої громади розпоряджатися землею, яка їй належить. Таким чином, у зазначеному спорі відсутній орган, який мав би здійснювати захист порушених інтересів держави, а спір належить до передбачених законом (ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуру») випадків, коли прокурор може звертатись до суду як самостійний позивач.

Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 13.09.2022 поновлено Харківській обласній прокуратурі строк на апеляційне оскарження ухвали Господарського суду Харківської області від 09.08.2022 у справі №922/957/21; відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Харківської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Харківської області від 09.08.2022 у справі №922/957/21; повідомлено учасників справи, що розгляд апеляційної скарги відбудеться 04.10.2022.

19.09.2022 від ТОВ Аклор надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому товариство просить ухвалу суду залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

27.09.2022 від Харківської обласної прокуратури надійшли додаткові пояснення щодо окремого питання.

30.09.2022 від ТОВ Аклор надійшов відзив на апеляційну скаргу.

30.09.2022 від Харківської міської ради надійшло клопотання, в якому вона повідомляє, що отримала ухвалу від 13.09.2022 лише 30.09.2022, а тому не мала можливості подати відзив на апеляційну скаргу у встановлений судом строк, у зв`язку з чим просить з метою належного представництва інтересів у вказаній справі, підготовки та подання відзиву на апеляційну скаргу Харківської обласної прокуратури на ухвалу суду, з урахуванням кадрового дефіциту та надмірного навантаження самопредставників Харківської міської ради в судах, відкласти розгляд справи на іншу дату та час.

У судовому засіданні 04.10.2022 оголошено перерву до 08.11.2022, про що відповідною ухвалою повідомлено учасників справи.

07.10.2022 від Харківської обласної прокуратури надійшли письмові пояснення з окремого питання

14.10.2022 від Харківської міської ради надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому вона просила апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.

У судовому засіданні прокурор підтримав вимоги апеляційної скарги та просив її задовольнити.

Представник ТОВ Аклор проти доводів та вимог апеляційної скарги заперечував.

Інші учасники справи у судове засідання не з`явились, хоча були повідомлені судом про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги належним чином.

Дослідивши матеріали справи, перевіривши в межах доводів та вимог апеляційної скарги законність та обґрунтованість ухвали суду першої інстанції, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду встановила таке.

Звертаючись з позовною заявою про визнання незаконним та скасування рішень міської ради, прокурор обґрунтовував її тим, що: 1) згідно з оспорюваними рішеннями від 22.04.2020 та від 19.08.2020 міськрада незаконно надала товариству в оренду земельну ділянку площею 1,1601 га, кадастровий номер :07:001:0093, розташовану за адресою: м. Харків, проспект Маршала Жукова, 2-Б (Немишлянський район) (далі спірна земельна ділянка), на неконкурентних засадах (без проведення земельних торгів), оскільки її надано для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, а не для обслуговування та експлуатації належних відповідачу-2 нежитлових будівель літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1", розташованих за адресою: м. Харків, проспект Маршала Жукова, 2-Б, які (нежитлові будівлі) оспорюваними рішеннями передбачено знести; 2) товариство отримало земельну ділянку площею, яка в 115 разів перевищує площу нежитлових будівель.

Обґрунтовуючи підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді та визначаючи Харківську міську раду відповідачем у справі, прокурор зазначав, що у вказаній справі захищати інтереси повинна Харківська міська рада, яка від імені Українського народу і територіальної громади м. Харкова уповноважена реалізовувати компетенцію власника. Разом з тим, міська рада не лише не здійснює такий захист, але й сама допустила порушення та є відповідачем за позовними вимогами. Отже, з метою захисту інтересів держави до суду звертається саме прокурор. Крім того, пред`являючи позов, прокурор виходить саме з необхідності вирішення проблем суспільного значення, існування яких виправдовує застосування механізму повернення спірної землі. Звернення прокурора до суду в цих правовідносинах спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про повернення у володіння та розпорядження держави земельної ділянки, з урахуванням принципу справедливої рівноваги між суспільними інтересами та необхідністю дотримання прав власників.

Приймаючи оскаржувану ухвалу від 09.08.2022 суд першої інстанції дійшов висновку, що прокурором при зверненні з цим позовом до суду не додержано вимог статті 23 Закону України Про прокуратуру та не доведено наявності у нього підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що є підставою для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Зокрема, місцевий господарський суд не вбачав обґрунтування з боку прокурора дотримання нерозумності строків самостійного не звернення до суду Харківської міської ради. Місцевий господарський суд зазначив, що саме на прокуророві лежить обов`язок надати докази на підтвердження фактичного направлення ним листів на адресу Харківської міської ради, їх отримання цим органом, а також того, що ним у розумний строк після отримання такого повідомлення не вживалися заходи для захисту інтересів держави, а також існування обставин, що обумовлювали необхідність невідкладного захисту інтересів держави.

Надаючи власну правову кваліфікацію обставинам справи, колегія суддів зазначає таке.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII, який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Конституційний Суд України у рішенні від 08.04.1999 №3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" дійшов висновку, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини вказаного рішення Конституційного Суду України).

Системне тлумачення статті 53 Господарського процесуального кодексу України й абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, зазначила таке.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Велика Палата Верховного Суду також звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Отже, з огляду на вищевказані висновки Великої Палати Верховного Суду у справі №912/2385/18 суд має дослідити: (1) чи знав або повинен був знати компетентний орган про допущені порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся; (2) чи дотримано прокурором розумного строку для надання уповноваженому органу можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутися до суду з відповідним позовом або ж надати аргументовану відповідь на звернення прокурора.

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

На переконання колегії суддів, обов`язок прокурора повідомити уповноваженого суб`єкта владних повноважень до звернення до суду виникає коли поєднуються такі обставини: відповідний суб`єкт владних повноважень існує; відповідний суб`єкт владних повноважень наділений необхідними повноваженнями із захисту законних інтересів держави; суб`єкт владних повноважень, наділений необхідними повноваженнями із захисту законних інтересів держави, не здійснює або неналежним чином здійснює їх захист.

У випадку, коли суб`єкт владних повноважень відсутній, то, відповідно, у прокурора не може й виникати обов`язку його повідомити.

Також, не виникає у прокурора обов`язок повідомляти суб`єкта владних повноважень до звернення до суду про необхідність захисту інтересів держави, якщо цей суб`єкт владних повноважень не наділений необхідними повноваженнями.

Так, предметом спору у даній справі є визнання незаконним та скасування підпунктів 4.1, 4.2 пункту 4 додатку № 1 до рішення 35 сесії Харківської міськради 7 скликання "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів" від 22.04.2020 № 2089/20; визнання незаконним та скасування підпунктів 1.1 1.5 пункту 1 додатку № 1 до рішення 37 сесії Харківської міськради 7 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів" від 19.08.2020 № 2230/20.

Як зазначалося, за приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території. Рішення органів місцевого самоврядування з мотивів їх невідповідності Конституції чи законам України зупиняються у встановленому законом порядку з одночасним зверненням до суду.

Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.

Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.

Частиною 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.

Аналіз наведених положень Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.

Водночас, у ст. 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.

Цей принцип знайшов своє відображення й у ст. 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.

Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень ч. 2 ст. 19, ст.144 Конституції України, ст. 25, ч. 14 ст. 46, ч.ч. 1, 10 ст. 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (ст. 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (ст. 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Разом з тим, колегія суддів наголошує, що відповідно до зазначеного рішення Конституційного Суду України ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Це є "гарантією стабільності суспільних відносин" між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абз. 2 п. 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13.05.1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.

Аналіз наведених положень свідчить про можливість скасування органом місцевого самоврядування власного рішення, у той же час, реалізація зазначених повноважень можлива у разі дотримання сукупності умов, зокрема:

а) відсутність факту виконання рішення, що скасовується;

б) відсутність факту виникнення правовідносин, пов`язаних з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів або ж відсутність заперечень суб`єктів правовідносин щодо їх зміни чи припинення у разі виникнення таких правовідносин.

Натомість ключовим питанням у контексті можливості скасування органом місцевого самоврядування свого владного управлінського рішення, є визначення того, яким за своєю правовою природою є відповідний акт: нормативним чи ненормативним (індивідуальним).

Слід зазначити, що ненормативні (індивідуальні) правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.

Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.

Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04.06.2013 року у справі № 21-64а13 та 25.05.2016 року у справі № 21-5459а15 та Верховного Суду від 24.07.2019 року у справі № 182/2428/16-а (2-а/0182/102/2016).

Ненормативні акти мають своїм предметом вплив на чітко визначеного суб`єкта права, якому надаються певні права або на якого покладаються певні обов`язки. І об`єктом правового регулювання тут виступає потреба закріплення певної суб`єктивної волі щодо конкретної особи, що зумовлює виникнення певних змін у правовому статусі цієї особи. Тож адресат юридичних приписів ненормативного акта завжди чітко визначений, і залежно від обставин, ініціатором його видання може бути як адресат, так і видавник відповідного акта.

Тобто, співвідношення між нормативними актами та ненормативними визначається, зважаючи на мету їхнього видання: ненормативний акт є актом реалізації норм права, який видається тільки задля розв`язання певної ситуації за індивідуально-визначених обставин та умов. Тоді як нормативні акти містять приписи права, що стосуються прав та інтересів невизначеного кола суб`єктів, і яке реалізуються без темпоральних обмежень.

Аналогічна права позиція викладена, зокрема, у постанові Верховного Суду від 24 липня 2019 року у справі № 182/2428/16-а(2-а/0182/102/2016).

Як свідчать обставини даної справи, згідно з пунктами 4.1, 4.2 додатку № 1 до рішення Харківської міськради від 22.04.2020 №2089/20 надано ТОВ "Аклор" дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) площею 1,1601 га із земель територіальної громади м. Харкова для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2-Б; наказано будівництво об`єкта виконати з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1", в межах земельної ділянки (кадастровий номер :07:0001:0093), які належать ТОВ "Аклор" на праві приватної власності.

Рішенням Харківської міськради від 19.08.2020 № 2230/20 надано ТОВ "Аклор" в оренду земельну ділянку (кадастровий номер :07:001:0093) площею 1,1601 га із земель територіальної громади м. Харкова за рахунок земель житлової та громадської забудови для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2-Б до 01.07.2022, з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1".

Підпунктами 1.1 1.5 пункту 1 додатку № 1 до оспорюваного рішення від 19.08.2020:

затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) із земель територіальної громади м. Харкова для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2-Б;

змінено цільове призначення земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) на "для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури";

змінено вид використання земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) на "для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури";

надано в оренду земельну ділянку (кадастровий номер :07:001:0093) площею 1,1601 га із земель територіальної громади м. Харкова за рахунок земель житлової та громадської забудови для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2-Б до 01.07.2022; будівництво об`єкта виконати з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "Г-1", літ. "Д-1", літ. "Е-1", "Ж-1", в межах земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093), які належать ТОВ "Аклор" на праві приватної власності.

Отже, вищезазначені рішення Харківської міської ради є ненормативними правовими актами одноразового застосування, а відтак вони не можуть бути визнані нечинними або такими, що втратили чинність, або скасовані самим органом місцевого самоврядування, оскільки вичерпали свою дію фактом їх використання/виконання.

Таким чином, оскільки предметом спору у даній справі є лише визнання незаконним та скасування рішень Харківської міської ради, які носять ненормативний характер та вичерпали свою дію фактом їхнього виконання, в даному випадку Харківська міська рада не наділена необхідними повноваженнями із захисту законних інтересів держави у спірних правовідносинах, а у прокурора не виникло обов`язку повідомити даного суб`єкта владних повноважень до звернення до суду про необхідність захисту інтересів держави, оскільки він не наділений необхідними повноваженнями щодо скасування власного рішення.

Крім того, колегія суддів звертає увагу на те, що Харківська міська рада послідовно займала позицію у даній справі про те, що органом, який уповноважений організовувати та здійснювати державний нагляд (контроль) в межах Харківської області за дотриманням земельного законодавства є Головне управління Держгеокадастру у Харківській області, а тому зазначення прокурором в позовній заяві про те, що він має право самостійно виступати позивачем у спірних правовідносинах є помилковим.

Проте, судом першої інстанції не надано оцінки вказаним доводам Харківської міської ради та не з`ясовано обставини наявності/ відсутності у вказаного органу державної влади відповідних повноважень щодо захисту інтересів держави у даній сфері земельних відносин.

Згідно ст. 74 ГПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення (ст. 76 ГПК України).

Відповідно до ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також вірогідність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності. Суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів).

За положеннями ст. 280 ГПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Статтею 271 ГПК України передбачено, що у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі або заяви про відкриття справи про банкрутство, про повернення позовної заяви або заяви про відкриття справи про банкрутство, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду або залишення заяви у провадженні справи про банкрутство без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

На підставі викладеного, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для задоволення апеляційної скарги, скасування ухвали Господарського суду Харківської області від 09.08.2022 у справі №922/957/21 та передачі справи на розгляд суду першої інстанції.

Керуючись статтями 269, 271, 275, 277, 280-284 ГПК України, Східний апеляційний господарський суд,

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Харківської обласної прокуратури (вх.932Х/2) задовольнити.

Ухвалу Господарського суду Харківської області від 09.08.2022 у справі №922/957/21 скасувати.

Справу №922/957/21 передати на розгляд Господарського суду Харківської області.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття. Порядок і строки оскарження передбачені ст. ст. 286 - 289 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст постанови складено 12.11.2022.

Головуючий суддя О.О. Крестьянінов

Суддя В.О. Фоміна

Суддя О.В. Шевель