ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"27" жовтня 2022 р. Справа№ 910/1607/22

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Козир Т.П.

суддів: Кравчука Г.А.

Коробенка Г.П.

при секретарі Вага В.В.

за участю представників сторін:

від прокурора: Деркунова Д.С.

від позивача 1: Підвербної Г.Я. за довіреністю;

від позивача 2: не з`явився;

від відповідача: Винорчука О.В. за довіреністю;

розглянувши у відкритому судовому засіданні в м.Києві апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури

на ухвалу Господарського суду міста Києва від 10.08.2022

у справі №910/1607/22 (суддя Селівон А.М.)

за позовом Першого заступника керівника Вінницької обласної прокуратури в інтересах держави в особі

1. Комунального некомерційного підприємства "Територіальне медичне об`єднання "Вінницький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Вінницької обласної ради"

2. Вінницької обласної ради

до Приватного акціонерного товариства "Страхова компанія "ВУСО"

про визнання недійсним договору та стягнення 1 425 520,00 грн,

УСТАНОВИВ:

У лютому 2022 року перший заступник керівника Вінницької обласної прокуратури звернувся до Господарського суду міста Києва в інтересах держави в особі Комунального некомерційного підприємства "Територіальне медичне об`єднання "Вінницький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Вінницької обласної ради" (далі - позивач 1, КНП "ТМО "ВОЦЕМДМК ВОР") та Вінницької обласної ради (далі - позивач 2) до Приватного акціонерного товариства "Страхова компанія "ВУСО" (далі - відповідач, ПАТ "СК "ВУСО"), в якому просило суд:

- визнати недійсним Договір №16719652 добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою "Фінансовий імунітет COVID PRO" від 18.06.2021 року, укладений між позивачем 1 та відповідачем;

- стягнути з відповідача на користь позивача 1 безпідставно збережені кошти в сумі 1 425 520,00 грн, які сплачені за вказаним договором.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 10 серпня 2022 року заяву відповідача про повернення позовної заяви без розгляду задоволено частково.

Залишено без розгляду позовну заяву Першого заступника керівника Вінницької обласної в інтересах держави в особі Комунального некомерційного підприємства "Територіальне медичне об`єднання "Вінницький обласний центр екстреної медичної допомоги та медицини катастроф Вінницької обласної ради" та Вінницької обласної ради до Приватного акціонерного товариства "Страхова компанія "ВУСО" про визнання недійсним договору та стягнення 1 425 520,00 грн.

Залишаючи позов без розгляду, суд виходив з того, що прокурором не обґрунтовано наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, оскільки Держаудитслужба здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Не погодившись з прийнятою ухвалою суду, перший заступник керівника Київської міської прокуратури звернувся з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати оскаржувану ухвалу та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції.

Апеляційна скарга мотивована тим, що місцевим господарським судом порушені норми процесуального права, а висновки суду не відповідають обставинам справи, оскільки прокурор правомірно звернувся з даним позовом з метою захисту інтересів держави в особі позивачів, які не здійснювали заходів щодо повернення коштів, а органи Держаудитслужби набувають відповідних повноважень на звернення до суду лише, коли за результатами проведеного відповідного контрольного заходу підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених порушень. У даній справі заходи державного фінансового контролю не проводилось, тому органи Держаудитслужби не набули права на звернення до суду. Правовідносини, пов`язані з використанням бюджетних коштів, становлять суспільний інтерес, а неповернення зайво витрачених бюджетних коштів такому суспільному інтересу не відповідає. Прокурором вірно визначено суб`єктний склад позивачів у справі і закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист.

Позивач 1 у відзиві на апеляційну скаргу заперечив проти доводів прокурора, посилаючись на те, що для розрахунку за договором страхування використовувались не бюджетні кошти, а кошти, отримані у виді доходу за надання екстреної медичної допомоги населенню, тому інтереси держави жодним чином не порушені; Держаудитслужба є органом, який має повноваження на проведення перевірок проведення публічних закупівель та правом на звернення до суду за результатами перевірки, і прокурор до вказаного органу не звертався, а особи, яких прокурор визначив позивачами, не є належними органами.

Відповідач у відзиві на апеляційну скаргу заперечив проти доводів прокурора, посилаючись на те, що відсутні підстави для здійснення прокурором самостійного представництва інтересів держави, оскільки саме у Держаудитслужби є повноваження щодо проведення контрольних заходів і подальшого звернення до суду із позовом, а прокурор до вказаного органу не звертався і фактично перебрав на себе функції цього органу; розрахунки по спірному договору проводились не бюджетними коштами, тому шкоди державному бюджету не заподіяно і не знайшли свого підтвердження доводи прокурора по рушення інтересів держави.

За клопотанням представника позивача 1 судове засідання проводилось в режимі відеоконференції.

Представником позивача 2 було подано клопотання про проведення судового засідання без його участі.

Прокурор (апелянт) у судовому засіданні підтримав доводи, викладені у апеляційній скарзі, просив її задовольнити.

Представник позивача 1 у судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги з підстав, викладених у відзиві.

Представник відповідача у судовому засіданні заперечив проти задоволення апеляційної скарги з підстав, викладених у відзиві.

Заслухавши пояснення прокурора та представників позивача 1 і відповідача, дослідивши матеріали справи, розглянувши апеляційну скаргу, Північний апеляційний господарський суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.

Як вбачається з матеріалів справи та вірно встановлено судом першої інстанції, 15.06.2021 року ПАТ "СК "ВУСО" звернулось до КНП "ТМО "ВОЦЕМДМК ВОР" листом з пропозицією про укладення договору щодо добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою "Фінансовий імунітет COVID PRO", за результатами розгляду якої 18.06.2021 року прийнято рішення тендерного комітету, оформлене протоколом засідання № 58 щодо проведення купівлі за предметом: ДК 021:2015-66510000-8 Страхові послуги (добровільне страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою "ФІНАНСОВИЙ ІМУНІТЕТ COVID PRO") шляхом проведення закупівлі без використання електронної системи у ПАТ "СК "ВУСО", та в подальшому 18.06.2021 року між КНП "ТМО "ВОЦЕМДМК ВОР" та ПАТ "СК "ВУСО" укладено оспорюваний Договір №16719652 "Добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою "ФІНАНСОВИЙ ІМУНІТЕТ COVID PRO", предметом якого є майнові інтереси, що не суперечать закону, пов`язані з життям, здоров`ям, працездатність застрахованих осіб, зазначених в Додатку № 2, загальна сума якого становить 1 425,52 тис. грн.

Вінницькою обласною прокуратурою, за результатами опрацювання сайту "PROZORRO", було встановлено, що вказаний договір укладений без проведення процедур, визначених Законом України "Про публічні закупівлі", у зв`язку із чим першим заступником керівника Вінницької обласної прокуратури було подано даний позов, у якому він просив суд:

- визнати недійсним Договір №16719652 добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою "Фінансовий імунітет COVID PRO" від 18.06.2021 року, укладений між позивачем 1 та відповідачем;

- стягнути з відповідача на користь позивача 1 безпідставно збережені кошти в сумі 1 425 520,00 грн, які сплачені за вказаним договором.

Позовні вимоги мотивовані тим, що договір укладений з порушенням вимог чинного законодавства, без проведення відкритих торгів, тому договір підлягає визнанню недійсним, а сплачені за ним кошти підлягають поверненню позивачу 1.

Обґрунтовуючи підстави звернення із даним позовом, прокурор послався на наявність у нього повноважень на представництво в суді законних інтересів держави, в тому числі інтересів територіальних громад сіл, селищ, міст Вінницької області в особі Вінницької обласної ради, яка є власником всього майна КНП "ТМО "ВОЦЕМДМК ВОР", оскільки ні вказаним комунальним підприємством, ні Вінницькою обласною радою, на яку покладаються функції контролю за ефективністю використання комунальної власності територіальних громад, в тому числі при проведенні публічних закупівель, до компетенції якої віднесені повноваження по відновленню порушених інтересів держави, у даному випадку належним чином не здійснено захист цих інтересів, а саме, будь-які заходи щодо розірвання чи визнання недійсним опорюваного договору не вживалися, в тому числі за наслідками повідомлення прокурора про встановлення порушення вимог Закону України "Про публічні закупівлі" при проведені закупівлі страхових послуг, що призводить до порушення економічних інтересів держави, необхідність захисту яких, відповідно до положень ст. 131-1 Конституції України, покладено на органи прокуратури.

Позивач 1 у поясненнях, які надавались суду першої інстанції, вказав, що відповідач є установою, яка вправі надавати фінансові послуги, тому були підстави для укладання договору без використання електронної системи закупівель та без проведення відкритих торгів; прокурором не надано жодного доказу, що для укладання спірного правочину підприємством було використано саме бюджетні кошти; оплата послуг за договором була проведена через АТ "Укрсиббанк", на рахунку якого перебувають кошти, отримані підприємством як дохід за надання екстреної медичної допомоги населенню області; шкоди місцевому бюджету в особі Вінницької обласної ради не заподіяно.

Позивач 2 у поясненнях, які надавались суду першої інстанції, процитувавши ряд норм чинного законодавства, вважав, що відсутні правові підстави для залишення позовної заяви без розгляду.

Відповідач, заперечуючи проти позову у суді першої інстанції, також вважав, що прокурором не доведено наявності підстав для представництва інтересів держави в особі саме визначених ним позивачів, оскільки відповідним органом, який контролює порядок проведення публічних закупівель є Державна аудиторська служба України та її територіальні органи, до яких прокурор не звертався і фактично перебрав на себе функції вказаного органу.

За результатами розгляду матеріалів справи, доводів прокурора і сторін суд першої інстанції прийшов до висновку щодо наявності обставин, які є достатніми підставами для залишення позову без розгляду.

Північний апеляційний господарський суд погоджується із цим висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

Предметом судового розгляду у даній справі є позовні вимоги прокурора про визнання недійсним Договору №16719652 добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою "Фінансовий імунітет COVID PRO" від 18.06.2021 року, який укладений між позивачем 1 та відповідачем, з підстав укладення його з порушенням норм чинного законодавства, якими врегульований порядок проведення публічних закупівель, та стягнення сплачених по договору коштів як таких, що утримуються відповідачем без достатніх правових підстав.

Частиною 4 ст. 236 ГПК України, яка кореспондується з положеннями ч.6 ст.13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів", встановлено, що при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

З інформації, яка міститься в Єдиному державному реєстрі судових рішень, вбачається, що Верховним Судом розглядався ряд спорів, у яких надані висновки щодо права прокурора на звернення до суду із позовами в інтересах держави.

Так, у постановах Верховного Суду, зокрема, в постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17, а також у постановах Верховного Суду від 23.10.2018 у справі № 926/03/18, від 23.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 01.11.2018 у справі №910/18770/17, від 06.02.2019 у справі №927/246/18, від 23.01.2019 у справі №920/331/18, правові позиції яких підтримані Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18, містяться наступні висновки:

- відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом;

- розглядаючи кожен випадок окремо, суд повинен вирішити, наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідає принципу рівноправності сторін;

- у Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не належить до сфери кримінального права, наголошено, що вкрай важливо забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і щоб загальні завдання щодо захисту інтересів держави вирішувалися через систему здійснення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій було засновано окремі, належним чином розміщені та ефективні органи;

- з огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу стосовно рівноправності сторін судового провадження зміст пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;

- отже, прокурор може представляти інтереси держави у суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави у суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України);

- положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким має бути визначено виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру";

- так, за змістом частини 3 статті 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

- отже, винятковими випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (пункт 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).

Ці міркування Конституційний Суд України висловив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який вже втратив чинність. Однак, наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 131-1 Конституції України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У пункті 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України зазначено про можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках. Тому необхідно з`ясувати, що мається на увазі під "виключним випадком" і чи є таким випадком ситуація у справі.

Аналіз частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно різняться.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, яка, проте, є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, охоплює досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово звертала увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Наведені висновки викладені в постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та від 06.07.2021 у справі №911/2169/20.

Отже, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі відповідного уповноваженого органу, прокурор не замінює цей орган у судовому процесі, однак і не виконує функцію його представництва, оскільки представляє державу та є окремим самостійним суб`єктом звернення.

Частиною 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.

Згідно викладеної в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 правової позиції прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Таким чином, суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. За висновками Великої Палати Верховного Суду прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності та встановлення судом підстав для представництва.

Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим (аналогічні висновки викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18).

У рішенні від 05.06.2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Так, статтею 7 Закону України "Про публічні закупівлі", на порушення якого при укладенні договору посилається прокурор, визначено органи, які здійснюють державне регулювання та контроль у сфері публічних закупівель, а саме: центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування бюджетних коштів, Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, Міністерство економічного розвитку і торгівлі України.

Статтею 5 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" визначено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно ст. 2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України "Про публічні закупівлі", проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до ч. 1 ст. 7-1 Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю). Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.

Моніторинг закупівлі - це аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель на всіх стадіях закупівлі з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель (ст. 1 наведеного Закону).

Відповідно до п. 10 ст. 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

При цьому Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №43 від 03.02.2016 року, та Положенням про Державну фінансову інспекцію України, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України №310 від 06.08.2014 року визначено, що здійснюючи моніторинг публічних закупівель Державна аудиторська служба України та Державна фінансова інспекція України, які є центральними органами виконавчої влади, діяльність яких спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, мають право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та не виконанні підконтрольною установою вимог до усунення відповідних порушень, звернутися до суду в інтересах держави.

Так, зокрема, згідно п.п.3,4,9 ч.4 відповідного Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, в тому числі, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку право охоронюваним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Згідно висновку, викладеного у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 року у справі № 826/9672/17, Держаудитслужба здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Таким чином, суд першої інстанції дійшов правильного висновку, що саме у Державної аудиторської служби України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та, зокрема, Північного офісу Держаудитслужби у Вінницькій області, наявні повноваження щодо звернення до господарського суду із позовами про визнання недійсними рішень тендерного комітету, договорів про закупівлю робіт за державні кошти, тобто, в даному випадку на вказані органи покладено обов`язок з перевірки дотримання вимог Закону України "Про публічні закупівлі" при укладенні Договору №16719652 "Добровільного страхування здоров`я на випадок хвороби за програмою "ФІНАНСОВИЙ ІМУНІТЕТ COVID PRO" від 18.06.2021 року.

Проте, з матеріалів справи вбачається, що прокурор не звертався до органу державного фінансового контролю щодо необхідності проведення перевірки дотримання вимог законодавства про публічні закупівлі під час укладення оспорюваного договору шляхом проведення моніторингу закупівлі, тобто, Вінницька обласна прокуратура не зверталась до Держаудитслужби з питання вчинення передбачених законодавством дій з метою перевірки повідомленої прокурором інформації щодо потенційного порушення законодавства в сфері публічних закупівель, яка була ним виявлена під час опрацювання сайту "PROZORRO".

Отже, є юридично правильним висновок місцевого господарського суду про відсутність підстав для здійснення прокурором самостійного представництва інтересів держави у цій справі, оскільки у Державної аудиторської служби України як центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, є повноваження щодо звернення до господарського суду з позовами про визнання недійсними рішень тендерного комітету, договорів про закупівлю робіт за державні кошти (аналогічна правова позиція викладена в постанові Верховного Суду від 07.12.2018 року у справі №924/1256/17 та від 10.04.2019 року у справі №909/569/18, від 19.07.2022 у справі №927/568/21, від 30.06.2022 у справі №927/774/20, від 31.05.2022 у справі №927/515/21).

У матеріалах справи відсутні будь-які докази того, що прокурор перед зверненням до суду перевірив, що захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Таким чином, всупереч нормам статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор не вжив заходів щодо перевірки наявності підстав для представництва інтересів держави, а також наявність органів, які уповноважені відповідно до законодавства здійснювати захист таких інтересів у випадку їх порушення.

Подавши позов у цій справі в інтересах держави в особі КНП "ТМО "ВОЦЕМДМК ВОР" та Вінницької обласної ради, прокурор не звернув уваги на те, що останні не є належними органами, уповноваженими здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, оскільки Державна аудиторська служба України є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю щодо здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави у судовому порядку, в тому числі шляхом оскарження процедур закупівлі, проведених відповідно до Закону України "Про публічні закупівлі".

Статтею 19 Конституції України унормовано, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Зі змісту позовної заяви вбачається, що прокурором за результатами самостійного опрацювання інформаційного порталу "PROZORRO" виявлено порушення, на його думку, вимог законодавства у спірній закупівлі та ініційовано звернення до суду з позовом про визнання недійсним укладеного за її результатами договору без урахування законодавчо визначених повноважень зазначених у позові органів та без з`ясування фактичної можливості і наявності правових підстав таких органів звернутися до суду. При цьому суду також не повідомлено, в рамках яких саме законодавчо визначених повноважень прокуратури проводились зазначені заходи, як і не надано будь-яких матеріалів щодо проведеного опрацювання інформаційного порталу "PROZORRO".

Доводи прокурора про те, що закон не зобов`язує його подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист, відхиляються апеляційним господарським судом, оскільки вони суперечать наведеним приписам чинного законодавства щодо повноважень Держаудитслужби та щодо обов`язку у прокурора повідомляти суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

З урахуванням встановлених судом фактичних обставин суд першої інстанції вірно зазначив про відсутність у даній справі передбачених законом виключних підстав, коли прокурор може звернутися до суду за захистом інтересів держави, оскільки безпідставно не зазначивши належний орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, який набуває статусу позивача, тобто особи, в інтересах якої подано позов про захист порушеного права та/або охоронюваного законом інтересу, прокурор не підтвердив правових підстав для представництва та, відповідно, не набув процесуального статусу органу, якому законом (статтею 53 ГПК України та статтею 23 Закону України "Про прокуратуру") надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб.

Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 року у справі № 912/2385/18 зроблено висновок про те, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

З урахуванням наведеного, враховуючи наведені норми чинного законодавства та викладені у даній постанові правові позиції Верховного Суду щодо права прокурора на звернення із позовами до суду, місцевий господарський суд прийшов до юридично правильного висновку, що прокурором не обґрунтовано наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що встановлено судом після відкриття провадження у справі, що є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України.

Частиною 1 статті 74 ГПК України встановлено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Відповідно до ст. 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на всебічному та повному і об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

Доводи апелянта по суті його скарги в межах заявлених вимог свого підтвердження в судовому засіданні не знайшли, оскільки не спростовують висновків суду першої інстанції та не можуть бути підставами для скасування ухвали господарського суду першої інстанції.

За таких обставин суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що ухвала суду першої інстанції ґрунтується на фактичних обставинах та прийнята відповідно до норм чинного законодавства, а тому підстави для її скасування відсутні. Отже, відсутні підстави для задоволення апеляційної скарги.

Оскільки цією постановою суд апеляційної інстанції не змінює рішення та не ухвалює нового, розподіл судових витрат судом апеляційної інстанції не здійснюється.

Керуючись ст. ст. 267-285 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Першого заступника керівника Київської міської прокуратури залишити без задоволення, а ухвалу Господарського суду міста Києва від 10 серпня 2022 року - без змін.

2. Справу повернути до Господарського суду міста Києва.

3. Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом двадцяти днів з дня складення повного судового рішення.

Повний текст постанови складено 21.11.2022.

Головуючий суддя Т.П. Козир

Судді Г.А. Кравчук

Г.П. Коробенко