ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

03.10.2022 року м.Дніпро Справа № 904/8332/21

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді Антоніка С.Г.(доповідач),

суддів Кощеєва І.М., Березкіної О.В.

при секретарі судового засідання Грачові А.С.

розглянувши матеріали апеляційної скарги заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 05.07.2022 ( повний текст рішення складено 20.07.2022, суддя Бєлік В.Г.) у справі № 904/8332/21

за позовом Центральної окружної прокуратури міста Дніпра, м. Дніпро в інтересах держави в особі позивача Дніпровської міської ради, м. Дніпро

до відповідача-1: Комунального підприємства "Транспортна інфраструктура міста" Дніпровської міської ради, м. Дніпро

відповідача-2: Товариства з обмеженою відповідальністю "СКС МОНОЛІТ", м. Дніпро

відповідача-3: Товариства з обмеженою відповідальністю "Дорожні системи Дніпро", м. Дніпро

відповідача-4: Товариства з обмеженою відповідальністю "ФАВОРК ПЛЮС", м. Дніпро

про визнання недійсним рішень тендерного комітету, визнання недійсним договорів та застосування наслідків недійсності правочинів,

ВСТАНОВИВ:

Керівник Центральної окружної прокуратури міста Дніпра звернувся в інтересах держави в особі позивача Дніпровської міської ради до Господарського суду Дніпропетровської області з позовною заявою до Комунального підприємства "Транспортна інфраструктура міста" Дніпровської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "СКС МОНОЛІТ", Товариства з обмеженою відповідальністю "Дорожні системи Дніпро", Товариства з обмеженою відповідальністю "ФАВОРК ПЛЮС" про визнання недійсним рішень тендерного комітету, визнання недійсним договорів та застосування наслідків недійсності правочинів.

Ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області від 05.07.2022 позовну заяву залишено без розгляду.

Приймаючи ухвалу про залишення позовної заяви без розгляду, господарський суд виходив з того, що прокурор не зазначив і не обґрунтував, яким чином і на підставі якого закону Дніпровська міська рада виконує делеговані чи власні повноваження органу держави, якого саме органу і які саме повноваження. Враховуючи законодавчо встановлену гарантію: самостійність і автономність органів місцевого самоврядування від органів держави, прокурор не зазначив, у чому саме полягає у даному випадку інтерес держави щодо правовідносин учасників, який саме інтерес і яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушений державний інтерес, враховуючи, що позовні вимоги прокурора не містять жодного способу захисту стосовно органів держави або за її участі. Прокурором не визначено та не зазначено принаймні суму збитків, спричинених державі, не обґрунтовано, яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушене право.

Також суд вказав, що законом визначені державні органи, які повинні здійснювати контроль проведення процедури закупівлі, укладення договору та його виконання, а в разі виявлення порушень вимагати їх усунення, в тому числі звертатись до суду. При цьому органи місцевого самоврядування в зазначеному переліку відсутні.

Не погодившись з ухвалою, заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся до Центрального апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою.

Апеляційна скарга обгрунтована наступним:

- при зверненні до суду з позовом прокурором, на виконання вимог ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру», ст. 53 Господарського процесуального кодексу України зазначено, в чому полягає порушення інтересів держави та необхідність їх захисту, визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а також, із долученням відповідних доказів, обгрунтовано наявність підстав для реалізації представницьких повноважень в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради, зокрема, прокурором у позові зазначалося, що відповідно до ст. 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності;

- на території міста Дніпро органом місцевого самоврядування є Дніпровська міська рада;

- у позові прокурором зазначалося, що порушення процедури публічних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, тобто права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном (коштами), що належать їй як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування і, як наслідок, не відповідає суспільному інтересу;

- виконання зобов`язань за оскаржуваним договором, укладеним з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, призвело до нераціонального та неефективного використання бюджетних коштів, що не відповідає принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі;

- Дніпровська міська рада, будучі засновником та власником майна КП «Транспортна інфраструктура міста» здійснює управління ним та контроль за його фінансово-господарською діяльністю, зобов`язана контролювати питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні договору про закупівлю послуг з поточного ремонту доріг міста Дніпра, у зв`язку з чим міська рада є особою, уповноваженою на вжиття заходів представницького характеру щодо захисту інтересів територіальної громади, інтереси якої є складовою інтересів держави під час виконання договору про надання послуг, який укладено з порушенням вимог чинного законодавства, а тому виступає належним позивачем у даній справі;

- суд, в порушення ст.ст. 236, 237 ГПК України, не врахував, що Дніпровській міській раді надано широкі права для здійснення економічного та соціального розвитку на своїй території;

- суд не звернув увагу, що у спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель, їх оскарження, позивачами у справах може бути не лише Державна аудиторська служба України та її територіальні органи, а й інші органи, в залежності від повноважень, в межах яких вони діють та характеру спірних правовідносин;

- Державна аудиторська служба України, її територіальний орган не могли набути статуту позивача у даній справі, оскільки на момент звернення прокурора з позовом до суду відсутні будь-які дані щодо виявлених уповноваженим органом порушень при проведені процедури спірної закупівлі, які були б зафіксовані у відповідному висновку чи акті перевірки;

- Дніпровська міська рада, до подання прокурором відповідного позову, була обізнана про порушення інтересів держави, проте не вбачала підстав для захисту порушених інтересів держав, територіальної громади міста;

- прокурором дотримано процедуру, передбачену ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», а саме: попередньо, до звернення до суду з позовом, фактично повідомлено уповноважений орган про порушення інтересів держави, чим надано цьому органу можливість самостійно відреагувати на виявлені порушення у належний спосіб.

Просить ухвалу суду скасувати та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції

Дніпровська міська рада, КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради та ТОВ «СКС «Моноліт» у відзивах на апеляційну скаргу просили оскаржувану ухвалу господарського суду залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Ухвалою колегії суддів Центрального апеляційного господарського суду від 08.08.2022 ухвалено відкрити апеляційне провадження у справі №904/8332/21. Розгляд справи призначений у судовому засіданні.

Згідно ст. 269 Господарського процесуального кодексу України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.

Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, що стосуються фактів, викладених в апеляційній скарзі та у відзиві, в межах доводів та вимог апеляційної скарги вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, виходячи з наступного.

Згідно з частинами першою - третьою статті 4 Господарського процесуального кодексу України право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом.

Юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до частин першої та третьої статті 41 Господарського процесуального кодексу України у справах позовного провадження учасниками справи є сторони та треті особи. У справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

За змістом частини третьої та абзацу другого частини п`ятої статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу цього Кодексу.

Організація та порядок діяльності прокуратури визначаються законом. (частина друга статті 131-1 Конституції України).

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

За змістом частин першої, третьої, четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини (частина 3).

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.

Системний аналіз положень статті 53 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону "Про прокуратуру" свідчить про те, що прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення її інтересів, зокрема, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.

В розумінні положень статей 53, 73, 76, 77 Господарського процесуального кодексу України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор в кожному конкретному випадку при зверненні до суду з позовом повинен:

- довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави, зазначити, в чому полягає порушення матеріальних або інших інтересів держави, необхідність їх захисту, навести та обґрунтувати підстави для здійснення представництва інтересів держави в суді,

- визначити орган, уповноважений державою на здійснення відповідних функції у спірних правовідносинах, навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду,

- надати належні та допустимі докази здійснення прокурором повідомлення на адресу відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення до суду від його імені, а також надати докази того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно з частиною четвертою статті 53 Господарського процесуального кодексу України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті.

Велика Палата Верховного Суду у пункті 54 постанови від 26 травня 2020 у справі № 912/2385/18 дійшла висновку про те, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).

Однак Верховний Суд зазначає про те, що процедура, передбачена абзацами третім та четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Тобто залишення позову прокурора без розгляду після відкриття провадження у справі стосується виключно випадків, коли прокурор правильно визначив орган, уповноважений на захист інтересів держави у спірних правовідносинах в обраний прокурором спосіб, проте не підтвердив наявності підстав для представництва інтересів держави в особі цього органу в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" (аналогічний висновок Верховного Суду міститься у постанові від 05 жовтня 2021 року у справі № 925/1214/19).

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц).

За своєю правовою природою залишення позову без розгляду, передбачене статтею 226 Господарського процесуального кодексу України, є відмовою суду розглянути звернення особи про захист її порушеного права (позов) внаслідок визначених указаною статтею недоліків або дій цієї особи. Наведений у статті 226 Господарського процесуального кодексу України перелік підстав для залишення позову без розгляду є вичерпним.

Зокрема, згідно з пунктом 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України, суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

Предметом судового розгляду цій справі є поданий прокурором позов в інтересах Дніпровської міської ради, в якому він просить:

1. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Мурядян М.Х., оформлене протоколом №1 від 22.04.2021 про визначення ТОВ «Дорожні системи Дніпро» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-03-31-003043-с.

2. Визнати недійсним договір про надання послуг №06/05/2021 від 06.05.2021, укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «Дорожні системи Дніпро» (), вартість закупівлі за договором 1 024 386, 86 грн.

3. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №06/05/2021 від 06.05.2021, що підписаний між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ Дорожні системи Дніпро (), вартість закупівлі за договором 1 024 386, 86 грн., зобов`язавши ТОВ «Дорожні системи Дніпро» () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 1 024 386, 86 грн.

4. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Мурядян М.Х., оформлене протоколом №2 від 22.04.2021 про визначення ТОВ «Дорожні системи Дніпро» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-03-31-003319-с.

5. Визнати недійсним договір про надання послуг №06/05/2021 від 06.05.2021, укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «Дорожні системи Дніпро» (), вартість закупівлі за договором, 1 014 609, 33 грн.

6. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №06/05/2021 від 06.05.2021, що укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «Дорожні системи Дніпро» (), вартість закупівлі за договором 1014 609, 33 грн., зобов`язавши ТОВ «Дорожні системи Дніпро» () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 1 014 609,33 грн.;

7. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Мурядян М.Х., оформлене протоколом №4 від 29.04.2021 про визначення ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-04-06-008486-а.

8. Визнати недійсним договір про надання послуг №36 від 18.05.2021, що укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 743 613,00 грн.

9. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №36 від 18.05.2021, що підписаний між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 743 613,00 грн., зобов`язавши ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 742057,38грн.

10. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Мурядян М.Х., оформлене протоколом №5 від 06.05.2021 про визначення ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-04-09-005886-а.

11. Визнати недійсним договір про надання послуг №38 від 25.05.2021, що укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 671 430,00 грн.

12. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №38 від 25.05.2021, що підписаний між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 671 430,00 грн., зобов`язавши ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 651 179,24 грн.

13. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Мурядян М.Х., оформлене протоколом №7 від 13.05.2021 про визначення ТОВ СКС «Моноліт» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-04-16-004921-b.

14. Визнати недійсним договір про надання послуг №45 від 02.06.2021, укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ СКС «МОНОЛІТ» (), вартість закупівлі за договором 2 034 910,00 грн.;

15. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №45 від 02.06.2021, що укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ СКС «МОНОЛІТ» (), вартість закупівлі за договором 2 034 910,00 грн., зобов`язавши ТОВ СКС МОНОЛІТ () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 1 662 991,48 грн.

16. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Юрчишиної І.С., оформлене протоколом №20-Ю від 18.05.2021 про визначення ТОВ СКС «Моноліт» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-04-27-006637-с.

17. Визнати недійсним договір про надання послуг №47 від 07.06.2021, укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ СКС «МОНОЛІТ» (), вартість закупівлі за договором 998 176,72 грн.

18. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №47 від 07.06.2021, що підписаний між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ СКС» МОНОЛІТ» (), вартість закупівлі за договором 998 176,72 грн., зобов`язавши ТОВ СКС «МОНОЛІТ» () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 619 485,60 грн.

19. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Юрчишиної І.С., оформлене протоколом №19-Ю від 18.05.2021 про визначення ТОВ СКС «Моноліт» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-04-27-006564-с.

20. Визнати недійсним договір про надання послуг №48 від 07.06.2021, укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ СКС МОНОЛІТ (), вартість закупівлі за договором 998 000,00 грн.

21. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №48 від 07.06.2021, що підписаний між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ СКС «МОНОЛІТ» (), вартість закупівлі за договором 998 000,00 грн., зобов`язавши ТОВ СКС «МОНОЛІТ» () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 768 359,47 грн.

22. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Юрчишиної І.С., оформлене протоколом №27-Ю від 01.06.2021 про визначення ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-05-11-006742-b.

23. Визнати недійсним договір про надання послуг №55 від 18.06.2021, укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 671 124,00 грн.

24. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №55 від 18.06.2021, що підписаний між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 671 124,00 грн., зобов`язавши ТОВ ФАВОРК ПЛЮС () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 671 124,00 грн.

25. Визнати недійсним рішення уповноваженої особи КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () Юрчишиної І.С., оформлене протоколом №33-Ю від 04.06.2021 про визначення ТОВ» ФАВОРК ПЛЮС» () переможцем закупівлі послуг за кодом ДК 021:2015:45230000-8 (поточний ремонт доріг: відновлення або нанесення нової вертикальної та горизонтальної розмітки фарбою та скляними кульками), ідентифікатор закупівлі UА-2021-05-11-006766-b.

26. Визнати недійсним договір про надання послуг №56.1 від 24.06.2021, укладений між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 702 700,00 грн.

27. Застосувати наслідки недійсності договору про надання послуг №56.1 від 24.06.2021, що підписаний між замовником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () та виконавцем ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» (), вартість закупівлі за договором 702 700,00 грн., зобов`язавши ТОВ «ФАВОРК ПЛЮС» () повернути КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради () отримані грошові кошти у сумі 644 059,40 грн..

Звертаючись з позовом, прокурор вказав, що порушення процедури публічних закупівель унеможливлює раціональне та ефективне використання коштів, спричиняє істотну шкоду інтересам держави та територіальної громади щодо здійснення права комунальної власності, тобто права територіальної громади володіти, доцільно, економно, ефективно користуватися і розпоряджатися на свій розсуд і в своїх інтересах майном (коштами), що належать їй як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування і, як наслідок, не відповідає суспільному інтересу

Залишаючи позовну заяву без розгляду, господарський суд вказав, що звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради, прокурор не зазначив і не обґрунтував, яким чином і на підставі якого закону Дніпровська міська рада виконує делеговані чи власні повноваження органу держави, якого саме органу і які саме повноваження. Враховуючи законодавчо встановлену гарантію: самостійність і автономність органів місцевого самоврядування від органів держави, прокурор не зазначив, у чому саме полягає у даному випадку інтерес держави щодо правовідносин учасників, який саме інтерес і яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушений державний інтерес, враховуючи, що позовні вимоги прокурора не містять жодного способу захисту стосовно органів держави або за її участі. Прокурором не визначено та не зазначено принаймні суму збитків, спричинених державі, не обґрунтовано, яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушене право.

Крім того, господарський суд вказав, що коло осіб, яким надано право контролю за додержанням вимог діючого законодавства в сфері державних закупівель визначено у ст. 7 Закону України "Про публічні закупівлі", а саме, Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері закупівель (Міністерство економіки України); Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері казначейського обслуговування (Державне казначейство); Банки (під час оплати за договорами про закупівлю); Центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю (Державна аудиторська служба України); Антимонопольний комітет України; Рахункова палата, водночас, прокурором не надано доказів звернення до будь-якого з цих органів в порядку, встановленому ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Колегія суддів вважає такий висновок помилковим, з огляду на наступне.

У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (аналогічні висновки, викладено у пунктах 6.21., 6.22. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19., 4.20. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, у пункті 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

Відповідно до статті 143 Конституції України територіальні громади села, селища, міста безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності.

Відповідно до статті 327 Цивільного кодексу України у комунальній власності є майно, у тому числі грошові кошти, яке належить територіальній громаді. Управління майном, що є у комунальній власності, здійснюють безпосередньо територіальна громада та утворені нею органи місцевого самоврядування.

За змістом пункту 3 статті 8 Господарського кодексу України господарська компетенція органів державної влади та органів місцевого самоврядування реалізується від імені відповідної державної чи комунальної установи.

Відповідно до приписів ч. 1 ст. 24 ГК України суб`єкти господарювання, які належать до комунального сектору економіки, здійснюють свою діяльність на основі права господарського відання або права оперативного управління.

За приписами статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з статтею 17 названого Закону відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Завданням органу місцевого самоврядування, зокрема міської ради, є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності (аналогічні висновки містяться у постановах суду касаційної інстанції від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18, від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18).

Відповідно до статті 18-1 цього Закону, орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

На території міста Дніпро органом місцевого самоврядування є саме Дніпровська міська рада.

Власником КП «Транспортна інфраструктура міста» Дніпровської міської ради, відповідно до Статуту останнього, є територіальна громада міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради.

Пунктом 3.1 Статуту встановлено, що майно підприємства є комунальною власністю територіальної громади міста і закріплюється за підприємством на праві господарського володіння.

Згідно з п. 3.3 Статуту власник майна, закріпленого за підприємством на праві господарського володіння, здійснює контроль за належним використання та збереженням майна безпосередньо через уповноважений орган відповідно до цього Статуту та законодавчих актів України.

Пунктом 4.2 Статуту встановлено, що з питань своєї діяльності підприємство підзвітне та підконтрольне власнику, виконавчому комітету міської ради та уповноваженому органу. Власник здійснює свої повноваження стосовно підприємства безпосередньо та через уповноважений орган.

Відтак, оскільки власником КП «Транспортна інфраструктура міста» є територіальна громада міста Дніпра в особі Дніпровської міської ради, закупівля здійснювалась за бюджетні кошти, а підприємство є підконтрольним і підзвітним Дніпровській міській раді та остання здійснює контроль за фінансово-господарською діяльністю підприємства, зокрема, і питання ефективності використання бюджетних коштів при укладенні спірних договорів, то прокурор обгрунтовано визначив міську раду, як орган який повинен захищати інтереси держави у даних правовідносинах.

Колегія суддів зазначає, що у постанові Верховного Суду від 08.02.2019 у справі №915/20/18 суд касаційної інстанції зазначив, що інтереси держави полягають не тільки у захисті прав державних органів влади чи тих, які відносяться до їх компетенції, а також й у захисті прав та свобод місцевого самоврядування, яке не має загальнодержавного характеру, але спрямоване на виконання функцій держави на конкретній території та реалізуються у визначеному законом порядку та способі, який відноситься до їх відання. Органи місцевого самоврядування є рівними за статусом носіями державної влади, як і державні органи (пункт 7. 23). Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 13.02.2019 у справі № 914/225/18.

Прокурором представлено в матеріали даної справи докази обізнаності Дніпровської міської ради до подання цього позову про порушення інтересів держави, а саме: листом від 25.06.2021 Центральна окружна прокуратура міста Дніпра повідомила Дніпровську міську раду про встановлені порушення інтересів територіальної громади, що полягають у нераціональному та неефективному використанні бюджетних коштів на підставі спірних договорів, перелічених вище, які укладені за наслідками закупівель UА-2021-03-31-003319-с, UА 2021-03-31003043-с, UА-2021-04-16-004921-b, UА-2021-04-27-006564-с, UА-2021-04-27-006637-c, UА-2021-05-11-006766-b, UА-2021-05-11-006742-b, UA-2021-04-09-005886-а, UА-2021-04-06-008486-а, що проведені з порушенням вимог чинного законодавства про публічні закупівлі.

Листом від 15.07.2021 Дніпровська міська рада повідомила прокуратуру про відсутність ознак порушення законодавства у сфері публічних закупівель та підстав для звернення з позовом до суду.

Листом від 16.09.2021 на підставі ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратура повідомила Дніпровську міську раду про прийняте рішення щодо звернення з позовом до суду в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради до Комунального підприємства "Транспортна інфраструктура міста" Дніпровської міської ради, Товариства з обмеженою відповідальністю "СКС МОНОЛІТ", Товариства з обмеженою відповідальністю "Дорожні системи Дніпро", Товариства з обмеженою відповідальністю "ФАВОРК ПЛЮС" про визнання недійсними рішень тендерного комітету, визнання недійсними договорів та застосування наслідків недійсності правочинів.

В подальшому, 06.10.2021 прокурор звернувся з позовом до суду.

Відтак, оскільки проведення процедури державних закупівель та укладення договору із порушенням законодавства порушує інтереси держави у сфері контролю за ефективним та цільовим використанням бюджетних коштів, а дотримання у цій сфері суспільних відносин законодавства становить суспільний інтерес, захист такого інтересу відповідає функціям прокурора.

Враховуючи наведене, висновок господарського суду про те, що прокурор неправильно визначив Дніпровську міську раду позивачем у справі є помилковим, зробленим з неправильним застосуванням положень статті 143 Конституції України та Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

Крім того, згідно з пунктом 9 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» замовники - органи державної влади, органи місцевого самоврядування та органи соціального страхування, створені відповідно до закону, а також юридичні особи (підприємства, установи, організації) та їх об`єднання, які забезпечують потреби держави або територіальної громади, якщо така діяльність не здійснюється на промисловій чи комерційній основі, за наявності однієї з таких ознак: юридична особа є розпорядником, одержувачем бюджетних коштів; органи державної влади чи органи місцевого самоврядування або інші замовники володіють більшістю голосів у вищому органі управління юридичної особи; у статутному капіталі юридичної особи державна або комунальна частка акцій (часток, паїв) перевищує 50 відсотків.колегія суддів зазначає, що у спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, залежно від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин (предмета та підстав позову).

Апеляційний суд зазначає, що у спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, залежно від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин (предмета та підстав позову).

Так, відповідно до пункту 36 частини першої статті 1 Закону України «Про публічні закупівлі» уповноважений орган - центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері публічних закупівель.

Згідно із частиною четвертою статті 7 Закону України «Про публічні закупівлі» Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Статтею 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель, який згідно із статтею 2 цього Закону є одним з головних завдань органу державного фінансового контролю, здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.

Відповідно до пункту 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органу державного фінансового контролю надається право, зокрема, звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43 (далі - Положення № 43), визначено, що, реалізуючи державний фінансовий контроль через здійснення моніторингу закупівель, Держаудитслужба, яка є центральними органами виконавчої влади, діяльність якої спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України, має право звертатися до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 Положення № 43 Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про державні закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Держаудитслужба здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку міжрегіональні територіальні органи (пункт 7 Положення № 43).

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

Водночас, саме в даному випадку Державна аудиторська служба України, її територіальний орган не могли набути статуту позивача у даній справі, оскільки на момент звернення прокурора з позовом до суду відсутні будь-які дані щодо виявлених уповноваженим органом порушень при проведені процедури спірної закупівлі, які були б зафіксовані у відповідному висновку чи акті перевірки.

Близька за смислом позиція викладена Верховним Судом в постанові від 22.02.2021 у справі №912/738/20.

Відповідно до ст. 280 Господарського процесуального кодексу України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Враховуючи викладене, ухвала Господарського суду Дніпропетровської області від 05.07.2022 у справі №904/8332/21 підлягає скасуванню, а апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Відповідно до ст. 129 ГПК України витрати за розгляд цієї апеляційної скарги здійснюються за наслідками розгляду спору по суті.

Керуючись ст. ст. 269, 271, 275, 280, 282 - 284 Господарського процесуального кодексу України, суд

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задовольнити.

Ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 05.07.2022 у справі №904/8332/21 скасувати.

Справу направити для продовження розгляду до господарського суду Дніпропетровської області.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суд лише протягом 20 днів з дня складання повного тексту постанови.

Повний текст постанови складено 04.09.2022р.

Головуючий суддя С.Г. Антонік

Суддя О.В. Березкіна

Суддя І.М. Кощеєв