ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХАРКІВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
_______________________________________________________________________
УХВАЛА

"09" серпня 2022 р. м. ХарківСправа № 922/957/21

Господарський суд Харківської області у складі:

суддя Жигалкін І.П.

при секретарі судового засідання Кісельовій С.М.

розглянувши справу

за позовом Керівника Немишлянської окружної прокуратури м. Харкова
до 1. Харківської міської ради, м. Харків; 2. Товариства з обмеженою відповідальністю "Аклор", м. Харків
про визнання незаконними та скасування рішень
за участю представників:

прокурора - Клейн Л.В. (посв. № 057300 від 09.10.2020)

1. відповідача - не з`явився

2. відповідача - не з`явився

ВСТАНОВИВ:

У березні 2021 року керівник Немишлянської окружної прокуратури міста Харкова (далі Прокурор, позивач) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Харківської міської ради (далі Харківська міськрада, Міськрада, відповідач-1) і Товариства з обмеженою відповідальністю "Аклор" (далі ТОВ "Аклор", Товариство, відповідач-2) про: 1) визнання незаконним та скасування підпунктів 4.1, 4.2 пункту 4 додатку № 1 до рішення 35 сесії Харківської міськради 7 скликання "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів" від 22.04.2020 № 2089/20 (далі рішення Харківської міськради від 22.04.2020 № 2089/20, оспорюване рішення від 22.04.2020); 2) визнання незаконним та скасування підпунктів 1.1 1.5 пункту 1 додатку № 1 до рішення 37 сесії Харківської міськради 7 скликання "Про надання земельних ділянок для будівництва, експлуатації та обслуговування об`єктів" від 19.08.2020 № 2230/20 (далі рішення Харківської міськради від 19.08.2020 № 2230/20, оспорюване рішення від 19.08.2020), з посиланням на положення статей 79, 83, 116, 124, 134, 135 Земельного кодексу України (далі ЗК України), статей 21, 377 Цивільного кодексу України (далі ЦК України), статей 6, 16 Закону України "Про оренду землі", статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статті 11 Закону України "Про будівельні норми", статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Позовна заява обґрунтовується тим, що: 1) згідно з оспорюваними рішеннями від 22.04.2020 та від 19.08.2020 Міськрада незаконно надала Товариству в оренду земельну ділянку площею 1,1601 га, кадастровий номер :07:001:0093, розташовану за адресою: м. Харків, проспект Маршала Жукова, 2Б (Немишлянський район) (далі спірна земельна ділянка), на неконкурентних засадах (без проведення земельних торгів), оскільки її надано для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури, а не для обслуговування та експлуатації належних відповідачу-2 нежитлових будівель літ. "Г 1", літ. "Д 1", літ. "Е 1", "Ж1", розташованих за адресою: м. Харків, проспект Маршала Жукова, 2Б, які (нежитлові будівлі) оспорюваними рішеннями передбачено знести; 2) Товариство отримало земельну ділянку площею, яка в 115 разів перевищує площу нежитлових будівель. Рішенням Господарського суду Харківської області від 30.06.2021, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 05.10.2021, у позові відмовлено.

Верховним Судом у складі колегії суддів Касаційного господарського суду своєю постановою касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури задовольнити частково, рішення Господарського суду Харківської області від 30.06.2021 та постанову Східного апеляційного господарського суду від 05.10.2021 у справі № 922/957/21 скасував, а справу № 922/957/21 передав на новий розгляд до Господарського суду Харківської області, де на підставі протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу № 922/957/21 призначено до розгляду судді Жигалкіну І.П.

12 липня 2022 року Господарським судом Харківської області постановлено ухвалу, яка була направлення учасникам справи та повідомленням останніх, що підготовче засідання відбудеться у справі 26.07.2022 о 10:00.

Ухвалою від 26.07.2022 судом повідомлено, що заяву (від 26.07.2022) про інформування Харківської обласної прокуратури про дату та час наступного судового засідання у справі №922/957/21 з метою забезпечення участі у судовому засіданні представника Харківської обласної прокуратури Трофіменко О.О. задоволено; підготовче засідання у справі відбудеться "09" серпня 2022 р. о(б) 10:15 год.

Від прокурора заяв та клопотань не надійшло, пояснень не надано.

Інші представники не з`явились, заяв та клопотань не надано.

Стосовно клопотання (вх. №6654 від 15.07.2022) ТОВ "Аклор" про зупинення провадження у справі № 922/957/21 до закінчення перегляду в касаційному порядку судовою палатою для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду справи № 925/1133/18 та оприлюднення в Єдиному державному реєстрі судових рішень повного тексту постанови Верховного Суду у справі № 925/1133/18, суд зазначає, що воно не підлягає задоволенню.

Суд може за заявою учасника справи, а також з власної ініціативи зупинити провадження у справі у випадках перегляду судового рішення у подібних правовідносинах (в іншій справі) у касаційному порядку палатою, об`єднаною палатою, Великою Палатою Верховного Суду. (пункт 7 частина 1 стаття 228 ГПК України)

На предмет подібності слід оцінювати саме ті правовідносини, які є спірними у порівнюваних ситуаціях. Встановивши учасників спірних правовідносин, об`єкт спору (які можуть не відповідати складу сторін справи та предмету позову) і зміст цих відносин (права й обов`язки сторін спору), суд має визначити, чи є певні спільні риси між спірними правовідносинами насамперед за їхнім змістом. А якщо правове регулювання цих відносин залежить від складу їх учасників або об`єкта, з приводу якого вони вступають у правовідносини, то у такому разі подібність слід також визначати за суб`єктним і об`єктним критеріями відповідно. Для встановлення подібності спірних правовідносин у порівнюваних ситуаціях суб`єктний склад цих відносин, предмети, підстави позовів і відповідне правове регулювання не обов`язково мають бути тотожними, тобто однаковими (такий правовий висновок наведено у пункті 39 постанови Великої Палати Верховного Суду від 12.10.2021 у справі № 233/2021/19).

Передаючи справу № 925/1133/18 на розгляд судової палати для розгляду справ щодо земельних відносин та права власності Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду в ухвалі від 07.07.2021 виходила з того, що прокурор при зверненні з позовом про визнання незаконним та скасування рішення Черкаської міської ради та визнання недійсними змін до договору оренди землі вказав, що є позивачем, оскільки Черкаська міська рада один із співвідповідачів, рішення якого оскаржується через його невідповідність нормам чинного законодавства. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто навів підставу для представництва інтересів держави. З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Черкаську міську раду одним з співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування рішення цього органу, то у прокурора відсутній обов`язок з дотримання процедури, передбаченої абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а саме щодо необхідності попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта. У зв`язку з цим колегія суддів у справі № 925/1133/18 визнала за необхідне відступити від висновку, викладеного у постанові Верховного Суду від 15.06.2021 у справі № 908/1664/19 про те, що визначення прокурором свого правового статусу як самостійного позивача не нівелює його обов`язку дотримання процедури, передбаченої абзацами 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

З аналогічних мотивів (у частині розширеного предмета позову) виходив Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду при вирішенні питання про зупинення провадження у справі № 922/1156/21.

Відповідно до наявних матеріалів справи, на яких ґрунтуються позовні вимоги, що об`єктивно та всебічно оцінюються судом, що мають значення для розгляду даної справи і вирішення спору, суд установив наступне.

Згідно з пунктами 4.1, 4.2 додатку № 1 до рішення Харківської міськради від 22.04.2020 № 2089/20 надано ТОВ "Аклор" дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) площею 1,1601 га із земель територіальної громади м. Харкова для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2Б. Будівництво об`єкта виконати з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "Г 1", літ. "Д1", літ. "Е1", "Ж1", в межах земельної ділянки (кадастровий номер :07:0001:0093), які належать ТОВ "Аклор" на праві приватної власності.

Рішенням Харківської міськради від 19.08.2020 № 2230/20 надано ТОВ "Аклор" в оренду земельну ділянку (кадастровий номер :07:001:0093) площею 1,1601 га із земель територіальної громади м. Харкова за рахунок земель житлової та громадської забудови для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2Б до 01.07.2022, з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "Г 1", літ. "Д 1", літ. "Е 1", "Ж 1".

Підпунктами 1.1 1.5 пункту 1 додатку № 1 до оспорюваного рішення від 19.08.2020: затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки зі зміною цільового призначення земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) із земель територіальної громади м. Харкова для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2Б;

змінено цільове призначення земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) на "для будівництва і обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури";

змінено вид використання земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093) на "для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури";

надано в оренду земельну ділянку (кадастровий номер :07:001:0093) площею 1,1601 га із земель територіальної громади м. Харкова за рахунок земель житлової та громадської забудови для будівництва багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури на просп. Маршала Жукова, 2Б до 01.07.2022; будівництво об`єкта виконати з урахуванням знесення нежитлових будівель літ. "Г 1", літ. "Д 1", літ. "Е 1", "Ж 1", в межах земельної ділянки (кадастровий номер :07:001:0093), які належать ТОВ "Аклор" на праві приватної власності.

належність на праві власності ТОВ "Аклор" () нежитлових будівель літ. "Ж 1" загальною площею 23,8 м2, літ. "Е 1" загальною площею 25,3 м2, літ. "Д 1" загальною площею 26,2 м2, літ. "Г 1" загальною площею 25 м2, розташованих на просп. Петра Григоренка (Маршала Жукова), 2К у м. Харкові, підтверджується інформаційною довідкою з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 16.03.2021.

Згідно з пояснювальною запискою до проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за адресою: м. Харків, проспект Маршала Жукова, 2Б за відомостями з Державного земельного кадастру, а адреси будівель: проспект Петра Григоренка, 2К за відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно не співпадають, однак відповідно до схематичних планів земельних ділянок у відповідних технічних паспортах зрозуміло, що будівлі розташовані в межах земельної ділянки, кадастровий номер :07:001:0093, за адресою: м. Харків, проспект Маршала Жукова, 2Б. Метою розробки документації із землеустрою є зміна цільового призначення земельної ділянки з "для будівництва та обслуговування інших будівель громадської забудови" код КВЦПЗ 03.15 на "для будівництва та обслуговування багатоквартирного житлового будинку з об`єктами торгово-розважальної та ринкової інфраструктури" код КВЦПЗ 02.10.

Дослідивши матеріали справи, повністю, всесторонньо, за своїм внутрішнім переконанням, яке ґрунтується на всебічному, повному і об`єктивному розгляді всіх обставин справи в їх сукупності, керуючись законом, оцінивши надані докази та надаючи правову кваліфікацію викладеним обставинам справи, керуючись принципом Верховенства права та права на судовий захист, уникаючи принципу надмірного формалізму, та усуваючи підстави для використання правового пуризму суд вирішив, що позов підлягає залишенню без розгляду, виходячи з наступного.

Задля правильного розуміння і застосування у цій справі норм права щоб воно було очевидним і не викликало розумних сумнівів щодо їх застосування чи тлумачення у сторонньої особи, суд звертається до правової позиції ВП ВС, яка викладена у постанові від 30.01.2019 у справі № 755/10947/17. Так, ВП ВС зазначила, що незалежно від того, чи перераховані усі постанови, в яких викладена правова позиція, від якої відступила Велика Палата Верховного Суду, суди під час вирішення тотожних спорів мають враховувати саме останню правову позицію Великої Палати Верховного Суду.

В межах виниклих правовідносин суд зазначає наступне.

Представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати органи державної влади чи органи місцевого самоврядування.

У судовій практиці залишається вже тривалий час одним з актуальних питання представництва прокурором інтересів держави в суді, зокрема, у статусі позивача.

Дослідження інституту представництва прокурором інтересів держави в суді безпосередньо зачіпає такі важливі питання як право на справедливий судовий розгляд незалежним і безстороннім судом, а також дотримання принципів змагальності та рівності сторін судового процесу.

Передусім слід зауважити, що процесуальний статус прокурора в адміністративному, господарському та цивільному суді зумовлений роллю інституту прокуратури, яку остання виконує згідно із Конституцією України та Законом України «Про прокуратуру». З цього приводу важливо зазначити, що статус прокуратури зазнав суттєвих змін після прийняття у 2014 році нового Закону України «Про прокурату» та внесення у 2016 році змін до Конституції України щодо правосуддя.

Зокрема, у пояснювальній записці до законопроекту «Про прокуратуру» зазначалось, що адаптація національного законодавства до європейських норм потребує переосмислення ролі прокуратури у захисті інтересів держави та суспільства, позбавлення прокуратури надмірних повноважень щодо здійснення «загального нагляду» за додержанням законів та водночас вимагає запровадження правових механізмів, які дозволять підвищити ефективність її діяльності та зосередити основну увагу на питаннях, пов`язаних із кримінальним судочинством.

При цьому слід врахувати, що зміну статусу прокуратури було закладено в Перехідних положеннях Основного Закону 1996 року, якими визначено, що прокуратура продовжує виконувати відповідно до чинних законів функцію нагляду за додержанням і застосуванням законів та функцію попереднього слідства до введення в дію законів, що регулюють діяльність державних органів щодо контролю за додержанням законів, та до сформування системи досудового слідства і введення в дію законів, що регулюють її функціонування.

Отже, після прийняття нового Закону України «Про прокуратуру» роль прокуратури у сфері представництва інтересів держави носить допоміжний характер, оскільки передбачається, що основну роль відіграють профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які самостійно звертатимуться до суду (для цього у відповідні закони, зокрема «Про центральні органи виконавчої влади», «Про місцеве самоврядування в Україні» та «Про місцеві державні адміністрації», були внесені зміни, які передбачають, що суб`єкти владних повноважень звертаються до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України).

У статті 131-1 Конституції України визначено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і у порядку, що визначені законом.

З цього приводу у Рішенні від 5 червня 2019 р. № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Важливо звернути увагу на те, що на сьогодні вже дещо застарілим є Рішення Конституційного Суду України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 8 квітня 1999 року № 3-рп/99. У п.п. 3 та 4 мотивувальної частини цього Рішення зазначено, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин; в основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо; інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій; із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Це Рішення єдиного органу конституційної юрисдикції об`єктивно не враховує зміни, що були внесені до Конституції України та положення нового Закону України «Про прокуратуру»; крім того, воно було винесено у контексті офіційного тлумачення саме Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність.

У Законі України «Про прокуратуру» закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.

Таке представництво відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону здійснюється лише у випадках порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо: 1) захист інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, 2) відсутній компетентний орган.

Згідно з ч. 4 ст. 23 цього Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді; прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу; прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта владних повноважень; наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень.

Аналогічні за змістом положення містяться у всіх без виключення процесуальних кодексах, зокрема, у ч.ч. 4-5 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України (надалі - ГПК України).

Важливо, що абз. 3 ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлює обмеження на представництво прокурором інтересів держави у суді в окремих видах правовідносин.

Зокрема, не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

Слід звернути увагу на те, що ГПК України містить деякі додаткові запобіжники від безпідставних позовів прокурорів: позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи (ч. 4 ст. 53 та ст. 174 ГПК України); суд може постановити окрему ухвалу у випадку неналежного виконання професійних обов`язків (ст. 90 ГПК України). Крім того, згідно чинного законодавства органи прокуратури сплачують судовий збір на загальних підставах.

При цьому ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» визначено, що право подання позовної заяви, апеляційної чи касаційної скарги, заяви про перегляд судового рішення за нововиявленими обставинами, заяви про перегляд судового рішення Верховним Судом надано Генеральному прокурору, його першому заступнику та заступникам, керівникам обласних та окружних прокуратур, їх першим заступникам та заступникам, прокурорам Спеціалізованої антикорупційної прокуратури. Встановлено також, що повноваження прокурорів, передбачені цією статтею, здійснюються виключно на підставах та в межах, передбачених процесуальним законодавством, тобто закріплений пріоритет положень відповідних процесуальних кодексів.

Порядок організації діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді визначений, зокрема, наказом Генерального прокурора України «Про організацію діяльності прокурорів щодо представництва інтересів держави в суді та при виконанні судових рішень» від 21.09.2018 № 186, який визначає джерела інформації, з яких прокурор встановлює необхідність здійснення представництва, форми такого представництва, порядок організації роботи прокурора щодо подання позовних заяв, апеляційних чи касаційних скарг.

Таким чином, законодавством України закріплене право прокурора звертатися з позовом до суду, однак підстави та умови такого звернення чітко регламентовані та не можуть тлумачитись розширено, оскільки у протилежному випадку це суперечитиме, серед іншого, конституційним принципу рівності усіх учасників судового процесу перед законом і судом та принципу змагальності сторін (ч. 2 ст. 129 Основного Закону України).

Об`єднана палата Касаційного господарського суду у постанові від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17, здійснюючи тлумачення ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» у системному зв`язку з положеннями процесуального законодавства, зазначила, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

При цьому Велика Палата Верховного Суду (ВП ВС) у постанові від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц конкретизувала вищенаведені висновки Об`єднаної палати Касаційного господарського суду, вказавши на необхідність у кожному конкретному випадку перевіряти:

1) доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати захист законних інтересів у спосіб, який обрав прокурор та

2) доводи прокурора з приводу відсутності органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави.

На сьогодні у контексті виниклих правовідносин в межах розгляду справи надважливим є вивчення та застосування саме практики Верховного Суду як суду права до останніх.

Приміром, у справі № 183/1617/16, звертаючись із позовом до суду, прокурор у позовній заяві вказував, що орган, який уповноважений на здійснення функцій захисту у спірних правовідносинах, не вживав заходів для скасування оскарженого рішення, визнання недійсним державного акта та повернення земельної ділянки. На підтвердження зазначених обставин прокурор долучив письмові докази, а саме листування з уповноваженим державним органом. Дослідивши ці докази, ВП ВС у постанові від 14 листопада 2018 року дійшла до висновку про наявність у прокурора підстав для представництва інтересів держави за даних обставин.

В іншій справі № 587/430/16-ц прокурор заявив позов до ГУ Держгеокадастру у Сумській області та у тексті позовної заяви обґрунтував, на його думку, відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів у спірних правовідносинах (навів підставу для представництва інтересів держави), а також обґрунтував, у чому, з погляду позивача, полягає порушення цих інтересів (навів підстави позову). Разом з тим, суди першої й апеляційної інстанцій вказали на помилковість доводів прокурора та залишили позов без розгляду. ВП ВС у постанова від 26 червня 2019 року з цього приводу зазначила, що процесуальне законодавство вимагає вказувати у позовній заяві докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог (на підтвердження обставин, якими обґрунтовані ці вимоги). Незгода суду з наведеним у позовній заяві обґрунтуванням прокурора щодо визначеної ним підстави представництва, як і неподання прокурором доказів відсутності органів влади, які мають повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, не є підставою для залишення позову без розгляду, як помилково вважали суди у цій справі. На цій підставі рішення судів попередніх інстанцій були скасовані з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції.

У справі № 698/119/18, звертаючись до суду з позовом, прокурор вказав, що є позивачем, оскільки ГУ Держгеокадастру у Черкаській області це один зі співвідповідачів, наказ якого оскаржується через недотримання вимог законодавства стосовно передачі земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства. Цим прокурор обґрунтовував відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах, тобто, навів підставу для представництва інтересів держави. У постанові від 15 січня 2020 року ВП ВС дійшла до висновку про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач, та визнала у зв`язку з цим помилковим висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.

У постанові від 11 лютого 2020 року у справі № 922/614/19 ВП ВС, вирішуючи питання про наявність підстав для представництва інтересів держави прокурором у суді, звернула увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює. ВП ВС також зазначила, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу позивача.

Важливо також те, що на відповідно до ухвали від 7 листопада 2019 року у справі № 912/2385/18 ВП ВС вирішував виключну правову проблему щодо того, чи зобов`язаний прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі, окрім обґрунтування сутності порушень інтересів держави та необхідності їх захисту, обґрунтовувати також визначені законом підстави для звернення до суду. Як зазначено у згадуваній ухвалі, відсутність єдиної правозастосовчої практики у питаннях механізму реалізації прокурором права подавати позови до суду в інтересах держави може становити порушення принципу юридичної визначеності, який є складовою конституційного принципу верховенства права, що вимагає чіткості, зрозумілості й однозначності правових норм, зокрема їх передбачуваності (прогнозованості) та стабільності.

У наступному 26 травня 2020 року Велика Палата Верховного суду (п.п. 76-78) зазначила, що Відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

У справі № 903/129/18 на підтвердження неналежного виконання покладених законом та умовами договору оренди повноважень з боку сільської ради прокурор зазначав, що рада самостійно зверталась до суду з позовом про повернення спірної земельної ділянки, однак суд позовну заяву повернув позивачу у зв`язку з несплатою судового збору; при цьому у подальшому орган місцевого самоврядування не вживав заходів щодо повернення земельної ділянки. ВП ВС у постанові від 15 жовтня 2019 року зазначила, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи сільської ради про неможливість самостійно звернутись до суду з позовом про повернення земельної ділянки через відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт незвернення до суду сільської ради з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав захистити інтереси жителів територіальної громади, свідчить про те, що указаний орган місцевого самоврядування неналежно виконує свої повноваження щодо повернення земельної ділянки, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для захисту інтересів значної кількості громадян - членів територіальної громади та звернення до суду з таким позовом.

Разом з тим, у практиці Верховного Суду є непоодинокі випадки визнання необґрунтованими доводів прокурора щодо наявності у нього права на звернення до суду з метою захисту інтересів держави.

У справі № 822/1169/17 Верховний Суд ухвалою від 19 липня 2018 року відмовив у прийнятті касаційної скарги заступника прокурора, мотивуючи відмову тим, що скаржником не обґрунтовано підстави звернення до суду від імені суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, з наданням належних доказів, які би підтверджували встановлення прокурором наявності підстав для представництва у відповідності до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Прокурор вказував на незаконність передачі у власність позивачу-фізичній особі земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства із земель сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої за межами населених пунктів, однак не обґрунтував необхідність звернення з цим позовом саме прокурором, не вказав на наявність підстав такого звернення.

У постанові від 3 грудня 2019 року у справі № 810/3164/18 Верховний Суд залишив касаційну скаргу прокурора без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій про повернення позовної заяви без розгляду без змін, дійшовши до висновку про те, що у спірних правовідносинах органом, уповноваженим на забезпечення заходів авіаційної безпеки є Державна авіаційна служба України, відтак, прокурор за даних обставин не набув право на звернення до адміністративного суду з цим позовом.

У цій справі суд звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні, насамперед, відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор; щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінюючи в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно; у кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити, причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Отже, необхідність обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, зокрема, шляхом зазначення та доведення відсутності органу, уповноваженого здійснювати захист інтересів держави у відповідній сфері, або неналежного виконання таким органом своїх повноважень, є обов`язковою умовою для виникнення у прокурора права на звернення до суду в інтересах держави.

Особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України «Про прокуратуру», полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді носить допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які повинні самостійно звертатимуться до суду. Такий підхід до визначення ролі прокурора у сфері представництва інтересів держави у суді було закладено у Перехідних положеннях Конституції України 1996 року та вподальшому втілено в життя з урахуванням досвіду функціонування прокуратури в європейських державах, стандартів Ради Європи, а також висновків та рекомендацій, які надавалися Венеціанською Комісією щодо законопроектів про реформування прокуратури України.

У національній судовій практиці сформульована правова позиція, відповідно до якої прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, у двох випадках:

1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах;

2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Прокурор під час звернення до суду з позовом, апеляційною чи касаційною скаргою зобов`язаний обґрунтувати та надати належні докази наявності підстав для представництва інтересів держави в суді, що є обов`язковою умовою для виникнення у прокурора права на звернення до суду. При цьому, для встановлення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в судах, у кожному конкретному випадку суди перевіряють доводи всіх сторін щодо наявності чи відсутності підстав для такого представництва.

Велика Палата Верховного Суду сформулювала ряд правових висновків стосовно застосування ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» під час визначення судами наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави у суді:

1) таке право виникає у разі наявності органу, уповноваженого здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах, за умови, якщо таким органом не вживаються заходи для належної реалізації своїх повноважень або вживаються не у повній мірі (такий орган не звертається до суду з відповідним позовом, не застосовує свої владні повноваження для самостійного вирішення спірної ситуації, ухиляється від сплати судового збору тощо);

2) прокурор у позовній заяві, апеляційній чи касаційній скарзі має обґрунтувати наявність підстав для звернення до суду;

3) якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу.

Законодавством встановлені певні обмеження, спрямовані на подачу прокуратурою безпідставних позовів, зокрема:

1) право суду повернути позовну заяву позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи;

2) право суду щодо постановлення окремої ухвали;

3) обов`язок органів прокуратури сплачують судовий збір на загальних підставах.

Поняття «державний інтерес» у сталій практиці Верховного Суду є оціночним поняттям, що охоплює широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються однозначній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом, апеляційною або касаційною скаргою; надмірна формалізація поняття «інтереси держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора щодо захисту суспільних (публічних) інтересів там, де це дійсно потрібно (питань охорони земель, безпеки довкілля, благоустрою населених пунктів, розпорядження комунальною та державною власністю, запобігання виникнення техногенних катастроф тощо).

Інтереси держави, за загальним правилом, охоплюють собою і суспільні (публічні) інтереси, оскільки основне покликання держави (стаття 3 Конституції України гарантує те, що людина, її життя і здоров`я, честь і гідність, недоторканність і безпека визнаються в Україні найвищою соціальною цінністю; права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави; утвердження і забезпечення прав і свобод людини є головним обов`язком держави) - це максимально забезпечувати інтереси всіх соціальних груп для досягнення в суспільстві справедливості як найвищого блага.

Особливість суспільних (публічних) інтересів є те, що на відміну від приватних, їх майже не можливо захищати в суді безпосереднім носієм (носіями), а тому в державі обов`язково повинен існувати інструмент захисту такого інтересу у формі спеціального суб`єкта, яким може і повинен за чинної Конституції України виступати такий орган як прокуратура.

У справах за позовами прокурора в інтересах держави надважливим є також врахування та застосування судом принципу пропорційності як універсального загальноправового принципу, спрямованого на забезпечення у правовому регулюванні розумного балансу приватних і суспільних (публічних) інтересів, відповідно до якого цілі обмежень прав мають бути істотними, а засоби їх досягнення обґрунтованими і мінімально обтяжливими для осіб, чиї права обмежуються; використання цього принципу дозволяє досягти розумного співвідношення між метою впливу з боку держави в особі органів прокуратури та засобами їх досягнення; принцип пропорційності вимагає виключно справедливого, раціонального та співрозмірного ініціювання прокурором судового процесу для захисту суспільних (публічних) інтересів (прав необмеженої кількості осіб).

Проте, відповідно до положень ст. 6 Конституції України державна влада в Україні здійснюється шляхом її поділу на законодавчу, виконавчу та судову. Органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених Конституцією межах і відповідно до законів України.

У той же час згідно зі ст. 7 Конституції України в Україні визнається і гарантується місцеве самоврядування.

Відповідно до ст. 140 Конституції України місцеве самоврядування є правом територіальної громади жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів декількох сіл, селища та міста самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції та законів України.

Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.

Виходячи з вищевказаних норм, між державою, в особі органів законодавчої, виконавчої та судової влади, і територіальними громадами, в особі органів місцевого самоврядування, існує певна різниця. Останні не є частиною державної влади, оскільки можуть самостійно (тобто незалежно від держави та її органів) вирішувати питання місцевого значення. Відповідно, інтереси територіальної громади, в принципі, можуть не співпадати з інтересами держави (хоча останні мають пріоритет).

При цьому згідно зі ст. 121 Конституції України прокуратура України становить єдину систему, на яку покладається в тому числі представництво інтересів громадянина та держави в суді у випадках, визначених законом (п. 2).

Про право прокуратури на представництво інтересів територіальних громад у зазначеній нормі Основного закону нічого не сказано, що вже викликає сумніви у конституційності повноважень прокурорів представляти в суді інтереси місцевих рад.

Визначення поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні повноваження" надано в Рішенні Конституційного Суду України від 08.04.99 р. № 1-1/99. Згідно з цим Рішенням під таким органом слід розуміти орган державної влади або орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.

Тобто, виходячи з вимог ГПК та їх офіційного тлумачення Конституційним Судом України, органи прокуратури можуть представляти лише ті органи місцевого самоврядування, які наділені повноваженнями органів виконавчої влади.

Враховуючи вимоги Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", місцеві ради як органи місцевого самоврядування не наділені жодними делегованими повноваженнями органів виконавчої влади. Згідно з ч. 2 ст. 11 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" делегованими повноваженнями можуть наділятися лише виконавчі органи місцевих рад.

Підтвердженням тому є положення глави 2 розділу II Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", в яких визначено повноваження виконавчих органів сільських, селищних, міських рад. Ці повноваження, відповідно до статей вказаної глави, розділені на власні повноваження виконавчих органів рад і на делеговані повноваження.

Разом з тим стосовно повноважень місцевих рад поділ повноважень на власні та делеговані відсутній, і це дає підстави стверджувати, що місцеві ради не наділені делегованими повноваженнями органів виконавчої влади.

Виходячи з вищевказаного Рішення КСУ від 08.04.99 р. № 1-1/99, органи прокуратури не мають повноважень на представництво інтересів органів місцевого самоврядування.

Особливо, якщо йдеться про питання, що стосуються виключних повноважень таких рад і про права територіальної громади, яку вони представляють. Зокрема, це стосується питань витребування земельних ділянок, що незаконно вибули з володіння територіальної громади.

Так, відповідно до ч. 2 ст. 83 Земельного кодексу України у комунальній власності перебувають, серед іншого, усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.

При цьому відповідно до положень ст. 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад відноситься й питання про прийняття рішення щодо відчуження згідно із законом комунального майна, про віднесення до об`єктів комунальної власності майна, відчуженого в процесі приватизації, договір купівлі-продажу якого у встановленому порядку розірвано або визнано недійсним (п. 30), і прийняття рішень про передачу іншим органам окремих повноважень щодо управління майном, яке належать до комунальної власності відповідної територіальної громади, визначення меж цих повноважень та умов їх здійснення.

Більше того, згідно зі ст. 29 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні) повноваження, зокрема, управління в межах, визначених радою, майном, що належить до комунальної власності відповідних територіальних громад.

Відповідно, навіть виконавчі органи місцевих рад можуть здійснювати повноваження щодо управління майном, що перебуває у комунальній власності, лише в межах, визначених місцевою радою.

Таким чином, виходячи з вищевказаних норм, без відповідного делегування повноважень з боку місцевої ради органи прокуратури не мають повноважень на пред`явлення від імені територіальної громади в особі відповідної місцевої ради позовів про витребування майна з чужого незаконного володіння.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 нового Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Тобто, виходячи із зазначеної норми, органи місцевого самоврядування також повинні захищати інтереси держави, а якщо вони цього не роблять, то за них це може зробити прокуратура.

При цьому варто звернути увагу на наступне. По-перше, на саму відмінність між органами державної влади та органами місцевого самоврядування: у Законі "Про прокуратуру" враховано, що це не те ж саме. По-друге, на те, що ця норма є новою. По-третє, наявність цієї норми ще не свідчить про те, що прокурор має право подавати позови замість місцевих рад.

Органами місцевого самоврядування є не лише місцеві ради, але і їх виконкоми. Останнім, з урахуванням положень Закону "Про місцеве самоврядування", можуть делегуватися повноваження органів виконавчої влади і в такому випадку вони дійсно можуть підпадати під визначення органу, уповноваженого здійснювати відповідні повноваження держави. Про це вказано ще у вищезгаданому Рішенні КСУ від 08.04.99 р. № 1-1/99. Проте, як було зазначено вище, місцеві ради делегованих повноважень, як правило, не мають.

Також підставою для представництва прокурором інтересів держави має бути наявність порушень або загрози порушень цих самих інтересів.

Як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні № 18-рп/2004 від 1 грудня 2004, поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України в логічно-значеннєвому зв`язку з поняттям "права", слід розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як обумовлений загальним змістом об`єктивного та прямо не опосередкованого в суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, який є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, що не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим принципам.

У більшості випадків представництва прокуратурою місцевих рад інтерес держави як такий відсутній, оскільки в результаті задоволення позову вона не одержує ніякого конкретного матеріального чи нематеріального блага.

За останньою судовою практикою у схожих правовідносинах, Велика Палата Верховного Суду у своїй Постанові по справі 912/2385/18 від 26 травня 2020, а прокурор у справі що розглядається, звернувся до суду у березні 2021 року, зазначила що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові.

За матеріалами справи суд не вбачає ґрунтовного обґрунтування з боку прокурора дотримання не розумності строків самостійного не звернення до суду першого Відповідача.

У постанові Верховного Суду у складі колегії об`єднаної палати Касаційного господарського суду від 18.06.2021 у справі № 927/491/19 вказано, що обчислення розумного строку для реагування відповідного органу на повідомлення прокурора повинно враховувати не лише останнє повідомлення прокурора про подання позову до суду, а й попередні листи, направлені прокурором органу, якщо в них міститься інформація про стверджуванні порушення (а не просто направлено запит на надання інформації).

При цьому Верховний Суд неодноразово наголошував, що розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Таким чином саме на прокуророві лежить обов`язок надати докази на підтвердження дати фактичного направлення ним листів на адресу Харківської міської ради, їх отримання цими органами та що ними у розумний строк після отримання такого повідомлення не вживалися заходи для захисту інтересів держави, а також існування обставин, що обумовлювали необхідність невідкладного захисту інтересів держави.

Отже, враховуючи викладені висновки Верховного Суду, господарський суд зазначає, що дотримання прокурором при зверненні з цим позовом вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та наявності у нього підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді є передчасним.

Відповідно до ст. 3 Конституції України держава відповідає перед людиною за свою діяльність.

Крім того, ст.3 Конституції України встановлено, що права та свободи людини та їх гарантії визначають зміст та спрямованість діяльності держави.

§ 1 статті 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі Перший протокол, Конвенція) проголошує, що «кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права».

Відповідно до ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» «Суди застосовують при розгляді справ Конвенцію та практику Суду як джерело права».

У справі «Стретч проти UK» заявник, скаржився на порушення щодо нього ст. 1 Першого протоколу, а саме заперечення його права на продовження договору оренди комунальної землі на новий 21-річний термін з тих підстав, що умова договору оренди (первісно укладеного на 22 роки) про право вимагати продовження договору була нікчемною згідно з так званою доктриною «ultra vires» (лат. «поза межами повноважень») орган місцевого самоврядування не мав права включати таку умову до договору. Необхідність діяти «в межах повноважень» у рамках доктрини ultra vires сприймається не лише у буквальному розумінні (наявність компетенції), а й як необхідність дотримання певних принципових вимог до процедури прийняття акта, як вимога не зловживати владою, діяти розумно та співмірно при здійсненні адміністративного розсуду тощо (див., наприклад, [4]). Втім, далеко не кожне порушення процедури підпадає під ознаки ultra vires.

Застосовуючи Конвенцію до обставин цієї справи, ЄСПЛ вважав, що заявник мав щонайменше «правомірні очікування» («legitimate expectations») щодо використання права на продовження договору, яке пов`язувалося з майновими правами за договором (§ 35 рішення). При цьому заперечення права на продовження договору було втручанням у здійснення його права власності в розумінні ст. 1 Першого протоколу (§ 36 рішення). Згідно з усталеним тлумаченням ст. 1 Першого протоколу втручання у здійснення права власності повинно забезпечувати «справедливий баланс» («a fair balance») між загальними інтересами суспільства і вимогами основних прав особи, що передбачає «розумну пропорційність» («a reasonable relation ship of proportionality») між цілями та засобами, що використовуються. При цьому державні органи користуються певними межами розсуду при регулюванні договірних відносин і відносин власності (§ 37 рішення). Суд не заперечував цілей доктрини ultra vires, які полягають у забезпеченні реалізації принципу верховенства права. Втім, він вважав, що застосування доктрини у цій справі порушило вимогу пропорційності (§ 38 рішення).

ЄСПЛ, очевидно, надавав важливого значення також добросовісності заявника, зазначаючи, що, хоча заявника представляв юрист, з огляду на обставини справи, переконання заявника у тому, що орган місцевого самоврядування мав повноваження включати умову про продовження у договір, не є нерозумним (§ 40 рішення).

Таким чином, добросовісність особи також відіграє важливе значення з точки зору встановлення справедливого балансу. Зважаючи на викладене, можна дати оцінку тенденціям у застосуванні рішення у справі «Стретч проти UK», що притаманні вітчизняній судовій практиці. У деяких випадках, як вже зазначалося, рішення у справі «Стретч проти UK» розглядається як індульгенція, яка надає власникові незаконно набутої земельної ділянки імунітет від будь-яких претензій держави.

Суд вважає, що рішення у справі «Стретч проти UK» наголошує на одній з обов`язкових умов правомірності втручання у здійснення права власності його пропорційності. Відновлення абстрактної «законності» само по собі не може виправдати втручання.

Пропорційність, або наявність «справедливого балансу», необхідно встановлювати відносно кожної конкретної ситуації.

Втручання не може вважатися виправданим, якщо порушення закону має суто формальний характер.

Згідно з практикою ЄСПЛ, втручання держави у право власності має відповідати критеріям правомірного втручання у право людини на мирне володіння майном у розумінні Конвенції.

Зокрема, згідно з рішенням ЄСПЛ від 23 вересня 1982 року у справі «Спорронг і Лоннрот проти Швеції», будь-яке втручання у права особи передбачає необхідність сукупності наступних умов: втручання має здійснюватись «відповідно до закону»; воно має мати «легітимну мету» та бути «необхідним у демократичному суспільстві». Саме «необхідність у демократичному суспільстві»: включає конкуруючий приватний інтерес; обумовлена причинами, що виправдовують втручання, які у свою чергу мають бути «відповідними та достатніми»; для такого втручання має бути «нагальна суспільна потреба», а втручання має бути пропорційним до законної мети.

У своїй діяльності ЄСПЛ керується принципом пропорційності, який вимагає дотримання «справедливого балансу» між потребами загальної суспільної значущості та потребами збереження фундаментальних прав людини. При цьому необхідно враховувати, що зацікавлена особа не повинна нести непропорційний та надмірний тягар.

Конкретному приватному інтересу має протиставлятися інший інтерес, який може бути не лише публічним (суспільним, державним), але й іншим приватним інтересом, тобто має існувати суперечка між двома юридично рівними суб`єктами, кожен з яких має свій приватний інтерес та перебуває у цивільно-правовому полі.

Втручання у право безперешкодного користування майном, навіть якщо воно здійснюється відповідно до закону та з легітимною метою, розглядатиметься як порушення статті 1 Протоколу, якщо не буде встановлено справедливого балансу між інтересами суспільства, пов`язаними з цим, та інтересами особи, яка відчуває таке втручання.

Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) мети, досягнення якої передбачається, та засобів, що використовуються для її досягнення.

Справедливий баланс не буде дотриманий, якщо особа сумлінний набувач у результаті втручання в її право власності понесе індивідуальний та надмірний тягар, зокрема, якщо йому не буде надана обґрунтована компенсація або інший вид належного відшкодування у зв`язку з позбавленням права на майно (рішення ЄСПЛ щодо справі «Рисовський проти України» від 20 жовтня 2011 року (заява № 29979/04)).

Крім того, відповідна правова позиція також викладена у рішенні ВП ВС по справі № 815/4780/17, а у рішенні ЄСПЛ «Рисовський проти України» Європейський суд зазначив, що ризик будь-якої помилки державного органу має покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються.

Потреба виправити минулу «помилку» не повинна непропорційним чином втручатися в нове право, набуте особою, яка покладалася на легітимність добросовісних дій державного органу (рішення у справі «Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки»).

Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються (рішення у справі "Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки", "Ґаші проти Хорватії", "Трґо проти Хорватії").

Іншими словами, державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків ("Лелас проти Хорватії").

Ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються ("Пінкова та Пінк проти Чеської Республіки", "Ґаші проти Хорватії").

У контексті скасування помилково наданого права на майно принцип «належного урядування» може не лише покладати на державні органи обов`язок діяти невідкладно, виправляючи свою помилку, а й потребувати виплати відповідної компенсації чи іншого виду належного відшкодування колишньому добросовісному власникові.

Суд вважає, що прокурором в межах справи та виниклих правовідносин не доведено «легітимної мети», а «обмеження повинні мати законну мету і бути пропорційними між використаними засобами та досягнутими цілями» (див. Guerin vs. France, рішення від 29 липня 1998, п. 37).

16 грудня 2021 року у справі № 11-164сап21 Велика Палата Верховного Суду (https://reyestr.court.gov.ua/Review/102267672) зазначила, що: «... вмотивованість судового рішення є свідченням того, що: доводи та міркування сторін (учасників) судового процесу були належним чином оцінені та враховані або відхилені судом на підставі конкретно визначених мотивів; усім зібраним у справі доказам (зібраним судом або поданим учасникам справи) було надано належну правову оцінку; надано обґрунтування прийняття (врахування) та відхилення кожного доказу; наведені норми права, якими урегульовані спірні правовідносини, з наданням обґрунтування того, чому ті чи інші правові норми мають бути застосовані у конкретній спірній ситуації, враховуючи попередні два пункти.

Не повинно викликати сумнівів чи заперечень відносно того, що всі судові рішення повинні бути зрозумілими, викладеними чіткою і простою мовою і це є необхідною передумовою розуміння рішення сторонами та громадськістю; для цього потрібно логічно структурувати рішення і викласти його в чіткому стилі, доступному для кожного; судові рішення повинні, у принципі, бути обґрунтованим; у викладі підстав для прийняття рішення необхідно дати відповідь на аргументи сторін та доречні доводи, здатні вплинути на вирішення спору; виклад підстав для прийняття рішення не повинен неодмінно бути довгим, оскільки необхідно знайти належний баланс між стислістю та правильним розумінням ухваленого рішення; обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент заявника на підтримку кожної підстави захисту; обсяг цього обов`язку суду може змінюватися залежно від характеру рішення.

У справі «Серявін та інші проти України» (заява № 4909/04; від 10 лютого 2010 року; пункт 58) ЄСПЛ зазначив, що національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін. Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає у тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією (рішення у справі «Hirvisaari v. Finland», заява № 49684/99, пункт 30, від 27 вересня 2001 року). На важливість дотримання судами вимоги щодо мотивованості (обґрунтованості) рішень йдеться також у ряді інших рішень ЄСПЛ (наприклад, «Богатова проти України», «Нечипорук і Йонкало проти України» та ін.).

У пунктах 11, 12 постанови Пленуму Верховного Суду України «Про судове рішення у цивільній справі» від 18 грудня 2009 року № 14 передбачено, що в мотивувальній частині рішення слід наводити дані про встановлені судом обставини, що мають значення для справи, їх юридичну оцінку та визначені відповідно до них правовідносини, а також оцінку всіх доказів, розрахунки, з яких суд виходив при задоволенні грошових та інших майнових вимог; встановлюючи наявність або відсутність фактів, якими обґрунтовувалися вимоги чи заперечення, визнаючи одні та відхиляючи інші докази, суд має свої дії мотивувати та враховувати, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях; у мотивувальній частині кожного рішення має бути наведено також посилання на закон та інші нормативно-правові акти матеріального права (назва, стаття, її частина, абзац, пункт, підпункт закону), у відповідних випадках - на норми Конституції України, на підставі яких визначено права та обов`язки сторін у спірних правовідносинах, посилання на Конвенцію та рішення ЄСПЛ».

В силу приписів статті 73 Господарського процесуального кодексу України доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи.

Згідно вимог стаття 74 Господарського процесуального кодексу України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Згідно п.54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, з метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19 лютого 2019 року у справі № 925/226/18.

З огляду на зазначене, прокурором при зверненні з цим позовом до суду не додержано вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру» та не доведено наявності у нього підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді, що є підставою для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Відповідно до ч.2 ст.226 ГПК України, про залишення позову без розгляду постановляється ухвала, в якій вирішуються питання про розподіл між сторонами судових витрат, про повернення судового збору з бюджету.

Згідно з ч.2 ст.123 ГПК України розмір судового збору, порядок його сплати, повернення і звільнення від сплати встановлюються законом.

Статтею 7 Закону України "Про судовий збір" передбачено підстави повернення судового збору, перелік яких є вичерпним.

Питання про повернення сплаченої суми судового збору вирішується господарським судом за результатами розгляду відповідних матеріалів за наявності клопотання сторони про повернення суми судового збору.

Також суд зазначає, що особа, позов якої залишено без розгляду, після усунення обставин, що були підставою для залишення позову без розгляду, має право звернутися до суду повторно (ч.4 ст.226 ГПК України).

Керуючись статтями 119, 176, 226, 234, 235 ГПК України, суд

УХВАЛИВ:

Залишити позов без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її оголошення і може бути оскаржена шляхом подання апеляційної скарги безпосередньо до Східного апеляційного господарського суду в порядку ст.ст. 255-257 ГПК України.

Повний текст ухвали складено та підписано 15.08.2022.

Суддя І.П. Жигалкін