ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
У Х В А Л А

про залишення позовної заяви без розгляду

10.08.2022м. ДніпроСправа № 904/123/22

Господарський суд Дніпропетровської області

у складі судді Дупляка С.А.,

за участю секретаря судового засідання Євтушенка Д.Є.,

представників учасників справи:

від прокуратури: Масенко А.О. службове посвідчення № 058505 від 07.12.2020;

від позивача: Пастернак В.В. виписка з ЄДРЮОФОПГФ;

від відповідача-1: Сірик А.С. виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підриємців та громадських формувань від 24.05.2016 № запису 0076919;

від відповідача-2: Бондаренко О.М. свідоцтво адвоката № 1461,

розглянувши матеріали справи № 904/123/22

за позовом Заступника керівника ДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ПРОКУРАТУРИ

в інтересах держави в особі ДНІПРОВСЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ

до 1. ДЕПАРТАМЕНТУ БЛАГОУСТРОЮ ТА ІНФРАСТРУКТУРИ ДНІПРОВСЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ,

2. ТОВАРИСТВА З ОБМЕЖЕНОЮ ВІДПОВІДАЛЬНІСТЮ "БУДІВЕЛЬНО-ВИРОБНИЧА ФІРМА "ЕЛІТПРОЕКТ"

про визнання недійсними рішення, договору, стягнення грошових коштів

Суддя Дупляк С.А.

в с т а н о в и в:

1. ЗМІСТ ПОЗОВНИХ ВИМОГ ТА ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури (далі - прокурор) в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради (далі - позивач) звернувся до господарського суду з позовною заявою від 04.01.2022 за вих.№15/2-6вих-22 до Департаменту благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради (далі відповідач-1) та до Товариства з обмеженою відповідальністю «БУДІВЕЛЬНО-ВИРОБНИЧА ФІРМА "ЕЛІТПРОЕКТ» (далі відповідача-2) про: визнання рішення у закупівлі UA-2021-10-08-010723-b, оформленого протоколом №15/11.UA-2021-10-08-010723-b про намір укласти договір закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів недійсним; визнання договору №08/12-1 від 08.12.2021 про закупівлю послуг з поточного ремонту автошляхів недійсним; стягнення 96.029.785,23 грн.

Судові витрати зі сплати судового збору прокурор просить суд покласти на відповідача.

Автоматизованою системою документообігу суду для розгляду справи № 904/123/22 визначено суддю ДУПЛЯКА Степана Анатолійовича, що підтверджується протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 10.01.2022.

Ухвалою від 12.01.2022 позовну заяву залишено без руху. Прокурору запропоновано надати до господарського суду докази сплати судового збору у загальному розмірі 873.312,00 грн.

18.02.2022 виявлені судом недоліки усунуто, що підтверджується листом від 18.02.2022 за вих.№15/2-396ВИХ-22 разом з оригіналом платіжного доручення №266 від 15.02.2022 на суму 873.312,00 грн.

Ухвалою від 21.02.2022 позовну заяву прийнято до розгляду та відкрито провадження у справі. Розгляд справи вирішено здійснювати за правилами загального позовного провадження, призначено підготовче засідання на 16.03.2022.

Судове засідання, призначене на 16.03.2022, не відбулося у зв`язку із запровадженням в Україні з 24.02.2022 воєнного стану.

Ухвалою від 12.04.2022 призначено підготовче засідання на 18.05.2022.

28.04.2022 через відділ документального забезпечення від прокуратури надійшла заява від 28.04.2022 за вих. №15/2-579вих-22 про забезпечення доказів (у порядку ст.ст. 110, 112 ГПК України), в якій прокуратура просить суд з метою забезпечення доказів у справі №904/123/22 шляхом зобов`язання витребувати у відповідача-1 та у відповідача-2: проектно-кошторисну документацію на послуги з поточного ремонту автошляхів за договором про надання послуг №08/12-1 від 08.12.2021; акти приймання-передавання наданих послуг за договором про надання послуг №08/12-1 від 08.12.2021, у тому числі за формою КБ-2В із усіма додатками, формою КБ-3 "Довідка про вартість виконаних будівельних робіт та витрати" з усіма додатками; дефектний акт на поточний ремонт автошляхів міста за договором №08/12-1 від 08.12.2021.

Ухвалою від 28.04.2022 заяву прокурора від 28.04.2022 за вих. №15/2-579вих-22 про забезпечення доказів (у порядку ст. ст. 110, 112 ГПК України) прийнято до розгляду. Учасників справи повідомлено, що підготовче засідання відбудеться 03.05.2022.

03.05.2022 через відділ документального забезпечення від відповідача-1 надійшли заперечення від б/д за вих. № б/н на заяву про забезпечення доказів, у якій відповідач-1 просить суд відмовити у задоволенні заяви про забезпечення доказів.

03.05.2022 через відділ документального забезпечення від відповідача-2 надійшли заперечення від 03.05.2022 за вих. № 03/052022 на заяву про забезпечення доказів, у якій відповідач-2 просить суд відмовити у задоволенні заяви про забезпечення доказів.

Ухвалою від 03.05.2022 у задоволенні заяви прокурора від 28.04.2022 за вих. №15/2-579вих-22 про забезпечення доказів (у порядку ст. ст. 110, 112 ГПК України) відмовлено.

16.05.2022 через відділ документального забезпечення від позивача надійшли письмові пояснення від 13.05.2022 за вих. №7/11-715, у яких просить суд позов у справі №904/123/22 залишити без розгляду відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України як поданий особою, яка не має процесуальної дієздатності. Оцінивши письмові пояснення позивача та додані до них документи, господарський суд встановив їх надіслання іншим учасникам справи, отже господарський суд визнав за можливе прийняти письмові пояснення позивача до розгляду.

17.05.2022 через відділ документального забезпечення від відповідача-2 надійшов відзив, у якому просить суд відновити пропущений строк для подачі відзиву та прийняти його до розгляду. Крім цього, відповідач просить суд у задоволенні позовних вимог відмовити. З огляду на введення в Україні воєнного стану, господарський суд визнає за можливе поновити відповідачу строк для подачі відзиву. Оцінивши відзив та додані до нього документи, господарський суд встановив, що відповідач скористався правом на подачу відзиву і надіслав його іншим учасникам справи, отже господарський суд визнав за можливе прийняти його до розгляду.

Ухвалою від 18.05.2022 письмові пояснення позивача від 13.05.2022 за вих. №7/11-715 прийнято до розгляду. Відзив відповідача-2 від 17.05.2022 за вих. №1705-22 прийнято до розгляду. Підготовче засідання відкладено до 21.06.2022.

23.05.2022 через відділ документального забезпечення від Заступника керівника ДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ПРОКУРАТУРИ надійшло клопотання від 19.05.2022 за вих. №15/2-690ВИХ-22 про повернення судового збору, у якому просить суд повернути ДНІПРОПЕТРОВСЬКІЙ ОБЛАСНІЙ ПРОКУРАТУРІ судовий збір у розмірі 1.240,50 грн, сплачений за подання заяви про забезпечення позову.

Ухвалою від 01.06.2022 у задоволенні клопотання Заступника керівника ДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ПРОКУРАТУРИ від 19.05.2022 за вих. №15/2-690ВИХ-22 про повернення судового збору відмовлено.

06.06.2022 через відділ документального забезпечення від відповідача-1 надійшов відзив, у якому просить суд у задоволенні позовних вимог відмовити. Оцінивши відзив та додані до нього документи, господарський суд встановив, що відповідач скористався правом на подачу відзиву і надіслав його іншим учасникам справи, отже господарський суд визнав за можливе прийняти його до розгляду.

21.06.2022 через відділ документального забезпечення від прокуратури надійшли заперечення на письмові пояснення позивача, у яких просить суд позовні вимоги задовольнити у повному обсязі. Оцінивши заперечення та додані до них документи, господарський суд визнав за можливе прийняти їх до розгляду.

21.06.2022 через відділ документального забезпечення від прокуратури надійшло клопотання від 20.06.2022 за вих. № 15/2-889вих-22 про витребування доказів судом (у порядку ст. 81 Господарського процесуального кодексу України), у яких просить суд: поновити строк для звернення до суду з клопотання про витребування доказів у справі № 904/123/22; Витребувати у відповідача-1: документи (докази), які підтверджують надання послуг виконавцем за умовами договору № 08/12-1 від 08.12.2021, з дотриманням п.п. 6.101.- 6.104. Технічних правил ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів, які затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 54 від 14.02.2012 (з дотриманням відповідної технології, використанням матеріалів та технічних засобів); документи (докази), які підтверджують надання послуг за договором № 08/12-1 від 08.12.2021 із зазначенням конкретного місця їх надання у м. Дніпро (вказавши назву вулиці, провулку, проспекту, площі, номер будинку, тощо); проєктно-кошторисну документацію на послуги з поточного ремонту автошляхів за договором про надання послуг № 08/12-1 від 08.12.2021; дефектний акт на поточний ремонт автошляхів міста за договором № 08/12-1 від 08.12.2021. Витребувати у відповідача-2: документи (докази), які підтверджують надання послуг виконавцем за умовами договору № 08/12-1 від 08.12.2021, з дотриманням п.п. 6.101.- 6.104. Технічних правил ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів, які затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 54 від 14.02.2012 (з дотриманням відповідної технології, використанням матеріалів та технічних засобів); документи (докази), які підтверджують надання послуг за договором № 08/12-1 від 08.12.2021 із зазначенням конкретного місця їх надання у м. Дніпро (вказавши назву вулиці, провулку, проспекту, площі, номер будинку, тощо).

Ухвалою від 21.06.2022 продовжено строк підготовчого провадження. Поновлено строк для звернення до суду з клопотання про витребування доказів. Клопотання прокурора від 20.06.2022 за вих. № 15/2-889вих-22 про витребування доказів судом (у порядку ст. 81 ГПК України) задоволено. Витребувано у відповідача-1: документи (докази), які підтверджують надання послуг виконавцем за умовами договору № 08/12-1 від 08.12.2021, з дотриманням п.п. 6.101.- 6.104. Технічних правил ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів, які затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 54 від 14.02.2012 (з дотриманням відповідної технології, використанням матеріалів та технічних засобів); документи (докази), які підтверджують надання послуг за договором № 08/12-1 від 08.12.2021 із зазначенням конкретного місця їх надання у м. Дніпро (вказавши назву вулиці, провулку, проспекту, площі, номер будинку, тощо); проєктно-кошторисну документацію на послуги з поточного ремонту автошляхів за договором про надання послуг № 08/12-1 від 08.12.2021; дефектний акт на поточний ремонт автошляхів міста за договором № 08/12-1 від 08.12.2021. Витребувано у відповідача-2: документи (докази), які підтверджують надання послуг виконавцем за умовами договору № 08/12-1 від 08.12.2021, з дотриманням п.п. 6.101.- 6.104. Технічних правил ремонту і утримання вулиць та доріг населених пунктів, які затверджені наказом Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України № 54 від 14.02.2012 (з дотриманням відповідної технології, використанням матеріалів та технічних засобів); документи (докази), які підтверджують надання послуг за договором № 08/12-1 від 08.12.2021 із зазначенням конкретного місця їх надання у м. Дніпро (вказавши назву вулиці, провулку, проспекту, площі, номер будинку, тощо). Підготовче засідання відкладено до 26.07.2022.

13.07.2022 через відділ документального забезпечення від відповідача-2 надійшов супровідний лист від 13.07.2022 за вих. № 1307-22 разом з витребуваними судом документами, які суд долучив до матеріалів справи.

26.07.2022 через відділ документального забезпечення від прокуратури надійшла відповідь на відзив відповідача-1 та відповідача-2, у якій прокурор просить суд поновити процесуальний строк для подачі відповіді на відзив та прийняти її до розгляду, а позовні вимоги прокуратури задовольнити. Оцінивши відповідь на відзив та додані до неї документи, господарський суд встановив, що прокурор скористався правом на подачу відповіді на відзив і надіслав її іншим учасникам справи, отже господарський суд визнав за можливе прийняти її до розгляду.

Ухвалою від 26.07.2022 підготовче провадження закрито. Справу призначено до судового розгляду по суті на 10.08.2022.

У судовому засіданні 10.08.2022, до надання учасникам справи вступного слова, представник позивача наполягав на задоволенні клопотання про залишення позову без розгляду; представники відповідача - 1, 2 підтримували заявлене позивачем клопотанням про залишення позову без розгляду, прокурор проти клопотання позивача заперечував та наполягав на розгляді справи по суті.

З урахуванням режиму воєнного стану та можливості повітряної тривоги в місті Дніпрі у Господарському суді Дніпропетровської області встановлено особливий режим роботи й запроваджено відповідні організаційні заходи. Відтак, справу розглянуто у розумні строки, ураховуючи вищевказані обставини та факти.

Стислий виклад позиції прокурора

Позовні вимоги вмотивовані тим, що відповідачами не дотримано вимог Закону України «Про публічні закупівлі», а також визначених в ньому принципів ефективного та прозорого здійснення закупівлі, максимальної ефективності та економії, запобігання корупційним діям і зловживанням.

Прокурором встановлено відсутність підстав та потреб для проведення відповідачем-1 процедури закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі, неефективне використання бюджетних коштів, порушення процедури закупівлі послуг, що, на думку прокурора, є грубим порушенням принципу здійснення публічних закупівель.

Стислий виклад позиції позивача

Позивач вважає, що позов заявлено в інтересах неналежного органу, оскільки у позивача відсутні повноваження органу державного фінансового контролю щодо закупівлі UA-2021-10-08-010723-b.

Крім цього, позивач звертає увагу, що прокурором не дотримано розумних строків для реагування позивачем на листи прокуратури.

Стислий виклад позиції відповідача-1

Відповідач-1 вважає, що прокурор не надав позивачу можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави.

Крім цього, у даних правовідносинах головним розпорядником бюджетних коштів є відповідач-1, а не позивач.

Відтак, відсутні порушення прав територіальної громади міста в особі позивача.

Стислий виклад позиції відповідача-2

Відповідач-2 вважає, що прокурор не має повноважень представляти інтереси позивача. Крім цього, відповідач-1 є стороною спірних відносин і може від свого імені розпоряджатися бюджетними коштами.

Відповідач-2 доходить висновку про відсутність у позовній заяві правомірних обгрунтувань для здійснення представництва інтересів держави у суді.

Більш того, обраний прокурором спосіб захисту не направлений на захист прав та інтересів позивача і не має на меті поновлення порушеного права, а тому є неефективним.

Доводи прокурора щодо залишення позову без розгляду

Прокурор наголошує, що саме позивач здійснює управлінні та контроль за фінансово-господарською діяльністю відповідача-1, як замовника у спірній закупівлі, затверджує бюджет відповідної адміністративно-територіальної одиниці і контролює його виконання. Більш того, оскаржувана закупівля послуг з поточного ремонту автошляхів міста фінасується за рахунок коштів місцевого бюджету, а тому позивач у спірних правовідносинах є представницьким органом, наділеним повноваженнями органу виконавчої влади.

Доводи позивача щодо позиції прокурора

Позивач повідомив, що судами розглядалися аналогічні справи № 904/5558/20 та № 904/3656/21.

Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 13.07.2022 у справі № 904/5558/20 позов прокурора в інтересах позивача залишено без розгляду.

Постановою Центрального апеляційного господарського суду від 04.11.2021 у справі № 904/3656/21 позов прокурора в інтересах позивача залишено без розгляду. Ухвалою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 31.05.2022 провадження у cправі № 904/3656/21 закрито.

2. ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДОМ

Листом від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3081вих-21 прокурор звернувся до позивача з метою встановлення наявності підстав для застосування представництва інтересів держави та просив повідомити про вжиті позивачем заходи для усунення порушень (безпідставного проведення відповідачем-1 процедури закупівлі у грудні 2021 року послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі та про нераціональне та неефективне використання коштів місцевого бюджету).

Позивач лист прокурора від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3081вих-21 отримав 30.12.2021, що підтвержується відміткою позивача з вхідним номером на документі (а. с. 204 том 2).

Листом від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3083вих-21 прокурор повідомив позивача, що прокуратурою прийнято рішення про застосування останнім представницьких повноважень шляхом звернення до Господарського суду Дніпропетровської області із заявою про забезпечення позову до подання прокурором позову в інтересах держави.

Листом від 04.01.2022 за вих. № 15/2-5вих-22 прокурор повідомив позивача про наявність підстав для реалізації прокуратурою представницьких повноважень в інтересах держави в особі позивача шляхом подачі до Господарського суду Дніпропетровської області позовної заяви про визнання недійсним рішення замовника, договору № 08/12-1 від 08.01.2021 та застосування наслідків недійсності правочину.

3. ПОЗИЦІЯ СУДУ

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади врегульовані Законом України "Про публічні закупівлі", метою якого є забезпечення ефективного та прозорого здійснення закупівель, створення конкурентного середовища у сфері публічних закупівель, запобігання проявам корупції у цій сфері, розвиток добросовісної конкуренції.

Статтею 1 Закону України "Про публічні закупівлі" передбачено, що публічна закупівля - це придбання замовником товарів, робіт і послуг у порядку, встановленому цим Законом; товари - це продукція, об`єкти будь-якого виду та призначення, у тому числі сировина, вироби, устаткування, технології, предмети у твердому, рідкому і газоподібному стані, а також послуги, пов`язані з постачанням таких товарів, якщо вартість таких послуг не перевищує вартості самих товарів.

Закупівлі здійснюються за такими принципами: добросовісна конкуренція серед учасників; максимальна економія та ефективність; відкритість та прозорість на всіх стадіях закупівель; недискримінація учасників; об`єктивна та неупереджена оцінка тендерних пропозицій; запобігання корупційним діям і зловживанням (ст. 3 Закону України "Про публічні закупівлі" ).

Відповідно до ст. 13 Закону України «Про публічні закупівлі» закупівлі можуть здійснюватися шляхом застосування однієї з таких конкурентних процедур: відкриті торги; торги з обмеженою участю; конкурентний діалог. Відповідно до ч. 1 ст. 41 Закону України «Про публічні закупівлі» договір про закупівлю укладається відповідно до норм Цивільного та Господарського кодексів України з урахуванням особливостей, визначених цим Законом.

Як зазначив Конституційний Суд України у рішенні № 3-рп/99 від 08 квітня 1999 року поняття "орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах" означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади (пункти 4, 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України № 3-рп/99 від 08 квітня 1999 року).

Відповідно до статті 2 Закону України "Про публічні закупівлі" до замовників, які здійснюють закупівлі відповідно до цього Закону, належать, зокрема, органи державної влади (орган законодавчої, органи виконавчої, судової влади), та правоохоронні органи держави, органи влади Автономної Республіки Крим, органи місцевого самоврядування, об`єднання територіальних громад.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У статті 143 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.

Завданням органу місцевого самоврядування, зокрема міської ради, є забезпечення раціонального використання майна та інших ресурсів, що перебувають у комунальній власності (аналогічні висновки містяться у постановах суду касаційної інстанції від 30.07.2020 у справі № 904/5598/18, від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18).

За змістом пунктів 15, 22, 23 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування» до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад належить скасування актів виконавчих органів ради, які не відповідають Конституції чи законам України, іншим актам законодавства, рішенням відповідної ради, прийнятим у межах її повноважень; затвердження програм соціально-економічного та культурного розвитку відповідних адміністративно-територіальних одиниць, цільових програм з інших питань місцевого самоврядування; затвердження місцевого бюджету, внесення змін до нього; затвердження звіту про виконання відповідного бюджету.

Відповідно до частини четвертої статті 71 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

Згідно зі ст. 16 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи місцевого самоврядування є юридичними особами і наділяються цим та іншими законами власними повноваженнями, в межах яких діють самостійно і несуть відповідальність за свою діяльність відповідно до закону. Органам місцевого самоврядування законом можуть надаватися окремі повноваження органів виконавчої влади, у здійсненні яких вони є підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Матеріальною і фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме і нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, що є у комунальній власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об`єкти їхньої спільної власності, що перебувають в управлінні районних і обласних рад. Рішення про наділення міських рад правами щодо управління майном і фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, приймається на місцевих референдумах відповідних районних у містах громад. У разі якщо територіальна громада району в місті внаслідок референдуму не прийме рішення про передачу права управління майном та фінансами відповідній міській раді, а територіальна громада міста або міська рада не прийняла рішення про створення органів місцевого самоврядування районів у місті, міська рада здійснює управління майном та фінансовими ресурсами, які є у власності територіальних громад районів у містах, та несе відповідальність перед громадою відповідного району у місті. Від імені та в інтересах територіальних громад права суб`єкта комунальної власності здійснюють відповідні ради. Місцеві бюджети є самостійними, вони не включаються до Державного бюджету України, бюджету Автономної Республіки Крим та інших місцевих бюджетів. Органи місцевого самоврядування з урахуванням місцевих умов і особливостей можуть перерозподіляти між собою на підставі договорів окремі повноваження та власні бюджетні кошти. Сільська, селищна, міська, районна в місті (у разі її створення) рада може наділяти частиною своїх повноважень органи самоорганізації населення, передавати їм відповідні кошти, а також матеріально-технічні та інші ресурси, необхідні для здійснення цих повноважень, здійснює контроль за їх виконанням. Сільські, селищні, міські, районні у містах, районні, обласні ради мають печатки із зображенням

Відповідно до ст. 61 Закону України «Про місцеве самоврядування» органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно складають та схвалюють прогнози відповідних місцевих бюджетів, розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України. Районні та обласні ради затверджують районні та обласні бюджети, які формуються з коштів державного бюджету для їх відповідного розподілу між територіальними громадами або для виконання спільних проектів та з коштів, залучених на договірних засадах з місцевих бюджетів для реалізації спільних соціально-економічних та культурних програм, контролюють їх виконання. Складання і схвалення прогнозів районних і обласних бюджетів, складання і виконання відповідних бюджетів здійснюють відповідні державні адміністрації згідно з Бюджетним кодексом України. Самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Як зазначено у ст. 71 Закону України «Про місцеве самоврядування», територіальні громади, органи та посадові особи місцевого самоврядування самостійно реалізують надані їм повноваження. Органи виконавчої влади, їх посадові особи не мають права втручатися в законну діяльність органів та посадових осіб місцевого самоврядування, а також вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до повноважень органів та посадових осіб місцевого самоврядування, крім випадків виконання делегованих їм радами повноважень, та в інших випадках, передбачених законом. У разі розгляду місцевою державною адміністрацією питань, які зачіпають інтереси місцевого самоврядування, вона повинна повідомити про це відповідні органи та посадових осіб місцевого самоврядування. Органи та посадові особи місцевого самоврядування мають право звертатися до суду щодо визнання незаконними актів місцевих органів виконавчої влади, інших органів місцевого самоврядування, підприємств, установ та організацій, які обмежують права територіальних громад, повноваження органів та посадових осіб місцевого самоврядування.

З аналізу вказаних норм матеріального права вбачається, що Дніпровська міська рада може здійснювати контроль щодо законності проведених закупівель за бюджетні кошти, прийнятих за результатом проведених закупівель рішень та контроль за ефективністю використання бюджетних коштів при укладення спірного договору, а як вбачається спірний договору був укладений за наслідками проведеної Департаментом закупівлі послуг з поточного ремонту автошляхів у місті Дніпрі, оплата за які здійснюється на підставі рахунків та підписаних сторонами актів наданих послуг безпосередньо після надходження коштів відповідного бюджетного призначення на реєстраційний рахунок замовника, тобто за бюджетні кошти.

За змістом частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є представницькими органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

Згідно з частинами першою та другою статті 11 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.

Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади. Аналогічні положення містяться і у частині восьмій статті 51 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

Відповідно до пункту 1.1. Положення про Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради, затвердженого рішенням міської ради № 54/16 від 01 грудня 2016 року, Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради є виконавчим органом Дніпровської міської ради.

Отже Дніпровська міська рада є представницьким органом місцевого самоврядування, а Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради - є виконавчим органом Дніпровської міської ради.

Тобто і Дніпровська міська рада, яку прокурор визначив позивачем у цій справі, і відповідач у справі - Департамент благоустрою та інфраструктури Дніпровської міської ради є органами місцевого самоврядування.

При цьому Департамент хоча і є самостійною юридичною особою, проте у питаннях здійснення його повноважень він підконтрольний і підзвітний Дніпровській міській раді.

У постанові від 26.06.2019 р. у справі № 587/430/16-ц Велика Палата Верховного Суду вказала, що в судовому процесі держава бере участь у справі, як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах.

У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (аналогічні висновки, викладено у пунктах 6.21., 6.22. постанови Великої Палати Верховного Суду від 20 листопада 2018 року у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19., 4.20. постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 лютого 2019 року у справі № 915/478/18, у пункті 26 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

У судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (пункт 27 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц).

У спорах, які пов`язані з проведенням публічних закупівель, позивачами можуть бути декілька уповноважених органів, які здійснюють контроль і моніторинг у сфері публічних закупівель, залежно від повноважень, в межах яких ці органи діють, та характеру спірних правовідносин.

При цьому закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатись з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них. Аналогічний висновок Верховного Суду міститься у постановах від 19 серпня 2020 року у справі № 923/449/18, від 25 лютого 2021 року у справі № 912/9/20, на які правильно послався заступник керівника обласної прокуратури у касаційній скарзі, а також у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 18 червня 2021 року у справі № 927/491/19.

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.09.2020 р. у справі № 469/1044/17 (п. 38 ) зазначено, що за певних обставин прокурор може звертатись до суду в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема, тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів. Аналогічну правову позицію викладено у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 27.01.2021 р. у справі № 917/341/19, від 02.02.2021 р. у справі № 922/1795/19, від 07.04.2021 р. у справі № 917/273/20.

Органи місцевого самоврядування відокремлені від держави. Вони можуть самостійно звертатись до суду з метою захисту своїх прав.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшла висновків, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватись як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Враховуючи висновки Великої Палати Верховного Суду, у спірних правовідносинах судам необхідно дослідити: чи знав або повинен був знати компетентний орган про допущені порушення інтересів держави, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся; чи дотримано прокурором розумного строку для надання уповноваженому органу можливості відреагувати на виявлене прокурором порушення та самостійно звернутись до суду з відповідним позовом або ж надати аргументовану відповідь на звернення прокурора.

При цьому самого лише посилання прокурора про виявлення ним порушення інтересів держави та невжиття органом державної влади (позивачем у справі), на який покладено обов`язок щодо судового захисту інтересів держави, відповідних дій для такого захисту, недостатньо для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом п. 2 ч. 4 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Аналізуючи листування прокурора та позивача, господарський суд встановив, що 22.12.2022 звернувся до позивача з метою встановлення наявності підстав для застосування представництва інтересів держави та просив повідомити про вжиті позивачем заходи для усунення порушень і в той же день повідомив про звернення до Господарського суду Дніпропетровської області із заявою про вжиття заходів забезпечення позову.

Тобто без встановлення наявності підстав для застосування представництва інтересів держави прокуратурою прийнято рішення звернутися до Господарського суду Дніпропетровської області із заявою про вжиття заходів забезпечення позову.

Більш того, позовна заява у справі № 904/123/22 датована 04.01.2022 та на пошту здана 04.01.2022.

Господарський суд звертає увагу, що лист прокурора від 22.12.2021 за вих. №15/2-3081вих-21 позивач отримав 30.12.2021, що підтверджується відміткою позивача з вхідним номером на документі (а. с. 204 том 2).

Так, позивач отримав лист прокурора від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3081вих-21 у четвер (30.12.2021), тобто напередодні останнього дня календарного року та новорічних свят і вже у перший робочий день (04.01.2022) прокурор звернувся до господарського суду з позовом у справі № 904/123/22, що підтверджується штампом Укрпошти на конверті (з датою 04.01.2022), у якому отримано позовну заяву судом (а. с. 92 том 1).

Тобто прокурором на аналіз позивачем викладених в листі порушень було надано один (предсвятковий) робочий день (31.12.2021), без урахування нормативів і нормативних строків пересилання поштових відправлень, затверджених Наказом Міністерства інфраструктури України від 28.11.2013р. № 958. При цьому будь-яких додатків, на підтвердження викладених в листі обставин, прокурором не надано.

Вищезазначене свідчить про обмеженість часу, наданого прокурором адресату для перевірки наведених в листі обставин у відповідності до законодавства і належного реагування у формі відповіді про відсутність порушення або подання відповідного позову.

Враховуючи вищевикладене, господарський суд доходить висновку, що матеріали справи не свідчать про бездіяльність позивача в розумінні статті 23 Закону України "Про прокуратуру", а звернення прокурора до суду з позовом 04.01.2021 не може вважатись наданням розумного строку компетентному органу для реагування на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявленого прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації.

Прокурором не доведено надання Дніпровській міській раді розумного строку для реагування після отримання повідомлення, що свідчить про відсутність підстав для висновку про дотримання прокурором виконання зазначеного порядку і, відповідно, наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі (цього органу в суді).

Як зазначив Конституційний Суд України в Рішенні № 18-рп/2004 від 1 грудня 2004, поняття "охоронюваний законом інтерес", що вживається в частині першій статті 4 Цивільного процесуального кодексу України та інших законах України в логічно-значеннєвому зв`язку з поняттям "права", слід розуміти як прагнення до користування конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом, як обумовлений загальним змістом об`єктивного та прямо не опосередкованого в суб`єктивному праві простий легітимний дозвіл, який є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони з метою задоволення індивідуальних і колективних потреб, що не суперечать Конституції та законам України, суспільним інтересам, справедливості, добросовісності, розумності та іншим загальноправовим принципам.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.

З урахуванням фактичних обставин справи, господарський суд доходить висновку, що прокурор не підтвердив суду наявність підстав для представництва.

У судовому засіданні 10.08.2022 прокурор акцентував увагу суду на особливості справи № 904/123/22, яка полягає у тому, що в силу вимог Господарського процесуального кодексу України (ч. 3 ст. 138 Господарського процесуального кодексу України) прокурор не мав право, а був зобов`язаний пред`явити позов протягом десяти днів з дати подання заяви про забезпечення позову.

Оцінивши таку позицію прокурора, господарський суд доходить висновку, що перед подачею заяви про забезпечення позову прокурор повинен був встановити наявність підстав для застосування представництва інтересів держави, проте матеріали справи свідчать, що лише 22.12.2021 прокурор звернувся до позивача з листом від 22.12.2022 з метою встановлення наявності підстав для застосування представництва інтересів держави, про що сам і зазначив у заяві.

Таким чином, з листа прокурора від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3081вих-21, адресованого позивачу випливає, що станом на 22.12.2021 прокурор не встановив підстав для застосування представництва інтересів держави і без встановлення підстав для застосування представництва інтересів держави звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області із заявою про забезпечення позову.

Дійсно, 23.12.2021 ухвалою Господарського суду Дніпропетровської області у справі № 904/9697/21 забезпечено позов у справі № 904/123/22, проте Центральний апеляційний господарський суд у постанові від 19.05.2022 у справі № 904/9697/21 ухвалу Господарського суду Дніпропетровської області від 23.12.2021 у справі № 904/9697/21 скасував. У задоволенні заяви Дніпропетровської обласної прокуратури Дніпропетровської обласної прокуратури від 22.12.2021 за вих. № 15/2-3085вих-21 про забезпечення позову відмовив.

Відтак, посилання прокурора на індивідуальність справи № 904/123/22 через наявність забезпечення позову визнаються судом необґрунтованими.

З урахуванням вищевикладеного, господарський суд зазначає, що, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Дніпровської міської ради та подаючи заяви по суті, прокурор, обмежившись декларуванням норм матеріального права, які регулюють спірні правовідносини, не зазначив і не обґрунтував, яким чином і на підставі якого закону Дніпровська міська рада виконує делеговані чи власні повноваження органу держави, якого саме органу і які саме повноваження.

Враховуючи законодавчо встановлену гарантію - самостійність і автономність органів місцевого самоврядування від органів держави, прокурор не зазначив, у чому саме полягає у даному випадку інтерес держави щодо правовідносин учасників, який саме інтерес і яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушений державний інтерес, враховуючи, що позовні вимоги прокурора не містять жодного способу захисту стосовно органів держави або за її участі. Прокурором не визначено та не зазначено принаймні суми збитків, спричинених державі, не вказано, хто саме зазнав негативних наслідків від вчинення оспорюваного правочину і в чому вони полягали. Не обґрунтував, яким чином обраний ним спосіб захисту відновить порушене право.

Фактично вимоги прокурора стосуються тільки договору за участю Департаменту як виконавчого органу міської ради.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 06.02.2019 у справі № 927/246/18 зазначив, що обставини дотримання прокурором установленої частинами третьою, четвертою ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. А відсутність у такому випадку законних підстав для представництва інтересів держави свідчить про заявлення позову особою, яка не має процесуальної дієздатності, та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до пункту 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України. Аналогічні висновки щодо застосування цієї норми викладені у постановах цього ж касаційного суду від 26.02.2019 р. у справі № 920/284/18, від 03 і 17.04.2019 р. у справах № 909/63/18 та № 916/641/18 відповідно, від 31.07.2019 р. у справі № 916/2914/18, від 06.08.2019 р. у справі № 912/2529/18.

З метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19.02.2019 у справі № 925/226/18.

При вирішенні питання про необхідність звернення до суду з позовом компетентний орган може діяти в умовах конфлікту інтересів - коли порушення інтересів держави, про яке стверджує прокурор, може бути пов`язане з раніше вчиненими протиправними діями цього органу чи бездіяльністю. Для врахування цих обставин стаття 55 ГПК України передбачає такі правила: якщо особа, яка має процесуальну дієздатність і в інтересах якої подана заява, не підтримує заявлених позовних вимог, суд залишає заяву без розгляду, крім позову про відшкодування збитків, заподіяних юридичній особі її посадовою особою, поданого власником (учасником, акціонером) цієї юридичної особи в її інтересах, а також позову прокурора в інтересах держави; відмова компетентного органу від поданого прокурором в інтересах держави позову (заяви), подання ним заяви про залишення позову без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати позов (заяву) і вимагати розгляду справи по суті. Втім, у перелічених у цій статті випадках ідеться про активні дії компетентного органу, який як учасник процесу та сторона спору (позивач) не підтримує позовних вимог або подає заяву про залишення позову без розгляду чи про відмову від позову. Якщо ж позов подано прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, і такий орган не здійснює процесуальних дій як позивач, його представник не з`являється у судові засідання, а суд уже після відкриття провадження у справі встановлює, що прокурор не підтвердив підстави для представництва, то, як і зазначено у пункті 54 цієї постанови, позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 ч.1 ст. 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Подібну правову позицію викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (Провадження № 12-194гс19).

Згідно з частиною 1 ст. 36 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" Верховний Суд є найвищим судом у системі судоустрою України, який забезпечує сталість та єдність судової практики у порядку та спосіб, визначені процесуальним законом.

За приписами частин 5, 6 ст. 13 Закону України "Про судоустрій і статус суддів" висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, є обов`язковими для всіх суб`єктів владних повноважень, які застосовують у своїй діяльності нормативно-правовий акт, що містить відповідну норму права. Висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права.

Відповідно до ч. 4 ст. 236 ГПК України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.

За таких обставин, господарський суд доходить висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Дніпровської міської ради, що є підставою для залишення позовної заяви без розгляду.

Керуючись ст. ст. 226, 234, 235 ГПК України, суд

У Х В А Л И В:

Залишити позовну заяву Заступника керівника ДНІПРОПЕТРОВСЬКОЇ ОБЛАСНОЇ ПРОКУРАТУРИ в інтересах держави в особі ДНІПРОВСЬКОЇ МІСЬКОЇ РАДИ без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання (оголошення) (10.08.2022) та підлягає оскарженню в порядку та строки, визначені ст.ст. 256, 257 ГПК України.

Повний текст ухвали складений 12.08.2022.

Суддя С.А. Дупляк