ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 червня 2022 року

м. Київ

cправа № 909/83/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду: Краснова Є. В. - головуючого, Мачульського Г. М., Уркевича В. Ю.,

секретар судового засідання - Астапова Ю. В.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу П`ядицької сільської ради Коломийського району Івано-Франківської області на постанову Західного апеляційного господарського суду від 02.02.2022 (колегія суддів: Плотніцький Б. Д., Кордюк Г. Т., Желік М. Б.) та рішення Господарського суду Івано-Франківської області від 02.06.2021 (суддя Рочняк О. В.)

у справі за позовом першого заступника прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі 1. Національної академії аграрних наук України, 2. Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України до 1. Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області, 2. П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області, за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні відповідача, - КП "Сільськогосподарське підприємство "Добробут Захід" П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області, про визнання незаконним та скасування наказу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області № 9-632/15-18-СГ від 24.09.2018 "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" в частині передачі П`ядицькій сільській раді об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області 34 земельних ділянок та скасування запису про державну реєстрацію права власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області,

за участю представників:

Офісу Генерального прокурора - Голуб Є. В.,

позивача-1 та позивача-2 - Бакун А. Ю.,

відповідача-1 - Святненко С. В.,

відповідача-2 - не з`явилися,

третьої особи - не з`явилися,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

1. Перший заступник прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Національної академії аграрних наук України та Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України звернувся до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області (далі - ГУ Держгеокадастру) та П`ядицької сільської ради об`єднаної територіальної громади Коломийського району Івано-Франківської області (далі - П`ядицька сільрада) про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру від 24.09.2018 № 9-632/15-18-СГ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" в частині передачі П"ядицькій сільраді 34 земельних ділянок та скасування запису про державну реєстрацію права власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно П`ядицької сільради.

2. На обґрунтування позову прокурор послався на те, що спірні земельні ділянки з 1956 року постійно знаходилися в користуванні державних установ, правонаступником яких є Прикарпатська державна сільськогосподарська дослідна станція, та належать до державної форми власності; спірні земельні ділянки з державної до комунальної власності не передавалися, Національна академія аграрних наук України від них не відмовлялася.

3. На обґрунтування підстав представництва інтересів держави в особі Національної академії аграрних наук України і Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції у цій справі, прокурор посилався на тривалу бездіяльність вказаних установ, що, у свою чергу, створює передумови для незаконного вилучення з державної власності особливо-цінних земель сільськогосподарського призначення..

Фактичні обставини справи, встановлені судами

4. Відповідно до наказу ГУ Держгеокадастру від 24.09.2018 № 9-632/15-18-С "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" передано П`ядицькій сільраді у комунальну власність земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності загальною площею 1827,8786 га, які розташовані за межами населених пунктів П`ядицької сільради, згідно з актом приймання-передачі.

5. Згідно з актом приймання-передачі земельної ділянки сільськогосподарського призначення із державної у комунальну власність від 24.09.2018 ГУ Держгеокадастру відповідно до наказу від 24.09.2018 № 9-632/15-18-СГ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" передає із державної власності, а П`ядицька сільрада приймає у комунальну власність земельні ділянки згідно з додатком.

6. У додатку до акта прийому - передачі від 24.09.2018 визначено перелік земельних ділянок (167 ділянок) загальною площею 1827,8786 га, які передано у комунальну власність, в т.ч. 34 ділянки, передачу яких у комунальну власність оспорює позивач.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

7. Рішенням Господарського суду Івано-Франківської області від 02.06.2021, залишеним без змін постановою Західного апеляційного господарського суду від 02.02.2022, позов задоволено частково. Визнано незаконним та скасовано наказ ГУ Держгеокадастру від 24.09.2018 № 9-632/15-18-СГ "Про передачу земельних ділянок державної власності у комунальну власність" в частині передачі П`ядицькій сільраді 32 земельних ділянок. Скасовано записи про державну реєстрацію права власності в Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно П`ядицької сільради на зазначені земельні ділянки.

8. Рішення суду мотивовані тим, що спірні земельні ділянки належать до особливо цінних земель державної форми власності, закріплені за Національною академією аграрних наук України, в установленому статтею 150 ЗК України порядку у землекористувача не вилучалися, відсутні докази добровільної відмови від права постійного користування земельними ділянками Національною академією аграрних наук України.

Короткий зміст касаційної скарги

9. П`ядицька сільрада у касаційній скарзі просить рішення та постанову попередніх судових інстанцій скасувати, увалити нове рішення, яким в позові відмовити.

10. Скарга з посиланням на пункт 1 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) мотивована неправильним застосуванням та порушенням судами норм чинного законодавства, зокрема, статті 53 ГПК України, статті 23 Закону України "Про прокуратуру", статей 92, 116, 125 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), а також прийняттям судових рішень без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду, щодо застосування зазначених норм у подібних правовідносинах.

Узагальнений виклад позицій інших учасників справи

11. Прокурор у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення - без змін. Прокурор зазначає, зокрема, про відсутність з його боку порушень статті 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки спір у цій справі виник щодо особливо цінних земель, які підлягають підвищеній охороні, тому у разі виявлення правопорушень при розпорядженні такими землями, усі уповноважені органи, в тому числі і прокурор, зобов`язані діяти невідкладно.

12. Національна академія аграрних наук України у відзиві просить касаційну скаргу залишити без задоволення, судові рішення - без змін наголошуючи на її законності і обґрунтованості.

Позиція Верховного Суду

13. Справа розглядається судом касаційної інстанції у розумний строк з урахуванням Указу Президента України від 24.02.2022 № 64/2022 "Про введення воєнного стану в Україні", затвердженого Законом України від 24.02.2022 № 2102-ІХ, із змінами, внесеними згідно з Указами Президента України від 14.03.2022 № 133/2022, від 18.04.2022 № 259/2022, від 17.05.2022 № 341/2022.

14. Відповідно до частини третьої статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

15. Згідно із частиною третьою статті 41 ГПК України у господарських справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

16. У статті 53 ГПК України унормовано, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

17. Відповідно до частини четвертої статті 53 зазначеного Кодексу прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

18. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, пункті 26 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, пункті 8.5 постанови від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20, пункті 80 постанови від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц).

19. Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (пункт 35 постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган.

20. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина 2 статті 19 Конституції України).

21. Пунктом 3 частини 1 статті 1311 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

22. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

23. Згідно з абзацами 1, 2 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом 4 цієї частини.

24. Абзац 3 частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

25. Здійснивши аналіз абзацу 1 частини третьої статті 23 названого Закону, Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

26. У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття "компетентний орган" у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

27. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 (пункти 8.10, 8.11) констатувала, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом 3 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру", має застосовуватися з урахуванням положень абзацу 1 частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи. У контексті засадничого положення частини 2 статті 19 Конституції України відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці 1 частини третьої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.

28. Вказаний висновок було підтверджено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 23.11.2021 у справі № 359/3373/16-ц (пункт 85). Водночас Велика Палата Верховного Суду у вказаній постанові у пунктах 82- 84 зазначила, що міністерства, інші центральні органи виконавчої влади та їх територіальні органи відповідно до статті 28 Закону України "Про центральні органи виконавчої влади" наділені повноваженням звернення до суду, якщо це необхідно для здійснення їхніх повноважень (пункт 48 постанови Великої Палати Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 925/929/19). Отже, незалежно від того, хто саме звернувся до суду - орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах, чи прокурор, у судовому процесі (в тому числі у цивільному) держава бере участь у справі як позивач, а відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор здійснюють процесуальні дії на захист інтересів держави як суб`єкта процесуальних правовідносин. Таким чином, фактичним позивачем за позовом, поданим в інтересах держави, є держава, а не відповідний орган (незалежно від наявності в нього статусу юридичної особи) або прокурор.

29. На відміну від прокурора та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин. Конституцією України та законом не передбачена можливість прокурора здійснювати процесуальні та інші дії, спрямовані на захист інтересів юридичних осіб. Зокрема, до повноважень прокурора не належить здійснення представництва в суді державних підприємств. При цьому інтереси юридичної особи можуть не збігатися з інтересами її учасників (постанова Великої Палати Верховного Суду від 22.10.2019 у справі №923/876/16 (пункт 62)). Тому інтереси державного підприємства можуть не збігатися з інтересами держави, яка має статус засновника (вищого органу) такого підприємства (постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.02.2021 у справі № 910/2861/18 (пункт 71)).

30. Відповідно до статті 170 Цивільного кодексу України держава у цивільних відносинах діє через органи державної влади, а не через державні підприємства.

31. За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

32. Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави (пункт 45 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18).

33. Як вбачається зі змісту позовної заяви, прокурор, звертаючись із позовом наголошував, що підставою для звернення до суду стало порушення інтересів держави в особі Національної академії аграрних наук України, спричинених порушенням встановленого законом порядку володіння, користування і розпорядження землями, що перебувають у державній власності.

34. Як зазначав прокурор, позивачам було відомо про вибуття земель ще з 2018 року, однак жодних дій вчинено ними не було.

35. Оскільки уповноваженим органом своєчасних заходів щодо оскарження у судовому порядку спірного наказу не було вжито, а незаконне вибуття земель призвело до порушення інтересів держави, суди попередніх інстанцій дійшли висновку, що прокурор підтвердив підстави для звернення до суду з цим позовом.

36. "Згідно із статутами Національної академії аграрних наук України та Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції, витягами із Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, зазначені суб`єкти є науковими, неприбутковими, державними організаціями (установами, закладами), основним видом діяльності яких є вирощування зернових культур, дослідження, експериментальні розробки у сферах інших природних і технічних наук, біотехнологій, а відповідно, вказані юридичні особи, не є органами державної влади, органами місцевого самоврядування чи іншими суб`єктами, владних повноважень, бездіяльність яких могла би бути підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді.

У статті 13 Конституції України визначено, що земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об`єктами права власності Українського народу. Від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.

Відповідно до статті 2 Закону України "Про особливості правового режиму діяльності Національної академії наук України, національних галузевих академій наук та статусу їхнього майна" майновий комплекс Національної академії наук України та майновий комплекс національних галузевих академій наук складають усі матеріальні та нематеріальні активи, що обліковуються на балансах Національної академії наук України та на балансах відповідних національних галузевих академій наук і організацій, віднесених до відання Національної академії наук України та національних галузевих академій наук, і які закріплені державою за Національною академією наук України та за національними галузевими академіями наук в безстрокове користування, або придбані за рахунок бюджетних коштів, а також коштів від фінансово-господарської діяльності та/або набуті іншим шляхом, не забороненим законом.

За змістом статті 3 Закону України "Про управління об`єктами державної власності", який визначає Національну академію наук України, як суб`єкта управління об`єктами державної власності, визначено, що дія цього Закону не поширюється на управління об`єктами власності Українського народу, визначеними частиною першою статті 13 Конституції України.

Наведені положення законів не поширюються на спірні земельні правовідносини, а особи, визначені прокурором у позові у цій справі, з огляду на викладене, не є належними позивачами, в особі яких прокурор міг би звернутися з позовом до суду за захистом законних інтересів держави.

Віднесення прокурором спірних земельних ділянок до державних передбачає реалізацію державою права власності на землю через державний орган виконавчої влади, зокрема, Кабінет Міністрів України, який у такому випадку є компетентним органом, бездіяльність якого, після доведення прокурором про стверджуване порушення інтересів держави, мала би наслідком представництво прокурором в суді законних інтересів держави. Користування (володіння) юридичною особою землею, що належить на праві власності державі, саме по собі не підтверджує приналежність такої особи до суб`єкта владних повноважень" (такі висновки викладено у постанові Верховного Суду від 07.06.2022 у справі № 909/835/18 за позовом заступника прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Національної аграрних наук України та Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України до Коломийської міської ради про визнання незаконним та скасування рішення, скасування записів про державну реєстрацію права власності). Такі висновки враховуються в силу приписів частини четвертої статті 300 ГПК України, згідно з якою суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

37. У зв`язку із тим, що позовні вимоги прокурора у цій справі, спрямовані на захист прав або інтересів не держави, то такі вимоги не підлягають розгляду по суті, оскільки позовну заяву за такими вимогами фактично подано не від імені та в інтересах держави, а від імені та в інтересах Національної академії аграрних наук України та Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України, натомість прокурор, зважаючи на викладене та наведені положення законодавства, не має повноважень на здійснення представництва у справах за такими вимогами.

38. Таким чином, доводи скаржника щодо відсутності підстав для представництва прокуратурою інтересів держави в особі позивачів знайшли часткове підтвердження під час касаційного розгляду справи.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

39. Відповідно до пункту 5 частини першої статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення суду першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.

40. Згідно з частиною першою статті 313 ГПК України судове рішення, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню в касаційному порядку повністю або частково з залишенням позову без розгляду або закриттям провадження у справі у відповідній частині з підстав, передбачених пунктом 2 частини першої статті 226 та статтею 231 цього Кодексу.

41. Таким чином, касаційну скаргу П`ядицької сільради слід задовольнити частково, судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - скасувати, позов прокурора залишити без розгляду.

42. У зв`язку із висновком про залишення позову прокурора без розгляду, інші доводи касаційної скарги Верховний Суд не розглядає.

Керуючись статтями 226, 300, 301, 306, 308, 313, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Касаційну скаргу П`ядицької сільської ради Коломийського району Івано-Франківської області задовольнити частково.

2. Постанову Західного апеляційного господарського суду від 02.02.2022 та рішення Господарського суду Івано-Франківської області від 02.06.2021 у справі № 909/83/19 скасувати.

3. Позов першого заступника прокурора Івано-Франківської області в інтересах держави в особі Національної академії аграрних наук України, Прикарпатської державної сільськогосподарської дослідної станції Інституту сільського господарства Карпатського регіону Національної академії аграрних наук України залишити без розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя Є. В. Краснов

Суддя Г. М. Мачульський

Суддя В. Ю. Уркевич