ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"21" червня 2022 р. Справа№ 910/13900/21

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Тищенко А.І.

суддів: Михальської Ю.Б.

Скрипки І.М.

секретар судового засідання: Бендюг І.В.,

за участю представників учасників справи: згідно протоколу судового засідання від 21.06.2022,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Національного антикорупційного бюро України

на рішення Господарського суду міста Києва

від 18.01.2022 (повний текст складено 03.02.2022)

у справі № 910/13900/21 (суддя Бондаренко - Легких Г.П.)

за позовом Національного антикорупційного бюро України

до Антимонопольного комітету України

про визнання недійсним рішення та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

Короткий зміст позовних вимог

У серпні 2021 року Національне антикорупційне бюро України звернулося до Господарського суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України про визнання недійсним рішення Антимонопольного комітету України, оформленого листом від 09.06.2021 № 126-29/01-8789, про залишення подання Національного антикорупційного бюро України про порушення законодавства про захист економічної конкуренції від 14.05.2021 № 0432-076/15165 без розгляду та зобов`язання Антимонопольного комітету України розглянути подання Національного антикорупційного бюро України про порушення законодавства про захист економічної конкуренції від 14.05.2021 № 0432-076/15165.

Позовні вимоги обґрунтовані обставинами незаконності відповідного рішення та обставинами прийняття відповідного рішення не уповноваженою на це особою.

Короткий зміст рішення місцевого господарського суду та його мотиви

Рішенням Господарського суду міста Києва від 18.01.2022 у справі №910/13900/21 в задоволенні позову Національного антикорупційного бюро України до Антимонопольного комітету України про скасування рішення та зобов`язання розглянути подання відмовлено.

Приймаючи рішення, суд першої інстанції виходив з того, що станом на момент звернення до Комітету із поданням від 14.05.2021 позивач не був суб`єктом звернення, визначеним абз. 3 частини 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції», тому відповідач правомірно залишив без розгляду подання позивача.

Короткий зміст вимог апеляційної скарги, письмових пояснень та узагальнення їх доводів

Не погоджуючись з прийнятим рішенням, позивач звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, просить скасувати оскаржуване рішення та ухвалити нове, яким задовольнити позов, мотивуючи свої вимоги тим, що судом першої інстанції неповно з`ясовано обставини справи, неправильно застосовано норми матеріального права та порушено норми процесуального права.

В обґрунтування вимог апеляційної скарги, скаржник зазначає, що системний аналіз норм законодавства (статті 1, 2, 3, 6, 10, 16, 17, 24, 25 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України», статті 2, 22 Бюджетного кодексу України, статті 1 Закону України «Про державну службу» та висновки Конституційного Суду України (рішення від 28.08.2020 №9-р/2020) свідчать про те, що НАБУ за своїми правовими ознаками є органом виконавчої влади, тобто входить до системи органів державної влади (правоохоронних органів) та наділений правом на звернення до Антимонопольного комітету України з поданням про порушення законодавства про захист економічної конкуренції у порядку, передбаченому частиною 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Крім того, апелянт зазначає, що Законом України «Про захист економічної конкуренції» не передбачено можливості АМКУ залишати подання органу державної влади без розгляду, відтак Комітет діяв не у спосіб, визначений згаданим Законом.

Узагальнені доводи відзиву на апеляційну скаргу та заперечень проти пояснень відповідача

Заперечуючи проти позовних вимог, відповідачем подано відзив, у якому АМКУ вказує на обґрунтованість висновку суду першої інстанції про невизначеність правового статусу НАБУ, тому останній не був суб`єктом звернення із поданням до органів Комітету, визначеним абз. 3 частини 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції» станом на момент прийняття оскаржуваного рішення.

Обставини справи встановлені судом першої інстанції та перевірені судом апеляційної інстанції

Як підтверджено матеріалами справи, 14.05.2021 Національне антикорупційне бюро України (далі - НАБУ) в порядку, передбаченому положеннями частини 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції», звернулось до Антимонопольного комітету України (далі - АМКУ, Комітету) із поданням про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за вих. № 0432-076/15165, у якому просив:

- прийняти розпорядження про початок розгляду справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції відповідно до цього подання;

- прийняти розпорядження про визнання Акціонерного товариства «Укрзалізниця» () третьою особою, яка залучена до участі у справі з підстав, зазначених у мотивувальній частині цього подання;

- прийняти рішення про визнання Групи Інтерпайп у складі ТОВ «Інтерпайп України» та ПАТ «Інтерпайп НТЗ» (суб`єкт господарювання у відповідності до вимог ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції») такою, що займає монопольне (домінуюче) становище на ринку коліс суцільнокатаних;

- прийняти рішення про визнання вчинення порушення законодавства про захист економічної конкуренції Групою Інтерпайп у складі ТОВ «Інтерпайп України» та ПАТ «Інтерпайп НТЗ» (суб`єкт господарювання у відповідності до вимог ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції») шляхом зловживання монопольним (домінуючим) становищем у вигляді встановлення таких цін чи інших умов придбання або реалізації товару, які неможливо було б встановити за умов існування значної конкуренції на ринку та застосування різних цін чи різних інших умов до рівнозначних угод з суб`єктами господарювання, продавцями чи покупцями без об`єктивно виправданих на те причин;

- накласти штраф на Групу Інтерпайп у складі ТОВ «Інтерпайп України» та ПАТ «Інтерпайп НТЗ» (суб`єкт господарювання у відповідності до вимог ст. 1 Закону України «Про захист економічної конкуренції») з рахуванням положень абзацу 1 частини другої статті 52 Закону України «Про захист економічної конкуренції» та застосувати примусовий поділ.

Листом від 09.06.2021 вих. № 126-29/01-8789 Комітет повідомив позивача про залишення подання без розгляду, оскільки воно подано особою, яка не визначена у частині 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Позивач не погоджуючись із прийнятим Комітетом рішенням про залишення подання без розгляду, вважає, що висновки Комітету про внесення подання не уповноваженим суб`єктом є безпідставними та необґрунтованими, а рішення Комітету не базується на положеннях чинного законодавства, а також рішення у формі листа підписано не уповноваженою на це особою.

Так, згідно з доводами позивача, викладеними в позовній заяві:

(1) у позивача наявний статус органу державної влади;

(2) позивач, який є державним правоохоронним органом, здійснює державну владу із забезпечення правопорядку (попередження і виявлення злочинів, їх припинення та розслідування) в межах визначених для нього повноважень;

(3) за період своєї діяльності позивач неодноразово звертався до органів Комітету із поданнями про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, і подання позивача були розглянуті, що свідчить про вибірковість і непослідовність Комітету у здійсненні своїх повноважень та про суперечність оскаржуваного рішення;

(4) розгляд питання щодо початку розгляду справи за поданням позивача здійснено не уповноваженою на це особою;

(5) звернення до Комітету із поданням було зумовлено потребами кримінального провадження, розпочатого за фактом вчинення злочину під час придбання АТ «Укрзалізниця» коліс суцільнокатаних для рухомого складу залізниць;

(6) подання органів державної влади приймаються до розгляду у разі зазначення у них про порушення законодавства про захист економічної конкуренції незалежно від порушення прав чи інтересів таких органів;

(7) відповідно до положень частини 2 статті 39 Закону України «Про захист економічної конкуренції» заявником є особа, яка подала заяву, подання про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, без вказівки на те чи стосується порушення законодавства про захист економічної конкуренції прав такої особи;

(8) позивачем обрано належний спосіб захисту його порушеного права, а зобов`язання відповідача розглянути подання не призведе до втручання у його дискреційні повноваження;

(9) розгляд Комітетом справи за заявою ПрАТ «Полтавський гірничо-збагачувальний комбінат» жодним чином не спростовує та не виключає обов`язку відповідача розглянути подання позивача.

Відповідач, в свою чергу, проти доводів позивача та задоволення позовних вимог заперечив з тих підстав, що при прийнятті оскаржуваного рішення Комітету, останній діяв у межах своїх повноважень, у порядок та спосіб, встановлений законом та що висновки, викладені в оскаржуваному рішенні, відповідають фактичним обставинам справи та є законними та обґрунтованими.

Мотиви та джерела права, з яких виходить суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови

У відповідності до вимог частин 1, 2, 4, 5 статті 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. У суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права.

Предметом спору у справі є питання щодо наявності чи відсутності підстав для визнання недійсним рішення Антимонопольного комітету України, оформленого листом від 09.06.2021 № 126-29/01-8789 про залишення подання Національного антикорупційного бюро України про порушення законодавства про захист економічної конкуренції від 14.05.2021 № 0432-076/15165 без розгляду.

Згідно частиною 1 статті 1 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері публічних закупівель.

Статтею 6 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначено, що Антимонопольний комітет України утворюється у складі Голови та восьми державних уповноважених. Антимонопольний комітет України утворює територіальні відділення, а в разі необхідності здійснює їх реорганізацію чи ліквідацію. Антимонопольний комітет України і його територіальні відділення становлять систему органів Антимонопольного комітету України, яку очолює Голова Комітету.

Статтею 5 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" унормовано, що Антимонопольний комітет України здійснює свою діяльність відповідно до Конституції України, законів України "Про захист економічної конкуренції", "Про захист від недобросовісної конкуренції", цього Закону, інших законів та нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів.

Відповідно до приписів статті 9 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", Голова Антимонопольного комітету України, зокрема очолює Антимонопольний комітет України та спрямовує його діяльність, головує на засіданнях Антимонопольного комітету України; представляє Антимонопольний комітет України у відносинах з органами державної влади, органами місцевого самоврядування, органами адміністративно-господарського управління та контролю, суб`єктами господарювання, громадянами та об`єднаннями суб`єктів господарювання чи громадян та підписує від імені Антимонопольного комітету України міжвідомчі нормативно-правові акти. Голова Антимонопольного комітету України має статус державного уповноваженого, передбачений цим Законом.

Статті 7, 16 Закону України "Про Антимонопольний комітет України" закріплюють, що Комітет має повноваження, зокрема, приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції рішення за заявами і справами. Державний уповноважений Антимонопольного комітету України має повноваження розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, концентрації, приймати розпорядження про початок розгляду справи або надавати мотивовану відповідь про відмову в розгляді справи. Рішення та розпорядження державних уповноважених Антимонопольного комітету України приймаються від імені Антимонопольного комітету України.

Законодавство про захист економічної конкуренції ґрунтується на нормах, установлених Конституцією України, і складається із Закону "Про захист економічної конкуренції", законів України "Про Антимонопольний комітет України", Про захист від недобросовісної конкуренції", інших нормативно-правових актів, прийнятих відповідно до цих законів (частина 1 статті 3 Закону України "Про захист економічної конкуренції").

Окремі особливості порядку розгляду заяв, справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, у тому числі про захист від недобросовісної конкуренції (далі - порушення законодавства про захист економічної конкуренції, порушення) органами Антимонопольного комітету України відповідно до Закону України "Про захист економічної конкуренції", Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції", Закону України "Про Антимонопольний комітет України" визначають Правила розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (далі - Правила розгляду справ), затверджені розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19.04.1994 № 5.

Суд зазначає, що як в Преамбулі Правил розгляду справ, так і в тексті таких правил визначено, що визначають окремі особливості порядку розгляду заяв, справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, у тому числі про захист від недобросовісної конкуренції (далі - порушення законодавства про захист економічної конкуренції, порушення) органами Антимонопольного комітету України відповідно до Закону України "Про захист економічної конкуренції", Закону України "Про захист від недобросовісної конкуренції", Закону України "Про Антимонопольний комітет України" та встановлюють порядок перевірки та перегляду рішень органів Комітету в цих справах і діють до прийняття відповідних актів законодавства.

По тексту Правил розгляду справ не йдеться про порядок розгляду подань органів державної влади, що визначено абзацем 3 частини 1 статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції", однак суд застосовує норми Правил розгляду справ в частині повноважень АМК та порядку розгляду справ АМК і за поданням державних органів та органів місцевого самоврядування на підставі частини 1 статті 8 Цивільного кодексу України (аналогія закону) як щодо подібних за змістом правовідносин.

Пунктом 14. Правил розгляду справ визначено, що органи Комітету розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за підставами, визначеними статтями 36 і 37 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Так, відповідно до статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" органи Антимонопольного комітету України розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за: заявами суб`єктів господарювання, громадян, об`єднань, установ, організацій про порушення їх прав внаслідок дій чи бездіяльності, визначених цим Законом як порушення законодавства про захист економічної конкуренції; поданнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю про порушення законодавства про захист економічної конкуренції; власною ініціативою органів Антимонопольного комітету України.

Відповідно до частини 1 статті 37 Закону України "Про захист економічної конкуренції" у разі виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі наслідків такого порушення, органи Антимонопольного комітету України приймають розпорядження про початок розгляду справи.

Згідно зі статтею 35 "Про захист економічної конкуренції" розгляд справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції починається з прийняттям розпорядження про початок розгляду справи та закінчується прийняттям рішення у справі. При розгляді справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції органи Антимонопольного комітету України: збирають і аналізують документи, висновки експертів, пояснення осіб, іншу інформацію, що є доказом у справі, та приймають рішення у справі в межах своїх повноважень; отримують пояснення осіб, які беруть участь у справі, або будь-яких осіб за їх клопотанням чи з власної ініціативи.

Особами, які мають право подавати подання про порушення законодавства про захист економічної конкуренції відповідно до абзацу третього частини першої статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" є:

1) органи державної влади,

2) органи місцевого самоврядування,

3) органи адміністративно-господарського управління та контролю.

Колегія суддів вважає правильним застосування судом першої інстанції принципу аналогії закону, за яким подання державних органів мають відповідати вимогам, викладеним у пункті 18 цих Правил (п. 17 Правил розгляду справ), та розглядатись відповідно до Правил розгляду справ.

Разом з тим, слід зазначити, що абзац 3 частини 1 статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" не містить вимоги щодо наявності у органів державної влади, органу місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю їх порушеного права та інтересу у відносинах щодо захисту економічної конкуренції.

На переконання суду, відповідно до частин 2 та 3 статті 42 Конституції України, держава забезпечує захист конкуренції у підприємницькій діяльності. Не допускаються зловживання монопольним становищем на ринку, неправомірне обмеження конкуренції та недобросовісна конкуренція. Види і межі монополії визначаються законом. Держава захищає права споживачів, здійснює контроль за якістю і безпечністю продукції та усіх видів послуг і робіт, сприяє діяльності громадських організацій споживачів.

Отже, вказана стаття Конституції зобов`язує державу в особі її державних органів та/або органів місцевого самоврядування та адміністративно-господарського управління забезпечити захист конкуренції саме для щодо інших осіб (суб`єктів господарювання, громадян), а не прав та інтересів державних органів.

Зі змісту подання позивача вбачається, що АТ «Укрзалізниця» позивач просив залучити до участі у справі в якості третьої особи, у відповідності до статті 39 Закону України «Про захист економічної конкуренції», і саме у відповідному контексті зазначав у поданні про безпосередній вплив рішення за результатами розгляду фактів, викладених у поданні, на економічні інтереси такої особи, а не в контексті звернення до відповідача в інтересах такої особи.

За таких обставин, суд першої інстанції дійшов вірного висновку, що подання державного органу про порушення законодавства про захист економічної конкуренції не має стосуватися прав та інтересів такого органу державної влади та може бути подане в інтересах третіх осіб, а отже твердження відповідача у справі, викладене у відзиві про те, що оскільки НАБУ звернувся в інтересах іншої особи, а саме АТ «Укрзалізниця», а не щодо захисту власних прав та інтересів, що відповідно не наділяє його статусом заявника у справах про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, на переконання суду є помилковим та таким, що не відповідає змісту норми абзацу частини 1 статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Водночас, слід зазначити наступне.

Відповідно до абзацу другого частини другої статті 39 Законом України "Про захист економічної конкуренції" заявником є особа, яка подала заяву, подання про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Положеннями частини 1 статті 60 Закону України "Про захист економічної конкуренції" передбачено право заявника, відповідача, третьої особи оскаржити рішення органів Комітету повністю або частково саме до господарського суду.

Виходячи із системного аналізу положень статей 7, 14 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", статті 36Закону України "Про захист економічної конкуренції" залишення без розгляду заяви позивача про перегляд рішення Антимонопольного комітету України, яке оформлено листом від 09.06.2021 № 126-29/01-8789, по своїй суті є рішенням АМК, тобто актом індивідуальної дії, що може бути оскаржений в судовому порядку. Подібна за змістом правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 02.07.2019 у справі №910/23000/17.

Відтак, з огляду на зміст листа АМК № 126-29/01-8789 від 09.06.2021, виходячи із системного аналізу положень статей 7 Закону України "Про Антимонопольний комітет України", статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції" та пункту 20 Правил розгляду заяв і справ, зазначений лист (а не розпорядження), по своїй суті є рішенням Комітету, тобто актом індивідуальної дії, що може бути оскаржений в судовому порядку.

Відповідно до абзацу 4 п. 17 Правил розгляду справ, заяви осіб, які не мають права їх подавати згідно з абзацом третім цього пункту, органами Комітету не розглядаються, що не є перешкодою для проведення у разі необхідності за власною ініціативою органів Комітету розслідування щодо фактів, викладених у такій заяві.

Із тексту рішення відповідача вбачається, що правовою підставою для залишення без розгляду подання позивача стала норма ч. 1 статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції", тобто на переконання Комітету подання було подано особою, яка не має права його подавати, тобто не органом державної влади, у якого наявні владні та розпорядчі (управлінські) повноваження.

Подання від 09.06.2021 № 126-29/01-8789 було подане Національним антикорупційним бюро України.

Відповідач залишив подання позивача без розгляду, зазначивши, що частина 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції» визначає виключний суб`єктний склад заявників, заяви/подання яких можуть бути підставою для відкриття справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, серед яких: органи державної влади, місцевого самоврядування; при цьому, ключовими ознаками органу державної влади є наявність владних та розпорядчих (управлінських) повноважень; разом з тим, відповідно до абзацу 1 частини 1 статті 1 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» Національне антикорупційне бюро України є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.

З урахуванням зазначеного, відповідач залишив без розгляду подання позивача з тих підстав, що Національне антикорупційне бюро України не є органом державної влади.

Отже, суду належить встановити, чи входив позивач на момент внесення подання до системи органів державної влади, визначених Конституцією України.

Так, згідно зі статтею 1 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» (у редакції чинній на момент звернення позивача до відповідача із поданням - 14.05.2021) Національне антикорупційне бюро України (є державним правоохоронним органом, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових.

Завданням Національного антикорупційного бюро України є протидія кримінальним корупційним правопорушенням, які вчинені вищими посадовими особами, уповноваженими на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та становлять загрозу національній безпеці, а також вжиття інших передбачених законом заходів щодо протидії корупції. Національне бюро утворюється Президентом України відповідно до цього та інших законів України.

Правову основу діяльності Національного бюро становлять Конституція України, міжнародні договори України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти (стаття 2 Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України»).

Відповідно до пункту 3.2 Рішення Конституційного суду України від 13 червня 2019 року за № 5-р/2019 у справі № 1-17/2018(5133/16) для гарантування конституційного порядку, нормального функціонування держави з метою утвердження прав і свобод людини і забезпечення гідних умов життя Конституція України передбачає структуровану, багаторівневу, ієрархічну систему органів державної влади, які наділені відповідною компетенцією, мають свій предмет відання та владні повноваження. Здійснення державної влади на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову передбачає, що кожний орган державної влади має належати до однієї з гілок влади (законодавчої, виконавчої чи судової) або мати особливий статус, окремо визначений Основним Законом України.

У Конституції України встановлено, які з органів державної влади за своїми повноваженнями або функціональним призначенням є єдиними в державі, і визначено їх найменування та порядок формування (зокрема, Верховна Рада України, Кабінет Міністрів України, Вища рада правосуддя, Національний банк України, Рахункова палата), а які з них належать до певної системи і можуть бути кількісно і якісно змінені (утворені, реорганізовані, ліквідовані) відповідно до Конституції України (зокрема, суди, органи виконавчої влади). Тобто Основним Законом України передбачено обов`язковість існування одних органів державної влади і можливість утворення інших, чітко визначено суб`єктів і порядок формування кожного органу державної влади, сферу його діяльності та/або предмет відання.

Як вказано в пункті 3.3 Рішення Конституційного суду України від 13 червня 2019 року за № 5-р/2019, за змістом Конституції України, крім органів державної влади, обов`язкове існування і найменування яких безпосередньо визначено Основним Законом України, у системі органів державної влади можуть бути утворені:

- міністерства та інші центральні органи виконавчої влади (Кабінетом Міністрів України в межах коштів, передбачених на утримання органів виконавчої влади (пункт 9-1 статті 116). При цьому не можуть бути змінені назви та основне цільове призначення тих міністерств та інших центральних органів виконавчої влади, назви яких прямо чи опосередковано вказані у Конституції України (абзац восьмий пункту 3 мотивувальної частини, пункт 1 резолютивної частини Рішення Конституційного Суду України від 28 січня 2003 року № 2-рп/2003);

- суди (законом, проект якого вносить до Верховної Ради України Президент України після консультацій з Вищою радою правосуддя) (частина друга статті 125). При цьому не допускається створення надзвичайних та особливих судів (частина шоста статті 125);

- органи та установи для забезпечення добору суддів, прокурорів, їх професійної підготовки, оцінювання, розгляду справ щодо їх дисциплінарної відповідальності, фінансового та організаційного забезпечення судів (відповідно до закону в системі правосуддя) (частина десята статті 131).

Таким чином, Конституцією України передбачено систему органів державної влади, яка може коригуватися уповноваженими суб`єктами лише у конституційно визначених межах. Утворення нового органу державної влади поза цією системою і в не передбаченому Конституцією України порядку можливе лише після внесення відповідних змін до Основного Закону України.

При цьому, 28.08.2020 Конституційний Суд України визнав неконституційним Указ Президента України №218/2015 «Про призначення А. Ситника Директором Національного антикорупційного бюро України», а 16.09.2020 Конституційний Суд України визнав неконституційними окремі положення Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України».

Також раніше Конституційний Суд України у Висновку №7-в/2019 зазначив деякі правові позиції, що мають значення для діяльності Національного антикорупційного бюро України (далі - НАБУ, Національне бюро):

1) «…Національне антикорупційне бюро України, як орган правопорядку, фактично є органом виконавчої влади, оскільки складається з центрального і територіальних управлінь, тобто поширює свої повноваження на всю територію України. Таким чином, Національне антикорупційне бюро України має ознаки органу виконавчої влади…»;

2) «…опосередковане підпорядкування Національного антикорупційного бюро України та Державного бюро розслідувань Президенту України через призначення і звільнення керівників створить загрозу незалежності цих органів, призведе до концентрації виконавчої влади у Президента України, його конкуренції з органами виконавчої влади, а отже, до нівелювання гарантій прав і свобод людини і громадянина»;

3) «такий орган (НАБУ) в Україні є, він створений і функціонує відповідно до визначених законом юридичних основ його організації та діяльності».

Аналогічні правові позиції були висловлені у Рішеннях Конституційного Суду України №9-р/2020 та №11-р/2020.

Водночас при вирішенні справи № 1-9/2020(197/20) (рішення №9-р/2020) Конституційний Суд України виходив з того, що Національне антикорупційне бюро України є державним органом правопорядку, на який покладається попередження, виявлення, припинення, розслідування та розкриття корупційних правопорушень, віднесених до його підслідності, а також запобігання вчиненню нових. Конституційний Суд України зазначав, що Національне антикорупційне бюро України, як орган правопорядку, фактично є органом виконавчої влади, оскільки складається з центрального і територіальних управлінь, тобто поширює свої повноваження на всю територію держави. Таким чином, Національне антикорупційне бюро України має ознаки органу виконавчої влади, проте не віднесений законом до органів виконавчої влади.

Отже, Конституційний суд констатував, що НАБУ не було створено у відповідності до норм прямої дії - Конституції України, і не входило ні до системи органів виконавчої влади, разом з тим, і не було органом державної влади найменування яких безпосередньо визначено Основним Законом України.

З огляду на існування необхідності внесення змін до деяких положень Закону України «Про Національне антикорупційне бюро України» з метою їх приведення у відповідність Конституції України, усунення прогалин, що виникли у правовому регулюванні діяльності НАБУ через визнання неконституційними та втрату чинності окремими нормами, та врахування вказаних вище правових позицій, 19.10.2021 Верховною Радою України був прийнятий Закон України «Про внесення змін до деяких законів України щодо приведення статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність з вимогами Конституції України», який набув чинності 10.11.2021.

Законом України «Про внесення змін до деяких законів України щодо приведення статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність з вимогами Конституції України» Верховна Рада України внесла зміни до таких законів України:

У Законі України "Про центральні органи виконавчої влади" (Відомості Верховної Ради України, 2011, № 38, ст. 385; 2014, № 13, ст. 223; 2020, № 26, ст. 172): 1) частину другу статті 3 доповнила абзацом другим такого змісту: "Положення цього Закону застосовуються до Національного антикорупційного бюро України, його службовців, осіб начальницького складу та інших працівників у частині, що не суперечить Закону України "Про Національне антикорупційне бюро України";

У Законі України "Про Національне антикорупційне бюро України" (Відомості Верховної Ради України, 2014, № 47, ст. 2051 із наступними змінами): 1) у статті 1: а) у частині першій: в абзаці першому слова "державним правоохоронним органом" замінити словами "центральним органом виконавчої влади із спеціальним статусом", а слова "корупційних правопорушень" - словами "корупційних та інших кримінальних правопорушень".

Визначені Конституцією України система органів державної влади, найменування державних органів, порядок їх утворення та функціонування можуть бути змінені виключно шляхом внесення змін до Основного Закону України в порядку, встановленому ним.

Отже, з урахуванням викладеного, до 10.11.2021 (приведення статусу Національного антикорупційного бюро України у відповідність до норм Конституції України шляхом внесення змін до закону) у позивача були відсутні ознаки органу державної влади, створеного у відповідності до системи органів державної влади, визначених Конституцією, а тому не було суб`єктом звернення, передбаченим абз. 3 частини 1 статті 36 Закону України "Про захист економічної конкуренції".

Оскільки станом на момент звернення до Комітету із поданням від 14.05.2021 позивач не був суб`єктом звернення, визначеним абзацем 3 частини 1 статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції», відповідач правомірно залишив без розгляду подання позивача.

При цьому, доводи позивача щодо відсутності у Голови Комітету повноважень для підписання рішення про залишення подання без розгляду є необґрунтованими, з огляду на таке.

Відповідно до статті 6 Закону України «Про антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України і його територіальні відділення становлять систему органів Антимонопольного комітету України, яку очолює Голова Комітету. Антимонопольний комітет України, адміністративні колегії Антимонопольного комітету України, Комісія (комісії) з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, державні уповноважені Антимонопольного комітету України, уповноважені з розгляду скарг про порушення законодавства у сфері публічних закупівель, адміністративні колегії територіальних відділень Антимонопольного комітету України є органами Антимонопольного комітету України.

Згідно до статті 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має, зокрема, такі повноваження розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та проводити розслідування за цими заявами і справами, приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення за заявами і справами, перевіряти та переглядати рішення у справах, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції.

Також необхідно звернути увагу позивача на положення розділів IV, VІ, VII, VIII Тимчасових правил розгляду справ про порушення антимонопольного законодавства України, затверджених розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19.04.1994 № 5, якими в тому числі, внормовано, що рішення за заявами та справами приймають державний уповноважений, голова відділення, про що письмово повідомляється заявнику.

Отже, Голова Комітету як очільник системи органів Комітету наділений повноваження на підписання рішень прийнятих Комітетом.

Висновки суду апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги

Статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" визначено, що підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є: неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; заборона концентрації відповідно до Закону України "Про санкції"; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.

Підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов`язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.

Колегія суддів дійшла до висновку про те, що позивачем при зверненні з позовом не наведено обґрунтованих підстав, визначених статтею 59 Закону України "Про захист економічної конкуренції" для визнання протиправним та скасування рішення Антимонопольного комітету України, оформленого листом від 09.06.2021 № 126-29/01-8789.

За таких обставин, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції щодо відмови у задоволенні позову.

Статтею 74 Господарського процесуального кодексу України передбачено, що кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог і заперечень. Докази подаються сторонами та іншими учасниками справи.

Відповідно до статті 86 Господарського процесуального кодексу України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на всебічному та повному і об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

Колегія суддів також зазначає, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розцінюватись як вимога детально відповідати на кожний аргумент апеляційної скарги (рішення ЄСПЛ у справі Трофимчук проти України, № 4241/03, від 28.10.2010 р.).

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (Проніна проти України, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006 року).

Враховуючи вищевикладене, апеляційний господарський суд погоджується із висновками місцевого суду як законними, обґрунтованими обставинами й матеріалами справи, детальний аналіз яких, як і нормативне обґрунтування прийнятого судового рішення наведено місцевим судом, підстав для скасування його не знаходить. Доводи апелянта по суті його скарги в межах заявлених вимог, як безпідставні й необґрунтовані не заслуговують на увагу, оскільки не підтверджуються жодними доказами по справі й не спростовують викладених в судовому рішенні висновків.

Оцінюючи вищенаведені обставини, колегія приходить до висновку, що рішення Господарського суду міста Києва від 18.01.2022 у справі №910/13900/21 обґрунтоване, відповідає обставинам справи і чинному законодавству, а отже, підстав для його скасування не вбачається, у зв`язку з чим апеляційна скарга не підлягає задоволенню.

Відповідно до статті 129 Господарського кодексу України судовий збір за подання апеляційної скарги покладається на позивача - Національне антикорупційне бюро України.

Враховуючи вищевикладене та керуючись статтями 129, 269, 270, 273, пунктом 1 частини 1 статті 275, статтями 276, 282, 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Національного антикорупційного бюро України на рішення Господарського суду міста Києва від 18.01.2022 у справі №910/13900/21 залишити без задоволення.

Рішення Господарського суду міста Києва від 18.01.2022 у справі №910/13900/21 залишити без змін.

Матеріали справи № 910/13900/21 повернути до Господарського суду міста Києва.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена у порядку, передбаченими статтями 286-291 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст складено: 11.07.2022.

Головуючий суддя А.І. Тищенко

Судді Ю.Б. Михальська

І.М. Скрипка