ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 травня 2022 року

м. Київ

cправа № 916/1313/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Волковицька Н. О. - головуючий, Могил С. К., Случ О. В.,

секретар судового засідання - Мельникова Л. В.,

розглянувши касаційну скаргу Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області

на постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 16.12.2021 у справі

за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "Гранд Сервіс"

до Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області

про визнання протиправним та скасування рішення,

(У судове засідання з`явилися представники: позивача - Торган Л. М., відповідача - Черкасов С. В.).

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог, рішень судів попередніх інстанцій

1.1. Товариство з обмеженою відповідальністю "Гранд Сервіс" (далі - ТОВ "Гранд Сервіс") звернулося до Господарського суду Одеської області з позовною заявою до Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області про визнання протиправним та скасування рішення Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області (правонаступник - Фонтанська сільська рада Одеського району Одеської області) від 14.09.2010 № 865-V "Про розгляд протесту прокурора Комінтернівського району Одеської області на рішення сесії Крижанівської сільської ради № 371- V "Про надання ТОВ "Гранд Сервіс" земельної ділянки у довгострокову оренду строком на 49 років для розміщення комплексу сервісного обслуговування та відпочинку громадян на пляжі в селі Крижанівка Комінтернівського району Одеської області" від 26 жовтня 2007 року" (далі - рішення від 14.09.2010 № 865-У).

В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що Крижанівською сільською радою порушено його речове право на орендовану земельну ділянку під час прийняття рішення від 14.09.2010 № 865-У.

Позивачем акцентовано, що прийняттю рішення від 26.10.2007 № 371- V передували не тільки погодження відведення земельної ділянки, а й значні фінансові витрати з боку ТОВ "Гранд Сервіс" в рамках співпраці з Крижанівською сільською радою. Зокрема, 19.03.2007 ТОВ "Гранд Сервіс" укладено з Крижанівською сільською радою договір про співробітництво в соціально-економічній сфері, відповідно до предмету якого результатом співробітництва є прийняття рішень щодо відбору земельних ділянок, затвердження актів вибору земельних ділянок, надання згоди на розробку проектів відведення земельних ділянок, надання відповідно до законодавства дозволу на будівництво (спорудження) об`єктів містобудування на земельних ділянках, прийняття в експлуатацію закінчених будівництвом об`єктів в порядку, встановленому законодавством; прийняття рішення про затвердження проектів відведення та укладення договорів оренди Підприємством.

З боку ТОВ "Гранд Сервіс" забезпечується в повному обсязі, передбаченому цим договором, фінансування програм (виконання робіт) розвитку Крижанівської сільської ради та об`єктів соціальної інфраструктури. Додатком до договору про співробітництво в соціально-економічній сфері передбачено обов`язок ТОВ "Гранд Сервіс" виконати роботи для Крижанівської сільської ради ва загальну суму 8,9 млн. грн.

Рішенням Крижанівської сільської ради від 19.06.2007 № 176 надано дозвіл ТОВ "Гранд Сервіс" на встановлення тимчасової споруди в межах наданої товариству для виконання робіт по встановленню підпірної стіни старого кладовища згідно інвестиційного договору, для запобігання викидання сміття та обмеження в`їзду автомобілів на територію пляжу.

Рішенням Крижанівської сільської ради від 17.08.2007 № 231 надано дозвіл ТОВ "Гранд Сервіс" на проведення земельних робіт в с. Крижанівка Комінтернівського району Одеської області в районі 2-ї Крижанівської балки загальною площею 3,5 га. Рішенням Крижанівської сільської ради від 26.06.09 № 142 надано дозвіл ТОВ "Гранд Сервіс" на намив піску та розробку протизсувних і берегоукріплювальних споруд в районі 2-ї Крижанівської балки на території Крижанівської сільської ради Комінтернівського району Одеської області, на земельній ділянці загальною площею 1,6 га.

Таким чином, на думку позивача, в рамках прийняття та виконання рішення від 26.10.2007 № 371- V виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів ТОВ "Гранд Сервіс", які були порушені Крижанівською сільською радою під час прийняття оскаржуваного рішення від 14.09.2010 № 865-У. Фінансуючи виконання робіт для Крижанівської сільської ради, позивач мав законні очікування з приводу отримання земельної ділянки у довгострокове користування.

1.2. Ухвалою Господарського суду Одеської області від 07.10.2021 закрито провадження у справі № 916/1313/21 на підставі п. 1 ч. 1 ст. 231 ГПК України. Роз`яснено позивачу, що даний спір підлягає розгляду у порядку адміністративного судочинства.

Ухвала, із посиланням на правові висновки, викладені у постановах Верховного Суду у справах № 910/20323/17 та № 150/928/14-а мотивована тим, що у цій справі фактично речове право на земельну ділянку не виникло через нереалізацію рішення Крижанівської сільської ради № 371-V від 26.10.2007 та його скасування внаслідок задоволення протесту прокурора і прийняття оскаржуваного рішення від 14.09.2010 № 865-V, у зв`язку із чим відсутній спір про право цивільне. Спір у справі відноситься до публічно-правових, оскільки він належить до земельних спорів з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень щодо реалізації оспорюваного розпорядження та пов`язаний із його оскарженням і жодним чином не пов`язаний із відносинами приватноправового характеру.

1.3. Постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 16.12.2021 у справі № 916/1313/21 ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.10.2021 скасовано, справу направлено для продовження розгляду до Господарського суду Одеської області.

Постанова аргументована тим, що спірні відносини, які виникли між сторонами, стосуються майнових прав та обов`язків, які позивач вважає порушеними прийняттям оскаржуваного рішення, при цьому Фонтанська сільська рада Одеського району Одеської області виступає як суб`єкт цивільного права, якому надано право розпоряджатися земельною ділянкою, а не як суб`єкт владних повноважень, який реалізовує свої владні управлінські функції. Та обставина, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень, не змінює правової природи спірних правовідносин та не робить цей спір публічно-правовим, оскільки вимоги позивача не стосуються захисту його прав, свобод та інтересів у сфері публічно-правових відносин.

Визнання недійсним рішення відповідача впливає на права третьої особи, а тому в цьому випадку існує спір про право, що у свою чергу унеможливлює його розгляд у порядку адміністративного судочинства. За таких обставин, у спірних правовідносинах виник спір про визнання прав та інтересів, що виникають із земельних відносин, тобто про цивільне право, який не має вирішуватися за правилами адміністративного судочинства.

При цьому, помилковим є висновок суду першої інстанції про те, що у цій справі фактично речове право на земельну ділянку не виникло через нереалізацію рішення Крижанівської сільської ради від 26.10.2007 № 371-V та його скасування внаслідок задоволення протесту прокурора і прийняття оскаржуваного рішення від 14.09.2010 № 865-V, у зв`язку із чим відсутній спір про право цивільне.

Той факт, що між сторонами не було укладено договір оренди земельної ділянки, не спростовує аргументів позивача про те, що оскаржуваним рішенням від 14.09.2010 №865-У було порушено його права та інтереси, а саме позбавлено права на оренду земельної ділянки, наданої йому попереднім скасованим рішенням. Відносини, пов`язані з набуттям та реалізацією громадянами, юридичними особами прав на земельні ділянки та з цивільним оборотом земельних ділянок ґрунтуються на засадах рівності сторін і є цивільно-правовими. Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.

Крім того, спростовуючи посилання суду першої інстанції на висновки, викладені у постановах Верховного Суду у справах № 910/20323/17 та № 150/928/14-а, суд вказав на неподібність обставин у вказаних справах зі справою яка розглядається. Так, посилання на постанову Великої Палати Верховного суду від 29.01.2019 по справі № 910/20323/17 є помилковими, оскільки у справі № 910/20323/17 судом касаційної інстанції встановлено, що керівник Харківської місцевої прокуратури № 6 відповідачем у цій справі визначив обласну адміністрацію, до якої й пред`явлено позов. У той же час особа, якій надано земельну ділянку, - ТОВ вступила у справу як третя особа, яка не заявляє самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача. Тобто спору про право на земельну ділянку між позивачем і ТОВ не існує, що виключає наявність приватноправових відносин у цій справі, а предметом оскарження є ненормативний акт, тобто результат виконання владних управлінських функцій відповідача. У справі № 150/928/14-а також розглядався спір за позовом депутатів Чернівецької селищної ради до Чернівецької селищної ради Чернівецького району Вінницької області, де Чернівецька районна спілка споживчих товариств, щодо якої було затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, виступила третьою особою.

2. Узагальнені доводи особи, яка подала касаційну скаргу

2.1. Відповідач звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду із касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 16.12.2021 у справі № 916/1313/21 та залишити в силі ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.10.2021.

Доводи касаційної скарги аргументовано тим, що договір оренди спірної земельної ділянки з ТОВ "Гранд Сервіс" так і не був укладений, а рішення сільської ради про надання земельної ділянки в оренду залишилось нереалізованим. У зв`язку з цим, речове право на земельну ділянку у ТОВ "Гранд Сервіс" так і не виникло. Тобто спору про право на земельну ділянку між ТОВ "Гранд Сервіс" та Фонтанською сільською радою Одеського району Одеської області не існує, що виключає наявність приватноправових відносин у цій справі, а предметом оскарження є ненормативний акт як результат виконання владних управлінських повноважень сільської ради.

За таких обставин, спір у цій справі відноситься до публічно-правових, оскільки належить до земельних спорів з органом місцевого самоврядування як суб`єктом владних повноважень, і жодним чином не пов`язаний з відносинами приватноправового характеру. Правові висновки, аналогічні висновкам суду першої інстанції у цій справі, викладено Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 29.01.2019 у справі № 910/20323/17 (провадження № 12-224гс18), від 30.05.2018 у справі № 150/928/14-а (провадження № 11-113апп18), від 30.01.2019 у справі № 485/1472/17 (провадження № 14-488цс18). Однак, ці висновки безпідставно не були враховані судом апеляційної інстанції.

3. Позиція Верховного Суду

3.1. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом апеляційної інстанції норм процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню з огляду на таке.

3.2. Відповідно до статті 300 ГПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.

3.3. Як слідує із матеріалів касаційної скарги, спірним питанням у справі № 916/1313/21 є те, чи належить цей спір до господарської юрисдикції чи до адміністративної.

Скаржник вважає, що сам факт неукладення договору оренди між ним та позивачем вказує на відсутність речового права на земельну ділянку, що виключає існування приватноправових відносин.

3.4. Предметом позовних вимог у справі № 916/1313/21 є оскарження рішення від 14.09.2010 №865-У, яким скасовано рішення Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області, яким надано позивачу земельну ділянку в оренду.

3.5. Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, у якому розглядається визначена категорія справ.

При визначенні предметної та/або суб`єктної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.

У частині першій статті 1 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України) зазначено, що цивільним законодавством регулюються особисті немайнові та майнові відносини (цивільні відносини), засновані на юридичній рівності, вільному волевиявленні, майновій самостійності їх учасників.

Приписами частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України передбачено, що завданням адміністративного судочинства є захист прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб, інших суб`єктів при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень шляхом справедливого, неупередженого та своєчасного розгляду адміністративних справ.

Згідно з п. 1 частини першої статті 3 КАС України адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, у якому хоча б однією зі сторін є орган виконавчої влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа або інший суб`єкт, який здійснює владні управлінські функції на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень.

Публічно-правовий характер спору визначається тим, що вказані суб`єкти наділені владно-управлінськими повноваженнями у сфері реалізації публічного інтересу.

Характерною ознакою публічно-правових спорів є сфера їх виникнення - публічно-правові відносини, тобто передбачені нормами публічного права суспільні відносини, що виражаються у взаємних правах та обов`язках їх учасників у різних сферах діяльності суспільства, зокрема пов`язаних з реалізацією публічної влади.

Публічно-правовим вважається також спір, який виник з позовних вимог, що ґрунтуються на нормах публічного права, де держава в особі відповідних органів виступає щодо громадянина не як рівноправна сторона у правовідносинах, а як носій суверенної влади, який може вказувати або забороняти особі певну поведінку, надавати дозвіл на передбачену законом діяльність тощо.

Суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їхня посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними владних управлінських функцій на основі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень (п. 7 частини першої статті 3 КАС України).

Відповідно до частини першої статті 6 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або інтереси.

Згідно з приписами частини першої статті 17 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на правовідносини, що виникають у зв`язку з здійсненням суб`єктом владних повноважень владних управлінських функцій, а також у зв`язку з публічним формуванням суб`єкта владних повноважень шляхом виборів або референдуму.

Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність публічно-правового спору, тобто спору, у якому хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції і який виник у зв`язку з виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.

Приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового, особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин.

Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, що спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.

Відповідна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 23.06.2020 у справі № 689/1220/17.

3.6. Укладення договору оренди у встановленому законом порядку являтиметься реалізацією цього рішення, а після набуття права оренди у встановленому законом порядку дію цього рішення буде вичерпано, з цього моменту адміністративні правовідносини між суб`єктом владних управлінських функцій та фізичною чи юридичною особою трансформуються у цивільні правовідносини між орендодавцем та орендарем. Право оренди земельної ділянки виникає після укладення договору оренди та його державної реєстрації у встановленому законом порядку. З моменту укладення між землекористувачем та органом місцевого самоврядування договору оренди землі припиняються адміністративні відносини між цими суб`єктами, та в подальшому виникають договірні відносини, які характеризуються рівністю їх учасників та свободою договору. Такі ознаки не притаманні адміністративним правовідносинам, натомість - притаманні цивільним правовідносинам, які з урахуванням суб`єктного складу можуть бути предметом судового розгляду у відповідному суді загальної юрисдикції або господарському суді.

Зазначений правовий висновок викладено у постановах Великої Палати Верховного Суду у постановах від 29.01.2019 у справі № 910/20323/17, від 30.05.2018 у справі № 150/928/14-а, на які посилався як суд першої інстанції, так і скаржник у касаційній скарзі.

3.7. У спірних правовідносинах ключовим для визначення юрисдикції, в межах якої має розглядатися позов ТОВ "Гранд Сервіс", є надання оцінки обставинам чи були припинені адміністративні відносини між сторонами і, як наслідок, позивач набув право оренди.

Як слідує із встановлених судами обставин, після прийняття рішення сесії Крижанівської сільської ради від 26.10.2007 № 371- V "Про надання ТОВ "Гранд Сервіс" земельної ділянки у довгострокову оренду строком на 49 років для розміщення комплексу сервісного обслуговування та відпочинку громадян на пляжі в селі Крижанівка Комінтернівського району Одеської області", відповідний договір оренди між сторонами укладено не було. У подальшому, рішенням від 14.09.2010 № 865-V, вказане вище рішення від 26.10.2007 № 371- V скасовано.

З наведеного вбачається, що попри прийняття рішення щодо передачі в оренду земельної ділянки позивачу, відповідний договір оренди так і не був укладений, як і не було набуто ТОВ "Гранд Сервіс" права оренди на земельну ділянку. Отже, за відсутності укладеного договору оренди між сторонами, адміністративні відносини щодо передачі в оренду земельної ділянки фактично не припинилися.

Колегія суддів зауважує, що звертаючись із позовом у справі № 916/1313/21, позивач без наявного та зареєстрованого за ним права оренди, фактично має на меті оскаржити рішення суб`єкта владних повноважень в частині виконання ним владних управлінських функцій.

З наведеного слідує, що закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції вірно встановив характер спірних правовідносин, а також відсутність у позивача зареєстрованого за ним права оренди на спірну земельну ділянку.

У той же час, апеляційний господарський суд помилково дійшов висновку щодо необхідності розгляду справи № 916/1313/21 в порядку господарського судочинства та наявності у позивача внаслідок прийняття оскаржуваного рішення порушено права, а саме його позбавлено права на оренду земельної ділянки, наданої йому попереднім скасованим рішенням. Верховний Суд зауважує, що суд апеляційної інстанції помилково відхилив посилання на правову позицію, викладену у постановах Великої Палати Верховного Суду у постановах від 29.01.2019 у справі № 910/20323/17, від 30.05.2018 у справі № 150/928/14-а щодо критеріїв віднесення справи до адміністративної чи господарської юрисдикції. Висновок у зазначених постановах Велика Палата Верховного Суду стосувався саме моменту припинення адміністративних відносин та виникнення договірних відносин в залежності від укладення договору оренди та реєстрації за стороною відповідного права. Таким чином, оскільки Велика Палата Верховного Суду не відступала від зазначеного висновку і вказала на особливості визначення юрисдикції у відносинах, які змістовно співвідносяться зі справою № 916/1313/21, колегія суддів вважає, що у суду апеляційної інстанції не було підстав для неврахування відповідної правової позиції.

3.8. За таких обставин, Верховний Суд вважає, що доводи скаржника щодо допущення судом апеляційної інстанції порушень норм процесуального права підтвердилися, а тому необхідно скасувати постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 16.12.2021 у справі № 916/1313/21 та залишити в силі ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.10.2021.

4. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги та норми права, якими керувався суд

4.1. За змістом пункту 4 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишити в силі рішення суду першої інстанції у відповідній частині.

4.2. Відповідно до частини 1 статті 312 ГПК України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 312, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Фонтанської сільської ради Одеського району Одеської області задовольнити.

Постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 16.12.2021 у справі № 916/1313/21 скасувати, залишити в силі ухвалу Господарського суду Одеської області від 07.10.2021.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Волковицька

Судді С. К. Могил

О. В. Случ