ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХМЕЛЬНИЦЬКОЇ ОБЛАСТІ
_________________________________________________________________
УХВАЛА
"12" травня 2022 р. Справа № 924/1276/21
м. Хмельницький

Господарський суд Хмельницької області у складі судді Виноградової В.В., розглянувши матеріали справи
за позовом керівника Волочиської окружної прокуратури, м. Волочиськ Хмельницької області в інтересах держави в особі Волочиської міської ради, м. Волочиськ Хмельницької області
до приватного підприємства Аграрна компанія 2004, с. Попівці Волочиського району Хмельницької області
про визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування

за участю:
прокурора: Рибачук О.Г.
представників сторін:
позивача: не з`явився
відповідача: Лозюк С.Ф. згідно з довіреністю від 02.01.2022

Ухвала постановляється 12.05.2022, оскільки у судовому засіданні 13.04.2022, 28.04.2022 оголошувались перерви.
У судовому засіданні оголошено вступну та резолютивну частини ухвали.

встановив: керівник Волочиської окружної прокуратури, м. Волочиськ Хмельницької області в інтересах держави в особі Волочиської міської ради, м. Волочиськ Хмельницької області звернувся до суду з позовом до приватного підприємства Аграрна компанія 2004, с. Попівці Волочиського району Хмельницької області, в якому просить визнати недійсним рішення Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області №25/38-2019 від 18.09.2019 Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва для обслуговування нежитлових будівель (ферм) по вул. Шкільна, 33 б с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область приватному підприємству Аграрна компанія 2004.
Ухвалою суду від 14.01.2022 вищезазначену позовну заяву прийнято до розгляду, відкрито провадження у справі, призначено підготовче засідання на 03.02.2022, яке відкладено на 14.02.2022, 22.02.2022. У засіданні 22.02.2022 судом постановлено ухвалу про продовження підготовчого провадження на тридцять днів та відкладення підготовчого засідання на 02.03.2022, яке в подальшому відкладалось на 16.03.2022, 30.03.2022, 05.04.2022.
Ухвалою суду від 05.04.2022 підготовче провадження у справі закрито, справу призначено до судового розгляду по суті у судовому засіданні на 13.04.2022, в якому оголошено перерву на 28.04.2022 та 12.05.2022.
В обґрунтування позову прокурор посилається на те, що відповідач без будь-яких правових підстав набув право приватної власності на земельну ділянку, оскільки здійснена за оспореним рішенням безоплатна передача земельної ділянки суперечить вимогам ст. 118 Земельного кодексу України. При цьому як на правову підставу позову посилається також на положення ст. 1212 ЦК України, ст. ст. 1, 22, 82, 116, 128, Перехідні положення Земельного кодексу України.
У відзиві на позов (від 01.02.2022) відповідач зазначив про відсутність у прокурора повноважень на звернення до суду з цим позовом з огляду на те, що територіальні громади в особі органів місцевого самоврядування не є частиною державної влади, оскільки можуть самостійно вирішувати питання місцевого значення. Висловлює сумнів у конституційності повноважень прокурора представляти в суді інтереси місцевих рад, зазначаючи про таку можливість лише щодо органів місцевого самоврядування, які наділені (яким делеговано) повноваженнями органів виконавчої влади. Вважає, що лише місцева рада як орган місцевого самоврядування чи її виконавчий комітет можуть приймати рішення про надання повноважень прокуратурі на подання позовів в інтересах місцевої громади. Зауважив, що прокурор, зазначаючи про перебування спірної земельної ділянки у власності КСП Жовтнева перемога, доказів припинення цього КСП не надав. Посилаючись на законодавчі зміни, зазначив, що колективну власність 1995 року слід розглядати як приватну власність юридичних осіб. Стверджує, що земельні ділянки, які входять у масив земельних ділянок, переданих КСП Жовтнева перемога у колективну власність за Державним актом від 1995 року, належать до категорії земель сільськогосподарського призначення, зокрема, до виду несільськогосподарські угіддя, тобто до земель під сільськогосподарськими будівлям та дворами в межах населеного пункту с. Попівці, які не підлягали розпаюванню. Дія відповідного Державного акту КСП Жовтнева перемога після розпаювання земель колективної власності не була припинена, а, отже, Державний акт залишається чинним в частині земельних ділянок, які не підлягали паюванню, зокрема, під переданим відповідачу у власність нерухомим майном. Посилається на принцип цілісності об`єкту нерухомості із земельною ділянкою, на якій цей об`єкт розташований (ст. 377 ЦК України, ст. 120 Земельного кодексу України), та стверджує, що до відповідача перейшло право власності на земельні ділянки, розташовані під нерухомим майном, яке перейшло у власність відповідача (шляхом викупу майнових сертифікатів колишнього КСП Жовтнева перемога у їх співвласників, які одночасно були співвласниками земель колективної власності).
Прокурор у відповіді на відзив (від 10.02.2022) зауважив, що прийняття Поповецькою сільською радою рішення щодо розпорядження спірною земельною ділянкою суперечить вимогам закону, порушує інтереси держави, що полягає у позбавленні права власності територіальної громади на спірну земельну ділянку, а відтак позов пред`являється з метою захисту інтересів територіальної громади. Окрім того, наголошено, що Волочиська міська рада Хмельницької області, яка має здійснювати захист інтересів держави в особі територіальної громади, жодних заходів щодо усунення виявлених порушень законодавства не здійснює протягом тривалого часу, а визначений у законодавстві орган, уповноважений державою здійснювати функції державного нагляду (контролю) за використанням та охороною земель (органи Держгеокадастру), не має повноважень звертатися до суду з вимогами, які заявлено прокуратурою у цій справі. Зазначив, що розпорядження Поповецькою сільською радою земельною ділянкою всупереч вимогам законодавства не може вважатись вираженням волі територіальної громади. Оскільки саме Поповецька сільська рада вчинила дії у вигляді прийняття рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави (територіальної громади), на теперішній час сільська рада ліквідована, а спірна земельна ділянка розташована на території Волочиської міської ради, то правомірним є звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі міської ради.
Звернув увагу на те, що рішенням загальних зборів від 20.02.2000 КСП Жовтнева перемога було перейменовано в сільськогосподарський виробничий кооператив Поповецький, який рішенням загальних зборів від 21.10.2004 ліквідовано (перебуває в стані припинення). Посилаючись на п. 21 Перехідних положень Земельного кодексу України, вважає, що спірна земельна ділянка перейшла у власність територіальної громади в особі Поповецької сільської ради, яка в подальшому розпорядилися нею шляхом незаконної безоплатної передачі у власність ПП Аграрна компанія 2004, а наявність у власності нерухомого майна на вказаній земельній ділянці не створює юридичних наслідків у вигляді права на їх отримання на безоплатній основі.
У запереченнях на відповідь на відзив відповідач звертає увагу на те, що Волочиська міська рада є правонаступником всіх прав та обов`язків Поповецької сільської ради, рішення якої оскаржується, а тому вважає, що правовий статус Волочиської міської ради має бути виключно в якості відповідача. Також, посилаючись на ст. 104 ЦК України, наявність інформації про перейменування КСП "Жовтнева перемога" в СВК "Поповецький", зазначає, що законодавство не передбачає реорганізацію шляхом перейменування. Зауважив, що у постанові Господарського суду Хмельницької області у справі №20/675-А від 12.12.2016, на яку посилається прокурор, вирішено припинити юридичну особу СВК "Поповецький", виконання функцій комісії з припинення юридичної особи покласти на орган управління СВК "Поповецький".
Прокурором у додаткових письмових поясненнях (від 16.03.2022) наведено обґрунтування позиції щодо питання розпаювання спірних земельних ділянок (спірна земельна ділянка не могла бути розпайована та підлягала передачі у комунальну власність з урахуванням положень ст. 7 Закону України "Про порядок виділення в натурі на місцевості земельних ділянок власникам земельних часток (паїв)"); щодо припинення юридичної особи СВК "Поповецький"; щодо визначення позивачем Волочиської міської ради (з посиланням на тези наукового висновку, доданого до пояснень).
Відповідач у запереченнях (від 13.04.2022) вважає наданий прокурором науковий висновок щодо правової природи рішень органів місцевого самоврядування у сфері розпорядження землями комунальної власності та можливості їх оскарження прокурором таким, що не може бути використаний в рамках розгляду цієї справи, оскільки суперечить вимогам ст. ст. 69, 79 ГПК України, не містить аналізу принципу єдності юридичної долі земельної ділянки та розташованої на ній будівлі, що є предметом дослідження у цій справі.
Від прокурора надійшли додаткові пояснення (від 28.04.2022) щодо пояснень представника відповідача про те, що визнання недійсним спірного рішення призведе до додаткових втрат міської ради та не сприятиме захисту інтересів держави. Прокурор зауважив, що спірна земельна ділянка не могла бути розпайована та підлягала передачі у комунальну власність. У разі задоволення позову земельна ділянка повернеться у власність Волочиської територіальної громади, при цьому визнання недійсним оспореного рішення не призведе до скасування державної реєстрації земельної ділянки. Задоволення позову дасть змогу провести державну реєстрацію припинення права приватної власності відповідача на цю ділянку.
Від відповідача надійшли пояснення (від 02.05.2022) щодо надання доказів набуття відповідачем права власності на об`єкти нерухомого майна, розташовані на земельній ділянці кадастровий номер :05:027:0133 площею 1,2577 га.
Прокурор у судовому засіданні позовні вимоги підтримала у повному обсязі з посиланням на доводи, викладені у позові, відповіді на відзив, поясненнях.
Позивач представника у засідання не направив, причини не повідомив.
Представник відповідача у засіданні проти позову заперечив з підстав, зазначених у відзиві на позов, запереченнях, поясненнях, звернувши увагу на неправильне визначення прокурором позивача.

Як убачається з матеріалів справи, згідно з державним актом на право колективної власності на землю серії ХМ029 від 08.08.1995 колективному сільськогосподарському підприємству Жовтнева перемога, с. Попівці передано у колективну власність 1467 га землі в межах згідно з планом, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва відповідно до рішення Поповецької сільської ради від 17.04.1995 №3. Акт зареєстровано в книзі записів державних актів на право колективної власності на землю за №29. Акт містить план зовнішніх меж земель, переданих у колективну власність.
У листі архівного відділу Хмельницької районної державної адміністрації від 26.11.2021, адресованому прокурору, зазначено, що в архівному відділі перебувають на зберіганні документи ф. 70 КСП Жовтнева перемога с. Попівці Хмельницького району (за період 1982 1998 роки). Опрацювавши управлінську документацію вищезгаданої установи, а саме: протоколи засідань правління та загальних зборів КСП Жовтнева перемога с. Попівці повідомив, що інформації про припинення діяльності КСП Жовтнева перемога с. Попівці немає. У справі фонду КСП Жовтнева перемога с. Попівці є в наявності історичні довідки, в яких вказані зміни, що відбувались у цьому фонді.
Згідно з доданими до вищевказаного листа історичної довідки СВК Поповецький колгосп розпочав свою діяльність в 1929 році і пропрацював до 21.10.2004. В 1992 році на базі колгоспу було створено колективне сільськогосподарське підприємство Жовтнева перемога згідно рішення загальних зборів від 02.04.1992. У 2000 році КСП Жовтнева перемога було перейменовано в сільськогосподарський виробничий кооператив Поповецький згідно рішення загальних зборів №1 від 20.02.2000. 21.10.2004 згідно рішення загальних зорів співвласників №2 СВК Поповецький припинив свою діяльність.
Постановою Господарського суду Хмельницької області від 12.12.2006 у справі №20/6475-А за позовом Державної податкової інспекції у Волочиському районі до сільськогосподарського виробничого кооперативу Поповецький про припинення юридичної особи позов задоволено. Припинено юридичну особу - сільськогосподарський виробничий кооператив Поповецький, виконання функцій з припинення юридичної особи покладено на орган управління юридичної особи.
Відповідно до долучених до позовної заяви відомостей з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань сільськогосподарський виробничий кооператив Попопецький перебуває у стані припинення з 28.12.2006 (внесення судового рішення щодо припинення юридичної особи, що не пов`язано з її банкрутством).
Приватне підприємство Аграрна компанія 2004 звернулось до Поповецького сільського голови із листом (від 04.06.2019), в якому просило дати дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення товарного сільськогосподарського виробництва відповідно до ст. 120 та п. 2.1 Перехідних положень Земельного кодексу України, що розташована на території Поповецької сільської ради за межами села Попівці Волочиського району колишнього КСП Жовтнева перемога орієнтовною площею 1,3000 га для обслуговування комплексу нежитлових будівель по вул. Шкільна, 33 б.
Рішенням Поповецької сільської ради від 18.09.2019 №25/38-2019 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,2577 га кадастровий номер :05:027:0133 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Поповецької сільської ради, Волочиський район, Хмельницька область приватному підприємству Аграрна компанія 2004; передано приватному підприємству Аграрна компанія 2004 у власність вищевказану земельну ділянку з цільовим призначенням: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, для обслуговування нежитлових будівель (ферм) по вул. Шкільна, 33 б, с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область.
Відповідно до витягу з Державного земельного кадастру про земельну ділянку від 19.10.2021 земельна ділянка з кадастровим номером :05:027:0133 по вул. Шкільній, 33б у с. Попівці Волочиського району Хмельницької області зареєстрована 16.09.2019, право приватної власності на вказану земельну ділянку зареєстровано за приватним підприємством Аграрна компанія 2004 на підставі рішення Поповецької сільської ради від 18.09.2019 №25/38-2019 (до витягу додано додаток кадастровий план земельної ділянки).
Також згідно з інформацією з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно від 17.12.2021 на підставі вищезазначеного рішення на земельну ділянку з кадастровим номером :05:027:0133 площею 1,2577 га 24.09.2019 зареєстровано право приватної власності приватного підприємства Аграрна компанія 2004.
Матеріали справи містять витяг (від 29.07.2021) з технічної документації про нормативну грошову оцінку земельної ділянки станом на 01.01.2021, згідно з яким нормативна грошова оцінка земельної ділянки з кадастровим номером :05:027:0133 площею 12577 кв.м. становить 640798,15 гривень.
Відповідно до рішення Волочиської міської ради від 27.11.2020 №6-1/2020, керуючись, зокрема Законом України Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо впорядкування окремих питань організації та діяльності органів місцевого самоврядування та районних державних адміністрацій, на підставі розпорядження Кабінету Міністрів України від 29.04.2020 №475-р Про затвердження перспективного плану формування територій громад Хмельницької області вирішено припинити юридичну особу Поповецьку сільську раду Волочиського району Хмельницької області шляхом приєднання до Волочиської міської ради; Волочиську міську раду вважати правонаступником активів та пасивів, всіх майнових прав та обов`язків Поповецької сільської ради.
Листом від 29.11.2021 відділ №3 управління у Хмельницькому районі Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області повідомило прокурору, що земельна ділянка з кадастровим номером :05:027:0133 згідно проекту формування території Поповецької сільської ради знаходиться в межах с. Попівці Волочиської об`єднаної територіальної громади Хмельницького району та відносить до земель бувшої колективної власності колишнього КСП Жовтнева перемога с. Попівці.
У матеріали справи надано повідомлення (від 25.11.2021), адресоване Волочиському міському голові, про встановлення підстав та намір здійснювати представництво інтересів держави в суді, в якому прокурор, посилаючись на незаконність рішення Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області №25/38-2019 від 18.09.2019 Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва для обслуговування нежитлових будівель (ферм) по вул. Шкільна, 33 б с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область приватному підприємству Аграрна компанія 2004 та необхідність повернення земельної ділянки на користь територіальної громади, на підставі ст. 23 Закону України Про прокуратуру попередньо повідомив про намір здійснення прокурором з вказаних підстав представництва в суді законних інтересів держави в особі Волочиської міської ради шляхом подання позовної заяви про визнання недійним рішення Поповецької сільської ради №25/38-2019 від 18.09.2019. Крім того, просив повідомити, чи вживались міською радою заходи щодо усунення порушень вимог законодавства, чи будуть вживатись в майбутньому.
Волочиська міська рада у відповідь листом від 10.12.2021 відомостей про вжиті та заплановані заходи не повідомила, обмежившись посиланням на положення ст. ст. 19, 131-1 Конституції України, ст. 24 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні, ч. 3 ст. 23 Закону України Про прокуратуру.
Прокурором до матеріалів справи додано науковий висновок щодо правової природи рішень органів місцевого самоврядування у сфері розпорядження землями комунальної власності та можливості їх оскарження прокурором, складений Кулинич П.Ф., доктором юридичних наук, професором, членом-кореспондентом НАПрН України, завідувачем сектору проблем аграрного та земельного права Інституту держави і права ім. В.М. Корецького НАН України. Зокрема, на думку наукового експерта, при оскарженні рішень органу місцевого самоврядування з підстав їх незаконності та правочинів, укладених на підставі рішення органу місцевого самоврядування щодо розпорядження землею та за участі такого органу самоврядування прокурор вправі на власний розсуд звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган місцевого самоврядування відповідачем, або в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, недійсність якого доводиться прокурором.

Аналізуючи подані докази, оцінюючи їх у сукупності, суд до уваги бере таке.
За змістом ч. 3 ст. 4 ГПК до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
При цьому відповідно до ст. 45 ГПК України сторонами в судовому процесі - позивачами і відповідачами - можуть бути особи, зазначені у статті 4 цього Кодексу. Позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу. Відповідачами є особи, яким пред`явлено позовну вимогу.
Статтею 53 ГПК визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.
Передумовою участі органів та осіб, передбачених ст. 53 ГПК, в господарському процесі є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.
На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені ст. 53 ГПК, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.
Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, серед іншого, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Абзацами 1 та 2 ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
За приписами ч. ч. 4, 5 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
У свою чергу, абзацами 1-3 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.
Водночас тлумачення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.
При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).
Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі №587/430/16-ц).
Системне тлумачення положень ч. ч. 3-5 ст. 53 ГПК України і ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Як убачається з матеріалів справи, прокурор звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Волочиської міської ради до ПП Аграрна компанія 2004 про визнання недійсним рішення Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області №25/38-2019 від 18.09.2019 Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва для обслуговування нежитлових будівель (ферм) по вул. Шкільна, 33 б с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область приватному підприємству Аграрна компанія 2004.
Звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Волочиської міської ради прокурор мотивує тим, що дії у вигляді прийняття рішення, яке є незаконним та порушує інтереси держави (територіальної громади), вчинила Поповецька сільська рада, яка на теперішній час ліквідована. Оскільки спірна земельна ділянка розташована на території Волочиської міської ради і визнання недійсним спірного рішення призведе до поновлення права власності територіальної громади, то правомірним є звернення до суду прокурора в інтересах держави в особі міської ради.
Досліджуючи підстави представництва інтересів держави в особі Волочиської міської ради, судом враховується, що рішенням Поповецької сільської ради від 18.09.2019 №25/38-2019 затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки площею 1,2577 га кадастровий номер :05:027:0133 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель сільськогосподарського призначення комунальної власності на території Поповецької сільської ради приватному підприємству Аграрна компанія 2004; передано приватному підприємству Аграрна компанія 2004 у власність вищевказану земельну ділянку з цільовим призначенням: для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, для обслуговування нежитлових будівель (ферм) по вул. Шкільна, 33 б, с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область.
Рішенням Волочиської міської ради від 27.11.2020 №6-1/2020 вирішено припинити юридичну особу Поповецьку сільську раду Волочиського району Хмельницької області шляхом приєднання до Волочиської міської ради; Волочиську міську раду вважати правонаступником активів та пасивів, всіх майнових прав та обов`язків Поповецької сільської ради.
Таким чином, Волочиська міська рада є правонаступником Поповецької сільської ради, рішення якої є предметом оскарження у цій справі.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено правові висновки, відповідно до яких прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу (пункт 37).
Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк (пункт 38).
За твердженням прокурора саме бездіяльність Волочиської міської ради як органу, уповноваженого здійснювати захист інтересів держави (територіальної громади) у спірних правовідносинах, стала підставою для звернення прокурора до суду з цим позовом.
Разом з тим, за приписами ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно зі ст. 144 Конституції України органи місцевого самоврядування в межах повноважень, визначених законом, приймають рішення, які є обов`язковими до виконання на відповідній території.
Пунктом 34 ч. 1 ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що до виключної компетенції сільських, селищних, міських рад входить вирішення відповідно до закону питань з врегулювання земельних відносин.
Відповідно до ч. 1 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Частиною 10 ст. 59 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» встановлено, що акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Аналіз наведених положень Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» дає підстави вважати, що за органами місцевого самоврядування законодавець закріпив право на зміну та скасування власних рішень. Таке право випливає із конституційного повноваження органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати питання місцевого значення шляхом прийняття рішень, що є обов`язковими до виконання на відповідній території, оскільки вони є суб`єктами правотворчості, яка передбачає право формування приписів, їх зміну чи скасування.
Водночас, у ст. 3 Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність.
Цей принцип знайшов своє відображення й у ст. 74 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», згідно з якою органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами.
Відповідно до рішення Конституційного Суду України від 16.04.2009 №7-рп/2009 у справі за конституційним поданням Харківської міської ради щодо офіційного тлумачення положень частини другої статті 19, статті 144 Конституції України, статті 25, частини чотирнадцятої статті 46, частин першої, десятої статті 59 Закону України Про місцеве самоврядування в Україні (справа про скасування актів органів місцевого самоврядування) в Конституції України закріплено принцип, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону). Таким чином, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Відповідно до зазначеного рішення Конституційного Суду України ненормативні правові акти органу місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, тому вони не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання. Це є «гарантією стабільності суспільних відносин» між органами місцевого самоврядування і громадянами, породжуючи у громадян впевненість у тому, що їхнє існуюче становище не буде погіршене прийняттям більш пізнього рішення, що узгоджується з правовою позицією, викладеною в абзаці другому пункту 5 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 13 травня 1997 року № 1-зп у справі щодо несумісності депутатського мандата.
Ключовим питанням у контексті можливості скасування органом місцевого самоврядування свого владного управлінського рішення, є визначення того, яким за своєю правовою природою є відповідний акт: нормативним чи ненормативним.
Слід зазначити, що ненормативні правові акти місцевого самоврядування є актами одноразового застосування, вони вичерпують свою дію фактом їхнього виконання, а тому не можуть бути скасовані чи змінені органом місцевого самоврядування після їх виконання.
Отже, органи місцевого самоврядування не можуть скасовувати свої попередні рішення, вносити до них зміни, якщо відповідно до приписів цих рішень виникли правовідносини, пов`язані з реалізацією певних суб`єктивних прав та охоронюваних законом інтересів, і суб`єкти цих правовідносин заперечують проти їх зміни чи припинення.
Така правова позиція викладена у постановах Верховного Суду України від 04.06.2013 у справі № 21-64а13 та 25.05.2016 у справі № 21-5459а15.
З матеріалів справи убачається, що рішення Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області №25/38-2019 від 18.09.2019 Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва для обслуговування нежитлових будівель (ферм) по вул. Шкільна, 33 б с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область приватному підприємству Аграрна компанія 2004 є ненормативним правовим актом одноразового застосування, на підставі якого виникли правовідносини, пов`язані із реалізацію суб`єктивного права ПП Аграрна компанія 2004.
Тобто Волочиська міська рада як правонаступник Поповецької сільської ради не уповноважена на скасування рішення Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області №25/38-2019 від 18.09.2019, що згідно з позицією Конституційного Суду України є «гарантією стабільності суспільних відносин».
З наведеного слідує необґрунтованість висновку прокурора про те, що Волочиська міська рада не здійснює захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки остання такими повноваженнями у спірних правовідносинах не наділена та не має права скасувати оспорене рішення.
Волочиська міська рада представляє інтереси відповідної територіальної громади, однак в цьому випадку вона (її правопопередник) вчинила дії, які, за доводами прокурора, негативно впливають на інтереси громади, що полягають у безоплатній передачі земельної ділянки комунальної власності юридичній особі. Оскільки порушення інтересів держави у цьому випадку допущено самим органом місцевого самоврядування, який представляє інтереси територіальної громади, то такий орган місцевого самоврядування за позовними вимогами про визнання недійсним його рішення не може виступати в ролі позивача.
Такого висновку суд доходить, враховуючи предмет позовних вимог, а саме: визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, за відсутності заявлення будь-яких інших позовних вимог.
При цьому прокурор посилається на долучений до матеріалів справи науковий висновок, в якому наведено думку про те, що при оскарженні рішень органу місцевого самоврядування з підстав їх незаконності та правочинів, укладених на підставі рішення органу місцевого самоврядування щодо розпорядження землею та за участі такого органу самоврядування прокурор вправі на власний розсуд звернутися до суду або як самостійний позивач в інтересах держави, визначивши такий орган місцевого самоврядування відповідачем, або в інтересах держави в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, недійсність якого доводиться прокурором.
Проте судом зауважується, що наведена вище думка висловлена щодо випадків оскарження рішень органу місцевого самоврядування та правочинів, укладених на підставі рішення органу місцевого самоврядування щодо розпорядження землею, тобто випадків обрання різних способів захисту порушеного права, натомість прокурором у цій справі не заявлено вимог про оскарження правочинів, укладених на підставі рішення органу місцевого самоврядування щодо розпорядження землею. Доводи прокурора про те, що рішення про передачу у власність земельної ділянки можна розглядати як зовнішню форму волевиявлення, що у поєднанні з клопотанням зацікавленої особи утворює правочин, судом оцінюються критично з огляду на обраний спосіб захисту та сталу судову практику в частині визначення відповідача у справах про оскарження прокурором рішень органів місцевого самоврядування (постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.03.2019 у справі №442/730/17, Верховного Суду від 14.07.2020 у справі 487/10132/14-ц).
Зокрема, у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 Велика Палата Верховного Суду зазначила, що необхідність захисту інтересів держави прокурором полягає у необхідності відновлення законності та справедливої рівноваги між інтересами суспільства (місцевої громади) й орендаря, повернення землі у комунальну власність та відновлення порушеного порядку розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, дотримання принципу раціонального використання землі, що відповідає принципу, закріпленому у Конституції України, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3). Органи місцевого самоврядування є відповідальними за свою діяльність перед юридичними і фізичними особами (стаття 74 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні").
Аналогічні висновки щодо наявності підстав для звернення прокурора з метою захисту державних інтересів з вимогами, зокрема, до органу місцевого самоврядування у зв`язку із порушенням цим органом вимог земельного законодавства, викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 12.06.2019 у справі №487/10128/14-ц.
Якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України (залишення позову без розгляду) (такий правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).
З урахуванням вищенаведеного та беручи до уваги те, що прокурором не обґрунтовано наявності визначених законодавством підстав для здійснення представництва інтересів держави в особі Волочиської міської ради в суді щодо визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування, зокрема не доведено, що саме Волочиська міська рада є уповноваженим органом, який не здійснює або неналежним чином здійснює свої повноваження щодо захисту інтересів держави, суд доходить висновку, про відсутність законних підстав для представництва прокурором інтересів держави саме в особі Волочиської міської ради, що свідчить про підписання позову особою, яка не має права її підписувати, та є підставою для залишення позову без розгляду відповідно до п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України.
Керуючись ст. 226, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України, суд

УХВАЛИВ:

Позов керівника Волочиської окружної прокуратури, м. Волочиськ Хмельницької області в інтересах держави в особі Волочиської міської ради, м. Волочиськ Хмельницької області до приватного підприємства Аграрна компанія 2004, с. Попівці Волочиського району Хмельницької області про визнання недійсним рішення Поповецької сільської ради Волочиського району Хмельницької області №25/38-2019 від 18.09.2019 Про затвердження проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення товарного сільськогосподарського виробництва для обслуговування нежитлових будівель (ферм) по вул. Шкільна, 33 б с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область приватному підприємству Аграрна компанія 2004 залишити без розгляду.

Ухвала набирає законної сили 12.05.2022 та може бути оскаржена у строки та порядку, встановлені ст. ст. 256, 257 ГПК України.
Повний текст ухвали складено 16.05.2022.

Суддя В.В. Виноградова

Видрук. 5 прим.: 1 до справи, 2 Волочиська окружна прокуратура (вул. Слави, 8, м. Волочиськ, Хмельницька область, 31200), 3 Хмельницька обласна прокуратура (пров. Військоматський, 3, м. Хмельницький, 29000), 4 Волочиська МР (вул. Незалежності, 88, м. Волочиськ, Хмельницька область, 31200), 5 ПП Аграрна компанія 2004 (вул. Шкільна, 34А, с. Попівці, Волочиський район, Хмельницька область, 31222). Рек. з пов. про вруч.

Адреси електронної пошти:
1. Прокуратури: ,
2. Позивача: