ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД КИЇВСЬКОЇ ОБЛАСТІ
УХВАЛА

"22" листопада 2021 р. м. Київ Справа № 911/3323/21

м. Київ, вул. С. Петлюри, буд. 16/108

Господарський суд Київської області

без виклику (повідомлення) сторін

Господарський суд Київської області, одноособово, у складі судді Саванчук С.О., розглянув матеріали

за позовом Заступника Генерального прокурора

в інтересах держави в особі:

1) Київської обласної державної адміністрації

01196, м. Київ, пл. Лесі Українки, буд. 1, ;

2) Міністерства культури та інформаційної політики України

01601, м. Київ, вул. Івана Франка, буд. 19,

до 1) Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський»

08171, Київська область, с. Хотів, вул. Паширова, буд. 1, ;

2) Бучанської районної державної адміністрації Київської області

08293, Київська область, м. Буча, вул. Інститутська, буд. 22,

про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою

встановив:

Через канцелярію Господарського суду Київської області надійшла позовна заява (вх. № 3287/21 від 12.11.2021) Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі: 1) Київської обласної державної адміністрації, 2) Міністерства культури та інформаційної політики України до 1) Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський», 2) Бучанської районної державної адміністрації Київської області про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що спірна земельна ділянка, що на праві власності належить Сільськогосподарському товариству з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський» належить до земель історико-культурного призначення, на яких розташовані пам`ятки археології, тобто, є обмежено оборотоздатним об`єктом цивільних прав та не може передаватись із державної у приватну власність.

За результатами розгляду позовної заяви, суд зазначає, що її подано з порушенням вимог пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

На підтвердження повноважень представництва прокурора в інтересах держави в суді у позовній заяві вказані статті 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» та долучено до матеріалів позову листи: № 15/3/3-18вих 21 від 31.05.2021 на адресу Міністерства культури та інформаційної політики України з вимогою надання копій документів та здійснення перевірки дотримання законодавства про охорону культурної спадщини для встановлення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді; № 15/3/3-19вих 21 від 31.05.2021 на адресу Київської обласної державної адміністрації з вимогою надання копій документів та здійснення перевірки дотримання законодавства про охорону культурної спадщини для встановлення наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Листом від 08.09.2021 Міністерство культури та інформаційної політики України повідомило, що позбавлене можливості надати інформацію на яких земельних ділянках з кадастровими номерами розміщується зазначена пам`ятка, науково-проектна документація з визначенням меж території пам`ятки не затверджувалась, облікова документація на зазначену пам`ятку в архіві відсутня, заходи контролю за дотриманням законодавства про охорону культурної спадщини в частині збереження об`єкта не здійснювались.

Листом від 23.06.2021 Київська обласна державна адміністрація надіслала копії документації, що стосуються пам`яток археології та повідомила про необхідність звернутись до Центрального державного архіву вищих органів влади та управління НАН України та Інституту археології НАН України.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1- 3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Системне тлумачення положень частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас, тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України, з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому, розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак, підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку, прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв у пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Крім того, суд зазначає, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захист або робить це неналежно. Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду, для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте, всупереч цим інтересам, за захистом до суду не звернувся.

Обставини щодо дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час, відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому, саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Судом враховано постанову Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 в якій наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме: подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

Враховуючи викладене, суд зазначає, що прокурор, на виконання положень частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зобов`язаний був попередньо, до подання позову до суду, звернутись до органів, уповноважених здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, а саме: Київської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та інформаційної політики України, з повідомленням про порушення закону, а зазначені особи повинні були розглянути таке звернення і вжити заходів для захисту інтересів держави, та лише у випадку невжиття таких заходів у розумний строк з боку зазначених органів або невмотивованої відмови вжити такі заходи, це вважалось би достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності цих органів, та давало би підстави прокурору для звернення із позовом до суду в інтересах держави.

Подібна правова позиція викладена у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 19.10.2021 у справі № 914/601/17.

За результатами аналізу вищевказаних листів № 15/3/3-18вих 21 від 31.05.2021, № 15/3/3-19вих 21 від 31.05.2021, суд зазначає, що листування спрямовано на отримання документів та інформації щодо можливого порушення і пов`язане саме із з`ясуванням наявності та/або відсутності порушення, а не про факт порушення закону, з якого починається відлік розумного строку для вжиття уповноваженими органами заходів для захисту інтересу держави, тобто, аргументи прокурора про бездіяльність відповідних органів судом відхиляються.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 24.02.2021 у справі № 906/408/20.

До матеріалів позову не долучено повідомлення про подальше інформування відповідних органів про виявлені прокурором порушення законодавства та надання цим органам можливості відреагувати протягом розумного строку на повідомлення при поданні позову прокурором, що відповідає змісту приписів статті 23 Закону України «Про прокуратуру», усталеній практиці Європейського суду з прав людини та Верховного Суду.

Суд зазначає, що особливість сучасного конституційного статусу прокурора в суді, деталізованого в процесуальних кодексах та Законі України "Про прокуратуру", полягає у тому, що представництво прокурором інтересів держави у суді має допоміжний характер, оскільки основну роль у цьому процесі мають відігравати профільні органи державної влади чи органи місцевого самоврядування, які повинні самостійно звертатися до суду.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" передбачено важливість забезпечити те, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені та ефективні органи.

Консультативна Рада Європейських прокурорів, створена Комітетом міністрів Ради Європи 13.07.2005 для підготовки висновків з питань, які стосуються прокурорської служби, та сприяння ефективному впровадженню Рекомендації REC (2000) 19 Комітету міністрів Ради Європи державам-членам "Про роль прокуратури в системі кримінального судочинства", наголосила: "З перших засідань Генеральні прокурори Європи розуміли, що втручання прокуратури за межами кримінальної сфери може виправдовуватися лише її загальним завданням діяти "від імені суспільства та у державних інтересах, забезпечувати застосування закону", як це завдання визначається у Рекомендації No R (2000) 19, і що такі функції не можуть ставити під сумнів принцип розподілу повноважень законодавчої, виконавчої та судової гілок влади або той факт, що лише компетентні суди можуть вирішувати спори, заслухавши обидві сторони".

На сьогодні однозначною є практика Європейського суду з прав людини, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.

Зокрема, Європейський суд з прав людини у низці справ роз`яснював, що одна лише участь ("активна" чи "пасивна") прокурора або іншої особи рівнозначної посади може розглядатися як порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (далі - Конвенція) (рішення у справі Martinie v. France). Оскільки прокурор, висловлюючи думку з процесуального питання, займає позицію однієї зі сторін спору, його участь може створювати для сторони відчуття нерівності (рішення у справі Kress v. France; рішення у справі F.W. v. France).

Слід також звернути увагу на позицію Європейського суду з прав людини стосовно того, що принцип рівності сторін є одним з елементів більш широкого поняття справедливого судового розгляду в розумінні пункту 1 статті 6 Конвенції.

Останній потребує "справедливої рівноваги сторін": кожна сторона повинна мати розумну можливість викласти свою позицію в умовах, які не створюють для неї суттєвих незручностей порівняно з іншою стороною (рішення від 24.07.2003 у справі Yvon v. France, від 18.02.1997 у справі Niderost-Huber v. Switzerland, від 07.06.2001 у справі Kress v. France).

Отже, будь-який суб`єкт владних повноважень є юридичною особою з власною правосуб`єктність, яка, з огляду на принцип розподілу влад, не повинна порушуватися жодним з органів усупереч закону. Будь-яка особа, до якої звернувся з позовом прокурор, що знехтував встановленим спеціальним законом порядком, повинна розраховувати на те, що суд буде вважати такий позов поданим неуповноваженою особою.

До матеріалів справи долучено листи: № 15/3/3-43095-21 від 05.11.2021 на адресу Міністерства культури та інформаційної політики України та № 15/3/3-43095-21 від 05.11.2021 на адресу Київської обласної державної адміністрації, яким повідомлено уповноважені органи про прийняття прокуратурою рішення про звернення до суду в інтересах держави.

Відомостей про встановлення факту порушення законодавства після перевірки отриманих документів, вказані листи не містять.

За результатом перевірки судом долучених до матеріалів позову поштових відправлень: № 810 Київська обласна державна адміністрація отримала лист 08.11.2021, № 829 - Міністерство культури та інформаційної політики України отримало лист 11.11.2021.

За результатом перевірки судом долученого до матеріалів позову конверту про направлення позовної заяви на адресу суду, встановлена наявність відтиску печатки відділення поштового зв`язку про направлення позову 10.11.2021, тобто, прокурор звернувся до суду через 2 дні після отримання повідомлення Київською обласною державною адміністрацією та раніше отримання повідомлення Міністерством культури та інформаційної політики України, тобто, без дотримання розумного строку, що, у свою чергу, свідчить про порушення прокурором порядку, визначеного статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», отже, у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в особі Київської обласної державної адміністрації та Міністерства культури та інформаційної політики України через бездіяльність зазначених органів.

Аналогічні правові позиції викладені у постановах Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 24.02.2021 у справі № 906/408/20, від 19.10.2021 у справі № 914/601/17, від 13.05.2021 у справі № 806/1001/17.

Враховуючи вищенаведені обставини, які передували зверненню прокурора із позовом в цій справі, суд дійшов висновку, що прокурором не дотримано порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а тому у прокурора відсутні підстави звернення до суду, зокрема, в інтересах суб`єктів владних повноважень в особі Київської обласної державної адміністрації, Міністерства культури та інформаційної політики України до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, що є підставою для повернення позову на підставі пункту 4 частини 5 статті 174 Господарського процесуального кодексу України.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 29.04.2021 у справі № 420/5121/20.

Одночасно, суд роз`яснює, що відповідно до частини 8 статті 174 Господарського процесуального кодексу України повернення позовної заяви не перешкоджає повторному зверненню з нею до господарського суду в загальному порядку після усунення недоліків.

Керуючись статтями 53, 174, 234, 235 Господарського процесуального кодексу України та статтями 23, 24 Закону України «Про прокуратуру», суд -

ухвалив:

Позовну заяву (вх. № 3287/21 від 12.11.2021) Заступника Генерального прокурора в інтересах держави в особі: 1) Київської обласної державної адміністрації, 2) Міністерства культури та інформаційної політики України до 1) Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю Агрокомбінат «Хотівський», 2) Бучанської районної державної адміністрації Київської області про усунення перешкод у користуванні земельною ділянкою - повернути без розгляду.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею - 22.11.2021 та може бути оскаржена в апеляційному порядку протягом десяти днів.

Суддя С.О. Саванчук