ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

18.11.2021 року м. Дніпро Справа № 904/77/21

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді: Кощеєва І.М. (доповідач),

суддів: Чус О.В., Антоніка С.Г.

секретар судового засідання Грачов А.С.

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу

Державного підприємства "Верхньодніпровське лісове господарство"

на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 28.05.2021 р.

(суддя Панна С.П., м. Дніпро, повний текст рішення складено 04.06.2021 р. )

у справі

за позовом Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури,

м. Дніпро

до Державного підприємства "Верхньодніпровське лісове господарство",

м. Верхньодніпровськ

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору

на стороні відповідача - Вишнівська селищна рада

смт. Вишневе, П`ятихатського р-ну, Дніпропетровської області

про визнання протиправною бездіяльність та зобов`язання вчинити певні дії

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог та заперечень.

Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури звернувся з позовом до ДП "Верхньодніпровське лісове господарство" про визнання протиправною бездіяльність ДП "Верхньодніпровське лісове господарство" та зобов`язання його відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення "Грушеватський", площею 598 га, та закріплення їх у натурі (на місцевості).

Позовні вимоги Позивача обґрунтовані тим, що Відповідач з 2012 року не вжив жодних заходів щодо відмежування заповідного об`єкту в натурі ( на місцевості ), що в свою чергу унеможливлює його належне використання та зберігання, існує реальна загроза спричинення шкоди заповідному об`єкту, вибуття особливо цінних земель із власності держави, використання земельної ділянки не за цільовим призначенням, оскільки не відомо, де починаються межі заказника та де закінчуються, земельну ділянку не внесено до Державного земельного кадастру.

Відповідач просив суд залишити позов без розгляду, оскільки компетентним органом є Державна екологічна інспекція України, яка не була зазначена Прокурором в якості Позивача. Також Прокурором обґрунтовано бездіяльність компетентного органу ( нездійснення захисту інтересів держави ).

У відповіді на відзив Прокурор зазначив, що у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою Прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу Позивача. Оскільки такий орган відсутній, Прокурор зазначив даний факт в своїй позовній заяві та набув статусу Позивача.

У запереченнях на відповідь на відзив, Відповідач повідомив, що згідно п. 3 Положення про Державну екологічну інспекцію, затвердженою Постановою КМУ від 19.04.2017 р. № 275, основним завданням Державної екологічної інспекції України є здійснення у межах повноважень, передбачених законом, державного нагляду ( контролю ) за додержанням вимог законодавства, зокрема щодо охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду. На Відповідача не покладений обов`язок складання і подання документів кадастрової документації, не має повноважень щодо прийняття рішення про розпорядчі дії щодо інвентаризації об`єктів природно-заповідного фонду.

У поясненнях на заперечення Відповідача, Прокурор зазначив, що землекористувачем земель лісового заказника "Грушеватський" є Державне підприємство "Верхньодніпровське лісове господарство", а тому замовником технічної документації, яка необхідна для проведення інвентаризації, може бути лише ДП "Верхньодніпровський лісгосп".

Від Відповідача надійшли письмові пояснення в яких останній вважає, що з його боку не було допущено бездіяльності та позовні вимоги Прокурора необґрунтовані та не відповідають вимогам закону.

2. Короткий зміст оскаржуваного судового рішення у справі та мотиви його прийняття.

Рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 28.05.2021 р. позовні вимоги Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури задоволені у повному обсязі. Суд визнав протиправною діяльність Державного підприємства "Верхньодніпровське лісове господарство та зобов`язав Державне підприємство "Верхньодніпровське лісове господарство відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення "Грушеватський", площею 598 га та закріплення їх у натурі ( на місцевості ).

В основу оскаржуваного рішення покладено висновок місцевого господарського суду про наявність передбачених законом підстав для задоволення позову Прокурора.

Зокрема, суд зазначає, що через відсутність встановлених меж лісового заказника Грушеватський в натурі, існує реальна загроза вибуття із власності держави особливо цінних земель, що належать до природно-заповідного фонду. Бездіяльність ДП Верхньодніпровський лісгосп упродовж тривалого часу щодо невжиття заходів по винесенню меж заказника та незакріпленню її меж у натурі ( на місцевості ) є не лише протиправною, а і сприяє вибуттю земель, що належать до земель об`єкту природно-заповідного фонду, а тому підприємство необхідно зобов`язати вжити заходів по винесенню меж об`єкту природно-заповідного фонду та закріпити її межі в натурі ( на місцевості ).

При цьому, господарський суд послався на те, що позовні вимоги пред`явлені Прокурором до ДП Верхньодніпровський лісгосп щодо зобов`язання відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення Грушеватський, площею 598 га та закріплення їх у натурі ( на місцевості ) не віднесені Положенням про лісовий заказник загальнодержавного значення Грушеватський до норм і правил режиму території Заказника, а тому не є предметом контролю Державної екологічної інспекції України. Орган уповноважений на здійснення функцій у спірних правовідносинах відсутній, тому Прокурор у цій справі набуває статусу позивача.

3. Короткий зміст вимог апеляційної скарги.

Не погодившись з вказаним рішенням суду першої інстанції, Державне підприємство "Верхньодніпровське лісове господарство" звернулось з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати рішення суду та прийняти нове рішення, яким у задоволенні позову відмовити у повному обсязі.

4. Узагальнені доводи особи, яка подала апеляційну скаргу.

Обґрунтовуючи доводи апеляційної скарги, Скаржник посилається на те, що при прийняті рішення суд першої інстанції, порушив норми процесуального права та допустив неправильне застосування норм матеріального права, що відповідно до ст. 277 ГПК України є підставами для скасування судового рішення повністю та ухвалення нового рішення.

Водночас, на думку Скаржника, позовну заяву заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури суд першої інстанції повинен був залишити без розгляду відповідно до положень пункту 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України, що неодноразово зазначалося Відповідачем в ході судового розгляду в першій інстанції.

При цьому Скаржник зазначає, що Прокурор, подаючи позов до суду в інтересах держави, не дотримано порядку, встановленого ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». В даному випадку Прокурор не звертався до відповідного органу, до сфери повноважень якого входить контроль та реагування на виявлені порушення закону, для вжитгя відповідних заходів і помилкового зазначив у позові про відсутність такого органу. У постанові від 26.05.2020 р. по справі № 912/2385/20 Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не Прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Скаржник наголошує на тому, що висновки суду першої інстанції щодо відсутності органу уповноваженого на здійснення функцій у спірних правовідносинах необгрунтовані та не відповідають обставинам справи, що призвело до прийняття незаконного рішення по справі. Так, згідно п. 3.7 Положення Про лісовий заказник загальнодержавного значення «Грушеватський», який затверджений наказом Міністерства природних ресурсів Україци від 06.06.2012 р. № 303 державний контроль за додержанням режиму території Заказника здійснюється Державною екологічною інспекцію України. Державна екологічна інспекція України регулярно проводить заходи державного нагляду ( контролю ) щодо дотримання ДП «Верхньодніпровське лісове господарство» вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища, раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів. Останній захід державного нагляду здійснювався 30.10.2020 р..

Крім того, ДП «Верхньодніпровське лісове господарство» відповідно закону взяло на себе зобов`язання тільки щодо забезпечення режиму охорони та збереження заказника «Грушеватський». До цього ж, охоронне зобов`язання не є регуляторним актом. На момент видачі ДП «Верхньодніпровське лісове господарство» охоронного зобов`язання, на законодавчому рівні не було врегульовано питання щодо встановлення порядку Оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду. Наказом Міністерства екології та природних ресурсів України від 25.02.2013 р. № 65 затверджено Інструкцію щодо оформлення охоронних зобов`язань на території та об`єкти природно-заповідного фонду ( далі - Інструкція № 65 ).

Проте, до охоронного зобов`язання ДП «Верхньодніпровське лісове господарство» не було додано копії картографічних оглядових матеріалів меж території, що передається під охорону, а з власної ініціативи ДП «Верхньодніпровське лісове господарство» визначити межі заказника не може в силу закону.

Скаржник зазначає, що обов`язок визначення меж територій покладено саме на власника, який передає об`єкт природно - заповідного фонду під охорону. Згідно ст. 13, ч. 9 ст. 149, п. «г» ч. 1 ст. 150 Земельного кодексу України до повноважень Кабінету Міністрів України в галузі земельних відносин належить, зокрема, розпорядження землями державної власності в межах, визначених цим Кодексом. Отже, саме Кабінет міністрів України є власником не вилучених, не викуплених, не наданих у власність і в користування ( перебувають у запасі ) земельних ділянок, на яких розташовані території та об`єкти природно-заповідного фонду, зокрема заказник «Грушеватський» . До участі у цій справі судом першої інстанції не було залучено Кабінет Міністрів України, який є власником земель лісового фонду України, що є підставою відмови в позові.

Скаржник вважає, що саме власник при створенні об`єкту заповідного фонду повинен визначити межі об`єкту природно-заповідного фонду та розробити проектів створення територій та об`єктів природно-заповідного фонду та визначити його межі в натурі до передачі його під охорону.

Відтак, на думку Скаржника, на цей час порядок проведення інвентаризації лісів ще не затверджено Кабінетом Міністрів України, а національну інвентаризацію лісів ще не розпочато та не «визначено обов`язку ДП «Верхньодніпровське лісове господарство» провести відмежування лісового заказника загальнодержавного значення «Грушеватський» в натурі ( на місцевості ).

5. Узагальнений виклад позиції інших учасників справи.

Від Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому Прокурор не погоджується з доводами апеляційної скарги, вважає її безпідставною і необґрунтованою.

Зокрема, Заступник керівника посилається на те, що згідно з охоронним зобов`язанням землекористувач - ДП «Верхньодніпровський лісгосп» взяв на себе зобов`язання окрім охорони, збереження та забезпечення дотримання режиму заказника, визначеного Положенням про лісовий заказник загальнодержавного значення «Грушеватський», затвердженим наказом Міністра охорони навколишнього природного середовища України № 303 від 06.06.2012 р., також зобов`язання провести відмежування заповідного об`єкту в натурі.

Крім того, у відзиві Прокурор посилається на те, що до повноважень Державної екологічної інспекції у Дніпропетровській області ( повноваження якої були припинені 22.12.2020 р. наказом голови Державної екологічної інспекції України № 503 від 22.12.2020 р. ), як вказано Відповідачем у апеляційній скарзі належав лише контроль за додержанням режиму територій та об`єктів природно-заповідного фонду та наявності лімітів і дозволів на спеціальне використання природних ресурсів у межах територій та об`єктів природно-заповідного фонду та дотриманнях обсягів, відтворення природних ресурсів та природно-заповідного фонду. Проте вказані повноваження жодним чином не стосуються предмету позову, таким чином Державна екологічна інспекція у Дніпропетровській області не могла бути Позивачем у цій справі. Також не може бути належним Позивачем у цій справі Головне управління Держгеокадастр у Дніпропетровській області, оскільки здійснює нагляд ( контроль ) в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості грунтів в агропромисловому комплексі, а об`єкти та території природно-заповідного фонду є об`єктом правової охорони навколишнього природного середовища ( ст. 5 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» ). Крім того, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області у відповідь на запит, чи збігаються за місцем розташування вказані земельні ділянки з територією лісового заказника «Грушеватський», повідомило обласну прокуратуру, що станом на цей час межі лісового заказника «Грушеватський» не встановлено.

Заступник керівника Дніпропетровської обласної прокуратури також вказує на те, що управління та регулювання у сферах здійснення охорони і використання територій та об`єктів природно-заповідного фонду України, в тому числі загальнодержавного значення, відповідно до Положення затвердженого наказом Міністерства охорони навколишнього природного середовища України 16.06.2006 р. № 285 здійснювали Державні управління охорони навколишнього природного середовища в областях. Проте, відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 159 від 13.03.2013 р. «Про ліквідацію територіальних органів Міністерства охорони навколишнього природного середовища», Державні управління охорони навколишнього природного середовища в областях ( територіальні органи Мінприроди України ) припинили виконання своїх повноважень з 17.05.2013 р., без правонаступника. На цей час зміни до Закону України «Про природно-заповідний фонд України» щодо передачі повноважень територіальних органів центрального органу виконавчої влади в галузі природно-заповідного фонду не внесені. Враховуючи те, що на цей час орган уповноважений на здійснення функцій у спірних правовідносинах відсутній, тому Прокурор у цій справі набуває статусу Позивача.

Крім того, Прокурор зазначає про те, що не відповідає дійсності твердження Відповідача що Кабінет Міністрів України, як власник земель під час створення об`єкту природно-заповідного фонду мав визначити межі об`єкту природно-заповідного фонду та визначити його межі в натурі до передачі його під охорону, оскільки відповідно до вимог чинного законодавства у Кабінету Міністрів України відсутні такі повноваження. При цьому Відповідач наводячи таке твердження в апеляційній скарзі не вказав жодних положень законодавства, що урегульовують такі правовідносини. Також не відповідає дійсності доводи Відповідача, що Проект організації та розвитку лісового господарства П`ятихатського лісництва до встановлення меж територій та об`єктів природно-заповідного фонду в натурі визначає межі заказника «Грушеватський».

Відтак, на думку Прокурора доводи Відповідача про неможливість провести відмежування заказника загальнодержавного значення «Грушеватський» без проведення інвентаризації земель лісу не відповідають фактичним обставинам справи.

Третя особа не скористалася своїм правом згідно ч.1 ст. 263 ГПК України та не надала суду відзивів на апеляційну скаргу, що згідно ч. 3 ст. 263 ГПК України не перешкоджає перегляду оскаржуваного рішення суду першої інстанції.

6. Рух справи в суді апеляційної інстанції.

Автоматичною системою документообігу для розгляду справи визначено суддю-доповідача Кощеєва І. М. у складі колегії суддів: Кузнецової І. Л., Чус О.В..

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 14.07.2021 р. відновлено строк подання апеляційної скарги, відкрито апеляційне провадження. Розгляд скарги призначено в судове засідання на 05.08.2021 р..

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 05.08.2021 р. розгляд апеляційної скарги відкладено в судове засідання на 30.09.2021р..

У зв`язку із звільненням судді ОСОБА_1 у відставку відбулась автоматична зміна складу колегії суддів. Витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 28.09.2021р. визначено для розгляду справи №904/77/21 колегію суддів у складі: головуючий суддя Кощеєв І. М. (доповідач), судді: Чус О.В., Антонік С.Г.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 30.09.2021р. колегією суддів у складі: головуючий суддя Кощеєв І. М. (доповідач), судді: Чус О.В., Антонік С.Г., справу №904/77/21 прийнято до свого провадження.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 30.09.2021р. по справі оголошено перерву в судовому засіданні до 18.11.2021р. до 15 год. 00 хв..

У судовому засіданні 18.11.2021 р. була оголошена вступна та резолютивна частини постанови Центрального апеляційного господарського суду.

7. Встановлені судом обставини справи.

Лісовий заказник загальнодержавного значення Грушеватський площею 598 гектарів, розташований на території П`ятихатського району Дніпропетровської області, перебуває у віданні П`ятихатського лісництва ДП Верхньодніпровське лісове господарство і розташований у кварталах 58-90.

Відповідно до охоронного зобов`язання № 8, у 2012 році вказаний лісовий заказник Державним управлінням охорони навколишнього природного середовища в Дніпропетровській області передано під охорону Державному підприємству Верхньодніпровське лісове господарство.

Згідно з охоронним зобов`язанням - ДП "Верхньодніпровський лісгосп" взяло на себе зобов`язання щодо охорони, збереження та забезпечення дотримання режиму заказника, визначеного Положенням про лісовий заказник загальнодержавного значення "Грушеватський", затвердженим наказом Міністра охорони навколишнього природного середовища України № 303 від 06.06.2012 р., а також провести відмежування заповідного об`єкту в натурі, оформлення відповідними знаками та інформаційними матеріалами, нанесення на планово-картографічні матеріали лісовпорядкування з детальною характеристикою в таксаційних описах.

На цей час, як зазначає Прокурор - землі лісового заказника загальнодержавного значення Грушеватський не встановлені в натурі, що підтверджується листами Департаменту екології та природних ресурсів Дніпропетровської обласної державної адміністрації та Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

Положенням про лісовий заказник загальнодержавного значення "Грушеватський", що затверджене наказом Міністерства екології та природних ресурсів України № 303 від 06.06.2012 р., визначено особливий режим використання території та заборонено надання земельних ділянок під забудову чи у господарське використання.

Згідно інформації, що міститься у Публічній кадастровій карті України, з урахуванням даних Державного кадастру територій та об`єктів природно-заповідного фонду, прокуратурою встановлено, що на території лісового заказника загальнодержавного значення Грушеватський у приватну власність для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд передано 4 земельні ділянки загальною площею 0,67 га.

Згідно з інформацією Інституту географії Національної академії наук України зазначені земельні ділянки перебувають у межах об`єкта природо-заповідного фонду, а саме лісового заказника загальнодержавного значення Грушеватський.

За твердженням Прокурора, однією із причин вибуття вказаних земельних ділянок із власності держави стало те, що межі лісового заказника Грушеватський не встановлено в натурі ( на місцевості ).

Як зазначає Прокурор з посиланням на інформацію надану Вишнівської селищної ради вказані земельні ділянки були передані у приватну власність фізичним особам, а оскільки державою та органами місцевого самоврядування не виконано роботи по розмежуванню територій та встановленню меж населених пунктів, як і меж природно-заповідного фонду України, з`ясувати, що надані земельні ділянки розташовані на території лісового заказника Грушеватський можливо буде лише після проведення зазначених робіт. Через відсутність встановлених меж лісового заказника Грушеватський в натурі, існує реальна загроза вибуття із власності держави особливо цінних земель, що належать до природно-заповідного фонду.

Прокурор вказує на те, що бездіяльність ДП Верхньодніпровський лісгосп упродовж тривалого часу щодо невжиття заходів по винесенню меж заказника та незакріпленню її меж у натурі (на місцевості) є не лише протиправною, а і сприяє вибуттю земель, що належать до земель об`єкту природно-заповідного фонду, а тому підприємство необхідно зобов`язати вжити заходів по винесенню меж об`єкту природно-заповідного фонду та закріпити її межі в натурі (на місцевості).

Відповідач заперечує проти задоволення позовних вимог та просить суд залишити позовну заяву без розгляду.

8. Оцінка аргументів учасників справи і висновків суду першої інстанції.

Відповідно до ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги (ч. 1). Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї (ч. 2). Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього (ч. 3). Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права (ч. 4).

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення представника Прокурора, дослідивши наведені в апеляційній скарзі доводи та заперечення представника Відповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів Центрального апеляційного господарського суду вважає, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, виходячи з наступного.

Відповідно до частини третьої статті 3 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Згідно із частиною третьою ст. 41 ГПК України у господарських справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Ст. 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 р. у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 р. у справі № 915/478/18, пункт 26 постанови від 26.06.2019 р. у справі № 587/430/16-ц).

Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. пункт 35 постанови від 27.02.2019 р. у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо Позивач визначив стороною у справі певний орган ( див. пункт 27 постанови від 26.06.2019 р. у справі № 587/430/16-ц ).

Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

Пунктом 3 частини першої ст. 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України від 14.10.2014 р. № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон), який набрав чинності 15.07.2015 р.. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з абзацами першим та другим частини третьої ст. 23 Закону Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті цього ж Закону).

Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту. Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює (аналогічна правова позиція викладена у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі №587/430/16-ц)

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві, і в такому разі прокурор набуває статусу Позивача.

Предметом спору у цій справі є вимоги Прокурора про визнання протиправною бездіяльність ДП "Верхньодніпровське лісове господарство" та зобов`язання його відповідно до вимог чинного законодавства України забезпечити організацію проведення робіт із винесення меж лісового заказника загальнодержавного значення "Грушеватський", площею 598 га, та закріплення їх у натурі (на місцевості).

У справі, що переглядається, звертаючись із позовною заявою в інтересах держави, Прокурор зазначив, що подання даної позовної заяви обумовлено необхідністю відновлення та захисту порушених інтересів держави, які полягають у неухильному дотриманні режиму охорони та збереження земель об`єкта природно-заповідного фонду та недопущення їх вибуття із державної власності. Так, моніторингом інформації, що міститься у Публічній кадастровій і карті України, з урахуванням даних Державного кадастру територій та об`єктів природно-заповідного фонду, було встановлено, що на території лісового заказника загальнодержавного значення «Грушеватський» у приватну власність для будівництва та обслуговування житлових будинків, господарських будівель та споруд передано 4 земельні ділянки загальною площею 0,67 га, на підставі рішень Вишнівської селищної ради. Однією із причин вибуття вказаних земельних ділянок із власності держави, за твердженням Прокурора стало те, що межі лісового заказника «Грушеватський» не встановлено в натурі (на місцевості).

При цьому, Прокурор послався на те, що орган уповноважений на здійснення функцій у спірних правовідносинах відсутній, тому Прокурор у цій справі набуває статусу Позивача, з чим погодився суд першої інстанції.

Колегія суддів вважає висновок суду першої інстанції про відсутність органу уповноваженого на здійснення функцій у спірних правовідносинах помилковим, з огляду на таке.

Здійснивши аналіз абзацу першого частини третьої ст. 23 Закону, Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 р. у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

У п. 76 постанови від 26.05.2020 р. у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (див. пункт 27 зазначеної постанови).

За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 р. у справі № 587/430/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Відповідно до частин першої та другої ст. 84 Земельного кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЗК України), у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

Земельні відносини, що виникають при використанні лісів, регулюються ЗК України, нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга ст. 3 ЗК України).

Пунктами 1 та 5 частини першої ст. 27 Лісового кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЛК України), передбачено, що до повноважень Уряду у сфері лісових відносин належить забезпечення реалізації державної політики у сфері лісових відносин, а також передача у власність та надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок, що перебувають у державній власності.

Відповідно до частини першої ст. 57 ЛК України зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до ЗК України.

Відповідно до частини сьомої ст. 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Урядом.

Порядок вилучення земельних ділянок визначено ст. 149 ЗК України, частинами першою та другою якої встановлено, що земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на підставі та в порядку, передбачених цим Кодексом. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Уряду, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.

Відповідно до частини дев`ятої ст. 149 ЗК Уряд вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, зокрема, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п`ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.

З аналізу наведених норм можна дійти висновку, що вилучення від постійних користувачів лісових ділянок державної власності для нелісогосподарських потреб, зміна їх цільового призначення з метою використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, та передача таких земельних ділянок у власність або постійне користування належить до повноважень Уряду. Подібний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.05.2018 р. у справі № 359/2012/15-ц.

Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Уряду від 25.06.2020 р. № 614 (далі - Положення), Міндовкілля є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Урядом. Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує, зокрема, формування та реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також формування та реалізацію в межах повноважень, передбачених законом, державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.

За змістом пункту 3 Положення основними завданнями Міндовкілля є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; організації охорони та використання природно-заповідного фонду; забезпечення формування та в межах повноважень, передбачених законом, реалізація державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.

Згідно з підпунктами 20, 87, 91, 108, 114, 162 пункту 4 Положення Міндовкілля відповідно до покладених на нього завдань: веде облік об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за їх ефективним використанням та збереженням; погоджує проєкти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, земель оздоровчого, рекреаційного призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон); здійснює погодження рішення про переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов`язаних з веденням лісового господарства; здійснює управління охороною і використанням територій та об`єктів природно-заповідного фонду; забезпечує розроблення проєктів створення, оголошення, зміни меж, категорії та скасування статусу територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; проєктів резервування цінних для заповідання природних територій та об`єктів; розглядає та схвалює клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об`єктів загальнодержавного значення; погоджує зміну меж, категорії та скасування статусу територій та об`єктів природно-заповідного фонду; забезпечує організацію створення природоохоронних територій міжнародного значення; бере участь у справах, діє в судах України від імені та в інтересах Міндовкілля, забезпечує в установленому порядку самопредставництво Міндовкілля в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, у тому числі через посадових (службових) осіб юридичної служби Міндовкілля або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Міндовкілля в судах та інших органах через представників.

Аналіз цих пунктів Положення дозволяє дійти висновку, що Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, до основних завдань якого належить, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони і раціонального використання земель, організації охорони та використання природно-заповідного фонду. Відповідно до покладених на нього завдань цей орган погоджує проєкти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, лісогосподарського призначення, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, земель оздоровчого, рекреаційного призначення), а також погодження рішень про переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов`язаних з веденням лісового господарства, та від свого імені бере участь у справах і діє в судах України.

Таким чином, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про те, що Уряд та Міндовкілля є органами державної влади, тобто суб`єктами владних повноважень.

Разом із цим відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої ст. 23 Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

В матеріалах справи відсутні докази дотримання прокурором вимог частини 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо попереднього повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень, якими є Уряд та Міндовкілля про звернення з даним позовом до суду.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

З огляду на зазначене, колегія суддів дійшла висновку про існування уповноважених суб`єктів владних повноважень Кабінету Міністрів України ( Уряд ), Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України ( Міндовкілля ), до компетенції яких віднесені відповідні повноваження у сфері спірних правовідносин, які є самостійними юридичними особами з відповідною процесуальною дієздатністю та самостійно мають право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави. При цьому матеріали справи не містять належних та допустимих доказів того, що Кабінет Міністрів України та Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідним позовом, відсутні і докази попереднього повідомлення Прокурором вказаних органів про зазначене порушення в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру». Відтак, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може захищати інтереси держави.

За таких обставин колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції про наявність у Прокурора законних підстав на звернення з даним позовом до суду.

Водночас, колегія суддів зазначає, що у разі якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву Прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої ст. 226 ГПК України ( залишення позову без розгляду)(аналогічна правова позиція викладена у постанові що Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 р. у справі № 912/2385/18).

Отже, доводи заявника апеляційної скарги про порушення норм матеріального та процесуального права судом попередньої інстанції під час прийняття оскаржуваного процесуального документу щодо недоведеності підстав для представництва Прокурором інтересів держави у цьому випадку, знайшли своє підтвердження.

9. Висновки за результатами розгляду апеляційної скарги.

Згідно п. 4 ч. 1 ст. 275, п. 4 ч. 1 ст. 277 ГПК України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і у відповідній частині закрити провадження у справі повністю або частково або залишити позовну заяву без розгляду повністю або частково. Підставами для скасування рішення суду першої інстанції є порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права.

Враховуючи викладене та беручи до уваги передбачені ГПК України межі перегляду справи в апеляційній інстанції, колегія суддів апеляційного господарського суду дійшла висновку, що рішення місцевого господарського суду у даній справі підлягає скасуванню, а позовна заяву, подана Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури Заступником керівника Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави підлягає залишенню без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

З огляду на викладене, апеляційна скарга Державного підприємства "Верхньодніпровське лісове господарство" підлягає частковому задоволенню.

10. Судові витрати.

Враховуючи відмову Апелянту у задоволенні вимог апеляційної скарги в частині прийняття нового рішення про відмову у задоволені позову, відповідно до ст. 129 ГПК України, витрати по сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покладаються на Апелянта.

На підставі вищевикладеного, керуючись статтями 226, 269, 270, 273, 275 - 285, 287 ГПК України, Центральний апеляційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Державного підприємства "Верхньодніпровське лісове господарство" задовольнити частково.

Рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 28.05.2021 р. у справі № 904/77/21 скасувати.

Позов Заступника керівника Дніпропетровської обласної прокуратури залишити без розгляду.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття. Право касаційного оскарження, строк на касаційне оскарження та порядок подання касаційної скарги передбачено статтями 286-289 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст постанови складено 24.11.2021 р.

Головуючий суддя І.М. Кощеєв

Суддя О.В. Чус

Суддя С.Г. Антонік