ПІВНІЧНО-ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

26 жовтня 2021 року Справа № 918/1089/20

Північно-західний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючий суддя Грязнов В.В., суддя Розізнана І.В. , суддя Василишин А.Р.

секретар судового засідання Пузирко В.В.,

представники учасників справи:

позивача- не з`явився;

відповідача- не з`явився;

прокурора- Марщівська О.;

третьої особи- не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу Позивача-Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на ухвалу господарського суду Рівненської області від 06.09. 2021, повний текст якої складено 06.09.2021, у справі №918/1089/20 (суддя Андрійчук О.В.)

за позовом Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури в інтересах держави, в особі

Західного офісу державної аудиторської служби, від імені якого діє

Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області м.Рівне

третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на стороні Позивача

Служба автомобільних доріг у Рівненській області м.Рівне

до Товариства з обмеженою відповідальністю «Євро Плюс Буд» м.Київ

про стягнення 1 519 945 грн 06 коп. збитків,-

Ухвалою господарського суду Рівненської області від 06.09.2021 у справі №918/1089/20 залишено без розгляду позов Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури (надалі в тексті Прокурор) в інтересах держави, в особі Західного офісу державної аудиторської служби від імені якого діє Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області (надалі в тексті Управління), третя особа, що не заявляє самостійних вимог на предмет спору на строні Позивача: Служба автомобільних доріг у Рівненській області до Товариства з обмеженою відпо-відальністю «Євро Плюс Буд» (надалі в тексті Товариство) про стягнення 1 519 945 грн. 06 коп. збитків.(т.2, арк.справи 189-199).

Не погоджуючись із ухвалою, Позивач подав скаргу до Північно-західного апеляційного господарського суду, в якій просить скасувати ухвалу господарського суду Рівненської області від 06.09.2021 у даній справі та прийняти нове рішення, яким провадження у справі №918/1089/20 закрити на підставі п.2 ч.1 ст.231 ГПК України.(т.3, арк.справи 2-9).

Обґрунтовуючи скаргу Прокурор зазначає, господарський суд першої інстанції неповно з`ясував всі обставини справи, постановивши ухвалу з порушенням норм процесуального права. На думку Скаржника, суд безпідставно не врахував, що Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, зокрема, при здійсненні державних закупівель. Західний офіс Державної аудиторської служби (в особі Західного офісу Державної аудиторської служби в Рівненській області) як центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері держав-ного фінансового контролю є уповноваженим органам на звернення до суду за захистом порушених інтересів держави у спірних правовідносинах. Підставою для звернення Прокурора до суду у справі №918/1089/20 слугував той факт, що за наслідками проведення відкритих торгів по предмету «Поточний середній ремонт мосту на км 50+589 автомобільної дороги Городище-Рівне-Старокостянтинів» та укладення договору №33 від 04.12.2018 про закупівлю послуг з поточного середнього ремонту. Роботи зазначені у акті приймання виконаних будівельних робіт форми №КБ-2в №73/1 від 26.12.2018 Службою автомобільних доріг у Рівненській області повністю оплачено, у той же час роботи, передбачені технічним завданням до договору та локальними кошторисами, Відповідачем виконані не в повному обсязі. Прокурор звертає увагу, що представляти інтереси держави не може державне підприємство. Тому вважає помилковим твердження суду першої інстанції, що перед поданням позову до суду Прокурор повинен був звернутись до Служби автомобільних доріг у Рівненській області в порядку, передбаченому ст.23 Закону України «Про прокуратуру». Окрім того, судом першої інстанції безпідставно відмовлено у задоволенні клопотання Прокурора про закриття провадження у справі на підставі п.2 ч.1 ст.231 ГПК України.

Ухвалою Північно-західного апеляційного господарського суду від 11.10.2021 відкрито провадження за апеляційною скаргою Прокурора.(т.3, арк.справи 23).

26.10.2021 на адресу суду надійшов відзив Управління, у якому останнє наголошує на готовності взяти участь у справі в якості третьої особи, але не Позивача.(т.3, арк.справи 30-35).

В судовому засіданні апеляційної інстанції 26.10.2021 Прокурор підтримав свою апеля-ційну скаргу в повному обсязі та надав пояснення в обґрунтування правової позиції, наголошував на необхідності саме закриття провадження у справі.

Інші учасники справи не забезпечили явку своїх уповноважених представників у призна-чене на 26.10.2020 судове засідання. Разом з тим, така неявка не перешкоджає розгляду справи, позаяк присутність представників сторін не визнавалась обов`язковою, а матеріалів справи достатньо для розгляду скарги по суті.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, заслухавши пояснення прокурора, вивчивши мате-ріали справи, наявні в ній докази, перевіривши правильність додержання судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, Північно-західний апеляційний господарський суд

ВСТАНОВИВ:

Як вбачається з матеріалів справи, у листопаді 2020 року заступник керівника Рівненської обласної прокуратури звернувся до Господарського суду Рівненської області з позовом інтересах держави в особі Західного офісу Державної аудиторської служби від імені якого діє Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області», за участю Третьої особи на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору Служби автомобільних доріг у Рівненській області про стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю «Євро Плюс Буд, збитків в сумі 1 519 945 грн 06 коп.

Рішенням Господарського суду Рівненської області від 18.02.2021 у справі №918/1089/20, залишеним без змін постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 19.04. 2021, у задоволенні позову Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури відмовлено.

Проте, постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 06.07.2021 рішення Господарського суду Рівненської області від 18.02.2021 та постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 19.04.2021 у справі №918/1089/20 скасовано, справу передано на новий розгляд до Господарського суду Рівненської області.

Скасовуючи судові рішення попередніх інстанцій Верховний Суд виходив з того, що уста-новлюючи наявність підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді, місцевий та апеляційний суди виходили з того, що прокурор обґрунтовував своє звернення неналежним виконанням Відповідачем умов договору, що призвело до завдання Службі автомо-більних доріг у Рівненській області 1 519 945 грн 60 коп. збитків. Суди, дійшовши висновку, що стягнення збитків у цій справі може мати наслідком притягнення Відповідача до аналогічної відповідальності за стягнення збитків, правомірність яких встановлена та визнана рішенням суду у справі №918/1086/20 за позовом іншого державного органу Служби автомобільних доріг у Рівненській області, не встановили наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави саме у цій справі. Тобто ні суд першої інстанції, ні суд апеляційної інстанції достеменно не встановили в інтересах якого саме органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, звернувся прокурор, з урахуванням того, що Служба автомобіль-них доріг у Рівненській області самостійно подала до суду позов про стягнення збитків з Відповідача. Крім того, суди не дослідили питання дотримання Прокурором ч.4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» щодо повідомлення відповідного суб`єкта владних повноважень про звернення прокурора до суду. Ураховуючи зазначене, суди першої та апеляційної інстанцій належним чином не встановили наявність підстав для представництва Прокурором інтересів держави. При цьому Верховний Суд зазначив, що відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підпису-вати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень п.2 ч.1 ст.226 ГПК (залишення позову без розгляду).

За наслідками нового розгляду справи, господарський суд Рівненської області ухвалою від 06.09.2021 залишив позов Прокурора без розгляду.(т.2, арк.справи 189-199).

Суд першої інстанції виходив з того, що саме на Службу автомобільних доріг у Рівнен-ській області покладені повноваження щодо проведення тендерів на виконання робіт з ремонту мостів, фінансування вказаних робіт, а також здійснення контрою за умовами виконання право-чинів, отже Служба автомобільних доріг у Рівненській області мала бути Позивачем у справі, а не Третьою особою на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

У матеріалах справі відсутні докази звернення Рівненською обласною прокуратурою до Служби автомобільних доріг у Рівненській області до подання позову у порядку, передбаченому ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Окрім того, Служба автомобільних доріг у Рівненській області є державною організацією, самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, що дозволяє їй самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у суді, тому суд першої інстанції дійшов висновку про необхідність залишення позову Прокурора без розгляду на підставі п.2 ч.1 ст.226 ГПК України, оскільки позовну заяву підписано особою, яка не має права підписувати її.

Судом також відмовлено у задоволенні клопотання Прокурора про закриття провадження у справі, оскільки «відсутність предмета спору» в розумінні п.2 ч.1 ст.231 ГПК України означає припинення існування спірних правовідносин внаслідок певних обставин (оплати боргу, знищення предмета спору, скасування оспорюваного акта), проте вказані обставини у цій справі відсутні.

Ураховуючи такі обставини, місцевий господарський суд дійшов висновку, що Прокурор не підтвердив правових підстав для представництва, не дотримався передбаченої законом процедури звернення з позовом та, відповідно, не має процесуальної дієздатності на подання позову.

Перевіривши додержання судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права, з урахуванням вказівок Верховного Суду, апеляційний суд вважає, що скарга безпідставна та не підлягає задоволенню, з огляду на наступне:

Предметом апеляційної скарги є підставність звернення Прокурора в інтересах державного органу.

В даному випадку Прокурор звернувся з позовом в інтересах держави, в особі Західного офісу державної аудиторської служби від імені якого діє Управління Західного офісу Держаудит-служби в Рівненській області, зазначивши про порушення інтересів держави. При цьому, Держ-аудитслужба України є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного контролю, зокрема при здійсненні державних закупівель, має право при виявленні випадків недотримання законодавства про державні закупівлі та невиконанні підконтрольною установою вимог про усунення відповідних порушень звернутися до суду в інтересах держави. Зважаючи на викладене, Рівненською обласною прокуратурою скеровано лист до Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області щодо заходів, вжитих останнім для стягнення вартості завищених робіт, на який Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області повідомило про передання Держаудитслужбі України довідки збору інформації в рамках державного фінансового аудиту виконання бюджетних програм Державним агентством автомобільних доріг України у Службі автомобільних доріг у Рівненській області за період з 01.01.2018 по 31.12.2018. Також вказано, що довідку вилучено на підставі ухвали слідчого судді Рівненського міського суду з долученням до матеріалів кримі-нального провадження.

За таких обставин Рівненська обласна прокуратура дійшла висновку, що маючи повнова-ження для захисту інтересів держави Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівнен-ській області належних заходів для усунення порушень не здійснило, не звернулося до суду з позовом про стягнення безпідставно сплачених бюджетних коштів, що і зумовило звернення Рівненської обласної прокуратури з відповідним позовом.

Переглядаючи оскаржувану ухвалу, колегія суддів приймає до уваги, що відповідно до ч.ч.3-5 ст.53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійнювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатись до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

В разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідно-синах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсут-ності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Переглядаючи рішення в межах апеляційної скарги, колегія суддів зазначає, що за змістом ч.2 ст.2 ЦК України одним з учасників цивільних відносин є держава Україна, яка згідно зі статтями 167, 170 ЦК України набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом, та діє у цивільних відносинах на рівних правах з іншими учасниками цих відносин.

Відповідно до п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України, в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі «Ф.В. проти Франції» (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27). Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі «Менчинська проти Російської Федерації» (рішення від 15.01.2009, заява №42454/02, пункт 35) ЄСПЛ зазначає, що сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів неза-хищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003р. №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону» щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою пере-слідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п.3 ч.1 ст.1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва проку-рором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя.(пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

Відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» в редакції закону станом на час подання позову до суду Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відпо-відні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрун-товується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

У рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 №3-рп/99 Консти-туційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, держав-ного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтере-сами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матері-альних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

У даній справі Прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави», які на його думку полягають в порушенні законності у сфері державних закупівель.

Водночас Конституція України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Колегія суддів зауважує, що за наслідками розгляду справи №912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 вирішила виключну правову проблема щодо таких питань: 1) чи повинен прокурор доводити бездіяльність компетентного органу або ж достатньо простого посилання на таку бездіяльність у позові при обґрунтуванні підстав для представ-ництва; 2) якими доказами прокурор має доводити бездіяльність компетентного органу; 3) чи зобов`язаний прокурор перед зверненням до суду з`ясовувати причини бездіяльності такого органу або ж достатньо доведення самого факту бездіяльності без зазначення і доведення суду її причин.

У вказаній справі Велика Палата Верховного Суду дійшла висновків, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст.23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визнача-ється судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскар-ження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

При цьому, колегія суддів зауважує, що нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною. Неналежність захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інте-ресів держави, обрання способу їх захис-ту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Верховний Суд в постанові від 15.09.2020 у справі №906/282/20 звернув увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всу-переч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Як вбачається з матеріалів справи, підставою для представництва інтересів держави в особі Західного офісу державної аудиторської служби від імені якого діє Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області Прокурором зазначено лише те, що уповнова-женим органом не вчиняються жодні дії щодо здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, оскільки не вжито заходів для усунення порушення законодавства Відпові-дачем.

Переглядаючи оскаржувану ухвалу, колегія суддів зауважує, що в силу вимог ч.ч. 1, 2 ст.2 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджет-них установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, а також на під-приємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіря-ється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового держав-ного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіря-ється) державне чи комунальне майно (далі підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні. Державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі.

За приписами п.п.1, 3 ч.1 ст.8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль та контроль за: цільовим та ефективним використанням коштів державного і місцевих бюджетів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб.

Приписами п.10 ч.1 ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» унормовано, що органу державного фінансового контролю надається право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінан-сового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Відповідно до п.1 наказу Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 №23 «Про затвердження положень про офіси Держаудитслужби та їх підрозділи» Західний офіс Держаудитслужби (далі Офіс) підпорядковується Держаудитслужбі та є її міжрегіональним територіальним органом. У складі Офісу утворюються як структурні підрозділи управління у Волинській, Закарпатській, Івано-Франківській, Рівненській, Тернопільській, Чернівецькій, Хмельницькій областях (далі управління). Управління здійснюють свої повноваження на території адміністративно-територіальної одиниці за їх місцезнаходженням відповідно.

Офіс відповідно до покладених на нього завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; моніторингу закупівель; здійснює контроль за: цільовим, ефективним використанням і збереженням держав-них фінансових ресурсів, необоротних та інших активів; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів (підп. 2, 3, 7 п.4 наказу Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 №23).

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`являти обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень. При виявленні збитків, завданих державі чи об`єкту контролю, орган держав-ного фінансового контролю має право визначити їх розмір у встановленому законодавством порядку та звернутися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забез-печено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Аналіз наведених норм дає підстави вважати, що орган державного фінансового контролю проводить державний фінансовий контроль щодо підконтрольних установ. Його право вимоги передбачене ст.10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» і може бути адресоване виключно підконтрольним установам, а звернення до суду в інтересах держави можливе лише у випадку незабезпечення такими установами вимог щодо усунення порушень законодавства з питань збереження і використання активів, виявлених під час здійснення державного фінансового контролю (аналогічні правові висновки викладені у постановах Великої Палати Верховного Суду від 12.03.2018 у справі № 826/9672/17, від 29.08.2018 у справі № 816/2394/16, від 07.11.2018 у справі № 820/8558/15).

У свою чергу, в матеріалах справи відсутні докази здійснення Управлінням Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області державного фінансового контролю, виявлення у зв`язку з цим порушень та надання вимог щодо їх усунення учасниками спірних правовідносин.

В той же час, як вірно встановлено судом першої інстанції позивачем у справі Прокурор визначив саме Управління Західного офісу Держаудитслужби в Рівненській області.

Натомість, роботи за договором №33 про закупівлі послуг з поточного середнього ремон-ту від 04.12.2018 фінансувались за рахунок коштів державного бюджету, а безпосередня оплата виконаних робіт проводилася Службою автомобільних доріг у Рівненській області по мірі надходження бюджетних коштів, передбачених на ці цілі, на її рахунок.

За приписами пункту 1 Положення про Державне агентство автомобільних доріг України, затвердженого постановою Кабінету міністрів України від 10.09.2014 №439 Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобіль-ними дорогами загального користування державного значення.

Згідно із Положенням про Службу автомобільних доріг у Рівненській області (у редакції, чинній станом на дату виникнення спірних правовідносин) Служба автомобільних доріг у Рівненській області є державною організацією, що належить до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг (п.1.1 Положення).

Пунктами 1.3-1.5 Положення передбачено, що Служба є юридичною особою, непри-бутковою організацією та одержувачем бюджетних коштів, що спрямовуються на розвиток та утримання мережі автомобільних доріг загального користування.

Відповідно до п.п. 2.1, 2.2 Положення метою діяльності Служби є організація утримання в належному технічному стані та розвиток мережі автомобільних доріг загального користування, мостів та штучних споруд, створення умов для безперервного та безпечного руху транспорту на них, задоволення потреб народного господарства та населення України в удосконаленні і раціональному розвитку дорожньої інфраструктури, що обслуговується. Предметом діяльності Служби є, зокрема організація будівництва, ремонту та утримання автомобільних доріг загаль-ного користування, а також відповідних інженерних комунікацій і споруд (підп.2.2.3); фінан-сування робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання мережі автомобільних доріг загального користування, мостів та інших штучних споруд згідно із законодавством, у тому числі на умовах співфінансування з місцевих бюджетів всіх рівнів та інших джерел, не заборонених законодавством (підп.2.2.6); організація внутрішнього контролю за цільовим та ефективним використанням бюджетних коштів, що надходять на розвиток мережі і утримання автомобільних доріг загального користування, з урахуванням положень Бюджетного кодексу та інших норма-тивно-правових актів (підп.2.2.7); здійснення функцій замовника по всьому комплексу робіт (підп.2.2.9); організація і проведення тендерів та розміщення замовлень на виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту і утримання автомобільних доріг загального користування, мостів та інших штучних споруд відповідно до законодавчих та нормативно-правових актів з цих питань (підп.2.2.14); здійснення контролю за умовами виконання контрактів та угод з будів-ництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг, мостів та інших штучних споруд (підп.2.2.15) тощо.

Служба зобов`язана забезпечувати фінансування дорожніх робіт у межах надходжень коштів по всіх джерелах.(п.3.2. Положення).

Зважаючи на викладене, саме на Службу автомобільних доріг у Рівненській області покладені повноваження щодо проведення тендерів на виконання робіт з ремонту мостів, фінансування вказаних робіт, а також здійснення контрою за умовами виконання правочинів.

Абзац 3 ч.3 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інфор-мації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

Заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абз.3 ч.3 ст.23 Закону, має застосовуватись з урахуванням положень абз.1 ч.3 цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи.

Таким чином, відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компа-ній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абз.1 ч.3 ст.23 Закону межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.

Оскільки, саме на Службу автомобільних доріг у Рівненській області покладені повнова-ження щодо проведення тендерів на виконання робіт з ремонту мостів, фінансування вказаних робіт, а також здійснення контролю за умовами виконання правочинів, то суд першої інстанції дійшов правомірного висновку, що Служба автомобільних доріг у Рівненській області мала бути позивачем у справі, а не третьою особою на стороні позивача, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору.

Служба автомобільних доріг у Рівненській області є державною організацією, само-стійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, що дозволяє їй самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у суді.

Матеріали справи не містять доказів звернення Рівненської обласної прокуратури до Служби автомобільних доріг у Рівненській області до подання позову у порядку, передбаченому ст.23 Закону України «Про прокуратуру».

Між тим, у листопаді 2020 року Служба автомобільних доріг у Рівненській області самостійно звернулася до Господарського суду Рівненської області з позовом про стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю «Євро Плюс Буд» збитків в сумі 1 519 945 грн 60 коп. і рішенням Господарського суду Рівненської області у справі №918/1086/20 від 15.02.2021, яке набрало законної сили 18.03.2021 даний позов задоволено і стягнуто з Товариства з обмеженою відповідальністю «Євро Плюс Буд» на користь Служби автомобільних доріг у Рівненській області 1 519 945 грн 60 коп. збитків.

Мотивувальна частина вказаного рішення суду містить висновок, що збитки завдані саме Службі автомобільних доріг у Рівненській області.

За таких обставин, Службою автомобільних доріг у Рівненській області, яка є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, само-стійно вжито заходів по захисту державних інтересів, відтак підстави для представництва Прокурором інтересів держави в суді відсутні.

Відповідно до висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постановах від 26.05. 2020 у справі № 912/2385/18, від 06.07.2021 у справі №911/2169/20 якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень п.2 ч.1 ст.226 ГПК (залишення позову без розгляду).

Таким чином, при зверненні Прокурора із позовом у цій справі фактично не дотримано вимог статей 23 та 24 Закону України «Про прокуратуру», оскільки уповноваженому органу, в даному випадку Службі автомобільних доріг у Рівненській області не надіслано жодних повідомлень про виявлене правопорушення, не надано будь-якого строку для відповідної реакції і не повідомлено про подання позовної заяви до суду в її інтересах, що не може вважатися належним дотриманням умов законодавства для звернення прокурора до суду.

Обставини дотримання прокурором встановленої ч.ч. 3, 4 ст.23 Закону України «Про прокуратуру» процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів ст.ст. 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави (постанова Касаційного господарського суду в складі Верховного Суду від 06.02.2019 у справі №927/246/18), що і було зроблено Службою автомобільних доріг у Рівненській області.

Колегія суддів також вважає безпідставними посилання Прокурора на неправомірну відмову суду першої інстанції у закритті провадження у даній справі у зв`язку з відсутністю предмета спору, оскільки рішенням Господарського суду Рівненської області від 15.02.2021 у справі №918/1086/20, яке набрало законної сили 18.03.2021, задоволено позов Служби автомо-більних доріг у Рівненській області про стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю «Євро Плюс Буд» збитків в сумі 1 519 945 грн 60 коп.

Приписами п.2 ч.1 ст.231 ГПК України унормовано, що суд закриває провадження у справі, зокрема якщо відсутній предмет спору.

Господарський суд закриває провадження у справі у зв`язку з відсутністю предмета спору, зокрема у випадку припинення існування предмета спору (наприклад, сплата суми боргу, знищення спірного майна, скасування оспорюваного акта державного чи іншого органу тощо), якщо між сторонами у зв`язку з цим не залишилося неврегульованих питань.

Закриття провадження у справі на підставі зазначеної норми ГПК можливе в разі, коли предмет спору існував на момент виникнення останнього та припинив існування в процесі розгляду справи. Якщо ж він був відсутній і до порушення провадження у справі, то зазначена обставина тягне за собою відмову в позові, а не припинення провадження у справі.

Отже, відсутність предмета спору в розумінні п.2 ч.1 ст.231 ГПК України означає припи-нення існування спірних правовідносин внаслідок певних обставин (оплати боргу, знищення предмета спору, скасування оспорюваного акта), однак відсутні докази того, що збитки в сумі 1519 945 грн 60 коп. сплачені.

З огляду на викладене, апеляційна скарга Прокурора не підлягає задоволенню, тому ухвалу суду першої інстанції належить залишити без змін.

Розглянуто всі вимоги апеляційної скарги, порушених, невизнаних або оспорених прав чи інтересів Скаржника не встановлено.

Статтею 74 ГПК України передбачено обов`язок кожної із сторін довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень. Господарський суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.(ст.86 ГПК України).

Отже, доводи Скаржника, зазначені в апеляційній скарзі, апеляційним судом не визнаються такими, що можуть бути підставою згідно ст.ст. 277, 278 ГПК України для скасування чи зміни оскаржуваної ухвали, тому суд апеляційної інстанції вважає, що ухвалу місцевого господарського суду слід залишити без змін, а апеляційну скаргу без задоволення.

Керуючись ст.ст.34,86,232,233,240,271,275,276,282,284 Господарського процесуального кодексу України, Північно-західний апеляційний господарський суд

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Заступника керівника Рівненської обласної прокуратури на ухвалу господарського суду Рівненської області від 06.09.2021 у справі №918/1089/20 залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін.

2. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верхов-ного Суду протягом 20 днів з моменту виготовлення повного тексту постанови.

3. Матеріали справи №918/1089/20 повернути до господарського суду Рівненської області.

Головуючий суддя Грязнов В.В.

Суддя Розізнана І.В.

Суддя Василишин А.Р.