СХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"02" вересня 2021 р. Справа № 917/1149/21

Колегія суддів у складі:

головуючий суддя Слободін М.М., суддя Шутенко І.А. , суддя Россолов В.В.

при секретарі судового засідання Мальченко О.О.

за участю представників сторін :

прокурор Хряк О.О.

позивача Кожушко Н.В.

представники інших учасників справи не з`явились

розглянувши апеляційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури (вх.№2526П/1) на ухвалу господарського суду Полтавської області від 21.07.2021 у справі № 917/1149/21, повний текст якої складено та підписано у приміщенні господарського суду Полтавської області 21.07.2021 суддею Пушко І.І.

за позовом заступника керівника Полтавської обласної прокуратури, вул. 1100-ряччя Полтави, 7, м. Полтава, 36020

в інтересах держави в особі органів, уповноважених державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодор), вул. Фізкультури, 9, м. Київ, 03150

до співвідповідачів:

1) Служба автомобільних доріг у Полтавській області, вул. В`ячеслава Чорновола, 22а, м. Полтава, 36039

2) ТОВ Ростдорстрой, вул. Генуезька, 1а, м. Одеса, 65009

про визнання недійсними результатів публічної закупівлі та договорів про закупівлю послуг на загальну суму 187 551 358,97 грн

ВСТАНОВИЛА:

Ухвалою господарського суду Полтавської області від 21.07.2021 у справі № 917/1149/21 позовну заяву повернуто заступнику керівника Полтавської обласної прокуратури.

Вказана ухвала мотивована тим, що прокурором невірно визначений орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, і, водночас, не надано доказів, які б свідчили, що відповідний компетентний орган, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Заступник керівника Полтавської обласної прокуратури із зазначеною ухвалою суду першої інстанції не погодився та звернувся до апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу господарського суду Полтавської області від 21.07.2021 у справі № 917/1149/21, справу направити для вирішення питання відкриття провадження у справі до суду першої інстанції.

Ухвалою Східного апеляційного господарського суду від 18.08.2021, зокрема, відкрито апеляційне провадження за даною апеляційною скаргою у справі № 917/1149/21. Учасникам справи встановлено строк для подання відзивів. Призначено справу до розгляду на 02.09.2021.

31.08.2021 від представника Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодор) надійшов відзив на апеляційну скаргу, в якому він проти апеляційної скарги заперечує, просить її залишити без задоволення, а оскаржувану ухвалу залишити без змін. Крім того, він зазначив про те, що до Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодор) лист Полтавської обласної прокуратури від 04.06.2021 № 15/2-228 вих. 21 з повідомленням про наявність порушень інтересів держави та необхідність вжиття відповідних заходів не надходив, що підтверджується копіями накладних відправлень, доданих до відзиву на апеляційну скаргу.

В судове засідання 02.09.2021 представники відповідачів не з`явились, хоча належним чином повідомлені про дату, час та місце судового засідання, що підтверджується відомостями з офіційного сайту ПАТ «Укрпошта»..

Відповідно до частини 12 статті 270 ГПК України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає її розгляду.

Частиною 2 ст. 273 ГПК України встановлено, що апеляційна скарга на ухвалу суду першої інстанції розглядається протягом тридцяти днів з дня постановлення ухвали про відкриття апеляційного провадження у справі.

Враховуючи, що сторони не повідомили суд про поважність причин нез`явлення до суду апеляційної інстанції, з огляду на встановлені статтею 273 ГПК України строки розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду, судова колегія, порадившись на місці, ухвалила здійснити розгляд апеляційної скарги за відсутності вказаних осіб.

Дослідивши матеріали справи, вислухавши пояснення прокурора та позивача, перевіривши правильність застосування господарським судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду встановила наступне.

Як вбачається з матеріалів справи, мотивуючи порушення інтересів держави в особі визначеного прокурором в позовній заяві органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодор), заступником керівника Полтавської обласної прокуратури зазначено про те, що укладений між співвідповідачами за результатами переговорної процедури закупівлі договір суперечить вимогам законодавства у сфері державних закупівель.

Повертаючи позовну заяву суд першої інстанції зазначив, що прокурором невірно визначений орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, і, водночас, не надано доказів, які б свідчили, що відповідний компетентний орган, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, не здійснює або неналежним чином здійснює захист інтересів держави у спірних правовідносинах. Однак, колегія суддів не погоджується з висновком суду першої інстанції, виходячи з наступного.

Відповідно до п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

За змістом ч. 2 ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Пунктом 3 ст. 131-1 Конституції України на прокуратуру України покладається представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно із ч. ч. 3-4 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

З огляду на те, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує необхідність їх захисту.

Відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття «інтерес держави».

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № З-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному тоді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Таким чином, інтереси держави охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом.

Надмірна формалізація інтересів держави, особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

При цьому, не здійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

Аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 справі № 806/1000/17 та від 28.11.2018 у справі № 914/2612/17.

Крім того, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц викладено позицію щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в суді.

Зокрема, у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, у цивільних правовідносинах. Тому відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, у пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18).

Поряд з викладеним, в постанові Великої Палати Верховного Суду від 15.10.2019 у справі № 903/129/18 зазначено, що за подібних обставин необхідність захисту інтересів держави прокурором полягає у необхідності відновлення законності та справедливої рівноваги між інтересами суспільства й відповідача, що відповідає принципу, закріпленому у Конституції України, за яким права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави, яка відповідає перед людиною за свою діяльність (стаття 3).

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Проте з метою захисту інтересів держави прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це належним чином.

Так, у постанові Верховного Суду від 16.04.2019 у справі № 910/3486/18 суд дійшов висновку, що представництво прокурором у суді законних інтересів держави здійснюється у разі, якщо захист цих інтересів не здійснює або належним чином здійснює відповідний орган. При цьому прокурор не зобов`язаний встановлювати причини, за яких позивач не здійснює захист своїх інтересів.

Відповідну правову позицію викладено в постановах Верховного Суду від 18.04.2019 у справі №906/506/18, від 11.04.2019 у справі № 904/583/18, від 13.02.2019 у справі № 914/225/18, від 21.05.2019 у справі № 921/31/18.

Розглядаючи питання обґрунтування прокурором підстав представництва інтересів держави у суді, Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наголошено, що прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. При цьому бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про рушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на зазначене порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і, якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом підтвердження судом підстав для представництва.

Як свідчать матеріали справи, відповідно до ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», Полтавською обласною прокуратурою 04.06.2021 до Державного агентства автомобільних доріг України направлено лист №15/2-228вих-21 з пропозицією самостійно вжити заходи представницького характеру для поновлення порушених інтересів держави.

Висновки суду першої інстанції, що прокурором не надано доказів отримання Державним агентством автомобільних доріг України цього листа не ґрунтуються на вимогах закону, оскільки доказами його направлення є надані суду першої інстанції опис вкладення до цінного листа, накладна № 500 та фіскальний чек.

Однак, як зазначає прокурор, станом 16.07.2021 на час звернення до суду з цим позовом, відповідь до обласної прокуратури не надійшла.

Таким чином, уповноважений державою орган на здійснення повноважень у спірних правовідносинах упродовж розумного строку (більше місяця) не вжив і станом на теперішній час не вживає належних заходів щодо захисту інтересів держави, що є підставою для представництва прокурором інтересів держави.

Крім того, на думку колегії суддів, суд першої інстанції дійшов помилкового висновку, що Державне агентство автомобільних доріг України не може бути позивачем у вказаній справі.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи-підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушення.

Згідно ст. 15 ЦК України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання; кожна особа має право на захист свого інтересу, який не суперечить загальним засадам цивільного законодавства.

Таким чином, юридична зацікавленість особи на подання позову визначається не колом повноваження цієї особи, в тому числі «правом проводити перевірки» тощо, а наявність інтересу в захисті права чи реалізації легітимних прагнень.

Такий інтерес, безумовно, у позивача є, оскільки спір стосується витрат його власного фонду та виконання зобов`язань територіальним відділенням установи.

Так, джерелом фінансування оскаржуваної закупівлі є кошти державного бюджету України.

Служба автомобільних доріг у Полтавській області - державна організація, що належить до сфери управління Державного агентства автомобільних доріг України (Укравтодор), підвідомча їй та здійснює функції з управління автомобільними дорогами загального користування і є одержувачем бюджетних коштів, що спрямовуються на розвиток мережі автомобільних доріг загального користування. Служба - замовник виконання робіт з будівництва, реконструкції, ремонту та утримання автомобільних доріг та їх складових.

Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) - є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури і який реалізує державну політику у сфері дорожнього господарства та управління автомобільними дорогами загального користування державного значення.

Бюджетним кодексом України визначаються правові засади функціонування бюджетної системи України, її принципи, основи бюджетного процесу і міжбюджетних відносин та відповідальність за порушення бюджетного законодавства.

Відповідно до п. 47 ч. 1 ст. 2 Бюджетного Кодексу України розпорядники бюджетних коштів - це бюджетні установи в особі їх керівників, уповноважені на отримання бюджетних асигнувань, взяття бюджетних зобов`язань та здійснення видатків з бюджету.

Частиною 1 ст. 22 Бюджетного кодексу України для здійснення програм та заходів, які реалізуються за рахунок коштів бюджету, бюджетні асигнування надаються розпорядникам бюджетних коштів. За обсягом наданих прав розпорядники бюджетних коштів поділяються на головних розпорядників бюджетних коштів та розпорядників бюджетних коштів нижчого рівня.

Головний розпорядник бюджетних коштів, здійснює контроль за повнотою надходжень, взяттям бюджетних зобов`язань розпорядниками бюджетних коштів нижчого рівня та одержувачами бюджетних коштів і витрачанням ними бюджетних коштів, (ч. 9 п. 5 ст. 22 БКУ).

Тобто, органом державної влади, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, є Державне агентство автомобільних доріг України (Укравтодор) як головний розпорядник бюджетних коштів, який здійснює контроль за одержувачем бюджетних коштів нижчого рівня - Службою автомобільних доріг у Полтавській області та витрачанням ним бюджетних коштів.

Державне агентство автомобільних доріг України не здійснює контроль у сфері публічних закупівель, однак має право звернутися до суду за захистом своїх порушених прав, оскільки є розпорядником бюджетних коштів та є органом контролю за використанням бюджетних коштів органом нижчого рівня.

Отже, права Державного агентства автомобільних доріг України порушено, оскільки бюджетні кошти використано неефективно і не результативно.

Закон не зобов`язує прокурора подавати позов в особі усіх органів, які можуть здійснювати захист інтересів держави у спірних відносинах і звертатися з позовом до суду. Належним буде звернення в особі хоча б одного з них ( висновок міститься в постановах Верховного Суду від 25.02.2021 у справі № 912/9/20, від 19.08.2020 у справі № 923/449/18 та від 13.07.2021 у справі № 927/550/20).

Таким чином, висновки суду першої інстанції, що прокурором невірно визначено орган, уповноважений здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах є необґрунтованими.

Таким чином, суд першої інстанції, постановляючи ухвалу від 21.07.2021 по справі № 917/1149/21, неповно з`ясував всі обставини, не врахував норми матеріального та процесуального права, а тому дійшов помилкового висновку про повернення позовної заяви.

З огляду на вищенаведене, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що прокуратурою вірно визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, і надано докази, які свідчать, що відповідний компетентний орган, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, не здійснює захист інтересів держави у спірних правовідносинах.

Згідно зі статтею 86 ГПК України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів. Жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також достатність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності.

З урахуванням вищевикладеного, колегія суддів дійшла висновку про відсутність визначених п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України підстав для повернення позовної заяви і доданих до неї документів прокурору.

Відповідно до ч.ч. 1-3 ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 280 ГПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Частиною 3 ст. 271 ГПК України встановлено, що у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі або заяви про відкриття справи про банкрутство, про повернення позовної заяви або заяви про відкриття справи про банкрутство, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду або залишення заяви у провадженні справи про банкрутство без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

Оцінюючи вищенаведені обставини справи, колегія суддів дійшла висновку, що апеляційна скарга заступника керівника Полтавської обласної прокуратури є обґрунтованою та підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала такою, що прийнята з порушенням норм процесуального права щодо наявності підстав для повернення позовної заяви, внаслідок чого підлягає скасуванню з направленням справи на розгляд до господарського суду Полтавської області.

При цьому, у зв`язку з передачею справи на розгляд суду першої інстанції, розподіл сум судового збору, пов`язаного з розглядом апеляційної скарги, має бути здійснений судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи, згідно із загальними правилами статті 129 ГПК України.

Керуючись статтями ст. 271, 275, 277, 282 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів Східного апеляційного господарського суду, -

ПОСТАНОВИЛА:

Апеляційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на ухвалу господарського суду Полтавської області від 21.07.2021 у справі № 917/1149/21 задовольнити.

Ухвалу господарського суду Полтавської області від 21.07.2021 у справі № 917/1149/21 скасувати.

Справу передати на розгляд господарському суду Полтавської області.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття.

Повний текст постанови складено та підписано 07.09.2021.

Порядок і строки її оскарження визначені у статтях 286 - 289 Господарського процесуального кодексу України.

Головуючий суддя М.М. Слободін

Суддя І.А. Шутенко

Суддя В.В. Россолов