РІШЕННЯ

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

м. Київ

02.08.2021Справа № 910/7231/21

За позовомГромадської організації «Рада захисту конкуренції та споживачів»
доАнтимонопольного комітету України
провизнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії
Суддя Босий В.П.

секретар судового засідання Єрмак Т.Ю.

Представники сторін:

від позивача:Загребельська А.А.
від відповідача:Грищенко К.В.

ОБСТАВИНИ СПРАВИ:

Громадська організація «Рада захисту конкуренції та споживачів» (надалі - «Організація») звернулася до Господарського суду міста Києва з позовом до Антимонопольного комітету України (надалі - «Комітет») про визнання протиправним і скасування рішення та зобов`язання вчинити дії.

Позовні вимоги обґрунтовані наявністю підстав для визнання недійсним рішення Комітету №128-29/01-3716 від 11.03.2021 про залишення без розгляду заяви Організації від 11.02.2021 №17-3 про порушення групою компаній ДТЕК законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене статтею 13 Закону України «Про захист економічної конкуренції», у вигляді зловживання монопольним становищем на ринку теплової генерації, у зв`язку з чим позивач просить суд визнати таке рішення протиправним, скасувати його та зобов`язати відповідача розглянути заяву від 11.02.2021 №17-3 про порушення групою компаній ДТЕК законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене статтею 13 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 13.05.2021 відкрито провадження у справі, вирішено розгляд справи здійснювати за правилами загального позовного провадження, призначено у справі підготовче засідання.

У відзиві на позову заяву відповідач проти задоволення позовних вимог заперечує повністю з огляду на те, що заяву позивача Комітетом було розглянуто в порядку, визначеному чинним законодавством України та в межах наданих йому повноважень, у зв`язку з чим підстави для визнання протиправним і скасування рішення Комітету №128-29/01-3716 від 11.03.2021 відсутні. Також у поданому відзиві на позовну заяву відповідач вказує на те, що позовна вимога про зобов`язання відповідача розглянути заяву позивача задоволенню не підлягає, оскільки прийняття рішень про початок розгляду справи відносяться виключно до дискреційних повноважень Комітету.

Позивач подав суду відповідь на відзив на позовну заяву, в якому проти доводів відповідача заперечує та вказує на невідповідність процесуальних дій Комітету щодо розгляду заяви позивача, у зв`язку з чим останній вважає належним спосіб захисту, з яким він звернувся до суду у даній справі.

Протокольною ухвалою суду від 30.06.2021 закрито підготовче провадження та призначено справу до судового розгляду по суті на 28.07.2021.

Представник позивача в судовому засіданні надала пояснення по справі, позовні вимоги підтримала та просила задовольнити позов повністю.

Представник відповідача в судовому засіданні проти задоволення позовних вимог заперечувала повністю з огляду на викладені у відзиві на позовну заяву обставини.

В судовому засіданні 02.08.2021 судом проголошено вступну та резолютивну частини рішення.

Розглянувши подані документи і матеріали, заслухавши пояснення представників сторін, всебічно і повно з`ясувавши фактичні обставини, на яких ґрунтується позов, об`єктивно оцінивши докази, які мають значення для розгляду справи і вирішення спору по суті, Господарський суд міста Києва, -

ВСТАНОВИВ:

Організація звернулася до Комітету із заявою №17-З від 11.02.2021 про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене ст. 13 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді зловживання монопольним становищем групою ДТЕК на ринку теплової генерації, в якій просила прийняти розпорядження про початок розгляду справи за ознаками вчинення групою ДТЕК порушення законодавства про захист економічної конкуренції, і за результатами розгляду справи прийняти рішення, яким визнати вчинення порушення законодавства, накласти штраф, застосувати примусовий поділ та зобов`язати припинити порушення у спосіб, який запобігатиме вчиненню порушення.

На думку заявника, дії компаній групи ДТЕК з обмеження постачання вугілля компаніям-контрагентам, не поповнення запасів вугілля на власних складах, необґрунтовані виходи в позапланові аварійні зупинки одразу після команд диспетчера ОСП наслідком яких є створення дефіциту на ринку електроенергії, містять ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого ст. 13 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Листом №128-29/01-3716 від 11.03.2021 відповідач повідомив позивача про залишення його заяви без розгляду, оскільки заява №17-З від 11.02.2021 не містила інформації та пояснень щодо можливості негативного впливу на права та інтереси Організації, який може бути спричинений зменшенням гарантованих запасів вугілля на ТЕС та виходом енергогенеруючого обладнання в аварійні ремонти.

Спір у справі виник у зв`язку з неправомірним, на думку позивача, залишенням відповідачем його заяви без розгляду.

Згідно зі ст. 1 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» Антимонопольний комітет України є державним органом із спеціальним статусом, метою діяльності якого є забезпечення державного захисту конкуренції у підприємницькій діяльності та у сфері державних закупівель. При цьому, особливості спеціального статусу Антимонопольного комітету України обумовлюються його завданнями та повноваженнями, в тому числі роллю у формуванні конкурентної політики, та визначаються цим Законом, іншими актами законодавства і полягають, зокрема, в особливому порядку призначення та звільнення Голови Антимонопольного комітету України, його заступників, державних уповноважених Антимонопольного комітету України, голів територіальних відділень Антимонопольного комітету України, у спеціальних процесуальних засадах діяльності Антимонопольного комітету України, наданні соціальних гарантій, охороні особистих і майнових прав працівників Антимонопольного комітету України на рівні з працівниками правоохоронних органів, в умовах оплати праці.

Стаття 3 зазначеного Закону до основних завдань Антимонопольного комітету України відносить участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції.

Частиною 1 статті 7 Закону України «Про Антимонопольний комітет України» визначено, що у сфері здійснення контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції Антимонопольний комітет України має повноваження, в тому числі, розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції та проводити розслідування за цими заявами і справами; приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення за заявами і справами, перевіряти та переглядати рішення у справах, надавати висновки щодо кваліфікації дій відповідно до законодавства про захист економічної конкуренції; перевіряти суб`єкти господарювання, об`єднання, органи влади, органи місцевого самоврядування, органи адміністративно-господарського управління та контролю щодо дотримання ними вимог законодавства про захист економічної конкуренції та під час проведення розслідувань за заявами і справами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції;при розгляді заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, проведенні перевірки та в інших передбачених законом випадках вимагати від суб`єктів господарювання, об`єднань, органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю, їх посадових осіб і працівників, інших фізичних та юридичних осіб інформацію, в тому числі з обмеженим доступом тощо.

Згідно ч. 1 та 2 ст. 19 Закону України «Про антимонопольний комітет України» під час розгляду заяв і справ про узгоджені дії, концентрацію, про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі під час проведення розслідування, дослідження, прийняття розпоряджень, рішень за заявами і справами, здійснення інших повноважень у сфері контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, контролю за узгодженими діями, концентрацією органи та посадові особи Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень керуються лише законодавством про захист економічної конкуренції і є незалежними від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб`єктів господарювання, а також політичних партій та інших об`єднань громадян чи їх органів. Втручання органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб`єктів господарювання, а також політичних партій та інших об`єднань громадян чи їх органів у діяльність Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень забороняється, за винятком випадків, визначених законами України.

Відповідно до ст. 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції» органи Антимонопольного комітету України розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зокрема, за заявами суб`єктів господарювання, громадян, об`єднань, установ, організацій про порушення їх прав внаслідок дій чи бездіяльності, визначених цим Законом як порушення законодавства про захист економічної конкуренції. У випадках, коли дії чи бездіяльність, що містить ознаки порушення законодавства про захист економічної конкуренції не має відчутного впливу на умови конкуренції на ринку, заявнику може бути відмовлено у розгляді справи.

Відповідно до положень ст. 37 Закону України «Про захист економічної конкуренції» органи Антимонопольного комітету України приймають розпорядження про початок розгляду справи, у разі виявлення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі наслідків такого порушення.

Процесуальні засади діяльності органів Антимонопольного комітету України щодо захисту від недобросовісної конкуренції, зокрема розгляд справ про недобросовісну конкуренцію, порядок виконання рішень та розпоряджень органів Антимонопольного комітету України, голів його територіальних відділень, їх перевірка, перегляд, оскарження та гарантії учасників процесу, інші питання щодо захисту від недобросовісної конкуренції регулюються законодавством про захист економічної конкуренції з урахуванням особливостей, визначених цим Законом (ст. 27 Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції»).

Окремі особливості порядку розгляду заяв, справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, у тому числі про захист від недобросовісної конкуренції (далі - порушення законодавства про захист економічної конкуренції, порушення) органами Антимонопольного комітету України відповідно до Закону України «Про захист економічної конкуренції», Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції», Закону України «Про Антимонопольний комітет України» встановлюють Правила розгляду заяв і справ про порушення законодавства про захист економічної конкуренції (Правила розгляду справ), затверджені розпорядженням Антимонопольного комітету України від 19.04.1994 N 5 (далі по тексту - Правила розгляду справ).

Пунктом 14 розділу IV «Підстави для початку розгляду справ» Правил розгляду справ внормовано, що органи Комітету розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за підставами, визначеними статтями 36 і 37 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Відповідно до п. 19 розділу IV Підстави для початку розгляду справ Правил розгляду справ, заява про порушення розглядається протягом 30 календарних днів, а у разі потреби одержання додаткової інформації, яка не може бути надана заявником, строк розгляду заяви може бути подовжений державним уповноваженим, головою відділення на 60 календарних днів, про що письмово повідомляється заявнику.

Відповідно до абзацу другого частини другої статті 39 Законом України «Про захист економічної конкуренції» заявником є особа, яка подала заяву, подання про порушення законодавства про захист економічної конкуренції.

Організація звернулася до Комітету із заявою про порушення, тобто є заявником у розумінні приписів статті 39 Закону «Про захист економічної конкуренції».

Позивачу листом №128-29/01-3716 від 11.03.2021 надано відповідь про залишення його заяви без розгляду.

Суд звертає увагу, що питання максимально широкої дискреції Комітету, зокрема, в питаннях надання формальних відповідей про відмову у розгляді справи за заявами про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі за наявності суперечливої та нерелевантної аргументації таких відмов, були предметом судового контролю, в тому числі Великої Палати Верховного Суду (постанова від 02.07.2019 № 910/23000/17), Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду (Постанова від 30.09.2019 № 910/23375/17). Зазначені судові рішення містять висновок про те, що навіть у випадку оформлення відмови у розгляді заяви листом, такий лист є рішенням АМК, а отже актом індивідуальної дії, що підлягає оскарженню в судовому порядку.

З урахуванням викладеного, суд розцінює лист №128-29/01-3716 від 11.03.2021 про залишення заяви Організації без розгляду також як рішення Комітету, яке може бути оскаржене в судовому порядку.

У відповідності до абзаців 3, 4 пункту 17 Правил розгляду справ особами, які мають право подавати заяву відповідно до абзацу другого частини першої статті 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції» або частини першої статті 28 Закону України «Про захист від недобросовісної конкуренції», є суб`єкти господарювання - конкуренти, постачальники чи покупці відповідача та інші фізичні та юридичні особи, які можуть підтвердити, що дії чи бездіяльність відповідача, визначені зазначеними законами як порушення законодавства про захист економічної конкуренції, можуть безпосередньо і негативно вплинути на їхні права. Такі заяви мають відповідати вимогам, викладеним у пункті 18 цих Правил.

Судом встановлено, що заява позивача №17-З від 11.02.2021 про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, передбачене ст. 13 Закону України «Про захист економічної конкуренції» у вигляді зловживання монопольним становищем групою ДТЕК на ринку теплової генерації не містить жодних обґрунтувань у чому саме полягає негативний вплив та зачіпаються права та інтереси позивача внаслідок вчинення дій зазначеними особами. У вказаній заяві позивачем викладено власне бачення дій окремих учасників ринку електроенергії, які, на його думку, свідчать про вчинення порушень законодавства, передбачених ст. 13 Закону України «Про захист економічної конкуренції».

Суд звертає увагу позивачів на те, що відповідно до ст. 36 Закону України «Про захист економічної конкуренції» органи Антимонопольного комітету України розпочинають розгляд справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції за:

- заявами суб`єктів господарювання, громадян, об`єднань, установ, організацій про порушення їх прав внаслідок дій чи бездіяльності, визначених цим Законом як порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

- поданнями органів державної влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю про порушення законодавства про захист економічної конкуренції;

- власною ініціативою органів Антимонопольного комітету України.

Таким чином, право особи на звернення до органів Антимонопольного комітету України зумовлене наявністю її порушеного права внаслідок дій чи бездіяльності певного суб`єкта чи групи суб`єктів.

Відповідно до абз. 4 п. 17 Правил розгляду справ заяви осіб, які не мають права їх подавати згідно з абзацом третім цього пункту, органами Комітету не розглядаються, що не являється перешкодою для проведення, у разі необхідності, за власного ініціативою органів Комітету розслідування щодо фактів, викладених у такій заяві.

З урахуванням викладеного суд погоджується із висновком Комітету, що в даному випадку Організація не була належним заявником у розумінні пункту 17 Правил розгляду справ, а відтак заява №17-З від 11.02.2021 правомірно була залишена без розгляду на підставі вказаного пункту Правил.

Твердження позивача про незастосування відповідачем до його заяви приписів пункту 19 Правил розгляду скарг щодо залишення заяви без руху судом не приймаються до уваги, оскільки вказані положення можуть бути застосовані лише до заяв, які подані в порядку та відповідають вимогам пункту 17 Правил розгляду справ, в той час як заява позивача таким вимогам не відповідала.

За таких обставин суд приходить до висновку, що Комітет діяв у відповідності до статті 19 Конституції України, а саме межах та у спосіб, передбачених законодавством України, з урахуванням всіх обставин та об`єктивним дослідженням всіх матеріалів справи.

Більш того, звертаючись до суду із даним позовом Організація не обґрунтувала неможливості повторного звернення до Комітету із заявою про наявні, на її думку, порушення в діях окремих учасників ринку виробництва електроенергії, із зазначенням, що такі дії можуть безпосередньо і негативно вплинути на її права.

При цьому, Комітетом в оскаржуваному рішенні було роз`яснено, що залишення заяви позивача без розгляду не являється перешкодою для проведення, у разі необхідності, за власного ініціативою органів Комітету розслідування щодо фактів, викладених у такій заяві.

Суд зазначає, що встановлення наявності ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі наслідків такого порушення, що в силу приписів ч. 1 ст. 37 Закону України «Про захист економічної конкуренції» є підставою для прийняття розпорядження про початок розгляду справи, є виключною компетенцією органів Антимонопольного комітету України.

У рішеннях Європейського суду з прав людини склалася практика, яка підтверджує, що дискреційні повноваження не повинні використовуватися свавільно, а суд повинен контролювати рішення, прийняті на підставі реалізації дискреційних повноважень, максимально ефективно (рішення у справі «Hasan and Chaush v. Bulgaria» № 30985/96).

Поняття дискреційних повноважень наведене, зокрема, у Рекомендаціях Комітету Міністрів Ради Європи № R (80)2, яка прийнята Комітетом Міністрів 11 березня 1980 року на 316-й нараді, відповідно до яких під дискреційними повноваженнями слід розуміти повноваження, які адміністративний орган, приймаючи рішення, може здійснювати з певною свободою розсуду, тобто, коли такий орган може обирати з кількох юридично допустимих рішень те, яке він вважає найкращим за даних обставин.

Поряд з цим, статтею 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Відповідно до ст. 59 Закону України «Про захист економічної конкуренції» підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є: неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; заборона концентрації відповідно до Закону України "Про санкції"; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.

Суд зазначає, що підставами для визнання акта недійсним є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. Обов`язковою умовою визнання акта недійсним є також порушення у зв`язку з прийняттям відповідного акта прав та охоронюваних законом інтересів підприємства чи організації - позивача у справі. Якщо за результатами розгляду справи факту такого порушення не встановлено, у господарського суду немає правових підстав для задоволення позову.

Таким чином, проаналізувавши обставини справи в сукупності, суд дійшов висновку, що у прийнятті оскаржуваного рішення, яке оформлено листом №128-29/01-3716 від 11.03.2021, Комітет діяв у межах своїх повноважень, у порядок та спосіб, встановлений законом; висновки, викладені у рішенні, відповідають фактичним обставинам справи та є обґрунтованими.

За наведених обставин, суд приходить до висновку, що позов Організації до Комітету про скасування рішення та зобов`язання вчинити дії задоволенню не підлягає.

Відповідно до ст. 129 Господарського процесуального кодексу України судові витрати покладаються на позивача.

На підставі викладеного та керуючись ст.ст. 129, 233, 237-240 Господарського процесуального кодексу України, суд

ВИРІШИВ:

1. В задоволенні позовних вимог Громадської організації «Рада захисту конкуренції та споживачів» відмовити повністю.

2. Рішення господарського суду набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо апеляційну скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.

3. Апеляційна скарга на рішення суду подається протягом двадцяти днів з дня його проголошення. Якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини рішення суду, або у разі розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.

Повне рішення складено 11.08.2021.

Суддя В.П. Босий