Справа № 911/2169/20
Провадження № 12-20гс21
судді Великої Палати Верховного Суду Катеринчук Л. Й. стосовно постанови Великої Палати Верховного Суду від 06 липня 2021 року, ухваленої за наслідком розгляду касаційної скарги Заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Київської області від 02 жовтня 2020 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 грудня 2020 року у справі № 911/2169/20 за позовом Прокурора Київської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (далі - Уряд, КМУ), Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля), Державного підприємства «Київське лісове господарство» (далі - ДП «Київське лісове господарство») до Києво-Святошинської районної державної адміністрації (далі - Адміністрація), Товариства з обмеженою відповідальністю «Хороше озеро» (далі - ТОВ «Хороше озеро») за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів - Акціонерного товариства «Райффайзен банк Аваль» про визнання недійсними розпоряджень та договорів оренди землі, зобов`язання повернути земельні ділянки.
Відповідно до частини третьої статті 34 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України), суддя, не згодний з рішенням, може письмово викласти свою окрему думку, про наявність якої повідомляються учасники справи без оголошення її змісту в судовому засіданні.
Короткий виклад позовних вимог та обставин справи
1. У липні 2020 року Прокурор в інтересах держави в особі Уряду, Міндовкілля та ДП «Київське лісове господарство» звернувся до Господарського суду Київської області з позовом до Адміністрації та Товариства про:
1) визнання недійсними двох розпоряджень Адміністрації від 30 листопада 2009 року № 2077 та № 2078 «Про передачу в довгострокову оренду земельної ділянки ТОВ «Хороше озеро» для організації оздоровчого комплексу та зони відпочинку територіальної громади району в межах Бузівської сільської ради» та в межах Михайлівсько-Рубежівської сільської ради»;
3) зобов'язання ТОВ «Хороше озеро» повернути земельні ділянки 1, 2 у власність держави в особі Уряду з правом постійного користування ними ДП «Київське лісове господарство».
2. На обґрунтування підстав представництва прокурором інтересів держави він зазначив, що спірні земельні ділянки належать до земель лісового фонду, перебувають у складі лісового заказника загальнодержавного значення «Жуків хутір», зазначений лісовий масив загальною площею 622,5 га є об`єктом природно-заповідного фонду загальнодержавного значення відповідно до Указу Президента України від 20 серпня 1996 року № 715/96 як цілісний об`єкт, що не підлягає поділу, та відповідно до охоронних зобов`язань починаючи з 1996 року він перебуває у складі Ірпінського лісництва, яке підпорядковане на даний час ДП «Київське лісове господарство». Наявність виключних обставин для представництва прокурором інтересів держави обґрунтовував бездіяльністю КМУ та Міндовкілля упродовж тривалого періоду часу щодо визнання незаконними двох розпоряджень районної адміністрації та визнання недійсним договорів оренди, необхідністю повернення у власність держави в особі Уряду спірних земельних ділянок. ДП «Київське лісове господарство» як землекористувач переданих йому Урядом спірних земельних ділянок було зазначено як державна організація, права якої порушено, в контексті незаконного позбавлення його права користування спірними земельними ділянками, яким воно наділено власником (КМУ) та в контексті неможливості виконання охоронних зобов`язань щодо земель лісового фонду, які огороджено незаконним орендарем, внаслідок чого ДП "Київське лісове господарство" позбавлено доступу до них. Прокурор обґрунтував порушення інтересів держави, а не юридичної особи - державного підприємства, звертаючи вагу на те, що власник (КМУ) наділив його частиною своїх повноважень, а тому інтереси держави в цій частині збігаються з інтересами державного підприємства.
3. Позивач аргументував порушення інтересів держави з посиланням на необхідність захисту державної власності на землю та захисту екологічних інтересів суспільства в аспекті права на безпечне довкілля, збереження цілісності лісового заказника загальнодержавного значення «Жуків хутір», який передано також з охоронними зобов`язаннями 14 червня 2012 року Ірпінському лісництву Київського держлісгоспу (позивачу 3, в інтересах якого заявлено позов прокурором), та який необхідно повернути у власність КМУ з правом постійного користування державним підприємством. При цьому виключну необхідність захисту державних інтересів прокурор мотивував бездіяльністю уповноважених державних органів що здійснюють права власника та повноваження із забезпечення екологічної безпеки - КМУ та Міністерства.
Висновки Великої Палати Верховного Суду
4. За наслідками розгляду справи № 911/2169/20 Велика Палата Верховного Суду постановою від 06 липня 2021 року касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратуризадовольнила частково, ухвалу Господарського суду Київської області від 02 жовтня 2020 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 грудня 2020 року у справі № 911/2169/20 скасувала в частині залишення без розгляду позову Прокурора Київської області, поданого в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України. Справу в цій частині передала до Господарського суду Київської області для продовження розгляду. В іншій частині ухвалу Господарського суду Київської області від 02 жовтня 2020 року та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 грудня 2020 року у справі № 911/2169/20 залишила без змін.
Не погоджуючись з окремими висновками мотивувальної частини постанови та з висновками резолютивної частини постанови в частині залишення без змін судових рішень про залишення без розгляду позовних вимог, заявлених прокурором в інтересах державного підприємства, внаслідок законодавчого обмеження процесуальних прав прокурора щодо можливості звернення до суду за захистом інтересів держави в особі державного підприємства, недоведення прокурором підстав для представництва інтересів держави щодо Державного підприємства «Київське лісове господарство», звертаю увагу на таке.
5. Завданням господарського судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів, пов`язаних із здійсненням господарської діяльності, та розгляд інших справ, віднесених до юрисдикції господарського суду, з метою ефективного захисту порушених, невизнаних або оспорюваних прав і законних інтересів фізичних та юридичних осіб, держави (частина перша статті 2 ГПК України). Суд та учасники судового процесу зобов`язані керуватися завданнями господарського судочинства, яке превалює над будь-якими іншими міркуваннями в судовому процесі (частина друга статті 2 ГПК України).
6. У Рекомендаціях Парламентської асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) та № 11, прийнятих Комітетом Міністрів 19 вересня 2012 року, зазначається про необхідність при наділенні органів прокуратури функціями, які не належать до сфери кримінального права, забезпечити, щоб будь-які повноваження прокурора щодо загального (суспільного) захисту прав людини не приводили до яких-небуть конфліктів інтересів і не порушували права осіб, які домагаються захисту своїх прав з боку держави; ефективний розподіл влади між різними гілками держави дотримувався у випадку надання прокуратурі додаткових функцій при повній незалежності органів прокуратури від втручання на рівні індивідуальних справ з боку будь-якої гілки державної влади; при наявності у служби публічного обвинувачення повноважень поза системою кримінальної юстиції, вжити всіх необхідних і відповідних заходів для забезпечення того, щоб ця роль виконувалась з особливою увагою до захисту прав людини та основоположних свобод і в повній відповідності з принципом верховенства права, зокрема, щодо права на справедливий судовий розгляд.
Отже, позиція європейських інституцій не виключає можливості на національному рівні наділення прокурора функціями поза межами кримінального процесу. Така участь можлива за умови спрямованості їх на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотримання права усіх сторін процесу на справедливий суд як елемента принципу верховенства права.
7. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України до функцій прокуратури віднесено представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. Частинами першою - третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено можливість представництва прокурором інтересів держави або громадянина у суді у випадку їх порушення у разі, якщо уповноважені державні органи не здійснюють або неналежним чином здійснюють захист таких інтересів.
Отже, ключовим для застосування повноважень прокурора, як субсидіарного представника, є доведення ним порушення «інтересів держави». У Рішенні Конституційного Суду України № 3-рп/99 від 08 квітня 1999 року КСУ висловив міркування про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання (пункт 3 мотивувальної частини). Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств. Із врахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося або може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини).
З огляду на те, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів держави, їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом в інтересах держави. Якщо «інтереси держави» збігаються з інтересами державного підприємства, якому державні органи передали частину своїх функцій, тоді прокурор не може бути позбавлений права звернення до суду.
8. Абзацом 3 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» законодавець передбачив обмеження прав прокурора на представництво інтересів держави щодо певного кола осіб (державних компаній) та щодо певних правовідносин (пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування та інших громадських об`єднань). Зазначене обмеження звузило сферу, в якій прокурор може здійснювати представництво державних інтересів. Стаття 23 цього Закону містить процесуальні норми, які не підлягають розширеному тлумаченню. Отже, якщо законодавцем виключено можливість представництва прокурором державних компаній, то така норма не може тлумачитися у спосіб розширення обсягу процесуальної заборони на інших суб`єктів господарювання державного сектору економіки (державні установи, організації, підприємства).
9. Висновки мотивувальної частини постанови (пункт 8.10) про законодавче обмеження права прокурора на представництво інтересів держави виключно в особі суб`єктів владних повноважень з посиланням на приписи абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон № 1697-VІІ) вважаю помилковими та такими, що звужують мету законодавця, з якою прокурору надано ці повноваження, - для захисту суспільного інтересу («інтересу держави»), який є значно ширшим, ніж інтереси окремих суб`єктів владних повноважень та можуть проявлятися не тільки у реалізації повноважень органів державної влади, місцевого самоврядування, а також у реалізації повноважень окремих державних установ, фондів, підприємств, приватних осіб, про що зазначено у Рішенні Конституційного Суду України № 3-рп/99 від 08 квітня 1999 року, що має значення для захисту економічних інтересів держави на етапі трансформації державного сектору економіки до ринкової економіки, характерному для України у даний час.
Сфера представництва прокурором інтересів держави не може звужуватися у спосіб тлумачення положень абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ як такий, що дозволяє йому представництво тільки суб`єктів владних повноважень, оскільки частина державних інтересів, які залишаться поза сферою діяльності суб`єктів владних повноважень, залишаться поза межами їх можливого захисту прокурором. Вважаю, що у цьому випадку, визначаючи функцію представництва прокурором інтересів держави у випадках, якщо їх захист не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування або інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також в разі відсутності такого органу, законодавець окреслив можливе коло суб`єктів, в інтересах яких може звернутися прокурор, зазначив про субсидіарність такого звернення, однак не виключив можливості звернення прокурора за захистом державного інтересу в разі відсутності такого органу чи наділення окремої державної (недержавної) установи повноваженнями державного органу щодо управління державним майном, розпорядження державними коштами.
Отже положення статті 23 Закону № 1697-VІІ не обмежують прокурору можливостей захисту державних інтересів, які виникають поза межами діяльності державних органів, оскільки допускають можливість представництва прокурором інтересів держави за відсутності уповноваженого державного органу.
10. З огляду на таке вважаю, що у Великої Палати Верховного Суду були відсутні правові підстави для відступу від висновків щодо застосування частини третьої статті 23 Закону № 1697-VІІ, викладеного у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 15 квітня 2020 року у справі № 363/4656/16-ц щодо доведення прокурором підстав для спільного представництва інтересів КМУ та Державного підприємства «Видубичанське лісництво» внаслідок бездіяльності уповноваженого державою органу з повернення до державної власності земель лісового фонду, які були незаконно передані садівничому товариству (пункт 8.12 мотивувальної частини постанови).
11. Практика ЄСПЛ, яка застосовується судами України як прецедентне право, підтверджує, що ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у провадженні поза межами кримінального процесу, розглядає кожен випадок окремо та вирішує наскільки участь прокурора в розгляді некримінальної справи відповідала принципам рівності сторін, змагальності процесу та справедливості судового провадження.
Так, у справі «Бацаніна проти Російської Федерації» (рішення ЄСПЛ від 26 травня 2009 року), Суд визнав справедливою участь прокурора, який діючи на захист державних інтересів в особі державної організації, що відала питаннями надання державних квартир (ИОРАН), та фізичної особи, яка не змогла отримати квартиру внаслідок незаконних дій скаржниці, звернувся до суду з метою захисту державної власності та з дотриманням принципів змагальності і справедливого балансу між сторонами довів у національних судах порушення інтересів держави щодо права державної власності на спірну квартиру. При цьому ЄСПЛ зазначив: «В обставинах даної справи немає підстав вважати, що ініціювання прокурором порушення цивільної справи мало на меті незаконно вплинути на суд у цивільних справах або мало такий ефект, або не дало заявниці можливості ефективно здійснити в суді захист своїх інтересів». Відповідно жодного порушення пункту 1 статті 6 Конвенції державою-відповідачем у справі не було допущено (підпункти 4-5 пункту 5 мотивувальної частини «По суті справи»).
Отже, висновки касаційного суду про неможливість представництва прокурором інтересів держави в особі уповноваженого державного підприємства не відповідають також критеріям індивідуального підходу ЄСПЛ щодо можливості участі прокурора у захисті інтересів держави, які співпадають з інтересами державної організації (державного підприємства, наділеного певною компетенцією державним органом), та ставлять під сумнів правильність застосування статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод.
12. У цій справі прокурор зазначав про порушення інтересів держави у розпорядженні державною власністю - землями лісового фонду, які входять до складу лісового заказника загальнодержавного значення «Жуків хутір» як об`єкта природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, відчуження земель якого заборонено законом. Також прокурор зазначав, що відповідно до Охоронного свідоцтва спірні землі було передано для здійснення державної охорони Державному підприємству «Київське лісове господарство», яке зазначено прокурором в переліку осіб, в чиїх інтересах він має намір діяти у справі, оскільки вони співпадають з інтересами держави щодо захисту державної власності та екологічних прав населення.
13. У контексті визначення саме такого складу осіб (позивачів), в інтересах яких звернувся прокурор, звертаю увагу на складові права власності, визначені частиною першою статті 317 Цивільного кодексу України (право володіння, користування та розпорядження майном). З огляду на складну систему управління державним майном та об`єктами права власності Українського народу, від імені якого права власника здійснюють різні органи державної влади (у цьому випадку Кабінет Міністрів України та Міндовкілля), вони можуть передати окремі правомочності щодо об`єкта державної власності (у цьому випадку права користування спірними земельними ділянками було передано ДП «Київське лісове господарство»). Отже, відбулося розщеплення правомочностей власника.
За таких обставин повернення власнику - Кабінету Міністрів України без залучення особи (державного підприємства, у користування якого передано спірні земельні ділянки) та без зазначення: «з правом постійного користування ДП «Київське лісове господарство», вимагатиме від КМУ вчинення додаткових розпорядчих дій з передання спірних ділянок їх належному користувачу та не відповідатиме критеріям «ефективного способу захисту» в суді.
14. З огляду на викладене вважаю, що суди неправильно залишили без розгляду позовні вимоги прокурора у частині його позовних вимог в інтересах держави в особі цього державного підприємства. Вважаю, що тільки за наслідком судового розгляду справи по суті можна було встановити чи співпадають у цьому випадку інтереси держави в особі її уповноважених органів (КМУ та Міндовкілля) з інтересами ДП «Київське лісове господарство», чи дійсно держава в особі своїх компетентних органів (КМУ, Міндовкілля) має намір повернути державному підприємству спірні земельні ділянки, як землекористувачу та охоронцю цілісного об`єкта державної власності - лісового заказника загальнодержавного значення, землі якого є обмежено оборотоздатними. З огляду на зазначене не погоджуюсь з висновками пункту 8.14 мотивувальної частини цієї постанови.
15. Установлення таких обставин за наслідком розгляду спору по суті, з урахуванням того, що касаційний суд погодився з належним обґрунтуванням прокурором підстав для представництва у цій справі інтересів КМУ та Міндовкіллята направленням позовної заяви в цій частині для розгляду до суду першої інстанції, сприяло б більш ефективному захисту інтересів держави прокурором у цій справі, оскільки дозволило б задовольнити вимоги про повернення земельних ділянок, які незаконно вибули з державної власності компетентного державного органу - Кабінету Міністрів України безпосередньо до державного підприємства, якому їх передано в користування.
З огляду на таке, касаційну скаргу прокурора слід було задовольнити в повному обсязі, а постанову Північного апеляційного господарського суду від 17 грудня 2020 року та ухвалу Господарського суду Київської області від 02 жовтня 2020 року у справі № 911/2169/20 скасувати повністю, передавши справу для розгляду по суті до місцевого суду.
Таке рішення в повній мірі відповідало б застосуванню завдань господарського судочинства щодо ефективності способів захисту, практиці ЄСПЛ щодо можливого захисту прокурором інтересів держави в цивільній справі, які співпадають з інтересами державної організації (державного підприємства), про що зазначено у рішенні ЄСПЛ від 26 травня 2009 року у справі «Бацаніна проти Російської Федерації».
Суддя Великої Палати
Верховного Суду Л. Й. Катеринчук