П О С Т А Н О В А

І М Е Н Е М У К Р А Ї Н И

06 липня 2021 року

м. Київ

Справа № 911/2169/20

Провадження № 12-20гс21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

головуючого судді (судді-доповідача) Пількова К. М.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Прокопенка О. Б., Пророка В. В., Рогач Л. І., Сімоненко В. М., Ткача І. В., Штелик С. П.,

за участю секретаря судового засідання Жураховської Т. О.,

учасники справи:

прокурор Дутчин І. М., Офіс Генерального прокурора;

позивач-1 - Довгань О. О.;

позивач-2 - не з`явився;

позивач-3 - не з`явився;

відповідач-1 - не з`явився;

відповідач-2 - Кулик М. В.;

третя особа - не з`явився,

розглянула в судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Київської області від 02.10.2020 (суддя Третьякова О. О.) та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2020 (головуючий - Станік С. Р., судді Мальченко А. О., Тищенко О. В.) у справі

за позовом прокурора Київської області (далі - Прокурор) в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України (далі - Уряд), Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України (далі - Міндовкілля), Державного підприємства «Київське лісове господарство» (далі - ДП)

доКиєво-Святошинської районної державної адміністрації (далі - Адміністрація), Товариства з обмеженою відповідальністю «Хороше озеро» (далі - Товариство),

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідачів- Акціонерне товариство «Райффайзен банк Аваль»,

провизнання недійсними розпоряджень та договорів оренди землі, зобов`язання повернути земельні ділянки

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У липні 2020 року Прокурор в інтересах держави в особі Уряду, Міндовкілля та ДП звернувся до Господарського суду Київської області з позовом до Адміністрації та Товариства про:

1) визнання недійсними розпоряджень Адміністрації від 30.11.2009 № 2077 «Про передачу в довгострокову оренду земельної ділянки ТОВ «Хороше озеро» для організації оздоровчого комплексу та зони відпочинку територіальної громади району в межах Бузівської сільської ради» (далі - Розпорядження-1) та від 30.11.2009 № 2078 «Про передачу в довгострокову оренду земельної ділянки ТОВ «Хороше озеро» для організації оздоровчого комплексу та зони відпочинку територіальної громади району в межах Михайлівсько-Рубежівської сільської ради» (далі - Розпорядження-2);

2) визнання недійсними укладених 21.12.2009 між Адміністрацією та Товариствомдоговорів оренди земельних ділянок площею 4,6450 га з кадастровим номером :04:008:0001 (далі - Земельна ділянка-1) та площею 3,9559 га з кадастровим номером :07:013:0001 (далі - Земельна ділянка-2), які розташовані в межах Михайлівсько-Рубежівської та Бузівської сільських рад Києво-Святошинського району Київської області;

3) зобов`язання Товариства повернути Земельні ділянки 1, 2 у власність держави в особі Уряду з правом постійного користування ДП.

1.2. Позовна заява мотивована тим, що Земельні ділянки належать до державних земель лісового та природно-заповідного фонду (заказник загальнодержавного значення «Жуків хутір») та вибули з постійного користування держави із численними порушеннями законодавства Зокрема, уповноважений державний орган не ухвалював рішення про припинення зазначеного права, а також відбулась зміна їх цільового призначення з передачею для нелісогосподарських потреб. На обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави в цій справі Прокурор зазначив, що вищевказані протизаконні дії порушують права та інтереси держави в особі позивачів, а його звернення спрямоване також на задоволення потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання користування Земельними ділянками 1, 2. Підставою представництва інтересів держави в особі Уряду, Міндовкілля та ДП Прокурор вказав наявність у цих суб`єктів владних повноважень у спірних правовідносинах, а також їх пасивну поведінку, оскільки вони не вживали заходи для повернення Земельних ділянок 1, 2 у постійне користування держави, хоча були обізнані про стверджувані порушення.

2. Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

2.1. Ухвалою Господарського суду Київської області від 02.10.2020 у цій справі, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2020, позовну заяву Прокурора залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України).

2.2. Ухвала суду першої інстанції з посиланням на правові висновки, викладені в постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду (далі - Суд) від 10.04.2019 у справі № 906/853/17, мотивована тим, що Прокурор порушив пряму заборону, наведену в абзаці 3 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» (далі - Закон), оскільки заявив цей позов в інтересах ДП, яке не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого належать відповідні повноваження. Навпаки, визначене Прокурором як позивач ДП за відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є державним підприємством, самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, яка дозволяє самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів в суді. Отже, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі ДП, Прокурор порушив приписи абзацу 3 частини третьої статті 23 Закону, відповідно до яких не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.

Окрім цього, Прокурор не надав доказів, що ДП у спірних правовідносинах наділено функціями уповноваженого державного органу, а тому не довів підстав для здійснення законного представництва в суді інтересів держави в особі цього підприємства.

2.3. Суд апеляційної інстанції погодився з наведеними мотивами суду першої інстанції, відхилив доводи Прокурора, що фактичною стороною в спорі є держава, а позов, поданий в інтересах держави в особі Уряду та Міндовкілля, повернуто без будь-якого обґрунтування, оскільки позов містить в собі вимоги, які встановлюють обов`язок повернути спірні земельні ділянки на певному майновому праві на користь ДП шляхом оскарження Розпоряджень та Договорів. При цьому Прокурор не позбавлений права заявити відповідні вимоги виключно в інтересах держави, обґрунтувавши належними чином підстави для представництва за приписами Закону.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

3.1. 15.01.2021 заступник керівника Київської обласної прокуратури звернувся до Суду з касаційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Київської області від 02.10.2020 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2020, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі.

4. Доводи Скаржника, викладені в касаційній скарзі

4.1. Суди порушили норми процесуального права (статті 2, 4, 7, 11, частини третя та четверта статті 53 ГПК України), а також неправильно застосували норми матеріального права (стаття 131-1 Конституції України, стаття 23 Закону) без урахування правових висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 15.04.2020 у справі № 363/4656/16-ц, від 19.02.2020 у справі № 361/6817/16-ц, від 08.11.2019 у справі № 707/2307/16-ц, від 13.11.2019 у справі № 372/391/17 щодо наявності підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі державних лісогосподарських підприємств.

4.2. Цей позов подано в інтересах держави саме в особі ДП, яке за інформацією з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань і статуту за організаційно-правовою формою є державним підприємством, засноване на державній власності, належить до сфери управління Державного агентства лісових ресурсів України, входить до сфери управління Київського обласного та по місту Києву управління лісового та мисливського господарства і є постійним користувачем земельної ділянки, за рахунок якої відбулася протиправна передача спірних земельних ділянок у приватну власність. При цьому Господарський кодекс України (далі - ГК України) не визначає поняття «державна компанія» як окрему організаційно-правову форму господарювання, а Державний класифікатор України ДК 002:2004 «Класифікація організаційно-правових форм господарювання» (далі - Класифікатор) розмежовує організаційно-правові форми господарювання «державне підприємство» та «державна акціонерна компанія». Таким чином, державне підприємство та державна акціонерна компанія є різними організаційно-правовими формами господарювання, а тому суди попередніх інстанцій дійшли неправильних висновків про неможливість здійснення Прокурором представництва в суді інтересів держави в особі ДП.

4.3. У позовній заяві Прокурор визначив трьох позивачів, а саме: Уряд, який на теперішній час від імені держави є розпорядником спірних земельних ділянок лісового та природно-заповідного фонду, Міндовкілля, яке є центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони навколишнього природного середовища щодо територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, та ДП, яке є землекористувачем Земельних ділянок 1, 2. Однак суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний господарський суд, безпідставно та без належного обґрунтування з посиланням на недотримання приписів абзацу 3 частини третьої статті 23 Закону повернув позов, поданий в інтересах держави в особі органів державної влади (Уряду та Міндовкілля), щодо яких Прокурор обґрунтував підстави для представництва, зокрема, їх бездіяльність щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах. При цьому суди взагалі не надали оцінки діям ДП щодо невжиття заходів на усунення виявлених Прокурором порушень, а також не врахували, що Уряд та Міністерство енергетики та захисту довкілля, яке діяло до 27.05.2020, з листів прокуратури Київської області були обізнані про передачу в оренду Земельних ділянок 1, 2 з порушенням вимог законодавства. Таким чином, суди позбавили Уряд та Міндовкілля права на гарантований державною захист прав і свобод у судовому порядку, що суперечить вимогам статті 55 Конституції України.

5. Узагальнений виклад позиції інших учасників справи

5.1. 19.03.2021 Товариство подало відзив на касаційну скаргу, у якому просить скаргу залишити без задоволення, оскаржувані рішення та постанову - без змін. Відзив обґрунтований такими доводами:

- Скаржник у касаційній скарзі просить направити цю справу до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження у справі, однак оскаржуваною ухвалою суду першої інстанції його позовну заяву залишено без розгляду вже після відкриття провадження у справі;

- підстави для передання справи на новий розгляд, які визначив Скаржник у касаційній скарзі, а саме неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права і неврахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду, не передбачені статтею 310 ГПК України, на яку він посилається в касаційній скарзі;

-твердження Скаржника, що державне підприємство не є державною компанією, а частина третя статті 23 Закону не допускає здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави саме в особі державних компанії, є недоречними, оскільки ДП не наділене владними повноваженнями, неналежне виконання яких є підставою для здійснення Прокурором представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

5.2. У встановлений Судом строк відзиви на касаційну скаргу від решти учасників справи не надійшли.

6. Розгляд справи Верховним Судом

6.1. Ухвалою від 04.03.2021 Суд відкрив касаційне провадження за вказаною скаргою, а ухвалою від 07.04.2021 передав справу разом з касаційною скаргою на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини третьої статті 302 ГПК України, оскільки вважає за необхідне відступити від висновків, викладених у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 15.04.2020 у справі № 363/4656/16-ц за позовом першого заступника прокурора Київської області в інтересах держави в особі Уряду та ДП «Вищедубечанське лісове господарство» до Вишгородської районної державної адміністрації Київської області, фізичних осіб, ТОВ «Ну, намалюй» про визнання недійсними розпоряджень, державних актів та витребування на користь держави земельних ділянок з незаконного володіння.Зокрема, стосовно того, що ГК України не визначено поняття «державна компанія» як окрема організаційно-правова форма господарювання, Класифікатор розмежовує організаційно-правові форми господарювання «державне підприємство» та «державна акціонерна компанія», а враховуючи, що цей позов подано в інтересах держави саме в особі ДП «Вищедубечанське лісове господарство», яке за інформацією Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань і статуту за організаційно-правовою формою є саме державним підприємством, твердження скаржника про подання позову в інтересах державної компанії та, відповідно, про відсутність підстав для представництва прокурором в суді інтересів держави в особі цього державного підприємства є надуманими, не ґрунтуються на матеріалах справи та законі.

Ухвала про передачу мотивована, зокрема, тим, що колегія суддів не погоджується з можливістю використання поняття «державна акціонерна компанія (товариство)», яке міститься в підпункті 3.2.1.3 пункту 3.2 розділу 3 Класифікатора, для з`ясування змісту поняття «державна компанія», закріпленого абзацом 3 частини третьої статті 23 Закону, відповідно до якого не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.

6.2. При цьому Суд звертає увагу, що на порушення заборони, закріпленої в частині третій статті 23 Закону, позов у цій справі пред`явлений Прокурором в інтересах ДП, яке не є органом державної влади, органом місцевого самоврядування чи іншим суб`єктом владних повноважень, до компетенції якого належать відповідні повноваження. Навпаки, визначений Прокурором позивач - ДП за відомостями з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань є державним підприємством, самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, що дозволяє цьому суб`єкту самостійно здійснювати захист своїх прав та інтересів у суді. Подібні правові висновки викладені в постановах Суду від 10.04.2019 у справі № 906/853/17, від 15.09.2020 у справі № 911/551/19, від 04.01.2021 у справі № 911/1150/20.

6.3. Ухвалою від 20.04.2021 Велика Палата Верховного Суду прийняла до розгляду справу № 911/2169/20 за касаційною скаргою заступника керівника Київської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Київської області від 02.10.2020 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2020 та призначила її до розгляду в судовому засіданні на 06.07.2021.

7. Встановлені судами обставини

7.1. Ухвалою Господарського суду Київської області від 08.09.2020, зокрема, відкрито провадження у справі № 911/2169/20, постановлено здійснювати розгляд справи за правилами загального позовного провадження та встановлено учасникам справи строки для вчинення окремих процесуальних дій.

7.2. За відомостями Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань ДП є державним підприємством.

8. Позиція Великої Палати Верховного Суду

8.1. Відповідно до частини третьої статті 3 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

8.2. Згідно із частиною третьою статті 41 ГПК України у господарських справах можуть також брати участь органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

8.3. Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

8.4. Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

8.5. Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних, зокрема, цивільних правовідносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (див. висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені в пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11, в пунктах 4.19, 4.20 постанови від 26.02.2019 у справі № 915/478/18, пункт 26 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

8.6. Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через її відповідний орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах (див. пункт 35 постанови від 27.02.2019 у справі № 761/3884/18). Тобто під час розгляду справи в суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (див. пункт 27 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

8.7. Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).

8.8. Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

8.9. Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон), який набрав чинності 15.07.2015. Частина перша цієї статті визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Згідно з абзацами першим та другим частини третьої статті 23 Закону Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Абзац третій частини третьої цієї статті передбачає заборону здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, а також у правовідносинах, пов`язаних із виборчим процесом, проведенням референдумів, діяльністю Верховної Ради України, Президента України, створенням та діяльністю засобів масової інформації, а також політичних партій, релігійних організацій, організацій, що здійснюють професійне самоврядування, та інших громадських об`єднань.

8.10. Беручи до уваги викладене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону, має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи.

8.11. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на положення частини другої статті 19 Конституції України, відповідно до якого органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У контексті цього засадничого положення відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.

8.12. Цим висновком Велика Палата Верховного Суду відступає від висновку щодо застосування частини третьої статті 23 Закону в подібних правовідносинах, викладеного в постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 15.04.2020 у справі № 363/4656/16-ц, який зводиться до необхідності визначення організаційно-правової форми суб`єкта, в особі якого звертається прокурор, з метою підтвердження підстав для представництва інтересів держави в суді в особі державного підприємства.

8.13. Позов у цій справі Прокурор подав в інтересах держави в особі Уряду, Міндовкілля та ДП з посиланням на їх бездіяльність щодо захисту інтересів держави, які полягають в забезпеченні реалізації принципів регулювання земельних та природоохоронних відносин.

8.14. Беручи до уваги наведене, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про відсутність підстав для представництва Прокурором інтересів держави в особі ДП та вважає правильними висновки судів попередніх інстанції про необхідність залишення позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі ДП, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Ураховуючи наведене, доводи Скаржника, викладені в підпунктах 4.1 та 4.2 цієї постанови, Велика Палата відхиляє як неналежні з огляду на викладені вище висновки.

8.15. Стосовно позову, поданого Прокурором в інтересах держави в особі Уряду та Міндовкілля, Велика Палата Верховного Суду зазначає таке.

8.16. Звертаючись із позовом у цій справі, Прокурор зазначав, що Земельні ділянки 1, 2 належать до державних земель лісового та природно-заповідного фонду (заказник загальнодержавного значення «Жуків хутір») та вибули з постійного користування держави із численними порушеннями законодавства. Зокрема, уповноважений державний орган не ухвалював рішення про припинення зазначеного права, а також відбулась зміна їх цільового призначення з передачею для нелісогосподарських потреб, що порушує права та інтереси держави в особі позивачів, які не вживали заходи для повернення зазначених ділянок у постійне користування держави, хоча були обізнані про стверджувані порушення.

8.17. Здійснивши аналіз абзацу першого частини третьої статті 23 Закону, Велика Палата Верховного Суду в пункті 37 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц дійшла висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

8.18. У пункті 76 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 Велика Палата Верховного Суду підтримала вищевказаний висновок та зазначила, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (див. пункт 27 зазначеної постанови).

8.19. За висновками Великої Палати Верховного Суду, викладеними в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц, оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

8.20. Відповідно до частин першої та другої статті 84 Земельного кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЗК України), у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

8.21. Земельні відносини, що виникають при використанні лісів, регулюються ЗК України, нормативно-правовими актами про ліси, якщо вони не суперечать цьому Кодексу (частина друга статті 3 ЗК України).

8.22. Пунктами 1 та 5 частини першої статті 27 Лісового кодексу України в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин (далі - ЛК України), передбачено, що до повноважень Уряду у сфері лісових відносин належить забезпечення реалізації державної політики у сфері лісових відносин, а також передача у власність та надання у постійне користування для нелісогосподарських потреб земельних лісових ділянок, що перебувають у державній власності.

8.23. Відповідно до частини першої статті 57 ЛК України зміна цільового призначення земельних лісових ділянок з метою їх використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, провадиться органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування, які приймають рішення про передачу цих земельних ділянок у власність або надання у постійне користування відповідно до ЗК України.

8.24. Відповідно до частини сьомої статті 20 ЗК України зміна цільового призначення земельних ділянок природно-заповідного та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного, лісогосподарського призначення, що перебувають у державній чи комунальній власності, здійснюється за погодженням з Урядом.

8.25. Порядок вилучення земельних ділянок визначено статтею 149 ЗК України, частинами першою та другою якої встановлено, що земельні ділянки, надані у постійне користування із земель державної та комунальної власності, можуть вилучатися для суспільних та інших потреб за рішенням органів державної влади, Ради міністрів Автономної Республіки Крим та органів місцевого самоврядування на підставі та в порядку, передбачених цим Кодексом. Вилучення земельних ділянок провадиться за згодою землекористувачів на підставі рішень Уряду, Ради міністрів Автономної Республіки Крим, місцевих державних адміністрацій, сільських, селищних, міських рад відповідно до їх повноважень.

8.26. Відповідно до частини дев`ятої статті 149 ЗК Уряд вилучає земельні ділянки державної власності, які перебувають у постійному користуванні, зокрема, багаторічні насадження для несільськогосподарських потреб, ліси для нелісогосподарських потреб, а також земельні ділянки природоохоронного, оздоровчого, рекреаційного призначення, крім випадків, визначених частинами п`ятою - восьмою цієї статті, та у випадках, визначених статтею 150 цього Кодексу.

8.27. З аналізу наведених норм можна дійти висновку, що вилучення від постійних користувачів лісових ділянок державної власності для нелісогосподарських потреб, зміна їх цільового призначення з метою використання в цілях, не пов`язаних з веденням лісового господарства, та передача таких земельних ділянок у власність або постійне користування належить до повноважень Уряду. Подібний правовий висновок викладено в постанові Великої Палати Верховного Суду від 30.05.2018 у справі № 359/2012/15-ц.

8.28. Відповідно до пункту 1 Положення про Міністерство захисту довкілля та природних ресурсів України, затвердженого постановою Уряду від 25.06.2020 № 614 (далі - Положення), Міндовкілля є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Урядом. Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, який забезпечує, зокрема, формування та реалізацію державної політики у сфері охорони навколишнього природного середовища, а також формування та реалізацію в межах повноважень, передбачених законом, державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.

8.29. За змістом пункту 3 Положення основними завданнями Міндовкілля є, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони та раціонального використання земель; раціонального використання, відтворення і охорони природних ресурсів; організації охорони та використання природно-заповідного фонду; забезпечення формування та в межах повноважень, передбачених законом, реалізація державної політики у сфері лісового та мисливського господарства.

8.30. Згідно з підпунктами 20, 87, 91, 108, 114, 162 пункту 4 Положення Міндовкілля відповідно до покладених на нього завдань:

-веде облік об`єктів державної власності, що належать до сфери його управління, здійснює контроль за їх ефективним використанням та збереженням;

-погоджує проєкти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, історико-культурного, лісогосподарського призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, земель оздоровчого, рекреаційного призначення, земель водного фонду та водоохоронних зон);

- здійснює погодження рішення про переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов`язаних з веденням лісового господарства;

- здійснює управління охороною і використанням територій та об`єктів природно-заповідного фонду;

- забезпечує розроблення проєктів створення, оголошення, зміни меж, категорії та скасування статусу територій та об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення; проєктів резервування цінних для заповідання природних територій та об`єктів; розглядає та схвалює клопотання про необхідність створення чи оголошення територій та об`єктів загальнодержавного значення; погоджує зміну меж, категорії та скасування статусу територій та об`єктів природно-заповідного фонду; забезпечує організацію створення природоохоронних територій міжнародного значення;

- бере участь у справах, діє в судах України від імені та в інтересах Міндовкілля, забезпечує в установленому порядку самопредставництво Міндовкілля в судах та інших органах через осіб, уповноважених діяти від його імені, у тому числі через посадових (службових) осіб юридичної служби Міндовкілля або інших уповноважених осіб, а також забезпечує представництво інтересів Міндовкілля в судах та інших органах через представників.

8.31. Аналіз цих пунктів Положення дозволяє дійти висновку, що Міндовкілля є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, до основних завдань якого належить, зокрема, забезпечення формування та реалізація державної політики у сфері охорони і раціонального використання земель, організації охорони та використання природно-заповідного фонду. Відповідно до покладених на нього завдань цей орган погоджує проєкти землеустрою щодо організації і встановлення меж територій природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, оздоровчого, рекреаційного, лісогосподарського призначення, обмежень у використанні земель та їх режимоутворюючих об`єктів (у разі наявності територій чи об`єктів природно-заповідного фонду загальнодержавного значення, земель оздоровчого, рекреаційного призначення), а також погодження рішень про переведення земельних лісових ділянок до нелісових земель у цілях, пов`язаних з веденням лісового господарства, та від свого імені бере участь у справах і діє в судах України.

8.32. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що Уряд та Міндовкілля є органами державної влади, тобто суб`єктами владних повноважень.

8.33. Разом із цим відповідно до абзаців першого-третього частини четвертої статті 23 Закону наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень.

8.34. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

8.35. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

8.36. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону, прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

8.37. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

8.38. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону, і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

8.39. При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

8.40. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

8.41. Якщо після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України. Такі правові висновки викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

8.42. Постановляючи оскаржувані рішення, суд першої інстанції не навів жодних мотивів залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Уряду та Міндовкілля, про визнання недійсними Розпоряджень 1, 2 та договорів оренди Земельних ділянок 1, 2 від 21.12.2009, а також зобов`язання Товариства повернути ці ділянки у власність держави в особі Уряду з правом постійного користування ДП. Суд апеляційної інстанції мотивував необхідність залишення без розгляду позову Прокурора в цій частині тим, що позов містить вимоги, які встановлюють обов`язок повернути спірні земельні ділянки на певному майновому праві на користь державного підприємства шляхом оскарження відповідних розпоряджень та договорів, а Прокурор не позбавлений права заявити відповідні вимоги виключно в інтересах держави, здійснивши визначення належного представництва за приписами Закону.

8.43. Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на те, що відповідно до пункту 5 частини третьої статті 162 ГПК України позовна заява повинна містити виклад обставин, якими позивач обґрунтовує свої вимоги; зазначення доказів, що підтверджують вказані обставини; правові підстави позову.

8.44. Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин.

8.45. Як убачається з матеріалів справи, на виконання частин третьої-п`ятої статті 53 ГПК України Прокурор при поданні позовної заяви обґрунтував неналежне, на його думку, здійснення захисту інтересів держави Урядом та Міндовкіллям, які, за його твердженнями,усвідомлювали порушення інтересів держави та не вжили заходів, спрямованих на повернення спірних земельних ділянок у державну власність, про що повідомили Прокурора відповідними листами (тобто навів підставу для представництва інтересів держави); зазначив, що цей позов спрямований на задоволення потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання користування Земельними ділянками 1, 2, а також указав, що вилучення з порушенням земельного законодавства земель природно-заповідного фонду заказника загальнодержавного значення «Жуків хутір», який створено в межах лісогосподарських земель, зміна їх цільового призначення та передача в користування для інших цілей, ніж визначені законом, порушує права та інтереси держави (тобто навів підстави для звернення з позовом).

8.46. При цьому в касаційній скарзі та позовній заяві зазначалось, що Прокурор дотримався порядку, передбаченого статтею 23 Закону, шляхом надіслання Уряду та Міністерству енергетики та захисту довкілля, що діяло до 27.05.2020, листів, у яких повідомлялось про передачу в оренду Земельних ділянок 1, 2 з порушеннями вимог законодавства, а ці органи, реагуючи на стверджуване порушення інтересів держави, направили у відповідь Прокурору листи № 1559/0/2-20 (т. 1, а. с. 94) та № 26/1.9-14.1-6099 від 10.03.2020 (т. 1, а. с. 106), за змістом яких вони не виявили наміру самостійно звернутися з позовом та не спростували твердження Прокурора щодо виявлених порушень законодавства. Такі дії були оцінені Прокурором як бездіяльність.

8.47. Однак, залишаючи без розгляду позов Прокурора, поданий в інтересах держави в особі Уряду та Міндовкілля, суди попередніх інстанцій обмежились лише констатацією того, що позов містить в собі вимоги, спрямовані на повернення Земельних ділянок 1, 2 в користування ДП, а Прокурор не позбавлений права повторно звернутись до суду.

8.48. Аргументувавши необхідність залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Уряду та Міндовкілля, порушенням встановленої частиною третьою статті 23 Закону заборони на звернення до суду в інтересах державних компаній, суди не врахували, що ці органи наділені владними повноваженнями, та не з`ясували питання невиконання або неналежного виконання цими позивачами дій, спрямованих на захист інтересів держави у спірних правовідносинах, зокрема, не досліджували вищевказані листи, у зв`язку із чим належним чином не встановили, чи дотримався Прокурор порядку, передбаченого статтею 23 Закону, тобто чи мали Уряд та Міндовкілля можливість спростувати стверджуване ним порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення, а також чи можна кваліфікувати їх дії у спірних правовідносинах як бездіяльність.

8.49. Таким чином, Велика Палата Верховного Суду вважає необґрунтованими висновки судів попередніх інстанцій, що в Прокурора відсутні законні підстави на звернення із цим позовом до суду в інтересах держави в особі Уряду та Міндовкілля, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання Прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону, а також встановлення наявності або відсутності бездіяльності цих органів після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва Прокурора в інтересах держави в особі цих органів, у зв`язку із чим частково погоджується з доводами Скаржника, викладеними в підпункті 4.3 цієї постанови.

8.50. Пунктом 2 частини першої статті 308 ГПК України передбачено, що суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема, за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

8.51. Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 310 ГПК України).

8.52. За наведених мотивів, ураховуючи межі перегляду справи в касаційній інстанції, передбачені статтею 300 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду вважає, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, а оскаржувані ухвала та постанова підлягають скасуванню в частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі Уряду та Міндовкілля, з передачею справи до суду першої інстанції для продовження розгляду в цій частині; у частині залишення без розгляду позову Прокурора, поданого в інтересах держави в особі ДП, підстави для зміни чи скасування прийнятих у справі судових рішень відсутні.

9. Висновок щодо застосування норм права

Заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини третьої статті 23 Закону України від 14.10.2014 № 1697-VII «Про прокуратуру» (далі - Закон), має застосовуватись з урахуванням положень абзацу першого частини третьої цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи.

У контексті засадничого положення частини другої статті 19 Конституції України відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці першому частини третьої статті 23 Закону межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави.

10. Судові витрати

Розподіл судових витрат у порядку статті 129 ГПК України не здійснюється, оскільки справа передається для подальшого розгляду до суду першої інстанції.

Керуючись статтями 308, 309, 310, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Велика Палата Верховного Суду

П О С Т А Н О В И Л А:

1.Касаційну скаргу Заступника керівника Київської обласної прокуратури задовольнити частково.

2.Ухвалу Господарського суду Київської області від 02.10.2020 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2020 у справі № 911/2169/20 скасувати в частині залишення без розгляду позову Прокурора Київської області, поданого в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України та Міністерства захисту довкілля та природних ресурсів України. Справу в цій частині передати до Господарського суду Київської області для продовження розгляду.

3.В іншій частині ухвалу Господарського суду Київської області від 02.10.2020 та постанову Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2020 у справі № 911/2169/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя

(суддя-доповідач) К. М. Пільков

Судді:Т. О. АнцуповаЛ. Й. Катеринчук
В. В. БританчукГ. Р. Крет
Ю. Л. Власов Л. М. Лобойко
І. В. Григор`єваО. Б. Прокопенко
М. І. ГрицівВ. В. Пророк
Д. А. ГудимаЛ. І. Рогач
В. І. ДанішевськаВ. М. Сімоненко
Ж. М. ЄленінаІ. В. Ткач
О. С. ЗолотніковС. П. Штелик