ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

20 липня 2021 року

м. Київ

Справа № 908/2153/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В.,

за участю секретаря судового засідання Кравчук О.І.,

та представників:

Офісу ГП: Томчука М.О.,

позивача: Левіт А.Р. (присутня в судовому засіданні в режимі відеоконференції),

відповідача: Крошки В.В. (присутній в судовому засіданні в режимі відеоконференції)

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції касаційну скаргу заступника керівника Запорізької обласної прокуратури

на постанову Центрального апеляційного господарського суду від 13.04.2021

у справі № 908/2153/20

за позовом заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах - Запорізької обласної державної адміністрації

до Приватного підприємства "Адам"

про зобов`язання повернути водний об`єкт загальнодержавного значення та земельну ділянку водного фонду під водним об`єктом,

ВСТАНОВИВ:

Заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі Запорізької обласної державної адміністрації до Приватного підприємства "Адам" про зобов`язання повернути водний об`єкт загальнодержавного значення та земельну ділянку водного фонду державної форми власності загальною площею 86,00 га, яка знаходиться під цим водним об`єктом.

За доводами прокурора, відповідач зайняв спірний об`єкт та протягом двох років здійснює на ньому підприємницьку діяльність на підставі Режиму рибогосподарської експлуатації, що суперечить приписам ст. 14 Закону України "Про аквакультуру", ст. ст. 47, 51 Водного кодексу України, згідно з якими об`єкт загальнодержавного значення - водосховище комплексного призначення не може надаватися у користування на умовах оренди для здійснення підприємницької діяльності.

Господарський суд Запорізької області визнав доведеною обставину зайняття відповідачем спірного об`єкта всупереч вимогам чинного законодавства, тому рішенням від 24.12.2020 (суддя Дроздовова С.С.) позов прокурора повністю задовольнив.

Щодо питання про представництво прокурором інтересів держави у даній справі, то суд виходив зі встановлених обставин:

- порушення законних інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища;

- наявності у Запорізької обласної державної адміністрації, в особі якої подано позов, повноважень розпорядника спірним об`єктом, земель водного фонду та водного об`єкту;

- неволодіння Запорізькою обласною державною адміністрацією протягом двох років інформацією про діяльність ПП "Адам" на вказаному об`єкті, та невчинення з її боку жодних дій, направлених на усунення такого порушення, що підтверджує неналежне здійснення нею захисту законних інтересів держави, і є достатньою підставою для здійснення органами прокуратури захисту інтересів держави в суді.

Суд апеляційної інстанції дійшов протилежного висновку щодо питання про доведення прокурором підстав для представництва прокурором інтересів держави у даній справі, оскільки з`ясував, що прокурором на час звернення з даним позовом не доведено повідомлення Запорізької обласної державної адміністрації про намір звернутись з цим позовом у розумний строк, необхідний для того, щоб остання мала змогу звернутись за судовим захистом самостійно.

За таких обставин Центральний апеляційний господарський суд постановою від 13.04.2021 (судді Кощеєв І.М., Кузнецова І.Л., Подобєд І.М.) рішення місцевого суду скасував, позовну заяву прокурора залишив без розгляду.

Не погоджуючись з постановою апеляційного господарського суду у даній справі, заступник керівника Запорізької обласної прокуратури звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить її скасувати та передати справу до цього ж суду для продовження розгляду.

Підставою касаційного оскарження прокурором визначено п. 1 ч. 2 ст. 287 Господарського процесуального кодексу України (надалі - ГПК України) та вказано про неврахування апеляційним судом висновків щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", викладених у постанові Великої Палата Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 та у постановах Верховного Суду від 21.03.2019 у справі № 923/213/18, від 06.04.2021 у справі № 922/2069/20 та від 14.04.2021 у справі № 366/2380/19.

За доводами прокурора, суд апеляційної інстанції безпідставно ототожнив лист Енергодарської місцевої прокуратури від 17.08.2020 № 32/1-4973 вих-20 з попереднім повідомленням Запорізької обласної державної адміністрації про виявленні порушення вимог законодавства, у зв`язку з чим дійшов хибного висновку, що прокурором не дотримано вимоги ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та не надано відповідному органу можливості та достатнього строку для реагування на виявлені порушення самостійно. Як стверджує прокурор, уповноваженому органу була надана можливість та строк тривалістю близько двох місяців самостійно вжити відповідно заходи та відреагувати на виявлені порушення інтересів держави.

Запорізька обласна державна адміністрація у відзиві на касаційну скаргу підтримала доводи та вимоги прокурора, та зазначила, що самовільним зайняттям відповідачем водного об`єкта та земельної ділянки під ним порушено інтереси держави, водночас зазначила, що вона була повідомлена про таке порушення у червні 2020 року.

Відповідач у відзиві на касаційну скаргу заперечує проти її доводів та вимог, вважає, що суд апеляційної інстанцій правильно застосував ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та дійшов правильного висновку про недотримання прокурором порядку представництва інтересів держави у даній справі, а також не погоджується з доводами про самовільне зайняття ним спірного об`єкта та про наявність підстав для задоволення позовних вимог у даній справі.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 25.05.2021 касаційне провадження за касаційною скаргою Заступника керівника Запорізької обласної прокуратури у даній справі відкрито на підставі п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України.

Враховуючи зміст касаційної скарги та встановлені ст. 300 ГПК України межі розгляду справи судом касаційної інстанції, вирішенню у даному касаційному провадженні підлягають такі питання:

- чи були враховані судом апеляційної інстанції під час ухвалення оскарженої постанови висновки Верховного Суду, на які посилається прокурор?

- чи дотримався заступник керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області встановленого порядку представництва інтересів держави у даній справі?

- про який "розумний строк" йдеться в ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та чи завжди такий проміжок часу є вирішальним для висновку про доведення прокурором підстав для представництва інтересів держави в суді?

- чи правильним є висновок апеляційного суду про залишення позову прокурора у даній справі без розгляду лише з тієї підстави, що повідомлення про намір звернення до суду направлено прокурором уповноваженому органу одночасно із самим зверненням до суду?

Переглянувши правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального права в контексті порушених питань з урахуванням доводів касаційної скарги та заперечень проти них, колегія суддів дійшла висновку про наявність підстав для скасування оскарженої постанови, з огляду на таке.

Як встановлено судами, відповідач займає спірний об`єкт, в тому числі, на підставі укладеного 01.12.2010 між ним як зберігачем та ДП "Укрриба" як замовником Договору зберігання з правом користування № 30/10, відповідно до п. 1.1 якого Замовник передає, а Зберігач приймає на зберігання з правом користування за Актом приймання-передачі нерухоме державне майно - гідротехнічні споруди рибницьких ставів, яке обліковується на балансі ДП "Укрриба" на праві господарського відання згідно з Додатком № 1 (Акт приймання-передачі державного майна, що є невід`ємною частиною договору) та розташоване за адресою: Запорізька область, м. Василівка. Відповідно до п. 9.14 договору, цей договір набуває чинності з дня його підписання і діє до 01.12.2020.

Також судами встановлено, що відповідач використовує спірний об`єкт на підставі Режиму рибогосподарської експлуатації водойми акваторії Василівської затоки Каховського водосховища, погодженого 05.09.2013 Управлінням Державного агентства рибного господарства у Запорізькій області та Державним агентством рибного господарства України з терміном дії з 05.09.2013 по 31.12.2022; здійснює господарську діяльність за кодами КВЕД: 01.47 Розведення свійської птиці, 03.12 Прісноводне рибальство, 03.21 Морське рибництво (аквакультура); упродовж 2018 року ПП "Адам" виловлено 1,475 тони риби, у 2019 році - 1,853 тони риби, станом на 31.05.2020 вилов склав 0,2 тони. У 2018 році ПП "Адам" у водойму СТРГ вселено 0,0198 млн. екз. водних біоресурсів. У 2019 -2020 роках роботи з відтворення не здійснювались.

Судами з`ясовано, що обласна державна адміністрація листом від 22.06.2020 №05836/08-46, надісланим у відповідь на лист Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області від 10.06.2010 № 32/2-3409 вих. 20 (який відсутній серед матеріалів справи) щодо надання інформації про Васильковську затоку Каховського водосховища в Запорізькій області та її використання з метою штучного розведення, вирощування водних біоресурсів і їх використання в спеціальних товарних рибних господарствах ПП "Адам", повідомила про те, що Каховське водосховище (у тому числі, Василівська затока) є об`єктом загальнодержавного значення, є водосховищем комплексного призначення і відповідно до ст. 51 Водного кодексу України не може надаватися у користування на умовах оренди для здійснення підприємницької діяльності; адміністрація не укладала договори оренди водного дзеркала Васильковської затоки Каховського водосховища та не надавала у постійне користування земельні ділянки під водою або прибережними захисними смугами; інформація щодо діяльності ПП "Адам" на вищезгаданому водному об`єкті до обласної державної адміністрації не надходила.

Зазначаючи, що водосховище комплексного призначення та його затоки можуть використовуватися лише громадянами для суспільних потреб та оздоровлення, а не приватним підприємством для здійснення рибного промислу та ведення господарської діяльності, проте Запорізька обласна державна адміністрація не володіє інформацією про діяльність ПП "Адам" на вказаному об`єкті, що підтверджує неналежне здійснення нею захисту законних інтересів держави та суперечить державній політиці у сфері земельних відносин, прокурор звернувся з цим позовом до суду за захистом вказаних інтересів.

Апеляційним судом з`ясовано, що на підтвердження дотримання прокурором передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" порядку представництва інтересів держави в суді, останнім надано лист від 17.08.2020 № 32/1-4973вих-20 про наявність підстав для представництва інтересів у суді, адресований Запорізькій обласній державній адміністрації, проте матеріали справи не містять доказів відправки вказаного повідомлення на адресу Запорізької обласної державної адміністрація, представник якої у судовому засіданні повідомив про отримання повідомлення разом з позовною заявою прокурора.

За висновком суду апеляційної інстанції, оскільки прокурор, не дочекався відповіді зазначеного органу на звернення протягом розумного строку та звернувся до суду з позовом в інтересах держави в особі цього органу, то це означає, що він не дотримався передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" порядку представництва, що є підставою для залишення його позову без розгляду. На підтвердження свого такого висновку суд апеляційної інстанції послався на висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у п.п. 76-81 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Так, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Колегія суддів не може погодитись з вищенаведеними висновками апеляційного суду щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", оскільки застосований судом підхід є занадто формалізованим та таким, що не охоплює усіх особливостей цього спору, адже критерій "розумності" строку, який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, має визначається з урахуванням сукупності багатьох чинників.

Так, зміст висновків, викладених Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, якими керувався суд апеляційної інстанції, полягає у тому, що звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

За висновком апеляційного суду, у вказаних висновках йдеться про необхідність надання уповноваженому органу "розумного строку" для звернення з позовом, який обраховується з моменту повідомлення про намір прокурора звернутись до суду, тому лист обласної державної адміністрації від 22.06.2020 № 05836/08-46 (який не містить повідомлення про відповідний намір) та повідомлення від 17.08.2020 № 32/1-4973вих-20 (яке направлено одночасно з подачею позовної заяви до суду) не є належними доказами дотримання прокурором встановленого порядку.

Втім, такий висновок суду апеляційної інстанції зроблений без належного урахування висновків Великої Палати Верховного Суду, в яких насправді йдеться про необхідність надання уповноваженому органу розумного строку "після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави". Таким чином, вирішальним для висновку про дотримання прокурором приписів вказаної статті не є встановлення тривалості часового проміжку, який минув між повідомленням про намір звернення до суду, надісланим прокурором на адресу уповноваженого органу, та поданням позову. Натомість тривалість саме цього періоду не завжди є вирішальною у питанні дотримання прокурором приписів ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Аналогічний висновок міститься у численних постановах Верховного Суду, в тому числі у постанові від 15.07.2021 у справі №910/7916/20, ухваленої після подачі даної касаційної скарги, що дозволяє суду касаційної інстанції вийти за межі доводів скарги в порядку ч. 4 ст. 300 ГПК України та врахувати ці висновки, незважаючи на те, що прокурор на них не посилався.

Судом апеляційної інстанції встановлено, що обласна адміністрація дізналась про діяльність відповідача з листа прокурора від 10.06.2020, на який відповіла прокурору про неможливість надання у користування на умовах оренди для здійснення підприємницької діяльності водосховища комплексного призначення відповідно до ст. 51 Водного кодексу України, та не повідомила останнього про вжиті заходи щодо виявлення та припинення цього порушення, і станом на день подачі прокурором позову (17.08.2020, тобто протягом приблизно двох місяців) не здійснила жодної дії, направленої на усунення виявленого прокурором порушення або спростування наявності такого порушення.

Таким чином апеляційним судом не враховано, що у даному випадку орган, уповноважений державою на захист порушених інтересів, мав достатньо часу для здійснення своїх повноважень, після того, як йому стало відомо про можливе порушення інтересів держави, однак цього не здійснив, доказів протилежного не надав.

Колегія суддів касаційної інстанції вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про необхідність залишення позову прокурора у даній справі без розгляду ґрунтується на формальній та неповній оцінці наявних у справ доказів без урахування сукупності всіх встановлених обставин справи, а також доводів прокурора про те, що спір у цій справі виник щодо особливого водного об`єкта загальнодержавного значення та земельної ділянки під ним, яким державою, через їх характеристики надається особливий статус, адже Каховське водосховище як об`єкт належить до водних об`єктів комплексного призначення, яке спеціально створено для задоволення потреб питного водопостачання, відповідно до ст. ст. 47, 51 Водного кодексу України не може використовуватися для здійснення підприємницької діяльності; використання водосховища не за призначенням створює ризик для належних умов життєдіяльності населення, може вплинути на якість та рівень води, яка постачається понад 40% населенню області; такі об`єкти задовольняють публічний інтерес та підлягають підвищеній охороні, а тому у разі виявлення правопорушень при розпорядженні такими землями, усі уповноважені органи, зокрема, і прокурор, зобов`язані діяти невідкладно; порушення встановленого законом порядку володіння, користування водним об`єктом, що є режимним об`єктом та перебуває у державній власності, спричиняють шкоду «інтересам держави» у сфері ефективного і раціонального використання природних ресурсів; Запорізька обласна державна адміністрація, розуміючи актуальність проблеми та необхідність невідкладного реагування, протягом майже 2 місяців, після отримання повідомлення прокурора від 10.06.2020 самостійно до суду протягом розумного строку не звернулась.

Колегія суддів також зауважує, що згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду, якими керувався апеляційний суд під час дослідження спірного у даному касаційному провадженні питання, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. При цьому жодних посилань на те, що такий "розумний строк" починає свій перебіг саме з моменту повідомлення прокурора про намір звернутись до суду, вказана постанова не містить. Натомість критерій "розумності", який міститься у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, стосується строку, що обчислюється з моменту виявлення органом такого порушення, і він має визначитися з урахуванням багатьох чинників, в тому числі, тих обставин, коли уповноваженому органу стало відомо про порушення інтересів держави, чи була у нього об`єктивна можливість подати протягом цього "розумного строку" позов самостійно, чи існує необхідність невідкладного звернення за захистом порушених прав з урахуванням ризиків пропуску позовної давності або настання збитків чи неможливості у подальшому виконати рішення суду тощо.

Зважаючи на таке, висновок суду апеляційної інстанції про те, що підстави для представництва прокурором інтересів держави у даній справі з урахуванням лише тієї обставини, що повідомлення про намір звернутись до суду направлено уповноваженому органу одночасно з подачею позову, без урахування та оцінки решти встановлених обставин та чинників не можна визнати обґрунтованим та таким, що зроблено з правильним урахуванням вищевикладених висновків Великої Палати Верховного Суду у справі № 912/2385/18 щодо застосування ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Натомість колегія суддів вважає правильним висновок суду першої інстанції про те, що у даному випадку обставина не володіння уповноваженим органом інформацією про діяльність ПП "Адам" на вказаному об`єкті та не обізнаності про порушення інтересів держави у сфері охорони навколишнього природного середовища, про яку зазначено в листі обласної державної адміністрації від 22.06.2020 № 05836/08-46, а також невчинення цим органом жодних дій з метою усунення виявлених прокурором порушень протягом близько двох місяців, свідчать про неналежне здійснення Запорізькою обласною державною адміністрацією захисту законних інтересів держави та про наявність підстав для захисту інтересів держави саме прокурором. Водночас, відсутність у рішенні суду першої інстанції висновку стосовно проміжку часу, який минув між повідомленням та зверненням до суду, не спростовує правильності позиції суду щодо наявності підстав для розгляду позову прокурора по суті.

Відповідно до ч. ч. 4, 6 статті 310 ГПК України порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі є підставою для скасування судових рішень першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду. Справа направляється на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, якщо порушення норм процесуального права допущені тільки цим судом.

Враховуючи викладене, касаційна скарга прокурора, доводи якої знайшли своє підтвердження під час касаційного провадження, підлягає задоволенню, оскаржена постанова апеляційного суду - скасуванню, а справа - направленню до апеляційного господарського суду для продовження розгляду позову прокурора.

Керуючись ст. ст. 240, 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Заступника керівника Енергодарської місцевої прокуратури Запорізької області задовольнити.

Постанову Центрального апеляційного господарського суду від 13.04.2021 у справі № 908/2153/20 скасувати.

Справу передати до Центрального апеляційного господарського суду для продовження розгляду.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий суддяМогил С.К.
Судді:Волковицька Н.О.
Случ О.В.