ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 липня 2021 року

м. Київ

Справа № 916/2127/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Львова Б. Ю. (головуючий), Бенедисюка І. М. і Селіваненка В. П.,

за участю секретаря судового засідання Крапивної А. М.,

представників учасників справи:

позивача - виконавчого комітету Южненської міської ради Одеської області (далі - Виконавчий комітет) - не з`явився,

відповідача - Південного міжобласного територіального відділення Антимонопольного комітету України (далі - Відділення) - Лещенко Г. В.,

розглянув у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Виконавчого комітету

на рішення господарського суду Одеської області від 20.11.2020 (суддя Цісельський О. В.)

та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 27.04.2021 [колегія суддів: Філінюк І. Г. (головуючий), Богатир К. В., Мишкіна М. А.]

зі справи № 916/2127/20

за позовом Виконавчого комітету до Відділення

про визнання недійсним та скасування рішення.

ІСТОРІЯ СПРАВИ

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. Виконавчий комітет звернувся до господарського суду Одеської області з позовом про визнання недійсним та скасування рішення адміністративної колегії Відділення від 19.05.2020 № 65/6-р/к «Про порушення законодавства про захист економічної конкуренції» (далі - Рішення АМК).

1.2. Позовна заява з посиланням на приписи статей 5, 6, 60 Закону України від 11.01.2001 № 2210-ІІІ «Про захист економічної конкуренції» (далі - Закон № 2210), статей 10, 25, 26 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон № 280/79), статті 351 Закону України від 05.03.1998 № 187/98-ВР «Про відходи» (далі - Закон № 187/98) мотивована тим, що Рішення АМК є незаконним та необґрунтованим.

2. Короткий зміст рішення суду першої інстанції та постанови суду апеляційної інстанції

2.1. Рішенням господарського суду Одеської області від 20.11.2020, залишеним без змін постановою Південно-західного апеляційного господарського суду від 27.04.2021, у задоволенні позову відмовлено.

2.2. Прийняті зі справи судові рішення з посиланням, зокрема, на приписи статей 15, 50, 59 Закону № 2210 мотивовано відсутністю підстав для визнання Рішення АМК недійсним.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги

Виконавчий комітет, посилаючись на порушення попередніми судовими інстанціями норм матеріального права, просить суд касаційної інстанції рішення місцевого і постанову апеляційного господарських судів зі справи скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позову.

4. АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

4.1. Доводи Виконавчого комітету

4.1.1. Апеляційним судом неправильно застосовано пункт 55 частини першої статті 26, підпункт 6 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/79, частину третю статті 351 Закону № 187/98, статтю 2 та пункт 2 частини першої статті 3 Закону України «Про житлово-комунальні послуги» за відсутності висновку Верховного Суду щодо питання застосування цих норм у подібних правовідносинах.

4.1.2. У рішенні місцевого суду не встановлено істотних обставин, які надано позивачем, зокрема, стосовно того, що в процесі підготовки конкурсу Южненська міська рада (далі - Рада) зверталася до Відділення та просила надати роз`яснення, який саме орган повинен приймати рішення про проведення конкурсу з вивезення побутових відходів та вводити у дію відповідним актом рішення конкурсної комісії щодо визначення переможця конкурсу - Южненська міська рада (далі - Рада) чи її інший орган, у чому відповідачем було відмовлено.

4.1.3. З аналізу статті 140 Конституції України, статей 1, 2 та пункту 55 частини першої статті 26 Закону 280/79 слідує, що організатором конкурсу із збирання та перевезення побутових відходів спеціально обладнаними для цього транспортними засобами повинна була бути Рада, яка повинна прийняти рішення про проведення конкурсу, затвердити порядок його проведення та виключно її (Ради) рішенням необхідно ввести в дію рішення конкурсної комісії щодо визначення переможця конкурсу на території та зазначити строк, протягом якого виконавець має право надавати послуги.

4.1.4. Апеляційний суд не зробив правового аналізу пункту 55 частини першої статті 26 Закону № 280/79 та помилково застосував підпункт 6 пункту «а» частини першої статті 30 Закону № 280/79.

4.2. Доводи інших учасників

АМК подав відзив на касаційну скаргу, в якому зазначив про безпідставність її доводів і просив вказані судові рішення місцевого та апеляційного господарських судів зі справи залишити без змін, а скаргу - без задоволення.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Попередніми судовими інстанціями зі справи встановлено, що:

5.1. Рішенням АМК:

визнано бездіяльність Виконавчого комітету у вигляді непроведення конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів (далі - Послуги ВТПВ) на території міста Южне Одеської області, порушенням законодавства про захист економічної конкуренції, передбаченого пунктом 3 статті 50 та частиною першою статті 15 Закону № 2210 у вигляді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, які призводять до недопущення конкуренції на ринку надання послуг у сфері поводження з побутовими відходами (пункт 1);

зобов`язано Виконавчий комітет у тримісячний строк з дня одержання рішення, припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції, зазначене у пункті 1 цього рішення (пункт 2).

5.2. Рішення АМК мотивовано тим, що:

на виконання звернення Управління Служби безпеки України в Одеській області від 10.02.2017 № 65/3/2-729 стосовно правомірності дій органів місцевого самоврядування міста Южне Одеської області при організації надання Послуги ВТПВ, Відділенням були направлені вимоги про надання відповідної інформації та встановлено, що Виконавчий комітет має бути організатором конкурсу з визначення виконавця Послуги ВТПВ у територіальних межах міста Южне Одеської області;

виконавця Послуги ВТПВ визначено ЮМКП «Южтранс» за рішенням Виконавчого комітету від 10.12.2009 № 2021 без проведення конкурсу;

Відділення листом від 31.03.2017 № 01-05/703 надало Виконавчому комітету обов`язкові до розгляду рекомендації адміністративної колегії Відділення від 30.03.2017 № 35-рк/к впродовж двох місяців з дня отримання рекомендацій здійснити заходи щодо усунення ознак порушення законодавства про захист економічної конкуренції шляхом проведення конкурсу з визначення виконавця Послуги ВТПВ у територіальних межах міста Южне Одеської області;

листами Виконавчий комітет неодноразово повідомляв Відділення, що найближчим часом буде проведено конкурс з визначення виконавця Послуги ВТПВ на території міста Южне Одеської області;

у межах Лиманського району Одеської області та Суворовського району міста Одеси є суб`єкти господарювання, які здійснюють свою діяльність на ринку надання Послуги ВТПВ, які у 2018- 2019 роках у межах Лиманського району Одеської області та Суворовському районі міста Одеси здійснювали/здійснюють діяльність у сфері поводження з побутовими відходами, мають відповідну матеріально-технічну базу та у разі проведення конкурсу Виконавчим комітетом брали б участь у конкурсі з надання послуг у даній сфері, у тому числі:

- комунальне підприємство «Одескомунтранс» розпорядженням Малиновської районної адміністрації Одеської міської ради від 07.03.2019 № 97/01-06 визначене виконавцем послуг з вивезення побутових відходів на території Малиновського району міста Одеси;

- комунальне підприємство «Визирське джерело» Визирської сільської ради Лиманського району Одеської області;

- товариство з обмеженою відповідальністю «Екс-Ренесанс» здійснює діяльність на ринку послуг в межах Суворовського району міста Одеси та прилеглих до Суворовського району міста Одеси сіл;

листом від 21.12.2019 вих. № 475 (вх. № 65-01/8 від 08.01.2020) КП «Одескомунтранс» повідомило Відділення, що у разі якщо Виконавчим комітетом буде оголошено конкурс на визначення виконавця Послуги ВТПВ на території міста Южне Одеської області, КП «Одескомунтранс» брало б участь у зазначеному конкурсі;

листом від 20.12.2019 вих. № 94 (вх. № 65-01/2957 від 28.12.20219) КП «Визирське джерело» повідомило Відділення, що у разі якщо Виконавчим комітетом буде оголошено конкурс на визначення виконавця Послуги ВТПВ на території міста Южне Одеської області, КП «Визирське джерело» брало б участь у зазначеному конкурсі;

розпорядженням адміністративної колегії Відділення від 09.01.2020 №65/01-рп/к розпочато розгляд справи № 01-01/2020 за ознаками вчинення Виконавчим комітетом порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, які можуть призвести до недопущення конкуренції на ринку надання послуг у сфері поводження з побутовими відходами;

Відділенням листом від 19.03.2020 № 65-02/623 направлено позивачеві попередні висновки адміністративної колегії Відділення від 19.03.2020 № 65/5-пв/к у справі № 01-01/2020;

листом від 03.04.2020 № 236/19-20 Виконавчий комітет повідомив, що попередні висновки адміністративної колегії Відділення взяті до уваги та найближчим часом буде проведено конкурс з визначення виконавця Послуги ВТПВ на території міста Южне Одеської області.

6. ДЖЕРЕЛА ПРАВА Й АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ

6.1. Закон України від 26.11.1993 № 3659-XII «Про Антимонопольний комітет України»:

пункт 1 статті 3:

- основним завданням Антимонопольного комітету України є участь у формуванні та реалізації конкурентної політики в частині, здійснення державного контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції на засадах рівності суб`єктів господарювання перед законом та пріоритету прав споживачів, запобігання, виявлення і припинення порушень законодавства про захист економічної конкуренції;

частина перша статті 12:

- для реалізації завдань, покладених на Антимонопольний комітет України, в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві і Севастополі утворюються територіальні відділення Антимонопольного комітету України, повноваження яких визначаються Комітетом у межах його компетенції. У разі необхідності можуть утворюватись міжобласні територіальні відділення;

частина п`ята статті 14:

- адміністративна колегія територіального відділення Антимонопольного комітету України має такі повноваження, зокрема: розглядати заяви і справи про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, про надання дозволу, надання попередніх висновків стосовно узгоджених дій, проводити розслідування або дослідження за цими заявами і справами; приймати передбачені законодавством про захист економічної конкуренції розпорядження та рішення, надавати попередні висновки стосовно узгоджених дій; надавати обов`язкові для розгляду рекомендації органам влади, органам місцевого самоврядування, органам адміністративно-господарського управління та контролю, суб`єктам господарювання, об`єднанням щодо припинення дій або бездіяльності, які містять ознаки порушень законодавства про захист економічної конкуренції, та усунення причин виникнення цих порушень і умов, що їм сприяють;

частина перша статті 19:

- під час розгляду заяв і справ про узгоджені дії, концентрацію, про порушення законодавства про захист економічної конкуренції, в тому числі під час проведення розслідування, дослідження, прийняття розпоряджень, рішень за заявами і справами, здійснення інших повноважень у сфері контролю за дотриманням законодавства про захист економічної конкуренції, контролю за узгодженими діями, концентрацією органи та посадові особи Антимонопольного комітету України та його територіальних відділень керуються лише законодавством про захист економічної конкуренції і є незалежними від органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб та суб`єктів господарювання, а також політичних партій та інших об`єднань громадян чи їх органів.

6.2. Закон № 2210:

стаття 1:

- економічна конкуренція (конкуренція) - це змагання між суб`єктами господарювання з метою здобуття завдяки власним досягненням переваг над іншими суб`єктами господарювання, внаслідок чого споживачі, суб`єкти господарювання мають можливість вибирати між кількома продавцями, покупцями, а окремий суб`єкт господарювання не може визначати умови обороту товарів на ринку;

частина перша статті 15:

- антиконкурентними діями органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю є прийняття будь-яких актів (рішень, наказів, розпоряджень, постанов тощо), надання письмових чи усних вказівок, укладення угод або будь-які інші дії чи бездіяльність органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю (колегіального органу чи посадової особи), які призвели або можуть призвести до недопущення, усунення, обмеження чи спотворення конкуренції;

пункт 3 статті 50:

- порушеннями законодавства про захист економічної конкуренції є антиконкурентні дії органів влади, органів місцевого самоврядування, органів адміністративно-господарського управління та контролю;

частина перша статті 59:

- підставами для зміни, скасування чи визнання недійсними рішень органів Антимонопольного комітету України є: неповне з`ясування обставин, які мають значення для справи; недоведення обставин, які мають значення для справи і які визнано встановленими; невідповідність висновків, викладених у рішенні, обставинам справи; заборона концентрації відповідно до Закону України «Про санкції»; порушення або неправильне застосування норм матеріального чи процесуального права.

6.3. Закон № 187/98 (у редакції на момент прийняття Рішення АМК):

підпункт «е» частини першої статті 16:

-підприємства, установи та організації усіх форм власності у сфері поводження з відходами мають право на участь у конкурсах на набуття права виконання послуг у сфері поводження з побутовими відходами на певній території;

частина третя статті 351:

- виконавця послуг з вивезення побутових відходів визначає орган місцевого самоврядування на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.

6.4. Закон 280/79 (у редакції на момент прийняття Рішення АМК):

пункт 55 частини першої статті 26:

- виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішуються такі питання визначення на конкурсних засадах юридичних осіб, які здійснюють у межах певної території збирання та перевезення побутових відходів спеціально обладнаними для цього транспортними засобами;

6.5. Порядок проведення конкурсу на надання послуг з вивезення побутових відходів, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 16.11.2011 № 1173 (далі - Порядок; у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 27.03.2019 р. N 318):

пункт 4:

- підготовка та проведення конкурсу забезпечується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або місцевою держадміністрацією у разі делегування їй повноважень відповідними радами у порядку, встановленому законом, виконавчим органом місцевого самоврядування суб`єкта співробітництва у формах, передбачених Законом України «Про співробітництво територіальних громад» (далі - організатор конкурсу).

6.6. Господарський процесуальний кодекс України (далі - ГПК України):

частина перша та пункт 1 частини другої статті 73:

- доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи;

- ці дані встановлюються такими засобами, зокрема, письмовими, речовими і електронними доказами;

частина перша статті 74:

- кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень;

частина перша стаття 76:

- належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування;

стаття 77:

- обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування;

- докази, одержані з порушенням закону, судом не приймаються;

стаття 79:

- наявність обставини, на яку сторона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, вважається доведеною, якщо докази, надані на підтвердження такої обставини, є більш вірогідними, ніж докази, надані на її спростування;

- питання про вірогідність доказів для встановлення обставин, що мають значення для справи, суд вирішує відповідно до свого внутрішнього переконання;

стаття 86:

- суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів;

- жодні докази не мають для суду заздалегідь встановленої сили. Суд оцінює належність, допустимість, достовірність кожного доказу окремо, а також вірогідність і взаємний зв`язок доказів у їх сукупності;

- суд надає оцінку як зібраним у справі доказам в цілому, так і кожному доказу (групі однотипних доказів), який міститься у справі, мотивує відхилення або врахування кожного доказу (групи доказів);

частини перша, друга та третя статті 300:

- переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права;

- суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази;

- у суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається;

пункт 1 частини першої статті 308:

- суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення;

частина перша статті 309:

- суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

7. Оцінка аргументів учасників справи і висновків попередніх судових інстанцій

7.1. Причиною спору у справі стало питання про наявність чи відсутність підстав для визнання недійсним Рішення АМК.

7.2. Згідно з приписами Закону № 187/98:

- підприємства, установи та організації усіх форм власності у сфері поводження з відходами мають право, зокрема, на участь у конкурсах на набуття права виконання послуг у сфері поводження з побутовими відходами на певній території (підпункт «е» частини першої статті 16 у редакції Закону України від 21.01.2010 № 1825-VІ);

- виконавця послуг з вивезення побутових відходів визначає орган місцевого самоврядування на конкурсних засадах у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України (частина третя статті 351 у редакції Закону України від 09.11.2017 № 2189-VIII).

Відповідно до пункту 55 частини першої статті 26 Закону № 280/97 (у редакції Закону України від 21.01.2010 № 1825-VІ) виключно на пленарних засіданнях сільської, селищної, міської ради вирішується, зокрема, питання визначення на конкурсних засадах юридичних осіб, які здійснюють у межах певної території збирання та перевезення побутових відходів спеціально обладнаними для цього транспортними засобами.

Пунктом 4 Порядку передбачено, що підготовка та проведення конкурсу (на надання Послуги ВТПВ) забезпечується виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або місцевою держадміністрацією у разі делегування їй повноважень відповідними радами у порядку, встановленому законом, виконавчим органом місцевого самоврядування суб`єкта співробітництва у формах, передбачених Законом України «Про співробітництво територіальних громад» (далі - організатор конкурсу).

Отже, у чинному законодавстві розрізняються поняття: 1) «підготовка та проведення конкурсу (на надання Послуг з ВТПВ)» і 2) визначення на конкурсних засадах юридичних осіб, які здійснюють у межах певної території збирання та перевезення побутових відходів». При цьому здійснення першої з цих функцій покладається на виконавчий орган ради, а другий - на саму раду (з вирішенням відповідного питання на її пленарному засіданні).

При цьому закон не визначає послідовності (алгоритму) відповідних дій і таке визначення не віднесено й до повноважень судових органів. Зрештою, рада та виконавчий комітет ради як її орган наділені достатніми повноваженнями й можливостями для вирішення між собою пов`язаних з цим організаційних та інших питань.

Стосовно ж даної справи - з її обставин, з`ясованих попередніми судовими інстанціями, вбачається, що згідно з оспорюваним рішенням Виконавчий комітет зобов`язано припинити порушення законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді непроведення конкурсу з визначення виконавця Послуг з ВТПВ (що цілком відповідає наведеному приписові пункту 4 Порядку), а НЕ визначення на конкурсних засадах юридичної особи для здійснення збирання та перевезення таких відходів, яке (визначення) є прерогативою (повноваженням), зокрема, міської ради. Суд повторює, що визначення порядку (послідовність) вчинення відповідних дій є питанням внутрішньої діяльності самої, зокрема, міської ради та Виконавчого комітету як її органу, а не судових органів і не органу Антимонопольного комітету України.

7.3. Місцевий та апеляційний господарські суди, дослідивши обставини справи, перевіривши їх поданими сторонами доказами, яким надали необхідну оцінку, з дотриманням наведених ними норм матеріального та процесуального права, дослідивши доводи Відділення, покладені ним в обґрунтування Рішення АМК, щодо бездіяльності Виконавчого комітету у вигляді непроведення конкурсу з визначення виконавця послуг з вивезення твердих побутових відходів на території міста Южне Одеської області, що є порушенням законодавства про захист економічної конкуренції у вигляді антиконкурентних дій органів місцевого самоврядування, які призводять до недопущення конкуренції на ринку надання послуг у сфері поводження з побутовими відходами, дійшли обґрунтованих висновків про відсутність у даному випадку підстав для задоволення позовних вимог Виконавчого комітету, а тому й правомірно відмовили в позові.

7.4. Доводи касаційної скарги наведеного не спростовують, а тому не можуть бути підставами для задоволення вимог Виконавчого комітету.

8. Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

8.1. Звертаючись з касаційною скаргою, позивач не спростував наведених висновків попередніх судових інстанцій та не довів неправильного застосування ними норм матеріального і процесуального права як необхідної передумови для скасування прийнятих ними судових рішень.

8.2. За таких обставин суд касаційної інстанції вважає за необхідне касаційну скаргу Виконавчого комітету залишити без задоволення, а оскаржувані рішення та постанову - без змін за відсутності визначених процесуальним законом підстав для їх скасування.

9. Судові витрати

Понесені позивачем у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції судові витрати покладаються на позивача, оскільки його касаційна скарга залишається без задоволення.

На підставі викладеного та керуючись статтями 129, 300, 308, 309, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

ПОСТАНОВИВ:

Рішення господарського суду Одеської області від 20.11.2020 та постанову Південно-західного апеляційного господарського суду від 27.04.2021 зі справи № 916/2127/20 залишити без змін, а касаційну скаргу виконавчого комітету Южненської міської ради Одеської області - без задоволення.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя Б. Львов

Суддя І. Бенедисюк

Суддя В. Селіваненко