ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 червня 2021 року

м. Київ

Справа № 924/9/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Багай Н. О. - головуючого, Дроботової Т. Б., Чумака Ю. Я.,

секретар судового засідання - Гогусь В. О.,

за участю представників:

прокурора - Семенчука М. А.,

позивача - не з`явилися,

відповідача - не з`явилися,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури

на постанову Північного-західного апеляційного господарського суду від 29.03.2021 (колегія суддів: Петухов М. Г. - головуючий, Маціщук А. В., Гудак А. В.) та ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 02.02.2021 (суддя Гладій С. В.) у справі

за позовом заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, - Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області

до Громадської організації інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство"

про припинення права постійного користування земельною ділянкою, витребування земельної ділянки,

ВСТАНОВИВ:

1. Короткий зміст позовних вимог

1.1. У грудні 2019 року заступник керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах Головного управління Держгеокадастру у Хмельницькій області (далі - ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області) звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом, у якому просив припинити ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" право постійного користування земельною ділянкою з кадастровим номером :04:001:0027 площею 11,7388 га, розташованої за межами населеного пункту на території Печеськівської сільської ради Хмельницького району, Хмельницької області; витребувати у ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" зазначену земельну ділянку.

1.2. Обґрунтовуючи позовні вимоги, прокурор зазначав, що 26.05.2017 ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області (державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області) проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство", про що складено відповідний акт №169/91- 17 та акт обстеження земельної ділянки № 170/91-17. За результатами цієї перевірки встановлено, що спірна земельна ділянка передана ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" у постійне користування для ведення підсобного сільського господарства частково використовується з порушенням вимог земельного законодавства, а саме, на земельній ділянці площею 0,8346 га механічним способом знятий поверхневий шар ґрунту без спеціального дозволу, облаштовано водойму, на якій побудовано гідроспоруду, вирито канал, який заповнений водою. Враховуючи, що ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" вимоги про приведення земельної ділянки у відповідність до цільового використання не виконано, прокурор на підставі частини 1 статті 116, частини 4 статті 122, частини 1 статті 143 Земельного кодексу України, статті 1311 Конституції України, частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" звернувся до суду із цим позовом.

2. Короткий зміст судових рішень

2.1. Ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 02.02.2021, яка залишена без змін постановою Північного-західного апеляційного господарського суду від 29.03.2021 у справі № 924/9/20, позов заступника керівника Хмельницької місцевої прокуратури в інтересах держави в особі органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області до ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" про припинення ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" права постійного користування земельною ділянкою з кадастровим номером :04:001:0027 площею 11,7388 га, розташованої за межами населеного пункту на території Печеськівської сільської ради Хмельницького району, Хмельницької області та про витребування у ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" земельної ділянки з кадастровим номером :04:001:0027 площею 11,7388 га, розташованої за межами населеного пункту на території Печеськівської сільської ради Хмельницького району, Хмельницької області, залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

2.2. Залишаючи позов у цій справі без розгляду, господарські суди попередніх інстанцій виходили з того, що прокурором не було дотримано порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а тому у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області.

3. Короткий зміст вимог касаційної скарги та заперечень на неї

3.1. Не погоджуючись із постановою Північного-західного апеляційного господарського суду від 29.03.2021 та ухвалою Господарського суду Хмельницької області від 02.02.2021 у справі № 924/9/20, до Верховного Суду звернувся заступник керівника Рівненської обласної прокуратури із касаційною скаргою, в якій просить скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати до господарського суду першої інстанції для продовження розгляду.

3.2. Обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження, заступник керівника Рівненської обласної прокуратури зазначає, що судові рішення господарських судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права. Скаржник наголошує, що господарські суди попередніх інстанцій, ухвалили оскаржувані судові рішення без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.01.2021 у справі № 918/388/19, від 20.01.2021 у справі № 927/468/20, від 23.02.2021 у справі № 923/496/20, від 24.03.2021 у справі № 910/7250/18. Прокурор зазначає, що надання строку для відповідного реагування після попереднього повідомлення про намір здійснювати представництво необхідне у разі виявлення порушення прокурором. Проте судами не враховано, що порушення виявлено самим позивачем і у нього було більше 29 місяців для того, щоб самостійно звернутися із позовом до суду за захистом інтересів держави.

3.3. У відзиві на касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін. ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" зазначає, що при зверненні із позовною заявою в цій справі прокурором не було дотримано порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру"

4. Обставини справи, встановлені судами

4.1. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що, звертаючись із позовом в цій справі, прокурор зазначав, що відповідно листа ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області від 12.12.2019 № 10-22-0.4-7333/2-19, управлінням як уповноваженим державою органом здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах не вжито дієвих заходів щодо примусового припинення права постійного користування земельною ділянкою з кадастровим номером :04:001:0027 площею 11,7388 га та витребування цієї земельної ділянки у ГО інвалідів "Хмельницьке міське спортивно-культурне товариство" на користь держави. Тому прокурор, з метою попередження незаконного використання спірної земельної ділянки з порушенням вимог земельного законодавства, звернувся до суду із цим позовом в інтересах держави в особі ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області.

4.2. Судами зазначено, що державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель та дотриманням вимог законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області 26.05.2017 було проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство", про що складено відповідний акт № 169/91-17 та акт обстеження земельної ділянки №170/91-17. Зокрема, результатами перевірки встановлено, що земельна ділянка з кадастровим номером :04:001:0027, площею 11,7388 га, передана ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" у постійне користування для ведення підсобного сільського господарства частково використовується з порушенням вимог земельного законодавства, а саме, на земельній ділянці площею 0,8346 га механічним способом знятий поверхневий шар ґрунту без спеціального дозволу, облаштовано водойму, на якій побудовано гідроспоруду, вирито канал, заповнений водою.

4.3. У подальшому, 30.05.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області на усунення зазначених порушень, директору ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" винесено 2 приписи.

4.4. Приписом від 30.05.2017 № 179/91-17 встановлено, що земельна ділянка площею 0,8346 га (загальна площа 11,7388 га), кадастровий номер :04:001:0027 на час проведення перевірки використовується не за цільовим призначенням. На земельній ділянці механічним способом знятий поверхневий шар ґрунту, облаштовано водойму, на якій побудована гідроспоруда, виритий канал, заповнений водою, що є порушенням статті 53 КУпАП, та зобов`язано директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" Ковальчука В. Т. привести земельну ділянку у відповідність до цільового призначення.

4.5. Крім того, приписом від 30.05.2017 № 184/91-17 встановлено, що на земельній ділянці площею 0,2009 га із загальної площі 11,7388 га, кадастровий номер :04:001:0027 знято та перенесено ґрунтовий покрив без спеціального дозволу, що є порушенням статті 53-3 КУпАП, та зобов`язано директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" Ковальчука В. І. привести земельну ділянку у відповідність до цільового призначення. При цьому стосовно директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" Ковальчука В. І. складено 2 протоколи про вчинення адміністративного правопорушення від 30.05.2017 № 182/91-17 та від 30.05.2017 № 185/91-17, передбаченого статтями 53, 53-3 КУпАП (порушення вимог земельного законодавства, а саме статей 96, 211, частини 2 статті 168 Земельного кодексу України).

4.6. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що 02.06.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області винесено постанову про накладення адміністративного стягнення № 238/91-17 у виді штрафу відносно директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" на суму 340,00 грн. Цей штраф було сплачено 06.06.2017, що підтверджується відповідною квитанцією № 231 від 06.06.2017.

4.7. 30.06.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області проведено повторну перевірку дотримання вимог земельного законодавства ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство", про що складено відповідний акт № 310/91- 17. Під час цієї перевірки встановлено, що на частині земельної ділянки з кадастровим номером :04:001:0027 площею 11,7388 га механічним способом на площі 0,8346 га знятий поверхневий шар ґрунту без спеціального дозволу, а також здійснено самовільне зайняття та зняття поверхневого шару ґрунту без спеціального дозволу частини земельної ділянки у прибережній смузі р. Бужок площею 0,0059 га. За результатами повторної перевірки 30.06.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області, директору ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" винесено 2 приписи.

4.8. Судами зазначено, що приписом від 30.06.2017 № 311/91-17 встановлено, що земельна ділянка площею 0,8346 га із загальної площі 11,7388 га, кадастровий номер :04:001:0027, на час проведення перевірки використовується не за цільовим призначенням. На земельній ділянці механічним способом знятий поверхневий шар ґрунту, облаштовано водойму, на якій побудована гідроспоруда, виритий канал, що є порушенням статті 53 КУпАП, та зобов`язано директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" Ковальчука В.І. привести земельну ділянку у відповідність до цільового призначення. Водночас приписом від 30.06.2017 № 312/91-17 встановлено, що на земельній ділянці площею 0,2009 га із загальної площі 11,7388 га, кадастровий номер :04:001:0027 знято та перенесено ґрунтовий покрив без спеціального дозволу, що є порушенням статті 53-3 КУпАП, та зобов`язано директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" Ковальчука В. І. привести земельну ділянку у відповідність до цільового призначення.

4.9. Також стосовно директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" Ковальчука В. І. складено 2 протоколи про вчинення адміністративного правопорушення від 30.06.2017 № 315/91-17 та від 30.06.2017 № 316/91-17, передбачених статтями 53, 53-3 КУпАП (порушення вимог земельного законодавства, а саме статей 96, 211, частини 2 статті 168 Земельного кодексу України).

4.10. 05.07.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області винесено постанову № 320/91-17 про накладення адміністративного стягнення у виді штрафу відносно директора ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" на суму 255,00 грн.

4.11. 31.07.2017 державним інспектором у сфері державного контролю за використанням та охороною земель і дотриманням законодавства України про охорону земель у Хмельницькій області проведено повторну перевірку дотримання вимог земельного законодавства ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство", про що складено відповідний акт № 478/91-17. За результатами перевірки встановлено, що вимоги, зазначені у приписах, а саме щодо приведення земельної ділянки у відповідність до цільового використання, залишаються невиконаними.

4.12. Судами констатовано, що відповідно до листа від 12.12.2019 № 22-0.4-7333/2-19 ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області на лист Хмельницької місцевої прокуратури щодо правомірності використання земельної ділянки ГО інвалідів "Хмельницьке міське культурно-спортивне товариство" повідомило, що копії матеріалів перевірки щодо порушення вимог земельного законодавства при використанні спірної земельної ділянки (лист ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області № 10-22-0.4-8754/2-17 від 02.10.2017) було направлено до Хмельницької місцевої прокуратури для розгляду і подальшого прийняття рішення в межах повноважень, а тому заходи реагування з метою примусового припинення права постійного користування вищезазначеною земельною ділянкою не вживалися.

4.13. З урахуванням наведених обставин, господарські суди дійшли висновку про те, що ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області в 2017 році здійснювало заходи щодо встановлення та усунення виявлених порушень шляхом проведення перевірок, складання приписів та притягнення посадових осіб до відповідальності, зокрема до адміністративної відповідальності, та звернення до органів прокуратури для відповідного реагування. Тому суди дійшли висновку про помилковість доводів прокурора, що лише звернення до суду є належним здійсненням захисту інтересів держави, оскільки в цьому випадку зазначені дії посадових осіб позивача щодо проведення перевірок, складання приписів та притягнення осіб до адміністративної відповідальності були спрямовані на виявлення порушення вимог земельного законодавства та їх усунення.

4.14. За висновком судів, установлені обставини в цій справі свідчать, що прокурором не доведено того, що ГО Держгеокадастру у Хмельницькій області не вживало будь-яких заходів, спрямованих на захист інтересів держави.

4.15. Крім того, судами констатовано, що в матеріалах цієї справи наявний лист від 28.12.2019, відповідно до якого Хмельницька місцева прокуратура повідомила ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області про намір здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області шляхом пред`явлення позову до Господарського суду Хмельницької області про примусове припинення права користування земельною ділянкою та її витребування. При цьому господарські суди установили, що позовна заява прокурора складена та підписана 28.12.2019.

4.16. Наведене, за висновком судів, свідчить про те, що прокурором не було надано можливості позивачу у розумні строки відреагувати на ймовірні порушення інтересів держави, зокрема, шляхом вчинення дій для подання позову, чи вчинення інших дій для вирішення ситуації або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність порушення, з огляду на те, що прокурором підписано позовну заяву в той самий день, у який надіслано повідомлення позивачу як органу, уповноваженому державою здійснювати функції у спірних відносинах, про намір звернення до суду із цим позовом, та, без отримання відповіді позивача.

4.17. Поряд із цим апеляційний господарський суд, переглядаючи ухвалу місцевого господарського суду в апеляційному порядку, з посиланням на положення частини 3 статті 269 Господарського процесуального кодексу України, не прийняв копію листа від 06.12.2019 № 77-2917вих19 поданого прокурором, оскільки, за висновком суду, саме на прокурора був покладений обов`язок щодо подання відповідного листа до суду першої інстанції разом із позовною заявою.

5. Позиція Верховного Суду

5.1. Заслухавши суддю-доповідача, прокурора, дослідивши доводи, наведені у касаційній скарзі та відзиві на неї, перевіривши матеріали справи щодо правильності застосування господарськими судами норм матеріального та процесуального права, колегія суддів вважає, що касаційна скарга не може бути задоволена з огляду на таке.

5.2. Прокурор у касаційній скарзі доводить, що господарські суди попередніх інстанцій, ухвалили оскаржувані судові рішення без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.01.2021 у справі № 918/388/19, від 20.01.2021 у справі № 927/468/20, від 23.02.2021 у справі № 923/496/20, від 24.03.2021 у справі № 910/7250/18. А саме, прокурор зазначає, що у цих постановах викладено висновки про те, що критерій "розумності" строку для можливості компетентному органу відреагувати певним чином на порушення інтересів держави, за висновками Великої Палати Верховного Суду (постанова від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18), має визначатися з урахуванням великого кола чинників. До таких чинників відноситься, зокрема, але не виключно, обізнаність позивача про наявність правопорушення та вжиті ним заходи. спрямовані на захист інтересів держави з моменту такої обізнаності.

5.3. Перевіряючи доводи касаційної скарги прокурора, Верховний Суд зазначає таке.

5.4. Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

5.5. Положення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

5.6. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

5.7. Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

5.8. Верховний Суд зазначає, що системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

5.9. Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 1311 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

5.10. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

5.11. Верховний Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

5.12. Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомленням прокурора на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

5.13. Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзацу 2 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

5.14. Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

5.15. Ураховуючи викладене, Верховний Суд зазначає, що прокурор на виконання положень частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зобов`язаний був попередньо, до подання позову до суду, звернутися до органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, - ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області з повідомленням про порушення закону. ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області повинно було розглянути таке звернення і вжити заходів щодо захисту інтересів держави, та лише у випадку невжиття таких заходів у розумний строк з боку вказаного органу або невмотивованої відмови вжити такі заходи це вважалося би достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності цього органу, та давало би підстави прокурору для звернення із позовом до суду в інтересах держави.

5.16. Господарські суди попередніх інстанцій установили, що відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором 28.12.2019 було складено повідомлення про намір звернення до суду, яке було адресоване ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області. Проте розумних строків, які дають можливість відповідному органу відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, прокурором дотримано не було, оскільки зазначене повідомлення в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", датоване 28.12.2019, тоді як позовна заява прокурора складена та підписана також 28.12.2019.

5.17. Крім того, суди установили відсутність у матеріалах цієї справи доказів того, що ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області не вживало будь-яких заходів, спрямованих на захист інтересів держави; не встановлено і обставин, які би давали підстави для висновку про невиконання або неналежне виконання ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області своїх функцій щодо захисту інтересів держави у спірних відносинах, зокрема, після повідомлення прокуратурою листом від 28.12.2019 про намір здійснення прокурором представництва в суді законних інтересів держави в особі ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області.

5.18. З огляду на викладене Верховний Суд вважає правильними висновки господарських судів про те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим, прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

5.19. Ураховуючи установлені обставини господарськими судами, які передували зверненню прокурора із позовом в цій справі, Верховний Суд погоджується з висновком господарських судів попередніх інстанцій про те, що прокурором не було дотримано порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", а тому у прокурора відсутні підстави для представництва інтересів держави в особі особі ГУ Держгеокадастру у Хмельницькій області через бездіяльність зазначеного органу.

5.20. Викладеним спростовуються доводи скаржника про дотримання прокурором порядку, встановленого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру".

5.21. Також, під час перегляду у касаційному порядку судових рішень господарських судів попередніх інстанцій, не отримали свого підтвердження доводи прокурора про те, що суди ухвалили оскаржувані судові рішення без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 13.01.2021 у справі № 918/388/19, від 20.01.2021 у справі № 927/468/20, від 23.02.2021 у справі № 923/496/20, від 24.03.2021 у справі № 910/7250/18, оскільки зміст оскаржуваних судових рішень в цій справі не суперечить висновкам, які викладені у наведених постановах Верховного Суду. При цьому оскаржувані судові рішення в цій справі ухвалено з дотриманням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

5.22. Крім того, Верховний Суд зазначає, що деякі доводи касаційної скарги стосуються з`ясування обставин, вже встановлених господарськими судами попередніх інстанцій, та переоцінки вже оцінених ними доказів у справі, тому не можуть бути враховані судом касаційної інстанції згідно з приписами частини 2 статті 300 Господарського процесуального кодексу України.

5.23. При цьому, аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у судових рішеннях, питання вичерпності висновків суду, суд касаційної інстанції ґрунтується на висновках, що їх зробив Європейський суд з прав людини у справі "Проніна проти України" (Рішення ЄСПЛ від 18.07.2006). Зокрема, ЄСПЛ у своєму рішенні зазначив, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними в залежності від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи. У цій справі Верховний Суд дійшов висновку, що скаржникові було надано вичерпну відповідь на всі істотні питання, що виникають при кваліфікації спірних відносин як у матеріально-правовому, так і у процесуальному сенсах, а доводи, викладені в касаційній скарзі не спростовують обґрунтованих та правомірних висновків господарських судів попередніх інстанцій.

6. Висновки Верховного Суду

6.1. Відповідно до частин 1-5 статті 236 Господарського процесуального кодексу України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. При виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

6.2. Згідно із статтею 300 Господарського процесуального кодексу України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається. Суд не обмежений доводами та вимогами касаційної скарги, якщо під час розгляду справи буде виявлено порушення норм процесуального права, передбачені пунктами 1, 3, 4, 8 частини першої статті 310, частиною другою статті 313 цього Кодексу, а також у разі необхідності врахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду після подання касаційної скарги.

6.3. Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

6.4. За змістом частини 1 статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.

6.5. З урахуванням меж перегляду справи в касаційній інстанції, колегія суддів вважає, що доводи, викладені у касаційній скарзі про порушення норм процесуального права та неправильне застосуванням норм матеріального права господарськими судами попередніх інстанцій не підтвердилися, не спростовують висновків господарських судів, а тому касаційну скаргу слід залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.

7. Судові витрати

7.1. Судовий збір за подання касаційної скарги в порядку, передбаченому статтею 129 Господарського процесуального кодексу України, покладається на скаржника.).

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

1. Касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову Північного-західного апеляційного господарського суду від 29.03.2021 та ухвалу Господарського суду Хмельницької області від 02.02.2021 у справі № 924/9/20 залишити без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий Н. О. Багай

Судді Т. Б. Дроботова

Ю. Я. Чумак