ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 квітня 2021 року
м. Київ
Справа № 910/14887/20
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону
на постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020 (судді Грек Б.М., Верховець А.А., Тарасенко К.В.) та ухвалу Господарського суду міста Києва від 05.10.2020 (суддя Бондарчук В.В.) у справі № 910/14887/20
за позовом Першого заступника керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону в інтересах держави в особі:
1) Міністерства оборони України;
2) Військової частини НОМЕР_1 ;
3) Військової частини НОМЕР_2
до: 1) Васильківської районної державної адміністрації Київської області;
2) Національного університету біоресурсів і природокористування України
про визнання недійсними розпорядження та державного акту на право постійного користування земельною ділянкою,

В С Т А Н О В И В:
Ухвалою Господарського суду міста Києва від 05.10.2020, залишеною без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020 у даній справі позовну заяву Першого заступника керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону в інтересах держави в особі Міністерства оборони України, військових частин НОМЕР_3 , НОМЕР_2 до Васильківської районної державної адміністрації Київської області, Національного університету біоресурсів і природокористування України про визнання недійсним розпорядження від 16.04.2008 № 936 та державного акта на право користування земельною ділянкою № 329 від 05.09.2008 з доданими до неї документами повернуто на підставі п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України (далі ГПК України).
За висновками судів обох інстанцій, прокурором не обґрунтовано правові підстави пред`явлення даного позову, не доведено належними та допустимими доказами факт нездійснення чи здійснення неналежним чином позивачами захисту інтересів держави.
Не погоджуючись з постановою апеляційного та ухвалою місцевого господарських судів, Керівник Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати, а справу направити для продовження судового розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на помилковість висновків судів про відсутність підстав для здійснення представництва прокурором інтересів держави в суді.
Переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного та ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.
Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до ч. 4 ст. 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).
Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч.ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень ст.ст. 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
В свою чергу, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із ч. 4 ст. 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз. 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).
Відповідно до ч. 1 ст. 174 ГПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Згідно з п. 4 ч. 5 цієї статті суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
Отже, у випадку якщо прокурор, звертаючись з позовом, посилається на обставини, які можуть бути підставою для здійснення представництва інтересів держави в суді, однак не надає суду обґрунтування наявності цих підстав з відповідними доказами, суд залишає позовну заяву без руху для усунення цих недоліків. У тому ж випадку, якщо прокурор не посилається на такі обставини або обставини, на які він посилається, не можуть бути підставою для здійснення представництва, і, відповідно, їх обґрунтування і підтвердження доказами не має значення, суд згідно з п. 4 ч. 5 ст. 174 ГПК України повертає позовну заяву і додані до неї документи.
Відповідний висновок викладений також у постанові Верховного Суду від 08.09.2020 у справі № 916/2052/19.
Як свідчить зміст позовної заяви прокурора у даній справі, ним зазначено про те, що Міністерство оборони України та військові частини не звернулись до суду з позовом протягом розумного строку з моменту направлення їм листів про виявлення відповідних порушень, відтак судовий захист інтересів держави має здійснювати прокурор.
При цьому, слід зазначити, що у цій справі місцевий господарський суд мав можливість залишити позовну заяву прокурора без руху для усунення її недоліків, зокрема, для надання доказів на підтвердження наявності підстав для представництва інтересів держави за заявленими позовними вимогами в особі Міністерства оборони України, Військової частини НОМЕР_1 та Військової частини НОМЕР_2 , а також наявності обставин "виключного" випадку представництва інтересів держави в особі позивачів прокурором у даному випадку, проте зазначеного не зробив.
Крім цього, з висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 76-81 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, слідує, що для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.
Однак суд першої інстанції не застосував положення про залишення позовної заяви без руху, передбачені ст. 174 ГПК України, та не дослідив вищевказаний порядок повідомлення позивачів про звернення до суду, у зв`язку з чим належним чином не встановив, чи дотримався він порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та чи мали позивачі можливість спростувати стверджувані ним порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом протягом розумного строку після отримання такого повідомлення, а також, чи можна кваліфікувати їх дії у спірних правовідносинах як бездіяльність.
Також колегія суддів вважає помилковим посилання судів обох інстанцій на те, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону (наприклад, внесення відомостей до Єдиного реєстру досудових розслідувань про вчинене кримінальне правопорушення на підставі ст. 367 Кримінального кодексу України (службова недбалість); вирок суду щодо службових осіб; докази накладення дисциплінарних стягнень на державних службовця, які займають посаду державної служби в органі державної влади та здійснює встановлені для цієї посади повноваження, за невиконання чи неналежне виконання службових обов`язків тощо).
З висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 42-43 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 слідує, що суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.
Що ж до посилань прокурора на неналежне виконання Міністерством оборони України і військовими частинами покладених на них обов`язків щодо оскарження розпорядження та державного акта на право постійного користування, то дійшовши висновку про те, що прокурором не надано будь-яких доказів того, що всупереч вимог закону взагалі не здійснюються захист інтересів держави або такий захист здійснюється неналежно, суд першої інстанції не врахував, що прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності.
Переглядаючи ухвалу місцевого суду, суд апеляційної інстанції вказаний висновок врахував, однак зазначив, що надання позивачами у відповідь на листи прокурора правоустановчих документів на земельні ділянки та матеріали неправомірного вилучення земель оборони свідчить про наявність у останніх можливості звернутись до суду з відповідним позовом і це спростовує доводи прокурора про наявність у такому випадку підстав для представництва інтересів держави.
Однак колегія суддів не може погодитись з таким висновком суду апеляційної інстанції, оскільки сама по собі обставина наявності у позивачів можливості звернутися з відповідним позовом не є підставою для повернення позову прокурора в порядку п. 4 ч. 5 т. 174 ГПК України.
До того ж, як вже зазначено, за умови дотримання прокурором порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", сам факт не звернення компетентного органу до суду протягом розумного строку, є достатнім для висновку про його бездіяльність та про наявність підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави.
Наявність у компетентних органів можливості подати відповідний позов не є тотожним здійсненню компетентними органами належного захисту порушених інтересів держави, тому колегія суддів вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій, що у прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі позивачів, оскільки вони зроблені без дотримання порядку, передбаченого ст. 174 ГПК України, без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого ст. 23 Закону, дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності відповідного державного органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.
За наведених мотивів, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - передачі до місцевого господарського суду для вирішення питання про відкриття провадження з дотриманням порядку, визначеного у цій постанові, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню.
Оскільки, оскільки справа передається до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження, розподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись ст.ст. 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Керівника Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Центрального регіону задовольнити частково.
Постанову Північного апеляційного господарського суду від 02.12.2020 та ухвалу Господарського суду міста Києва від 05.10.2020 у справі № 910/14887/20 скасувати.
Справу передати до Господарського суду міста Києва для вирішення питання про відкриття провадження.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її підписання, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий суддяМогил С.К.
Судді:Волковицька Н.О.
Случ О.В.