ЦЕНТРАЛЬНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ
ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30.03.2021 року Справа № 904/74/19

м.Дніпро, пр.Дмитра Яворницького, 65

Центральний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого судді (доповідача) - Кузнецової І.Л.,

суддів Кощеєва І.М., Чус О.В.,

секретар судового засідання: Мацекос І.М.,

розглянувши апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця Маркова Дмитра Олександровича на рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 24.11.2020 у справі №904/74/19 (суддя Ліпинський О.В., повне рішення складено 14.12.2020)

за позовом Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, м. Дніпро

до

відповідача-1: Петропавлівської районної державної адміністрації Дніпропетровської області, смт. Петропавлівка, Дніпропетровська область

відповідача-2: фізичної особи-підприємця Маркова Дмитра Олександровича, м. Першотравенськ, Дніпропетровська область

про скасування розпорядження, визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та зобов`язання її повернути

ВСТАНОВИВ:

- рішенням Господарського суду Дніпропетровської області від 24.11.2020 у справі №904/74/19 позов Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області, пред`явлений в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області задоволено, визнано незаконним та скасовано розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації № Р-512/0/350-15 від 24.12.2015 "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради", визнано недійсним договір оренди земельної ділянки площею 4,7018 га, кадастровий номер :02:001:1021, розташованої на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, укладений 29.01.2016 між Петропавлівською районною державною адміністрацією та фізичною особою-підприємцем Марковим Д.О., зареєстрований у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно 12.03.2016, номер запису 13651226, зобов`язано фізичну особу-підприємця Маркова Д.О. повернути державі в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській вказану земельну ділянку, орієнтовною ринковою вартістю 1 385 200 грн, у стані, не гіршому порівняно з тим, у якому останній одержав її в оренду;

- приймаючи рішення, господарський суд виходив з обставин відсутності документального підтвердження віднесення спірної земельної ділянки до нерозподілених земельних паїв та підтвердження матеріалами справи факту віднесення такої ділянки до земель резервного фонду (земель державної власності сільськогосподарського призначення), у зв`язку з чим Петропавлівська районна державна адміністрація не мала повноважень щодо розпорядження зазначеною ділянкою як ділянкою з невитребуваних паїв Дмитрівської сільської ради, що свідчить про невідповідність оскаржуваного розпорядження та договору оренди землі вимогам законодавства, зокрема, оскаржуване розпорядження прийнято відповідачем-1 з перевищенням повноважень, встановлених ст. 122 Земельного кодексу України; з того, що нормативно-грошова оцінка земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають в оренді фізичної особи-підприємця Маркова Д.О. і до складу яких входить земельна ділянка з кадастровим номером :02:001:1021, не проводилась, технічна документація не затверджувалась та рішення про затвердження нормативної грошової оцінки не приймалось, що у сукупності, є додатковою підставою для визнання недійсним договору оренди земельної ділянки від 29.01.2016; з урахуванням правових наслідків недійсності правочину позовні вимоги про зобов`язання фізичної особи-підприємця Маркова Д.О. повернути спірну земельну ділянку визнані судом обґрунтованими і такими, що підлягають задоволенню; в частині заперечень фізичної особи-підприємця Маркова Д.О. про застосування позовної давності господарським судом зазначено, що перебіг позовної давності обчислюється від дня, коли про порушення свого права довідався саме позивач, однак, відповідно до матеріалів справи спірне розпорядження прийнято Петропавлівською районною державною адміністрацією 24.12.2015, договір оренди землі укладений відповідачами 29.01.2016, позов подано до суду 22.12.2018, тобто в межах строків позовної давності; клопотання фізичної особи-підприємця Маркова Д.О. про залишення позову без розгляду на підставі ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України відхилено господарським судом, оскільки, враховуючи наявні в матеріалах справи докази в підтвердження факту порушення вимог законодавства при прийнятті оспорюваного розпорядження, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, отримавши 31.08.2017 інформацію про можливе порушення інтересів держави, самостійно не звернулось з позовом до суду, що свідчить про його бездіяльність як компетентного органу та підтверджує існування підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області;

- не погодившись з прийнятим рішенням, фізична особа-підприємець Марков Д.О. подав апеляційну скаргу, в якій, з посиланням на недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи, просить це рішення скасувати та ухвалити нове рішення про відмову в задоволенні позовних вимог;

- апеляційна скарга мотивована тим, що:

матеріалами справи не підтверджено належності спірної земельної ділянки ні до земель запасу, ні до земель резервного фонду, однак, є докази того, що спірна земельна ділянка відноситься саме до невитребуваних паїв на території Дмитрівської сільської ради;

господарським судом в повному обсязі не було досліджено технічну документацію, складену за результатами інвентаризації земель сільськогосподарського призначення;

акт перевірки вимог земельного законодавства за спірним об`єктом не є належним доказом, оскільки прокурором не надано доказів щодо призначення і законності проведення такої перевірки, висновки в акті зроблено на підставі сумнівних даних і спростовуються довідкою відділу у Петропавлівському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області від 19.02.2018 р. № 148/171-18, відсутні докази отримання цього акта особами, відносно яких проводилася перевірка, що позбавило їх права на оскарження зазначеного документа; розмір орендної плати за земельну ділянку встановлено відповідно до норм чинного законодавства, тому висновок суду про невідповідність орендної плати вимогам закону є помилковим;

прокурором неодноразово зазначалось про допущення помилки Головним управлінням Держгеокадастру під час реєстрації спірної земельної ділянки, що визнано представником позивача, отже, відповідно до висновків Європейського суду з прав людини ризик будь-якої помилки державного органу повинен покладатися на саму державу, а помилки не можуть виправлятися за рахунок осіб, яких вони стосуються;

з огляду на викладене Петропавлівська районна державна адміністрація не перевищила надані законом повноваження при прийнятті оспорюваного розпорядження, та не порушила інтереси держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області;

матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області не може самостійно здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом, обставина незвернення з позовом протягом певного часового періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання позивачами функцій із захисту інтересів держави;

господарським судом не враховано, що прокурором у позові не визначено підстав для представництва інтересів держави у цьому випадку, що є порушенням ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. ст. 53, 174, 226 Господарського процесуального кодексу України;

місцевим господарським судом не враховані висновки, викладені в постанові Великої Палати Верховного Суду у справі № 912/2385/18 та висновки Верховного Суду у складі Касаційного господарського суду у справах № 910/13967/18, № 913/73/19, № 914/774/19 від 17.08.2020, № 923/787/18 від 19.08.2020, № 910/12705/18 від 20.08.2020, № 918/130/19 від 21.08.2020, № 910/12285/18 від 25.08.2020, № 913/131/19 та № 914/535/19 від 28.08.2020 щодо порядку представництва прокурором інтересів держави у суді;

-прокурор вважає, що доводи апеляційної скарги не можуть бути підставою для скасування оскаржуваного рішення суду, посилаючись на те, що:

спірна земельна ділянка завжди перебувала у державній власності, тому віднесення її до невитребуваних паїв є безпідставним;

нормативна грошова оцінка земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають в оренді у фізичної особи-підприємця Маркова Д.О., загальною площею 102,672 га, та до складу яких входить спірна земельна ділянка, не проводилась, рішення про затвердження нормативної грошової оцінки не приймались, у зв`язку з чим, орендну плату за користування земельною ділянкою визначено без проведення їх нормативної грошової оцінки, що є порушенням вимог ст. ст. 6, 15 Закону України "Про оренду землі", ст. ст. 203, 215 Цивільного кодексу України, ст.ст. 13, 18 Закону України "Про оцінку земель", відповідно, вищевказаний договір оренди землі, укладений між фізичною особою-підприємцем Марковим Д.О. та Петропавлівською районною державною адміністрацією, має бути визнаний недійсним;

оскільки підставою звернення прокурора з позовом було неналежне виконання органом уповноваженим державою - Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області своїх владних повноважень, то він набув процесуального статусу органу, якому законом, зокрема, ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, надано право захищати інтереси держави;

висновок про належність спірної земельної ділянки до земель резервного фонду суд першої інстанції зробив на підставі сукупності доказів, які в повній мірі були досліджені у судовому засіданні.

Ухвалою Центрального апеляційного господарського суду від 08.02.2021 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою, розгляд скарги призначено в судовому засіданні на 02.03.2021.

Позивач відзив на апеляційну скаргу не надав, в судовому засіданні 02.03.2021 представник позивача усно надав пояснення, в яких проти апеляційної скарги заперечив.

В судовому засіданні оголошено перерву на 30.03.2021.

Представник позивача в судове засідання 30.03.2021 не з`явився, про час та місце судового засідання повідомлений належним чином.

В судові засідання 08.02.2021, 30.03.2021 представник відповідача-1 не з`явився, про розгляд даної справи повідомлений шляхом направлення на його електронну адресу копій ухвал суду з зазначенням дати, місця та часу розгляду справи № 904/741/19 та шляхом передачі телефонограм.

Враховуючи, що явка представників сторін не визнавалась судом обов`язковою, колегія суддів дійшла висновку про можливість розгляду даної справи без участі представника відповідача-1.

В судовому засіданні 30.03.2021 прийнято вступну та резолютивну частини постанови у даній справі.

Дослідивши матеріали справи, заслухавши пояснення представників позивача, в тому числі в судовому засіданні 02.03.2021, прокурора та відповідача-2 колегія суддів приходить до висновку про те, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню в силу наступного.

При зверненні з позовом прокурором зазначено, що у 1997 році на замовлення Колективного сільськогосподарського підприємства (далі КСП) ім. Чкалова Дніпропетровською філією Інституту землеустрою виготовлено науково-технічну документацію по роздержавленню земель та виготовленню державних актів на право колективної власності на землю та право постійного користування землею КСП ім. Чкалова Петропавлівського району Дніпропетровської області (а.с. 57-61 т.1).

Відповідно до п. 1.4.4 та п. 1.5 технічної документації за КСП ім. Чкалова надано на праві постійного користування 263,7 га земель з державного резервного фонду та зазначено, що землі резервного фонду є державною власністю та використовуються за цільовим призначенням.

14.05.1997 Дмитрівською сільською радою Петропавлівського району Дніпропетровської області прийнято рішення, яким затверджено науково-технічну документацію згідно з протоколом зборів КСП ім. Чкалова № 2 від 30.04.1997, у відповідності до цільового призначення на території господарства виділені категорії земель, зокрема, землі державного резервного фонду площею 263,7 га та передано: у колективну власність 5537,8 га земель, із них в населених пунктах 6,8 га; в постійне користування 616,2 га, із них за рахунок державного резервного фонду 263,7 га (а.с. 55 т.1).

21.05.1997 на підставі вищевказаного рішення Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області КСП ім. Чкалова видано Державний акт на право постійного користування землею серії І-ДП № 004503 (а.с. 38 т.1), відповідно до якого підприємству надано у постійне користування 616,2 га, з них: державний резервний фонд 263,7 га.

У 2000 році на замовлення КСП ім. Чкалова Дніпропетровською філією Інституту землеустрою виготовлено науково-технічну документацію по підготовці документів, що посвідчують право власності або користування землею, а також схему поділу земель колективної власності на земельні частки (паї) КСП ім. Чкалова Петропавлівського району Дніпропетровської області. У вказаній схемі визначено місце розташування земель КСП ім. Чкалова, зокрема, і земель резервного фонду, до складу яких входить і спірна земельна ділянка (а.с. 62-65 т.1).

Прокурор посилається на те, що у 2002 році КСП ім. Чкалова припинило свою діяльність, внаслідок чого земельна ділянка, до складу якої входить спірна ділянка, була безпідставно поділена на 22 ділянки, які в 2013 році передано Петропавлівською районною державною адміністрацією в оренду приватному підприємцю Маркову О.Я., а у 2016 році в оренду фізичній особі-підприємцю Маркову О.Д. як нерозподілені земельні частки, в той час як, вказані ділянки відносяться до земель резервного фонду, а тому на підставі приписів ч. 4 ст. 122 Земельного кодексу України повноваження щодо передачі їх в оренду належать виключно центральному органу виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальним органам.

Матеріали справи свідчать про те, що земельна ділянка площею 102,672 га передавалася в оренду фізичній особі-підприємцю Маркову О.Я. на підставі договору оренди землі від 03.03.2006 (а.с. 40-43 т.2).

Відповідно до листа Петропавлівського районного відділу земельних ресурсів № 7/09-309 від 08.02.2008 (а.с. 14 т.2) згідно з даними Державного земельного кадастру земельна ділянка площею 102,672 га ріллі, яка пропонується для надання в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва враховується в землях запасу Дмитрівської сільської ради. Шифр рядка згідно форми 6зем - 94 - землі запасу. Земельна ділянка правами третіх осіб не обтяжена, до цього часу нікому не була продана, не подарована, у спорі і під забороною відчуження не перебуває; розглянувши технічну документацію щодо надання земельної ділянки в оренду приватному підприємцю Маркову О.Я., Петропавлівський районний відділ земельних ресурсів погоджує її та вважає за можливе відвести в оренду приватному підприємцю Маркову О.Я. земельну ділянку площею 102,672 га, в тому числі 102,672 га ріллі за рахунок земель запасу Дмитрівської сільської ради для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Вказані вище обставини підтверджуються документами, які містяться у реєстраційній справі 2006 року (а.с. 27-45 т.2) щодо надання приватному підприємцю Маркову О.Я. земельної ділянки в оренду для ведення товарного сільськогосподарського виробництва із земель запасу Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, а саме: викопіюванням плану розташування земельної ділянки на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району, а також схемою розподілу спірної земельної ділянки, масштаб 1:25000, затвердженою головою Петропавлівської районної державної адміністрації, головою Дмитрівської сільської ради, начальником Петропавлівського районного відділу земельних ресурсів та приватним підприємцем Марковим О.Я. .

06.07.2017 до Єдиного реєстру досудових розслідувань внесено відомості за № 0000033 та розпочато досудове розслідування за фактом внесення службовими особами Петропавлівської районної державної адміністрації недостовірних відомостей щодо приналежності земель до категорії нерозподілених (невитребуваних) паїв до офіційних документів, а саме: до розпоряджень голови Петропавлівської районної державної адміністрації та договорів оренди землі, що стало підставою для незаконної, за межами конкурентних засад, передачі в оренду фізичній особі-підприємцю Маркову Д.О. земель сільськогосподарського призначення державної форми власності, за ознаками складу злочину, передбаченого ч.1 ст.366 Кримінального кодексу України .

31.08.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області проведено перевірку дотримання вимог земельного законодавства стосовно земельних ділянок на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, в тому числі, щодо спірної земельної ділянки з кадастровим номером :02:001:1021 (а.с. 79-80 т.1), про що складено акт № 193-ДК/245/АП/09/01/-17.

За результатами перевірки встановлено, що на підставі розпоряджень голови Петропавлівської районної державної адміністрації від 24.12.2015 "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільського виробництва на території Дмитрівської сільської ради" спірну земельну ділянку, в тому числі, було передано в оренду фізичній особі-підприємцю Маркову Д.О., у зв`язку з чим, укладено договори оренди земельної ділянки від 29.01.2016 на 30 років для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області; на час проведення перевірки Петропавлівською районною державною адміністрацією Дніпропетровської області не підтверджено факт віднесення, в тому числі, спірної земельної ділянки до невитребуваних паїв; згідно з наявною інформацією, запитувані земельні ділянки не відносились до невитребуваних паїв, внаслідок чого вищезазначені розпорядження видані з порушенням вимог ст. 22 Земельного кодексу України.

03.10.2017 Петропавлівська районна державна адміністрація направила Головному управлінню Держгеокадастру у Дніпропетровській області лист (а.с. 81 т.1), в якому посилалась на те, що останньою встановлено порушення передачі земельних ділянок в оренду, у зв`язку з чим, для з`ясування обставин, просила Управління надати копії документів, які спростовують віднесення, в тому числі спірної земельної ділянки, до невитребуваних паїв.

На вказаний вище лист 11.10.2017 Головним управлінням Держгеокадастру у Дніпропетровській області надано відповідь (а.с. 82 т.1) про те, що в рамках проведення заходів державного контролю встановлено, що земельні ділянки на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, в тому числі, з кадастровим номером :02:001:1021, не відносяться до невитребуваних паїв, оскільки Петропавлівською районною державною адміністрацією під час передачі земельних ділянок було затверджено землевпорядну документацію з висновками Петропавлівського районного відділу земельних ресурсів № 7/09/307 від 08.02.2008, відповідно до яких оформлення права відбувалося за рахунок земель запасу Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області.

Листом № 35/308-18 від 23.03.2018 (а.с. 83-84 т.1) відділ у Петропавлівському районі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області надав до відома Павлоградській місцевій прокуратурі службовий лист спеціалістів відділу про доцільність віднесення земельної ділянки площею 102, 672 га до земель резервного фонду, відповідно до якого працівники відділу повідомили про наступне. Згідно з Державним актом на право постійного користування землею № 004503 від 21.05.1997 КСП ім. Чкалова було передано у постійне користування 263,7 га земель резервного фонду, в тому числі поконтурно: 106,7 га, 72,9 га, 26,8 га. 57,3 га. На кожному з етапів приватизації КСП ім. Чкалова проводились обміни земельними ділянками колективної власності та резервного фонду, уточнення кількості громадян, які мають право на одержання земельної частки (паю), та уточнення площ орних угідь, що підлягають паюванню. Так, зокрема, про здійснення обміну земель колективної власності КСП ім. Чкалова та земель резервного фонду Дмитрівської сільської ради свідчить рішення № 101 сільської ради від 19.04.2000 "Про надання дозволу на обмін земельними ділянками колективної власності КСП ім. Чкалова та резервного фонду". Цей обмін був врахований при розробці схеми поділу - земельні ділянки резервного фонду площами 106,7 га та 72,9 га були розпайовані. Але факт обміну земель колективної власності на земельні ділянки резервного фонду площами 26,8га та 57,3 га відсутній та в картографічних матеріалах (схемах поділу, розроблених в 2000 році) ці земельні ділянки зазначені землями резервного фонду Дмитрівської сільської ради. Виходячи з вищенаведеного, відділ вважає, що земельні ділянки площами 26,8 га та 57,3 га (на даний момент враховуються в земельному масиві загальною площею 102,6720 га) станом на 20.03.2018 доцільно віднести до земель резервною фонду Дмитрівської сільської ради.

Листом № 01-07/553 від 15.05.2018 ДП "Дніпропетровський науково-дослідний та проектний інститут землеустрою" повідомило, що у 2000 році було розроблено технічну документацію та схему поділу земель колективної власності на земельні частки (паї) КСП ім. Чкалова Петропавлівського району. Додані експлікації повністю відповідають картографічним матеріалам, які містяться у технічній документації, зокрема і за земельним ділянкам за номерами 57.3 та 26.8. Зміни та доповнення до технічної документації не вносились.

Як вбачається з матеріалів справи, 24.12.2015 на підставі розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради" №Р-512/0/350-15 затверджено технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки № 1021 площею 4,7018 га з невитребуваних паїв на території Дмитрівської сільської ради; фізичній особі-підприємцю Маркову Д.О. надано в оренду строком на 30 років земельну ділянку, кадастровий номер :02:001:1021 для ведення товарного сільськогосподарського виробництва з земель невитребуваних паїв на території Дмитрівської сільської ради, а також встановлено розмір орендної плати 4 процента від грошової оцінки земельної ділянки.

29.01.2016 між Петропавліською районною державною адміністрацією (орендодавцем) та фізичною особою-підприємцем Марковим Д.О. (орендарем) укладено договір оренди земельної ділянки, відповідно до п. 2.1 якого орендодавець надав, а орендар прийняв в строкове платне користування земельну ділянку сільськогосподарського призначення, а саме для ведення товарного сільськогосподарського виробництва (землі невитребуваних паїв), яка знаходиться на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області (а.с. 34-36 т.1).

Відповідно до п.п. 3.1., 3.2. договору в оренду передано земельну ділянку загальною площею 4,7018 га ріллі. Кадастровий номер земельної ділянки::02:001:1021.

Пунктами 4.1. 4.2. передбачено, що договір укладено строком на 30 років. Термін оренди та площу орендованої земельної ділянки може бути зменшено у разі отримання власниками невитребуваних паїв державних актів на право власності на земельні ділянки (за письмовим повідомленням орендодавця).

Згідно з п.п. 6.1., 6.2 договору земельна ділянка передана в оренду із земель невитребуваних паїв на території Дмитрівської сільської ради. Цільове призначення земельної ділянки: за КВЦПЗ код 01.01:- для ведення товарного сільськогосподарського виробництва.

Відповідно до п.п. 7.1., 7.3. договору передачу земельної ділянки в оренду здійснено на підставі розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації 24.12.2015 року №Р-512/0/350-15 "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради".

Одночасно слід зазначити, що відповідно до п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №15 від 14.01.2015, Державна служба України з питань геодезії. картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері топографо-геодезичної і картографічної діяльності, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру, державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій і форм власності, родючості ґрунтів

Згідно з п. 31 наведеного Положення Держгеокадастр, відповідно до покладених на нього завдань, розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення в межах, визначених Земельним кодексом України, безпосередньо або через визначені в установленому порядку його територіальні органи.

Відповідно до п.1, п.п.13 п. 4 Положення про Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, затвердженого наказом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру від 17.11.2016 № 308, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру та відповідно до покладених на нього завдань розпоряджається землями державної власності сільськогосподарського призначення у порядку, визначеному чинним законодавством, на території Дніпропетровської області.

Посилаючись на те, що Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області наділене повноваженнями розпорядника спірною земельною ділянкою, у тому числі, і на захист права власності, прокурор, в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом до Петропавлівської районної державної адміністрації та до фізичної особи-підприємця Маркова Д.О., в якому просив: визнати незаконним та скасувати розпорядження голови Петропавлівської районної державної адміністрації "Про затвердження ФОП Маркову Д.О. технічної документації із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) для ведення товарного сільськогосподарського виробництва на території Дмитрівської сільської ради" № Р-510/0/350-15 від 24.12.2015; визнати недійсним договір оренди земельної ділянки площею 4,7018 га кадастровий номер :02:001:1021, розташованої на території Дмитрівської сільської ради Петропавлівського району Дніпропетровської області, укладений 29.01.2016 між Петропавлівською районною державною адміністрацією та фізичною особою-підприємцем Марковим Д.О.; зобов`язати фізичну особу-підприємця Маркова Д.О. повернути державі в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області спірну земельну ділянку.

За наслідками розгляду позову прокурора господарським судом прийнято оскаржуване рішення.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокуратура здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

При цьому, обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень ст.ст. 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

Частинами 1, 3 ст. 4 Господарського процесуального кодексу України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до ст. 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за наявності яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні № 3-рп/99 від 08.04.1999, з`ясовуючи поняття "інтереси держави", визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

Із врахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (частина 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

З огляду на викладене, враховуючи роль прокуратури у демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та у постанові Верховного Суду від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч.ч. 3, 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Сама по собі обставина не звернення позивача/позивачів з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом/органами своїх функцій із захисту інтересів держави.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи № 1604 (2003) від 27.05.2003 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

При цьому, на сьогодні однозначною є практика ЄСПЛ, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.

Отже, з урахуванням вищевикладеного, у розумінні положень статей 73, 76, 77 Господарського процесуального кодексу України прокурор, звертаючись з позовом у справі, повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, довести належними та допустимими доказами обставини того, що суб`єкт владних повноважень не здійснює або здійснює неналежним чином захист інтересів держави.

Колегія суддів звертає увагу на те, що саме лише посилання прокурора у позовній заяві на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження захисту державних інтересів, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абзаца 2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (відповідний висновок викладено у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15.05.2019 р. у справі № 911/1497/18).

У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 наведено такі правові висновки: "Прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк. Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту ( зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави ), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

Верховний Суд констатує, що обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч.ч. 3, 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах.

При цьому, з висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 76-81 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, слідує, що для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.

Дотримання порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" надає можливість спростувати стверджуване порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.

Аналогічні висновки викладено у постановах Верховного Суду від 15.12.2020 у справі № 904/82/19, від 19.01.2021 у справі № 904/71/19, від 02.02.2021 у справі № 904/75/19 між тими ж сторонами у ідентичних спорах, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вказаних висновків у даній справі, оскільки рішення суду першої інстанції не містить обґрунтованих висновків щодо дотримання Прокурором передбаченої ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури.

Колегія суддів звертає увагу, що місцевим господарським судом викладено доводи прокурора щодо необхідності захисту інтересів держави, які аргументовані тим, що звернення з цим позовом спрямоване, насамперед, на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільнозначимого питання законності передачі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, яке проведено з порушенням вимог чинного законодавства. При цьому, Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області ще з 31.08.2017 було відомо про факт незаконного розпорядження спірними земельними ділянками, а отже останнє мало всі підстави для звернення до суду на захист власних інтересів та інтересів держави шляхом пред`явлення позову до Петропалівської районної державної адміністрації та до фізичної особи-підприємця Маркова Д.О. про скасування розпорядження визнання недійсним договору оренди земельної ділянки та її повернення.

Проте, зазначених дій з боку Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області вжито не було.

Таким чином, зазначений орган не здійснив захист інтересів держави шляхом звернення до суду з позовом про визнання незаконним та скасування оспорюваного розпорядження та визнання недійсним договору оренди земельної ділянки, що призводить до перебування землі у розпорядженні відповідача-2 поза встановленою чинним законодавством процедурою.

Крім того, факт нездійснення захисту інтересів держави органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах та відсутність у нього можливості здійснити такий захист у майбутньому підтверджується тим, що позов у даній справі подано прокурором 08.01.2019.

Як вбачається з оскаржуваного рішення, обставини дотримання прокурором процедури, передбаченої ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", місцевим господарським судом досліджені не в повному обсязі, висновків стосовно дотримання вказаних вимог оскаржене рішення не містить.

Зміст оскаржуваного рішення свідчить, що суд першої інстанції дійшов висновку про те, що прокурором правомірно заявлено позов в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області - органу, уповноваженого державою здійснювати функції щодо розпорядження земель державної власності сільськогосподарського призначення, який неналежно виконує свої повноваження щодо звернення до суду з позовом, який би відповідав вимогам процесуального законодавства та відповідно мав змогу захистити інтереси держави.

Отже, як зазначив місцевий господарський суд, бездіяльність позивача щодо невиконання заходів, спрямованих на захист інтересів держави у галузі земельних правовідносин підтверджена прокурором належними та допустимим доказами.

Судом першої інстанції також зазначено, що Головне управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області, дізнавшись про порушення своїх прав та отримавши листа № 04-01-19 від 17.12.2018 від прокуратури про наявність підстав для представництва інтересів у суді, не висловило намір самостійно звернутися з позовом чи провести перевірку щодо виявлених прокуратурою фактів, водночас не спростувало й твердження прокурора щодо виявлених порушень законодавства. Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність, з чим погодився і господарський суд.

Однак колегія суддів апеляційного суду не погоджується з таким висновком суду попередньої інстанції, оскільки прокурором на час звернення з відповідним позовом не доведено наявність підстав для представництва інтересів держави в суді.

Як зазначалося вище, достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва прокурора є встановлення факту незвернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання повідомлення прокурора надісланого в порядку ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

Як доказ дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", суду наданий лист № 04-01-19 від 17.12.2018, адресований Головному управлінню Держгеокадастру у Дніпропетровській області з повідомленням про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

Такий лист не являється повідомленням управління про виявлені прокурором порушення та про надання управлінню розумного строку для відповідного реагування в розумінні ст. 23 названого вище Закону.

Разом з тим, не дочекавшись відповіді управління на вказаний лист протягом розумного строку, 08.01.2019 прокурор звернувся до Господарського суду Дніпропетровської області з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області.

При цьому, судом апеляційної інстанції визнані необгрунтованими твердження прокурора, з якими погодився суд першої інстанції, про те, що що Головному управлінню Держгеокадастру у Дніпропетровській області ще з 31.08.2017 було відомо про факт незаконного розпорядження спірними земельними ділянками, а отже останнє мало всі підстави для звернення до суду на захист власних інтересів та інтересів держави, оскільки направлення прокурором Головному управлінню листа № 101/1942-17 від 13.07.2017 з приводу надання інформації під час досудового розслідування у певному кримінальному провадженні та відповідь Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області № 10-4-04-11148/2-17 від 04.09.2017, якою на адресу прокуратури направлено копію відповідного акту перевірки не є підставою, передбаченою ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", якою прокурор фактично надає відповідному органу можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Недотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", згідно з висновками Великої Палати Верховного Суду викладених у підпунктах 76-81 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 не підтверджує наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді.

У висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у п. 83 постанови від 26.05.2020 р. у справі № 912/2385/18, зазначено, якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду.

Отже, колегія суддів погоджується з доводами скаржника щодо порушення господарським судом при винесенні оскаржуваного рішення у даній справі норм матеріального та процесуального права у зв`язку з недоведеністю підстав для представництва прокурором інтересів держави у даній справі.

З урахуванням викладеного, позовна заява, подана прокурором в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області підлягає залишенню без розгляду на підставі п. 2 ч. 1 ст. 226 Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до положень ст. 236 Господарського процесуального кодексу України законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Судове рішення має відповідати завданню господарського судочинства, визначеному цим Кодексом. Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.

Враховуючи викладене та беручи до уваги передбачені Господарським процесуальним кодексом України межі перегляду справи в апеляційній інстанції, колегія суддів дійшла висновку, що рішення місцевого господарського суду у даній справі підлягає скасуванню.

Доводи прокурора та позивача не впливають на юридичну оцінку обставин справи та не спростовують висновків апеляційного суду.

Керуючись ст.ст. 269, 275, 277, 282 284 Господарського процесуального кодексу України, суд

ПОСТАНОВИВ:

- рішення Господарського суду Дніпропетровської області від 24.11.2020 у справі №904/74/19 скасувати;

- позов Павлоградської місцевої прокуратури Дніпропетровської області в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру у Дніпропетровській області залишити без розгляду;

- постанова набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду протягом двадцяти днів з дня складення повної постанови;

- повна постанова складена 08.04.2021

Головуючий суддя І.Л. Кузнецова

Суддя І.М.Кощеєв

Суддя О.В.Чус