У Х В А Л А

2 березня 2021 року

м. Київ

Справа № 922/3014/19

Провадження № 12-7гс21

Велика Палата Верховного Суду у складі:

судді-доповідача Рогач Л. І.,

суддів Анцупової Т. О., Британчука В. В., Власова Ю. Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Данішевської В. І., Єленіної Ж. М., Золотнікова О. С., Катеринчук Л. Й., Князєва В. С., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Пророка В. В., Ситнік О. М., Сімоненко В. М., Ткача І. В.,

перевірила наявність підстав для передачі на розгляд Великої Палати Верховного Суду справи № 922/3014/19 за позовом Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, фізичної особи - підприємця Томка Андрія Івановича, Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія» про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсними договорів оренди землі та

ВСТАНОВИЛА:

У вересні 2019 року Керівник Первомайської місцевої прокуратури Харківської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Головного управління Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (далі - ГУ Держгеокадастру) у Харківської області, фізичної особи - підприємця (далі - ФОП) Томка Андрія Івановича, Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія» (далі - СТОВ «Мрія») про:

1) визнання незаконним та скасування наказу Головного управління Держземагенства (далі - ГУ Держземагенства) у Харківській області від 18 червня 2014 року № 1294-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду»;

2) визнання недійсним укладеного 7 липня 2014 року між ГУ Держземагенства у Харківській області та Томком А. І. договору оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства площею 27,1219 га, розташованої за межами населених пунктів на території Кирилівської сільської ради Красноградського району Харківської області, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 24 липня 2014 року № 6461402;

3) визнання недійсним укладеного 1 червня 2018 року між ФОП Томком А. І. та СТОВ «Мрія» договору суборенди земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 27,1219 га, скасувавши державну реєстрацію у Державному реєстрі речових прав на нерухоме майно від 17 липня 2018 року № 27161853;

4) зобов`язання ФОП Томка А. І. повернути, а ГУ Держгеокадастру у Харківській області прийняти зазначену земельну ділянку.

Позов обґрунтовано тим, що на підставі заяви Томка А. І. згідно з наказом ГУ Держземагенства у Харківській області від 18 червня 2014 № 1294-СГ йому надано в оренду земельну ділянку з кадастровим номером :04:000:0095, площею 27,1219 га для ведення фермерського господарства, а в подальшому з ним укладено договір оренди земельної ділянки від 7 липня 2014 року. Вказану земельну ділянку Томко А. І. передав в суборенду раніше створеному СТОВ «Мрія» згідно з договором суборенди земельної ділянки від 1 червня 2018 року. Однак, під час вивчення прокуратурою матеріалів, на підставі яких Томку А. І. надано в оренду земельну ділянку, встановлено ряд істотних порушень, які на думку прокурора, зумовлюють необхідність визнання незаконними вказаного наказу ГУ Держземагенства у Харківській області та недійсним договорів оренди та суборенди, оскільки, звертаючись із заявою про отримання земельної ділянки, Томко А. І. мав на меті не створення фермерське господарство, а розширення земельного банку вже існуючого СТОВ «Мрія» без проведення обов`язкової процедури - земельних торгів.

Рішенням Господарського суду Харківської області від 26 грудня 2019 року, залишеним без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 1 жовтня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.

У листопаді 2020 року заступник керівника Харківської обласної прокуратури звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, у якій просив рішення Господарського суду Харківської області від 26 грудня 2019 року та постанову Східного апеляційного господарського суду від 1 жовтня 2020 року скасувати, ухвалити нове рішення, яким позов задовольнити.

В обґрунтування вимог касаційної скарги скаржник зазначає, що судові рішення господарських судів попередніх інстанцій ухвалені з порушенням норм процесуального права та неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема статей 123, 134 Земельного кодексу України (далі - ЗК України), статей 1, 7, 8, 12 Закону України «Про фермерське господарство», статті 261 Цивільного кодексу України (далі - ЦК України), статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Наголошує, що господарські суди попередніх інстанцій ухвалили оскаржувані судові рішення без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду.

Скаржник вказує, що апеляційний суд необґрунтовано відхилив посилання прокурора на його обізнаність про обставини порушень з 14 червня 2017 року - з моменту отримання відповіді ГУ Держгеокадастру у Харківській області та дійшов помилкового висновку, що прокурор, з урахуванням наданих йому статтею 20 Закону України «Про прокуратуру» повноважень, мав можливість і був зобов`язаний отримати повну та достовірну інформацію про незаконне надання земельної ділянки у межах встановленого закону строку позовної давності.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду ухвалою від 18 січня 2021 року відкрив касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на постанову Східного апеляційного господарського суду від 1 жовтня 2020 року і рішення Господарського суду Харківської області від 26 грудня 2019 року; надав учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу, ухвалою від 3 лютого 2021 року справу № 922/3014/19 разом із вказаною касаційною скаргою передав на розгляд Великої Палати Верховного Суду, вважаючи за необхідне відступити від висновків, викладених у постанові Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц стосовно того, що неналежне здійснення компетентним органом своїх повноважень в даному випадку є підставою для звернення прокурора до суду як самостійного позивача.

Мотивуючи ухвалу, Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду зазначив, що за змістом статті 2 Закону України «Про державний контроль за використанням та охороною земель» серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

Відповідно до частини першої статті 5 зазначеного Закону державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Водночас відповідно до статті 15-2 ЗК України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Згідно з пунктом 25-1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14 січня 2015 року № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру» Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

Таким чином, оскільки спірна земельна ділянка відноситься до земель сільськогосподарського призначення, ГУ Держгеокадастру у Харківській області в даному випадку наділено повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

Прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України). Такий правовий висновок міститься у постанові об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 7 грудня 2018 року у справі № 924/1256/17.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетентний орган. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»).

Якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган. Такий правовий висновок викладено у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц.

У постанові від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц, від висновку у якій хоче відступити Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду, колегія Першої судової палати Касаційного цивільного суду, установивши, що ГУ Держземагентства у Київській області, надаючи фізичній особі - відповідачу дозволи на розробку проектів відведення земельних ділянок, затверджуючи його та укладаючи оспорювані договори оренди на підставі спрощеної процедури, без проведення земельних торгів, неналежно здійснював свої повноваження, а тому прокурор мав права звертатися з позовом до суду в інтересах держави та набув статусу позивача, скасувала ухвалені у справі судові рішення і задовольнила позовні вимоги заступника прокурора Київської області до ГУ Держгеокадастру у Київській області про визнання недійсними наказів та розірвання договорів оренди.

Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду вважає, що у справі № 366/2648/16-ц органом, який виконує функцію розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а також функцію органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, є ГУ Держгеокадастру у Київській області. Положенням про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру не передбачено право ГУ Держгеокадастру визнавати недійсними та скасовувати власні накази, тому, оскаржуючи накази ГУ Держгеокадастру з підстав їх незаконності та зазначаючи відповідачем ГУ Держгеокадастру, прокурор мав визначити підставою для представництва в суді законних інтересів держави відсутність органу, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

Отже, у випадку зазначення ГУ Держгеокадастру одним із відповідачів та заявлення вимоги про визнання недійсним його наказу, підставою для представництва прокурором інтересів держави є відсутність органу, уповноваженого державою здійснювати функції захисту її інтересів саме у спірних правовідносинах. Крім того, правильне визначення підстави представництва впливає на оцінку обґрунтування позовних вимог прокурора, зокрема, щодо необхідності чи відсутності необхідності повідомлення компетентного органу про порушення інтересів держави, а також є визначальним для встановлення початку перебігу позовної давності.

Відповідно до частини третьої статті 302 Господарського процесуального кодексу України (далі - ГПК України) суд, який розглядає справу в касаційному порядку у складі колегії суддів, палати або об`єднаної палати передає справу на розгляд Великої Палати, якщо така колегія (палата, об`єднана палата) вважає за необхідне відступити від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в раніше ухваленому рішенні Верховного Суду у складі колегії суддів (палати, об`єднаної палати) іншого касаційного суду. У постанові палати, об`єднаної палати, Великої Палати Верховного Суду має міститися висновок про те, як саме повинна застосовуватися норма права, із застосуванням якої не погодилася колегія суддів, палата, об`єднана палата, що передала справу на розгляд палати, об`єднаної палати, Великої Палати (частина друга статті 315 ГПК України).

Відступаючи від висновку щодо застосування юридичної норми, Велика Палата Верховного Суду може шляхом буквального, звужувального чи розширювального тлумачення відповідної норми або повністю відмовитися від її висновку на користь іншого, або конкретизувати попередній висновок, застосувавши належні способи тлумачення юридичних норм.

Обґрунтованими підставами для відступу від уже сформованої правової позиції Верховного Суду є, зокрема, зміна законодавства; ухвалення рішення Конституційним Судом України або ж винесення рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), висновки якого мають бути враховані національними судами; зміни в правозастосуванні, зумовлені розширенням сфери застосування певного принципу права або ж зміною доктринальних підходів до вирішення питань тощо. Таке розуміння необхідності відступу від сформованої правової позиції відповідає також існуючій практиці ЄСПЛ з питань правової визначеності та передбачуваності судових рішень.

Так, у рішенні від 27 вересня 1990 року у справі «Коссі проти Сполученого Королівства» (Cossey v. the United Kingdom, заява № 10843/84, пункт 35) ЄСПЛ зазначив, що, хоч він формально не зв`язаний своїми попередніми рішеннями, відступ від них може бути, наприклад, виправданий з метою забезпечення того, що тлумачення Конвенції відображає соціальні зміни та відповідає умовам сьогодення.

У рішенні від 18 січня 2001 року у справі «Чепмен проти Сполученого Королівства» (Chapman v. the United Kingdom, заява № 27238/95, пункт 70) ЄСПЛ також наголосив, що в інтересах правової визначеності, передбачуваності та рівності перед законом він не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності належної для цього підстави. Оскільки Конвенція є передусім та в основному системою захисту прав людини, ЄСПЛ має стежити за змінами умов у державі-відповідачі та в інших Договірних Державах і реагувати, зокрема, на будь-який консенсус між ними як на досягнуті стандарти, до яких слід прагнути.

З метою забезпечення єдності та сталості судової практики для відступу від висловлених раніше правових позицій Велика Палата Верховного Суду повинна мати ґрунтовні підстави: її попередні рішення мають бути помилковими чи застосований у цих рішеннях підхід має очевидно застаріти внаслідок розвитку в певній сфері суспільних відносин або їх правового регулювання, враховуючи зміни, що відбулися в суспільних відносинах, у законодавстві, практиці ЄСПЛ.

Отже, має існувати необхідність відступу і така необхідність має виникати з певних визначених об`єктивних причин, такі причини повинні бути чітко визначені та аргументовані; також відступ від правової позиції повинен мати тільки вагомі підстави, реальне підґрунтя, суд не повинен відступати від попередніх рішень за відсутності вагомої для цього причини, а метою відступу може слугувати виправлення лише тих неузгодженостей (помилок), що мають фундаментальне значення для судової системи.

Разом з тим у справі № 922/3024/19, переданій на розгляд Великій Палаті Верховного Суду, прокурор звернувся до господарського суду з позовом про визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держземагентства щодо надання земельної ділянки в оренду, визнання недійсним договору оренди, укладеного між ГУ Держземагентства та Томком А.І. , договору суборенди, укладеного між Томком А. І. та СТВО «Мрія», зобов`язання повернути спірну земельну ділянку, вказуючи про незаконність дій ГУ Держгеокадастру щодо надання ФОП Томку А. І. земельних ділянок в оренду для ведення фермерського господарства, оскільки його дії були фактично спрямовані не на ведення фермерського господарства особисто, а на отримання СТВО «Мрія» цієї земельної ділянки за спрощеною процедурою - без проведення земельних торгів. Підставою для самостійного звернення прокурор навів ту обставину, що орган, який уповноважений державою на здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, у тому числі законності укладення цивільно-правових угод з цих питань, є відповідачем у цій справі.

Суди апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що прокурор у цій справі виконав вимоги статті 53 ГПК України та належним чином обґрунтував наявність підстав для самостійного звернення з позовом в межах даної справи.

Водночас встановив, що з позовом про визнання недійсним наказу ГУ Держземагентства у Харківській області від 18 червня 2014 року № 1294-СГ «Про затвердження документації із землеустрою та надання земельної ділянки в оренду» та визнання недійсним укладеного 7 липня 2014 року між ГУ Держземагентства у Харківській області та Томком А. І. договору оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства площею 27,1219 га, розташованої за межами населених пунктів на території Кирилівської сільської ради Красноградського району Харківської області, прокурор звернувся 23 липня 2017 року, і з матеріалів справи не вбачається обґрунтування тих причин, які вплинули на можливість прокурора протягом значного періоду часу дізнатися про надання земельної ділянки в оренду за спірним договором, за наявності для цього відповідних повноважень.

Тому постановою апеляційного господарського суду відмовлено у позові через пропущений прокурором строк звернення до суду на захист порушеного права з вказівкою на те, що прокурор не навів обставин, за яких він не міг раніше ніж до отримання 14 червня 2017 року відповіді на свій запит, довідатися про вказані порушення.

Відповідно у касаційній скарзі прокурор посилається на те, що судом не досліджено поважності причин такого пропуску позовної давності та, як наслідок, можливості отримання права на судовий захист у разі визнання цих причин поважними. Також прокурор зазначає, що для органу прокуратури, як самостійного позивача, перебіг позовної давності розпочався з моменту, коли про порушення стало відомо саме прокурору, як позивачу у спорі (тобто, після отримання копій документів щодо передачі земельних ділянок) і інші обставини, за яких прокурор міг би дізнатися про порушене право, суд не встановлював.

У контексті спірних правовідносин Велика Палата Верховного Суду вже неодноразово викладала свою правову позицію щодо перебігу позовної давності, в тому числі й у випадку звернення прокурора з позовом до суду як самостійного позивача.

У постанові від 20 червня 2018 року у справі № 697/2751/14-ц Велика Палата Верховного Суду вказала, що позовна давність є строком пред`явлення позову як безпосередньо особою, право якої порушене, так і тими суб`єктами, які уповноважені законом звертатися до суду з позовом в інтересах іншої особи - носія порушеного права (інтересу). При цьому як у випадку пред`явлення позову самою особою, право якої порушене, так і в разі пред`явлення позову в інтересах цієї особи іншою уповноваженою на це особою, відлік позовної давності обчислюється з одного й того самого моменту: коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

У постанові від 7 та 14 листопада 2018 року у справах № 488/5027/14-ц та № 183/1617/16 відповідно, Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що в разі подання позову суб`єктом, право якого порушене, і в разі подання позову в інтересах держави прокурором, перебіг позовної давності за загальним правилом починається від дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися суб`єкт, право якого порушене, зокрема, держава в особі органу, уповноваженого нею виконувати відповідні функції у спірних правовідносинах. Перебіг позовної давності починається від дня, коли про порушення права держави або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, лише у таких випадках: 1) якщо він довідався чи міг довідатися про таке порушення або про вказану особу раніше, ніж держава в особі органу, уповноваженого нею здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) якщо держава не наділила зазначеними функціями жодний орган (пункти 46, 48, 65-66 постанови Великої Палати Верховного Суду від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17).

Питання повноти встановлення судами попередніх інстанцій обставин справи, в тому числі обставин, наведених у частині першій статті 261 ЦК України (день, коли особа могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила) належать до повноважень касаційного суду під час розгляду касаційної скарги і в контексті обґрунтування, наведеного в ухвалі від 3 лютого 2021 року, не суперечать висновку, наведеному у постанові Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц.

Ураховуючи викладене, Велика Палата Верховного Суду не вбачає підстав для розгляду питання про відступ від правового висновку щодо застосування норм права, викладеного в постанові Першої судової палати Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 22 травня 2019 року у справі № 366/2648/16-ц.

Відповідно до частини шостої статті 303 ГПК України якщо Велика Палата Верховного Суду дійде висновку про відсутність підстав для передачі справи на її розгляд, справа повертається (передається) відповідній колегії (палаті, об`єднаній палаті) для розгляду, про що постановляється ухвала.

Керуючись статтею 303 ГПК України, Велика Палата Верховного Суду

УХВАЛИЛА:

Справу № 922/3014/19 за позовом Керівника Первомайської місцевої прокуратури Харківської області до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, фізичної особи - підприємця Томка Андрія Івановича, Сільськогосподарського товариства з обмеженою відповідальністю «Мрія» про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсними договорів оренди землі повернути відповідній колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду для розгляду.

Копію цієї ухвали надіслати учасникам справи для відома.

Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання й оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач Л. І. Рогач

Судді: Т. О. Анцупова Л. Й. Катеринчук
В. В. Британчук В. С. Князєв
Ю. Л. Власов Г. Р. Крет
І. В. Григор`єва Л. М. Лобойко
М. І. Гриців К. М. Пільков
Д. А. Гудима В. В. Пророк
В. І. Данішевська О. М. Ситнік
Ж. М. Єленіна В. М. Сімоненко
О. С. Золотніков І. В. Ткач