ЗАХІДНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
_________________________________________________________________________________________________________
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"21" січня 2021 р. Справа №909/719/20

Західний апеляційний господарський суд в складі колегії:

головуючого - судді Кравчук Н.М.

суддів Кордюк Г.Т.

Плотніцький Б.Д.

секретар судового засідання Кобзар О.В.

розглянувши апеляційну скаргу Керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області за вих. № 04-3936вих-20 від 16.09.2020 (вх. № ЗАГС 01-05/2581/20 від 21.09.2020)

на ухвалу Господарського суду Івано-Франківської області від 26.08.2020 (суддя Рочняк О. В.)

у справі №909/719/20

за позовом: Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області в інтересах держави, м. Івано-Франківськ

до відповідача: Лучинецької сільської ради, с. Лучинці, Рогатинський район, Івано-Франківська область

про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, звільнення земельної ділянки

за участю учасників справи:

від позивача: Клак Ю.Г. - прокурор

від відповідача: не з`явився

ВСТАНОВИВ:

Тисменицька місцева прокуратура Івано-Франківської області в інтересах держави звернулася до Господарського суду Івано-Франківської області з позовом до Лучинецької сільської ради про визнання незаконним та скасування рішення Лучинецької сільської ради від 10.07.2020 "Про укладення договору оренди" між Лучинецькою сільською радою та ТзОВ "Захід-Агро МХП", звільнення ТзОВ "Захід-Агро МХП" земельної ділянки, що розташована в с. Обельниця на території Лучинецької сільської ради Рогатинського району Івано-Франківської області.

Ухвалою Господарського суду Івано-Франківської області від 26.08.2020 у справі № 909/719/20 позовну заяву Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області в інтересах держави повернуто без розгляду.

Ухвала суду першої інстанції мотивована відсутністю підстав звернення прокуратури до суду в інтересах держави, оскільки прокурором, всупереч вимогам ст.23 Закону України "Про прокуратуру", не зазначено, що орган, уповноважений державою здійснювати функції управління майном не здійснює або неналежним чином здійснює захист цих інтересів у спірних правовідносинах, не подано жодних доказів, які б підтверджували факт такого нездійснення або неналежного здійснення своїх повноважень (бездіяльності) відповідним органом. Також місцевий господарський суд зазначив, що прокурором не було надано розумного строку уповноваженому органу відреагувати на правопорушення інтересів держави, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, оскільки повідомлення Лучинецькій сільській раді було надіслано разом зі зверненням прокурора до суду.

Не погоджуючись з ухвалою місцевого господарського суду, Керівник Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області звернувся до Західного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій вказує, що судом першої інстанції було порушено норми процесуального права внаслідок неправильного застосування норм матеріального права, а висновки суду не відповідають фактичним обставинам справи, що тягне за собою її скасування. Зокрема, скаржник зазначає, що підставою для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави стало встановлення прокуратурою порушень земельного законодавства, внаслідок чого ТзОВ «Захід-Агро МХП» безпідставно використовує на території Лучинецької сільської ради земельну ділянку сільськогосподарського призначення. Скаржник наголошує, що Держгеокадастр як центральний орган виконавчої влади та його територіальні органи не наділені повноваженнями звертатися до суду з позовом про визнання незаконним та скасування рішення органу місцевого самоврядування щодо надання в оренду земельної ділянки. Також скаржник вважає, що з огляду на відсутність у Держгеокадастру права звертатися до суду з позовом у спірних правовідносинах, єдиним органом у державі, який може захистити порушені інтереси держави, є органи прокуратури, а тому позов у цій справі пред`явлено прокурором як позивачем, що відповідає положенням частини 5 статті 53 ГПК України та статті 23 Закону України "Про прокуратуру".

Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.09.2020 справу № 909/719/20 розподілено до розгляду судді-доповідачу Кравчук Н.М., склад колегії сформований з суддів: Кравчук Н.М. головуючий суддя, судді: Кордюк Г.Т. та Плотніцький Б.Д.

Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 30.11.2020 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області на ухвалу Господарського суду Івано-Франківської області від 26.08.2020 у справі № 909/719/20, розгляд апеляційної скарги призначено на 22.12.2020.

Ухвалою Західного апеляційного господарського суду від 22.12.2020 розгляд апеляційної скарги відкладено на 21.01.2021.

В судовому засіданні 21.01.2021 представник скаржника доводи апеляційної скарги підтримав в повному обсязі.

Лучинецька сільська рада відзиву на апеляційну скаргу не подала, участі уповноваженого представника в судовому засіданні 21.01.2020 не забезпечила, хоча належним чином була повідомлена про час, дату та місце розгляду справи.

Суд апеляційної інстанції у відповідності до ст. 269 ГПК України переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього. Суд апеляційної інстанції не обмежений доводами та вимогами апеляційної скарги, якщо під час розгляду справи буде встановлено порушення норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильне застосування норм матеріального права. У суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Розглянувши матеріали справи, апеляційну скаргу, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, колегія суддів апеляційної інстанції встановила наступне.

Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до частин 3 - 5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Згідно з абзацами 1 і 2 ч.3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Відповідно до абзаців 1 - 3 ч.4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

В свою чергу, Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

Аналіз наведених законодавчих положень дає підстави для висновку, що для представництва у суді інтересів держави прокурор за законом має визначити та описати не просто передумови спору, який потребує судового вирішення, а й виокремити ті ознаки, за якими його можна вважати винятком, повинен зазначити, що відбулося порушення або є загроза порушення економічних, політичних та інших державних інтересів внаслідок протиправних дій (бездіяльності) фізичних або юридичних осіб, що вчиняються у відносинах між ними або з державою.

З огляду на викладене необхідно зазначити, що закон не передбачає права прокурора на представництво інтересів суспільства загалом, у цілому.

Процесуальні та матеріальні норми, які регламентують порядок здійснення прокурором представництва у суді, чітко й однозначно визначають наслідки, які настають і можуть бути застосовані у разі, якщо звернення прокурора відбулося із порушенням установленого законом порядку.

Позов у справі, що розглядається, подано прокурором в інтересах держави, а позовні вимоги із посиланнями на положення норм Земельного кодексу України, Закону України «Про оренду землі», Цивільного кодексу України аргументовано тим, що рішення 28 сесії 7 скликання Лучинецької сільської ради від 10.07.2020 «Про укладення договору оренди Лучинецькою сільською радою та ТзОВ «Захід-Агро МХП»» прийнято без проведення земельних торгів, що призвело до незаконного набуття права користування ТзОВ «Захід-Агро МХП» земельною ділянкою загальною площею 14,0011 га., не на конкурсних засадах так і у відсутності в органу уповноваженого державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель повноважень щодо звернення до господарського суду у спірних правовідносинах.

Відповідно до статті 5 Закону України "Про державний контроль за використанням та охороною земель" державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

Таким центральним органом виконавчої влади відповідно до постанови Кабінету Міністрів України № 15 від 14.01.2015 (зі змінами і доповненнями) "Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру" є Державна службу України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр).

Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності та визначено, що в межах своїх повноважень право звертатися до суду з позовом щодо відшкодування втрат сільськогосподарського і лісогосподарського виробництва, а також повернення самовільно чи тимчасово зайнятих земельних ділянок, строк користування якими закінчився.

Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме:

1). функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;

2). функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

Що стосується повноважень з приводу спірних правовідносин, то суд вважає, що до функцій Держгеокадастру не відноситься визнання незаконним (недійсним) рішення органів державної влади та місцевого самоврядування щодо розпорядження землею, визнання недійсними державних актів на право постійного користування чи власності, а також їх повернення з чужого незаконного володіння.

Таким чином, оскільки спірна земельна ділянка є комунальною власністю, Держгеокадастр не наділений повноваженнями розпорядника з усіма повноваженнями власника на захист права власності, а надані законом функції державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі в частині дотримання земельного законодавства не наділяють Держгекадастр правом контролю за реалізацією органом місцевого самоврядування повноважень щодо розпорядження землями територіальної громади, що виключає можливість звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у даній справі.

Суд першої інстанцій, приймаючи оскаржувану ухвалу та повертаючи без розгляду позов прокурора у даній справі, зазначив, що повідомлення Лучинецькій сільській раді про самостійно виявлене прокурором правопорушення здійснено не до, а разом зі зверненням прокурора до суду. За наведених обставин, суд прийшов до висновку про відсутність доказів нездійснення або неналежного здійснення чи бездіяльності своїх повноважень відповідним органом.

Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 45 ГПК України позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу. Відповідачами ж є особи, яким пред`явлено позовну вимогу.

ГПК України взагалі не передбачає можливості поєднання сторін судового процесу в одній особі, не передбачає цей Кодекс і поняття "неналежний позивач", не визначає й механізму заміни останнього, позаяк положення Кодексу спрямовані на вирішення спору, якого не може бути із "самим собою".

Таким чином, у випадку встановлення судом процесуального випадку за якого позивачем і відповідачем у справі є фактично одна і та ж сама особа, розгляд заявленого позову у цій частині є неможливим за відсутністю спору, як такого."

Таким чином, якщо б у даному спорі прокурор звернувся до суду в інтересах Лучинецької сільської ради, визначаючи при цьому в якості співвідповідача сільську раду - то він створив би ситуацію, у якій, з урахуванням позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 07.09.2020 у справі № 917/468/19, позивачем та одним із відповідачів у справі була б одна і так ж особа Лучинецька сільська рада.

Натомість прокурор вказав, що є самостійним позивачем, бо Лучинецька сільська рада - один із співвідповідачів, рішення якої оскаржується.

З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив Лучинецьку сільську раду .одним із співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним та скасування рішення сільської ради, звільнення земельної ділянки, помилковим є висновок суду першої інстанції про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.

З огляду на вищенаведене, апеляційний суд погоджується з доводами апеляційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.

Приписами ст. 13 ГПК України визначено, що судочинство у господарських судах здійснюється на засадах змагальності сторін. Учасники справи мають рівні права щодо здійснення всіх процесуальних прав та обов`язків, передбачених цим Кодексом. Кожна сторона повинна довести обставини, які мають значення для справи і на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень, крім випадків, встановлених законом. Дана норма кореспондується зі ст. 46 ГПК України, в якій закріплено, що сторони користуються рівними процесуальними правами.

Частиною 1 ст. 86 ГПК України встановлено, що суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на всебічному, повному, об`єктивному та безсторонньому дослідженні наявних у справі доказів.

Апелянтом з врахуванням вищенаведених нормам права, належними та допустимими доказами підтверджено свої доводи, викладені в апеляційній скарзі.

Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що ухвала місцевого господарського суду про повернення позовної заяви без розгляду не відповідає нормам чинного законодавства, відтак її слід скасувати, а апеляційну скаргу задоволити.

Керуючись, ст.ст. 255, 269, 271, 275, 277, 280, 282, 284 Господарського процесуального кодексу України, Західний апеляційний господарський суд -

ПОСТАНОВИВ :

1. Апеляційну скаргу Керівника Тисменицької місцевої прокуратури Івано-Франківської області задоволити.

2. Ухвалу Господарського суду Івано-Франківської області від 26.08.2020 у справі № 909/719/20 скасувати.

3. Справу № 909/719/20 направити до Господарського суду Івано-Франківської області для продовження розгляду.

4. Постанова набирає законної сили з дня її прийняття. Порядок та строки оскарження постанов апеляційного господарського суду до суду касаційної інстанції визначені ст. ст. 287-289 ГПК України.

Веб-адреса Єдиного державного реєстру судових рішень, розміщена на офіційному веб-порталі судової влади України в мережі Інтернет: http://reyestr.court.gov.ua/.

Головуючий суддя Н.М. Кравчук

судді Г.Т. Кордюк

Б.Д. Плотніцький