ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"19" січня 2021 р. Справа№ 920/511/20

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Шаптали Є.Ю.

суддів: Куксова В.В.

Тищенко О.В.

при секретарі Токаревій А.Г.

за участю представників сторін: згідно протоколу судового засідання від 19.01.2021.

розглянувши у відкритому судовому засіданні матеріали апеляційної скарги Сумської місцевої прокуратури

на ухвалу Господарського суду Сумської області від 05.10.2020 у справі № 920/511/20 (суддя Заєць С. В., дата підписання повного тексту 08.10.2020)

за позовом Першого заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Сумської міської ради

до відповідачів: 1. Товариства з обмеженою відповідальністю "Адамант-Суми",

2. Управління "Інспекція з благоустрою міста Суми" Сумської міської ради

про визнання незаконним та скасування правового акту, недійсним договору, усунення перешкод у користуванні землею

ВСТАНОВИВ:

Перший заступник керівника Сумської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави звернувся до суду з позовною заявою, відповідно до якої просить суд:

1. визнати недійсним та скасувати дозвіл від 24.02.2020 № 105, виданий Управлінням "Інспекція з благоустрою міста Суми" Сумської міської ради товариству з обмеженою відповідальністю "Адамант-Суми".

2. визнати недійсним договір про відновлення елементів благоустрою від 20.02.2020 № 21, укладений між Управлінням "Інспекція з благоустрою міста Суми" Сумської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Адамант-Суми".

3. зобов`язати товариство з обмеженою відповідальністю "Адамант-Суми" усунути перешкоди в користуванні та розпорядженні земельною ділянкою комунальної власності площею 0,1006 га, що межує із земельною ділянкою з кадастровим номером :02:009:0004 по вул. Воскресенська, 12/1 у м. Суми, шляхом демонтажу та переміщення за її межі паркану та приведення ділянки у попередній належний стан шляхом відновлення ґрунтового покриву та замощення тротуарною плиткою.

В обгрунтування позовних вимог зазначено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Адамант-Суми" порушує права територіальної громади в особі Сумської міської ради, використовуючи земельну ділянку комунальної власності без належних правових підстав, також огородивши цю ділянку парканом, перешкоджає користуванню та розпорядженню нею.

Звернення прокуратури в інтересах держави прокурор обґрунтовує тим, що орган місцевого самоврядування, погодившись із фактами, виявленими прокуратурою, порушень земельного законодавства необхідних заходів не вжив, а вказані інтереси держави залишаються не захищеними та має місце порушення вимог земельного законодавства, тому прокурор вбачає виключні підстави для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Ухвалою Господарського суду Сумської області від 05.10.2020 у справі №920/511/20 позовну заяву заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі позивача - Сумської міської ради до - Товариства з обмеженою відповідальністю «Адамант-Суми» та Управління «Інспекція з благоустрою міста Суми» Сумської міської ради про визнання незаконним та скасування правового акту, недійсним договору, усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою - залишено без розгляду.

Постановляючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції дійшов до висновку про те, що прокуратурою не обґрунтовано в чому саме полягає порушення інтересів держави та не обґрунтовано необхідність захисту інтересів держави, а лише зазначено, що уповноважений орган неналежним чином здійснює відповідні повноваження. Суд вказав, що лише посилання в позовній заяві на те, що спірні правовідносини суттєво порушують інтереси держави, недостатньо для звернення до суду з даним позовом.

Не погодившись із зазначеною ухвалою суду першої інстанції, Сумська місцева прокуратура звернулась до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, у якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Сумської області від 05.10.2020 у справі № 920/511/20 про залишення позовної заяви без розгляду та направити справу для продовження розгляду до Господарського суду Сумської області.

Доводи апеляційної скарги зводяться до того, що прокурор обґрунтував підстави для звернення з позовом в інтересах держави та навів підстави, що беззаперечно свідчать про бездіяльність Сумської міської ради.

Прокурор наполягає, що орган місцевого самоврядування, погодившись із виявленими прокуратурою фактами порушень земельного законодавства, необхідних заходів не вжив, з першого інформування прокуратурою уповноваженого органу минуло більше 4 місяців, що на думку апелянта свідчить про нездійснення Сумською міською радою захисту інтересів держави та територіальної громади в передбаченому законом порядку.

18.11.2020 матеріали справи, разом з апеляційною скаргою, надійшли до Північного апеляційного господарського суду та згідно витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями передані на розгляд колегії суддів у складі: головуючий суддя - Шаптала Є.Ю., судді:Яковлєв М.Л., Куксов В. В.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 23.11.2020 по справі №920/511/20 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою Сумської місцевої прокуратури на ухвалу Господарського суду Сумської області від 05.10.2020 у справі № 920/511/20. Учасникам справи повідомлено про право подати відзив на апеляційну скаргу, відповідь на відзив, заяви, клопотання, заперечення та строки на їх подання. Розгляд справи № 920/511/20 призначено на 15.12.2020 року.

09.12.2020 через канцелярію Північного апеляційного господарського суду від представника Сумської міської ради надійшло клопотання про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, проведення відеоконференції доручити Господарському суду Сумської області.

10.12.2020 через канцелярію Північного апеляційного господарського суду від представника Сумської міської ради надійшло клопотання про участь у судовому засіданні в режимі відеоконференції, проведення відеоконференції доручити Господарському суду Сумської області.

Головуючий суддя Шаптала Є.Ю. 15.12.2020 перебував у відпустці, тому судове засідання, призначене на 15.12.2020, не відбулось.

Розпорядженням керівника апарату Північного апеляційного господарського суду № 09.1-08/5345/20 від 16.12.2020, у зв`язку з перебуванням судді Яковлєва М. Л. у відпустці, призначено повторний автоматизований розподіл справи.

Відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями Північного апеляційного господарського суду від 16.12.2020 матеріали справи, разом з апеляційною скаргою передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючий суддя - Шаптала Є. Ю., судді: Тищенко О. В., Куксов В. В.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 16.12.2020 апеляційну скаргу Сумської місцевої прокуратури на ухвалу Господарського суду Сумської області від 05.10.2020 у справі № 920/511/20 прийняти до свого провадження колегією суддів у визначеному складі та призначено розгляд справи в режимі відео конференції на 19.01.2021. Проведення судового засідання в режимі відеоконференції, що відбудеться 19.01.2021 о 12 год. 40 хв. доручено Господарському суду Сумської області.

Учасники справи своїм процесуальним правом подання відзиву на апеляційну скаргу не скористались.

В судове засідання 19.01.2021 (в режимі відео конференції) з`явились представники прокуратури та Сумської міської ради та надали свої пояснення стосовно доводів викладених в апеляційній скарзі та просили задовольнити її, а оскаржувану ухвалу просили скасувати.

Решта сторін в судове засідання 19.01.2021 своїх представників не направили, про день, час та місце проведення судового засідання були повідомлені належним чином про причини неявки суд не повідомили.

Відповідно до ч.ч. 12, 13 ст. 270 ГПК України неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розглядові справи. Якщо суд апеляційної інстанції визнав обов`язковою участь у судовому засіданні учасників справи, а вони не прибули, суд апеляційної інстанції може відкласти апеляційний розгляд справи.

При цьому, положеннями вказаної статті передбачено право, а не обов`язок суду відкласти апеляційний розгляд справи.

В силу вимог ч. 1 ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод, кожен при вирішенні судом питання щодо його цивільних прав та обов`язків має право на судовий розгляд упродовж розумного строку, дотримання якого є процесуальною гарантією дотримання прав сторін спору.

Дослідивши матеріали справи, з метою дотримання розумних процесуальних строків розгляду апеляційної скарги на рішення місцевого господарського суду, суд апеляційної інстанції вважає можливим розглянути справу за відсутності представників відповідачів.

Згідно з частиною першою статті 270 Господарського процесуального кодексу України у суді апеляційної інстанції справи переглядаються за правилами розгляду справ у порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, передбачених у цій Главі.

У відповідності до вимог ч.ч. 1, 2, 5 ст. 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. В суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Колегія суддів, беручи до уваги межі перегляду справи у апеляційній інстанції, обговоривши доводи апеляційної скарги, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскаржуваної ухвали, дійшла до висновку про те, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала - скасуванню з наступних підстав.

Як вбачається з наведеного вище, перший заступник керівника Сумської місцевої прокуратури Сумської області в інтересах держави звернувся до суду з позовом про визнання незаконним та скасування правового акту, недійсним договору, усунення перешкод у користуванні землею.

В обгрунтування позовних вимог зазначено, що Товариство з обмеженою відповідальністю "Адамант-Суми" порушує права територіальної громади в особі Сумської міської ради, використовуючи земельну ділянку комунальної власності без належних правових підстав, а також перешкоджає користуванню та розпорядженню нею, огородивши цю ділянку парканом.

Звернення прокуратури в інтересах держави прокурор обґрунтовує тим, що орган місцевого самоврядування, погодившись із фактами, виявленими прокуратурою, порушень земельного законодавства необхідних заходів не вжив, а вказані інтереси держави залишаються не захищеними та має місце порушення вимог земельного законодавства, тому прокурор вбачає виключні підстави для представництва інтересів держави у спірних правовідносинах.

Ухвалою Господарського суду Сумської області від 05.10.2020 у справі №920/511/20 позовну заяву заступника керівника Сумської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі позивача - Сумської міської ради до - Товариства з обмеженою відповідальністю «Адамант-Суми» та Управління «Інспекція з благоустрою міста Суми» Сумської міської ради про визнання незаконним та скасування правового акту, недійсним договору, усунення перешкод у користуванні та розпорядженні земельною ділянкою - залишено без розгляду.

Зазначена ухвала мотивована тим, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що спірні правовідносини суттєво порушують інтереси держави, недостатньо для звернення до суду з даним позовом.

Суд дійшов висновку, що прокуратурою не обґрунтовано в чому саме полягає порушення інтересів держави та не обґрунтовано необхідність захисту інтересів держави, а лише зазначено, що уповноважений орган неналежним чином здійснює відповідні повноваження.

Однак, колегія суддів не погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.

За змістом частини 3 статті 4 ГПК України до господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Статтею 53 ГПК України визначено участь у судовому процесі органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Колегія суддів зауважує, що передумовою участі органів та осіб, передбачених статтею 53 ГПК України, в господарському процесі в будь-якій із п`яти форм є набуття ними господарського процесуального статусу органів та осіб, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси інших осіб, та наявність процесуальної правосуб`єктності, яка передбачає процесуальну правоздатність і процесуальну дієздатність.

На відміну від осіб, які беруть участь у справі (позивач, відповідач, третя особа, представник), відповідні органи та особи повинні бути наділені спеціальною процесуальною правоздатністю, тобто здатністю мати процесуальні права та обов`язки органів та осіб, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Така процесуальна правоздатність настає з моменту виникнення у цих осіб відповідної компетенції або передбачених законом повноважень. Необхідною умовою такої участі є норми матеріального права, які визначають випадки такої участі, тобто особи, перелічені статтею 53 ГПК України, можуть звернутися до суду із позовною заявою або беруть участь в процесі лише у випадках, чітко встановлених законом.

Так, відповідно до частин 3-5 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб (крім прокурора), особа, в чиїх інтересах подано позов, набуває статусу позивача.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу. Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року.

Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Аналіз наведених законодавчих приписів дає підстави для висновку, що прокурор має право звернутися до господарського суду з позовом в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або в інтересах держави з позовом, в якому зазначено про відсутність органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, або з позовом в інтересах держави, зазначивши про відсутність у відповідного органу повноважень щодо звернення до господарського суду. При цьому у будь-якому разі наявність підстав для представництва інтересів держави має бути обґрунтована прокурором у позовній заяві відповідно до приписів наведених норм.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтерес держави" висловив міркування, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Із врахуванням того, що "інтерес держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Ці міркування Конституційний Суд зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак висловлене Судом розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону "Про прокуратуру".

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 зі справи N806/1000/17).

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

(2) у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Колегія суддів звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. (аналогічну правову позицію викладено у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17 та від 20.09.2018 у справі №924/1237/17).

В той же час, бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Аналогічний висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

У даній справі, звертаючись із позовною заявою в інтересах держави, прокурор зазначив про наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді з огляду на те, що органом, до компетенції якого віднесенні повноваження щодо захисту інтересів держави та територіальної громади - Сумською міською радою, неналежним чином здійснювались свої повноваження, оскільки з огляду на виявлені прокуратурою факти порушення земельного законодавства, з чим орган місцевого самоврядування погодився, Сумською міською радою необхідних заходів не вжито.

Колегія суддів погоджується з твердженням скаржника про те, що підставою звернення прокурора з позовною заявою став саме факт нездійснення Сумською міською радою, як органом, уповноваженим здійснювати функції у спірних відносинах, покладених на нього законом обов`язків із захисту інтересів територіальної громади.

При цьому, з матеріалів справи вбачається, що на виконання вимог абзаців 3 і 4 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурором було повідомлено позивачів про намір подати позов в інтересах держави в їх особі.

Колегія суддів вважає, що висновок суду першої інстанції про те, що в матеріалах справи відсутні документи в підтвердження того, що прокурор звертався до позивача з пропозицією самостійно звернутись до суду, спростовується вищенаведеними правовими позиціями.

Також, колегією суддів враховано наявні в матеріалах справи листи, направлені прокурором Сумській міській раді:

- від 23.01.2020, в якому зокрема прокурор повідомив, що у випадку невиконання чи неналежного виконання органами місцевого самоврядування своїх повноважень прокуратурою вирішуватиметься питання про вжиття заходів представницького характеру на захист інтересів держави;

- від 13.04.2020, в якому зокрема повідомлено, що в разі невжиття необхідних заходів, вирішуватиметься питання про представництво прокурором інтересів держави.

Так, прокурор вказує, що встановивши факт неправомірного використання земельної ділянки комунальної власності, позивач замість самостійного вжиття заходів цивільно-правового характеру та звернення до суду із позовами, надіслав листи до органів прокуратури стосовно проведеним ними дій: зокрема листи від 14.01.2020 та від 21.04.2020, у яких Сумська міська рада не вказала жодних заперечень щодо представництва прокурором інтересів держави, тобто щодо пред`явлення прокурором позову.

При цьому, 26.05.2020, прокурор повідомив позивача про те, що ним буде подано позов.

Відповідно до п. 81 постанови Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора причини не звернення з позовом з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Щодо висновку суду стосовно відсутності обгрунтування прокурором підстав для звернення до суду з даним позовом судова колегія зазначає наступне.

Наведені вище положення законодавства передбачають, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Отже, достатньою підставою для звернення прокурора до суду з позовом в інтересах держави в особі органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкту владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, є, зокрема, нездійснення чи здійснення неналежним чином вказаними органами такого захисту самостійно.

При цьому, можливість чи неможливість самостійного звернення вказаних органів до суду жодним чином не впливає на наявність підстав для представництва інтересів держави в суді прокуратурою.

Ключовим для встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суд прокуратурою є саме доведення обставин нездійснення чи неналежного здійснення відповідним органом захисту інтересів держави, а не неможливість реалізації такого захисту самим позивачем.

А тому, з висновками суду щодо лише посилань прокуратури в позовній заяві на те, що спірні правовідносини суттєво порушують інтереси держави, що є недостатнім для звернення до суду з даним позовом, суд апеляційної інстанції погодитись не може.

За таких обставин, звертаючись до суду із цим позовом, прокурор відповідно до вимог статті 23 Закону України "Про прокуратуру" та статті 53 ГПК України обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави у суді, визначив, у чому саме полягає порушення інтересів держави та правильно визначив орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

За таких обставин, враховуючи нездійснення позивачами захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, незвернення до суду із відповідним позовом, колегія суддів погоджується із доводами, наведеними прокурором у апеляційній скарзі, про те, що у даному випадку прокурором обґрунтовано наявність підстав для звернення до суду з цим позовом в інтересах держави в особі Сумської міської ради, а тому висновки суду першої інстанції про залишення позову без розгляду є помилковими, а відтак - оскаржувана ухвала підлягає скасуванню, а справа - передачі до суду першої інстанції.

Згідно з ст. 17 Закону України "Про виконання рішень і застосування практики Європейського суду з прав людини" суди застосовують при розгляді справ Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод та практику Європейського суду з прав людини, як джерело права.

Суд враховує, що Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення.

У рішенні Суду у справі Трофимчук проти України № 4241/03 від 28.10.2010 Європейським судом з прав людини зазначено, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довід сторін.

За змістом рішення Європейського суду з прав людини у справі "Кузнєцов та інші проти Російської Федерації" зазначено, що одним із завдань вмотивованого рішення є продемонструвати сторонам, що вони були почуті, вмотивоване рішення дає можливість стороні апелювати проти нього, нарівні з можливістю перегляду рішення судом апеляційної інстанції.

Так, у своїх рішеннях Європейський суд з прав людини зазначає, що хоча національний суд має певну свободу розсуду щодо вибору аргументів у тій чи іншій справі та прийняття доказів на підтвердження позицій сторін, орган влади зобов`язаний виправдати свої дії, навівши обґрунтування своїх рішень (див. рішення у справі "Суомінен проти Фінляндії" (Suominen v. Finland), № 37801/97, п. 36, від 1 липня 2003 року).

Ще одне призначення обґрунтованого рішення полягає в тому, щоб продемонструвати сторонам, що вони були почуті. Крім того, вмотивоване рішення дає стороні можливість оскаржити його та отримати його перегляд вищестоящою інстанцією. Лише за умови винесення обґрунтованого рішення може забезпечуватись публічний контроль здійснення правосуддя (див. рішення у справі "Гірвісаарі проти Фінляндії" (Hirvisaari v. Finland), №49684/99, п. 30, від 27 вересня 2001 року).

Суд апеляційної інстанції зазначає, що враховуючи положення ч. 1 ст. 9 Конституції України та беручи до уваги ратифікацію Законом України від 17.07.1997 р. N 475/97-ВР Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року і Першого протоколу та протоколів N 2,4,7,11 до Конвенції та прийняття Закону України від 23.02.2006 р. N3477-IV (3477-15) "Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини", суди також повинні застосовувати Конвенцію про захист прав людини і основоположних свобод (Рим, 4 листопада 1950 року) та рішення Європейського суду з прав людини як джерело права.

Відповідно до п. 4 ч. 1 ст. 280 ГПК України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Частиною 3 ст. 271 ГПК України встановлено, що у випадках скасування судом апеляційної інстанції ухвал про відмову у відкритті провадження у справі або заяви про відкриття справи про банкрутство, про повернення позовної заяви або заяви про відкриття справи про банкрутство, зупинення провадження у справі, закриття провадження у справі, про залишення позову без розгляду або залишення заяви у провадженні справи про банкрутство без розгляду справа (заява) передається на розгляд суду першої інстанції.

З огляду на вищевикладені обставини колегія суддів вважає, що судом першої інстанції при винесенні оскаржуваної ухвали було порушено норми процесуального права, у зв`язку з чим вона підлягає скасуванню, а справа підлягає передачі на розгляд Господарського суду Сумської області.

У зв`язку зі скасуванням ухвали місцевого господарського з передачею справи на розгляд суду першої інстанції, розподіл сум судового збору повинен бути здійснений судом першої інстанції за результатами розгляду ним справи, згідно із загальними правилами ст. 129 ГПК України.

Керуючись ст.ст. 74, 129, 269, 275, 280, 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд, -

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Сумської місцевої прокуратури - задовольнити.

2. Ухвалу Господарського суду Сумської області від 05.10.2020 у справі № 920/511/20 - скасувати.

3. Матеріали справи №920/511/20 направити для продовження розгляду до Господарського суду Сумської області.

Постанова суду набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду в порядку та строки, передбачені ГПК України.

Повний текст постанови складено та підписано 01.02.2021.

Головуючий суддя Є.Ю. Шаптала

Судді В.В. Куксов

О.В. Тищенко