ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 січня 2021 року

м. Київ

справа № 917/341/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Уркевича В. Ю. - головуючого, Чумака Ю. Я., Мачульського Г. М.

за участю секретаря судового засідання Брінцової А. М.,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Харківської обласної прокуратури

на ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 (суддя Солодюк О. В.) і постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 (головуючий суддя Здоровко Л. М., судді Бородіна Л. І., Лакіза В. В.) у справі

за позовом першого заступника керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області

до відповідачів: 1) Фермерського господарства «Берегове», 2) Давидівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області,

третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області,

про визнання незаконними та скасування рішень, визнання недійсним та припинення на майбутнє договору оренди землі, визнання недійсною та припинення на майбутнє додаткової угоди до договору оренди землі, зобов`язання повернути земельну ділянку

за участю представників:

прокурора - Гребеник І. А.,

відповідача-1 - не з`явився,

відповідача-2 - не з`явився,

третьої особи - не з`явився,

ВСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Перший заступник керівника Лубенської місцевої прокуратури Полтавської області (далі - прокурор) звернувся до Господарського суду Полтавської області з позовом до Фермерського господарства «Берегове» (далі - ФГ «Берегове», відповідач-1) і Давидівської сільської ради Пирятинського району Полтавської області (далі - Давидівська сільрада, відповідач-2) про:

- визнання незаконними та скасування рішень Давидівської сільради від 12.12.2012 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду ФГ «Берегове» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах населеного пункту Давидівської сільської ради» та від 22.12.2017 № 133а «Про продовження договору оренди земельної ділянки для ведення товарного виробництва в межах с. Кроти ФГ «Берегове»;

- визнання недійсними та припинення на майбутнє договору оренди землі від 12.12.2012 № 02 і додаткової угоди від 29.12.2017 про внесення змін до договору оренди землі, укладені між Давидівською сільрадою та ФГ «Берегове» щодо земельної ділянки, яка знаходиться в межах населеного пункту, загальною площею 20,50 га, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, кадастровий номер :03:001:0069;

- зобов`язання ФГ «Берегове» повернути територіальній громаді Давидівської сільради Пирятинського району Полтавської області в особі Давидівської сільради земельну ділянку, кадастровий номер :03:001:0069, загальною площею 20,50 га, яка знаходиться в межах населеного пункту Давидівської сільради, шляхом підписання акта приймання-передачі.

2. Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржувані рішення Давидівської сільради прийняті, а договір оренди землі та додаткова угода до нього укладені з порушенням статей 124, 134 Земельного кодексу України, а саме без проведення земельних торгів. Крім того, на земельну ділянку з кадастровим номером :03:001:0069 не був розроблений агрохімічний паспорт, що суперечить пункту 3.5. наказу Міністерства аграрної політики та продовольства України від 11.10.2011 № 536 «Про затвердження Порядку ведення агрохімічного паспорта поля, земельної ділянки».

3. Прокурор зазначив, що його звернення до суду спрямоване на задоволення суспільної потреби у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання про передачу в оренду земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної форми власності, яке проведено з порушенням вимог чинного законодавства.

4. Як вказав прокурор, у спірних правовідносинах Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру та її територіальні органи не уповноважені на звернення з позовом до суду про визнання незаконними рішень Давидівської сільради і визнання договору оренди землі та додаткової угоди до нього недійсними, тому прокурор пред`явив цей позов в інтересах держави як позивач самостійно.

5. Крім того, обґрунтовуючи подання позову в якості позивача, прокурор посилається на те, що Давидівська сільрада сама порушила вимоги земельного законодавства України.

6. Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 18.03.2019 залучено до участі у справі в якості третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі - ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, третя особа).

Фактичні обставини справи, встановлені судами

7. Рішенням Давидівської сільради від 12.12.2012 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду «Берегове» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах населеного пункту Давидівської сільської ради» затверджено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду ФГ «Берегове» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва загальною площею 20,50 га в територіальних межах Давидівської сільради.

8. На підставі вищевказаного рішення 12.12.2012 між ФГ «Берегове» та Давидівською сільрадою укладено договір оренди землі № 02 (далі - договір).

9. Рішенням Давидівської сільради від 22.12.2017 № 133а «Про продовження договору оренди земельної ділянки для ведення товарного виробництва в межах с. Кроти ФГ «Берегове» продовжено договір оренди земельної ділянки від 12.12.2012 № 02, термін дії додаткової угоди до договору установлено на сім років.

10. На підставі зазначеного рішення 29.12.2012 між ФГ «Берегове» та Давидівською сільрадою укладено додаткову угоду до договору.

11. Копії вказаних рішень, договору та додаткової угоди додані до позовної заяви прокурора.

12. Спірна земельна ділянка знаходиться в межах населеного пункту с. Кроти Пирятинського району Полтавської області.

13. Згідно з відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно спірна земельна ділянка відноситься до комунальної форми власності та є власністю територіальної громади в особі Давидівської сільради.

Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій

14. Ухвалою Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 залишено позов без розгляду на підставі пункту 1 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

15. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що земельна ділянка, про яку йдеться в оскаржуваних рішеннях та оспорюваних угодах, належить до комунальної власності, тому прокурором в даному спорі неправильно визначено позивача за вимогами про захист інтересів держави та є орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах. За таких обставин суд дійшов висновку, що у прокурора відсутні підстави для звернення із даним позовом самостійно, отже, господарським судом помилково відкрито провадження у даній справі за позовом прокурора.

16. Постановою Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 залишено без змін.

17. Суд апеляційної інстанції, посилаючись на статтю 23 Закону України «Про прокуратуру» та правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), зазначив, що у спірних правовідносинах Давидівська сільрада наділена повноваженнями щодо розпорядження земельною ділянкою комунальної власності, яка є предметом оспорюваних рішень і договору; Давидівська сільрада є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, тому має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави, а отже, у правовідносинах, що склались, прокурор міг звернутися з позовом лише в інтересах держави в особі Давидівської сільради.

18. Апеляційний господарський суд також вказав, що визначення відповідачем особи, яка, за твердженням прокурора, неналежно здійснює свої повноваження, не свідчить про відсутність органу, в інтересах якого має бути поданий позов. Отже, прокурор дійшов необґрунтованого і безпідставного висновку про те, що відсутній орган, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту інтересів територіальної громади в судовому порядку у випадку їх порушення органом, який її представляє у спірних правовідносинах.

19. Крім того, прокурор на порушення норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру» не звертався до Давидівської сільради із зверненням в порядку статті 23 вказаного Закону, відповідно і відсутні підстави стверджувати, що захист інтересів територіальної громади не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.

20. Суд апеляційної інстанції також дійшов висновку, що відсутність повноважень у Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області звертатися до суду із вимогами, заявленими у цій справі, не дає в даному випадку правових підстав прокурору самостійно звертатися до суду із цим позовом.

21. Разом з тим, враховуючи правовий висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 (провадження № 12-194гс19), апеляційний господарський суд зазначив, що позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати і в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).

Короткий зміст наведених у касаційній скарзі вимог

22. У грудні 2020 року до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга заступника керівника Харківської обласної прокуратури, в якій прокурор просить скасувати постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 у справі №917/341/19 і передати справу для продовження розгляду до цього суду.

Рух касаційної скарги

23. Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 21.12.2020 касаційну скаргу передано на розгляд колегії суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду: Уркевич В. Ю. - головуючий (суддя-доповідач), Мачульський Г. М., Краснов Є. В.

24. Згідно з витягом з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи (касаційної скарги, апеляційної скарги, заяви) між суддями від 29.12.2020 у зв`язку з перебуванням судді Краснова Є. В. на лікарняному здійснено повторний автоматизований розподіл даної справи, за результатами якого визначено колегію суддів у складі: Уркевич В. Ю. - головуючий (суддя-доповідач), Чумак Ю. Я., Мачульський Г. М.

25. Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 29.12.2020 клопотання заступника керівника Харківської обласної прокуратури про поновлення строку на касаційне оскарження задоволено, поновлено строк на касаційне оскарження, відкрито касаційне провадження за касаційною скаргою заступника керівника Харківської обласної прокуратури на ухвалу Господарського суду Полтавської області від 28.05.2019 і постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 у справі № 917/341/19, призначено касаційну скаргу до розгляду у відкритому судовому засіданні на 27.01.2021. Надано учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу з доказами надсилання копій відзиву та доданих до нього документів іншим учасникам справи до 18.01.2021.

АРГУМЕНТИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

Доводи касаційної скарги

26. Скарга мотивована неправильним застосуванням судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», порушенням норм статей 45, 53, пункту 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

27. Скаржник вказує, що необхідність захисту прокурором інтересів держави у даній справі зумовлена тим, що відповідачем-2 як органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у даних правовідносинах, допущено порушення вимог земельного законодавства.

28. Крім того, прокурор зазначає, що судом попередньої інстанції не враховано висновків, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-160гс18), від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) та від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 917/468/19 та постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/11885/16.

29. У судовому засіданні прокурор підтримав касаційну скаргу та просив її задовольнити.

30. Інші учасники справи правом на подання письмового відзиву на касаційну скаргу, передбаченим статтею 295 Господарського процесуального кодексу України, не скористалися, у судове засідання своїх представників не направили, хоча були повідомлені про дату, час і місце судового засідання належним чином.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Оцінка аргументів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

31. Відповідно до частини першої статті 300 Господарського процесуального кодексу України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.

32. Згідно з абзацом 2 частини другої статті 287 Господарського процесуального кодексу України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пунктах 2, 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.

33. Обґрунтовуючи касаційну скаргу, прокурор посилається на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону України «Про прокуратуру», порушення норм статей 45, 53, пункт 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

34. Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіривши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення з таких підстав.

35. Законом України від 02.06.2016 № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)» Конституцію України доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

36. Згідно із частинами третьою, п`ятою статті 53 Господарського процесуального кодексу України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

37. Відповідно до частини четвертої статті 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

38. Статтею 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру» (в редакції, чинній на момент подання позову) визначено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді інтересів громадянина (громадянина України, іноземця або особи без громадянства) у випадках, якщо така особа не спроможна самостійно захистити свої порушені чи оспорювані права або реалізувати процесуальні повноваження через недосягнення повноліття, недієздатність або обмежену дієздатність, а законні представники або органи, яким законом надано право захищати права, свободи та інтереси такої особи, не здійснюють або неналежним чином здійснюють її захист. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (частина друга). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци 1, 2 частини третьої). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 частини четвертої).

39. У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, що питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи його законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1 - 3 частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

40. На необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва наголосила Велика Палата Верховного Суду й у постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), зазначивши, що системне тлумачення абзацу 1 частини третьої статті 23 Закону дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

41. Водночас у розумінні положень пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом. При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).

42. Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (пункт 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19).

43. При цьому у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19 (пункт 70)) зазначено, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази про вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту.

44. Позов у справі, судові рішення в якій переглядаються, подано прокурором в інтересах держави, а позовні вимоги із посиланнями на положення статей 124, 134 Земельного кодексу України, статей 203, 215, 216 Цивільного кодексу України і статей 23, 24 Закону України «Про прокуратуру» обґрунтовано тим, що, приймаючи оскаржувані рішення та укладаючи спірний договір та додаткову угоду до нього, Давидівська сільрада порушила норми чинного законодавства.

45. Як вказано судами попередніх інстанцій, прокурор у позовній заяві зазначив, що орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, дотриманням вимог земельного законодавства в процесі укладення цивільно-правових угод, передачі у власність, надання у користування, в тому числі в оренду, вилучення (викупу) земельних ділянок - ГУ Держгеокадастру у Полтавській області, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду, а Давидівська сільрада, на користь якої необхідно повернути спірні землі, розпорядилася ними з порушенням вимог чинного законодавства (без земельних торгів (аукціону)), тому прокурор з метою захисту інтересів держави звертається з даним позовом до суду самостійно як позивач.

46. Відповідно прокурор у позовній заяві вказав, що він пред`явив даний позов в інтересах держави, враховуючи, що чинним законодавством визначено орган, уповноважений державою здійснювати функції контролю за використанням та охороною земель, однак у вказаного державного органу відсутні повноваження щодо звернення до суду.

47. Колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду щодо зазначених доводів прокурора та відповідних висновків судів попередніх інстанцій зазначає таке.

48. Згідно із частинами першою - третьою статті 78 Земельного кодексу України право власності на землю - це право володіти, користуватися і розпоряджатися земельними ділянками. Право власності на землю набувається та реалізується на підставі Конституції України, цього Кодексу, а також інших законів, що видаються відповідно до них.

49. Статтею 84 Земельного кодексу України передбачено, що у державній власності перебувають усі землі України, крім земель комунальної та приватної власності. Право державної власності на землю набувається і реалізується державою через органи виконавчої влади відповідно до повноважень, визначених цим Кодексом.

50. Згідно із частинами першою та другою статті 83 Земельного кодексу України землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. У комунальній власності перебувають: а) усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності; б) земельні ділянки, на яких розташовані будівлі, споруди, інші об`єкти нерухомого майна комунальної власності незалежно від місця їх розташування.

51. Відповідно до частин першої та другої статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

52. Статтею 12 Земельного кодексу України, пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» передбачено, що сільська, селищна, міська рада здійснює передачу у власність або надання у користування земельних ділянок виключно відповідно до закону.

53. Відповідно до частини першої статті 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами.

54. Згідно із частинами першою та другою статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок державної або комунальної власності здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки. Передача в оренду земельних ділянок державної або комунальної власності здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами другою, третьою статті 134 цього Кодексу.

55. Відповідно до пункту 12 розділу X «Перехідні положення» Земельного кодексу України (у редакції, що діяла на момент прийняття спірних рішень та укладення спірного договору) до розмежування земель державної і комунальної власності повноваження щодо розпорядження землями в межах населених пунктів, крім земель, переданих у приватну власність, та земель, на яких розташовані державні, в тому числі казенні, підприємства, господарські товариства, у статутних фондах яких державі належать частки (акції, паї), здійснюють відповідні сільські, селищні, міські ради, а за межами населених пунктів - відповідні органи виконавчої влади.

56. Як встановлено судами попередніх інстанцій, прокурор звернувся з позовними вимогами про визнання незаконними та скасування рішень Давидівської сільради від 12.12.2012 «Про затвердження проекту землеустрою, щодо відведення земельної ділянки та передачі її в оренду ФГ «Берегове» для ведення товарного сільськогосподарського виробництва в межах населеного пункту Давидівської сільської ради» та від 22.12.2017 № 133а «Про продовження договору оренди земельної ділянки для ведення товарного виробництва в межах с. Кроти ФГ «Берегове», визнання недійсними та припинення на майбутнє договору оренди землі від 12.12.2012 № 02 щодо земельної ділянки, яка знаходиться в межах населеного пункту Давидівської сільради, загальною площею 20,50 га, кадастровий номер :03:001:0069, для ведення товарного сільськогосподарського виробництва та додаткової угоди про внесення змін до договору оренди землі, яка укладена 29.12.2017, а також зобов`язання ФГ «Берегове» повернути територіальній громаді в особі Давидівської сільради земельну ділянку шляхом підписання акта приймання-передачі.

57. Згідно з відомостями з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно спірна земельна ділянка, яка є предметом оспорюваних рішень Давидівської сільради, договору та додаткової угоди, знаходиться в межах населеного пункту с. Кроти Пирятинського району Полтавської області, відноситься до комунальної форми власності та є власністю територіальної громади в особі Давидівської сільради.

58. Отже, правильним є висновок судів попередніх інстанцій, що органом, якому надано право на розпорядження спірною земельною ділянкою, є Давидівська сільрада.

59. При цьому у разі порушення права на земельну ділянку його захист, у тому числі у визначений статтями 21, 393 Цивільного кодексу України та пунктом «г» частини третьої статті 152 Земельного кодексу України спосіб, здійснюється власником земельної ділянки або її землекористувачем, а, відповідно, право на звернення із таким позовом належить власнику, землекористувачу цієї ділянки або особі, яка відповідно до законодавства уповноважена та має право в інтересах власника земельної ділянки або землекористувача звертатись за захистом його порушеного права із одночасним обґрунтуванням в позовній заяві підстав для звернення уповноваженої особи із позовом в інтересах власника земельної ділянки або землекористувача.

60. Тому у даному спорі є орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів територіальної громади у спірних правовідносинах, -Давидівська сільрада.

61. Щодо доводів прокурора про те, що, приймаючи оскаржувані рішення та укладаючи спірний договір та додаткову угоду до нього, саме Давидівська сільрада порушила норми чинного законодавства, у зв`язку з чим, зокрема, цей орган і було визначено відповідачем, суд касаційної інстанції зазначає таке.

62. Велика Палата Верховного Суду в постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) вказала, що господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, в якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності (пункт 42 постанови). У випадку звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі компетентного органу фактичним позивачем є держава, і саме вона набуває процесуальної дієздатності та є учасником справи (пункт 51 постанови).

63. У постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) Велика Палата Верховного Суду також звернула увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно (пункти 45, 47 постанови).

64. Крім того, у пункті 38 постанови від 15.09.2020 у справі № 469/1044/17 (провадження № 14-317цс19) Велика Палата Верховного Суду вказала, що за певних обставин прокурор може звертатися до суду в інтересах держави і в особі органу місцевого самоврядування, зокрема тоді, коли цей орган є стороною правочину, про недійсність якого стверджує прокурор. Оскільки таку позовну вимогу вправі заявити, зокрема, будь-яка сторона правочину, відповідний орган як така сторона може бути позивачем. У такій ситуації прокурор для представництва інтересів держави в особі компетентного органу як сторони правочину має продемонструвати, що цей орган не здійснює або неналежним чином здійснює захист відповідних інтересів, не реагуючи на повідомлення прокурора про наявність підстав для звернення до суду (абзац третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»; див. також висновки, висловлені Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (пункти 77- 83)).

65. З огляду на викладене суд апеляційної інстанції правильно зазначив, що хибними є доводи прокурора про те, що оскільки Давидівська сільрада є суб`єктом, який прийняв рішення, на підставі якого укладено договір оренди землі та є стороною цього договору оренди, зазначене унеможливлює звернення до суду прокурором в інтересах Давидівської сільради як позивача.

66. Крім того, як вказано судами попередніх інстанцій, прокурор також просить зобов`язати ФГ «Берегове» повернути територіальній громаді в особі Давидівської сільради земельну ділянку, кадастровий номер :03:001:0069, загальною площею 20,50 га, яка знаходиться в межах населеного пункту Давидівської сільради, шляхом підписання акта приймання-передачі. Для даних позовних вимог Давидівська сільрада повинна бути в статусі позивача.

67. З урахуванням викладеного колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що в силу положень статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор мав звертатись з відповідним позовом в інтересах держави в особі Давидівської сільради до ФГ «Берегове».

68. Разом з тим прокурор у порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», мав до подання позову звернутись до Давидівської сільради для надання можливості відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

69. І не вжиття таких заходів у розумний строк з боку вказаного органу або немотивована відмова вжити такі заходи є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності, які дають підстави прокурору для звернення з позовом до суду в інтересах держави.

70. Однак, як встановлено апеляційним господарським судом, прокурор до Давидівської сільради із таким зверненням не звертався, відповідно і відсутні підстави стверджувати, що захист інтересів територіальної громади не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах.

71. Стосовно висновків судів попередніх інстанцій про участь у спірних правовідносинах Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області суд касаційної інстанції зазначає таке.

72. Відповідно до частин першої та четвертої статті 122 Земельного кодексу України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб. Центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, крім випадків, визначених частиною восьмою цієї статті, у власність або у користування для всіх потреб.

73. Згідно зі статтею 187 Земельного кодексу України контроль за використанням та охороною земель полягає в забезпеченні додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями і громадянами земельного законодавства України.

74. За змістом статті 2 Закону України від 19 червня 2003 року № 963-IV «Про державний контроль за використанням та охороною земель» (далі - Закон № 963-IV) серед основних завдань державного контролю за використанням та охороною земель є забезпечення додержання органами державної влади, органами місцевого самоврядування, фізичними та юридичними особами земельного законодавства України.

75. Відповідно до частини першої статті 5 Закону № 963-IV державний контроль за використанням та охороною земель усіх категорій та форм власності здійснює центральний орган виконавчої влади, який забезпечує реалізацію державної політики у сфері нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі.

76. Водночас відповідно до статті 15-2 Земельного кодексу України до повноважень центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі, у сфері земельних відносин, належить організація та здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

77. Постановою Кабінету Міністрів України від 22.07.2016 № 482 доповнено Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затверджене постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15 «Про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру», підпунктами 25-1 - 25-10 щодо повноважень цього центрального органу виконавчої влади в частині здійснення державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх форм власності.

78. Згідно з пунктом 25-1 Положення Держгеокадастр відповідно до покладених на нього завдань організовує та здійснює державний нагляд (контроль): за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за: проведенням землеустрою, виконанням заходів, передбачених проектами землеустрою, зокрема за дотриманням власниками та користувачами земельних ділянок вимог, визначених у проектах землеустрою; дотриманням порядку визначення та відшкодування втрат сільськогосподарського та лісогосподарського виробництва.

79. Наведене свідчить, що органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різних функції, а саме: 1) функцію розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності; 2) функцію органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності.

80. Як було встановлено судами попередніх інстанцій та зазначено вище, спірна земельна ділянка відноситься до земель комунальної власності, право розпорядження якою належить територіальній громаді Давидівської сільради. Звідси ГУ Держгеокадастру у Полтавській області в цьому разі не наділено повноваженнями щодо звернення до суду з позовними вимогами, заявленими у цій справі.

81. Разом з тим, як правильно зазначив суд апеляційної інстанції, відсутність повноважень у ГУ Держгеокадастру у Полтавській області звертатися до суду із вимогами, заявленими у цій справі, не дає в даному випадку правових підстав прокурору права самостійно звертатися до суду із цим позовом.

82. На підставі зазначеного колегія суддів погоджується з висновком судів попередніх інстанцій про недоведення прокурором підстав для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, оскільки прокурором не дотримано вимог статті 53 Господарського процесуального кодексу України і статті 23 Закону України «Про прокуратуру».

83. Відповідно до пунктів 1, 2 частини першої статті 226 Господарського процесуального кодексу України суд залишає позов без розгляду, якщо: 1) позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності; 2) позовну заяву не підписано або підписано особою, яка не має права підписувати її, або особою, посадове становище якої не вказано.

84. У пункті 54 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати і в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду).

85. Звідси є обґрунтованим висновок суду апеляційної інстанції, що місцевий господарський суд помилково зазначив, що у прокурора немає процесуальної дієздатності щодо підписання та подання позову у спірних правовідносинах, і залишив позов без розгляду на підставі пункту 1 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (якщо позов подано особою, яка не має процесуальної дієздатності), що разом з тим не вплинуло на правильність правової кваліфікації спірних правовідносин та не призвело до ухвалення неправильного рішення.

86. Щодо доводів скаржника про те, що судом апеляційної інстанції не враховано висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-160гс18), від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18) та від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19), у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 917/468/19 та постанові Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/11885/16, суд касаційної інстанції зазначає таке.

87. Як вбачається з постанов Великої Палати Верховного Суду від 20.11.2018 у справі № 5023/10655/11 (провадження № 12-160гс18), від 26.02.2019 у справі № 915/478/18 (провадження № 12-245гс18), постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 20.05.2019 у справі № 826/11885/16, позов у цих справах прокурором в інтересах держави не подавався, тобто правовідносини не є подібними із правовідносинами, що виникли у справі, судові рішення в якій переглядаються.

88. Так, у справі № 5023/10655/11 Державне підприємство «Львівський бронетанковий завод» звернулося до Державного підприємства «Завод ім. В. О. Малишева» із заявою про визнання банкрутом.

89. Предметом спору у справі № 915/478/18 за позовом Одеської регіональної служби державного ветеринарно-санітарного контролю та нагляду на державному кордоні та транспорті є стягнення з Товариства з обмеженою відповідальністю сільськогосподарського підприємства «Нібулон» заборгованості за надані ветеринарно-санітарні послуги.

90. У справі № 826/11885/16 позов був поданий Публічним акціонерним товариством «Київський річковий порт» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправною бездіяльності Держгеонадр України, яка полягала у невчиненні дій щодо продовження дії спеціального дозволу на користування надрами, зобов`язання продовжити дію вказаного дозволу шляхом видачі відповідного наказу та внесення відповідної інформації до електронної інформаційної бази даних спеціальних дозволів на користування надрами.

91. Разом з тим висновок, викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) щодо необхідності обґрунтування прокурором наявності підстав для представництва судом апеляційної інстанції при розгляді цієї справи № 917/341/19 врахований.

92. Постановою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 917/468/19 залишено без змін з мотивів, викладених у цій постанові, судові рішення, згідно з якими позовну заяву та додані до неї матеріали повернуто прокурору на підставі пункту 4 частини п`ятої статті 174 Господарського процесуального кодексу України, тобто у зв`язку з відсутністю підстав для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

93. У справі № 917/468/19 Верховний Суд зазначив, що, звертаючись із позовом, зокрема, до Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області, та визначаючи як орган, що уповноважений на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах саме Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, прокурор фактично створив парадоксальну ситуацію, за якої позивачем та одним із відповідачів у справі є одна і так ж особа - Держгеокадастр. Звідси при встановленні судом процесуального випадку, за якого позивачем і відповідачем у справі є фактично одна і та ж сама особа розгляд заявленого позову у цій частині є неможливим за відсутністю спору як такого. Разом з тим у справі, судові рішення в якій переглядаються, прокурор не звертався з позовом в інтересах держави в особі Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області, тобто правовідносини у справах № 917/468/19 та № 917/341/19 не є подібними.

94. За таких обставин, перевіривши застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права на підставі встановлених судами фактичних обставин справи та в межах наведених у касаційній скарзі прокурора доводів, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, Верховний Суд дійшов висновку про необґрунтованість скарги та про відсутність підстав для скасування оскаржуваного судового рішення.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

95. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 308 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої інстанції та апеляційної інстанції без змін, а скаргу без задоволення.

96. Згідно з положеннями статті 309 Господарського процесуального кодексу України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

97. Зважаючи на викладене, касаційну скаргу прокурора слід залишити без задоволення, а постанову суду апеляційної інстанції - без змін.

Щодо судових витрат

98. За змістом пункту 2 частини четвертої статті 129 Господарського процесуального кодексу України у разі відмови в позові судові витрати, пов`язані з розглядом справи, покладаються на позивача.

99. З огляду на висновок Верховного Суду про залишення касаційної скарги прокурора без задоволення судові витрати, понесені у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, покладаються на скаржника.

Керуючись статтями 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 Господарського процесуального кодексу України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:

1. Касаційну скаргу Заступника керівника Харківської обласної прокуратури залишити без задоволення.

2. Постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.10.2020 у справі № 917/341/19 залишити без змін.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною й оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя В. Ю. Уркевич

Судді: Ю. Я. Чумак

Г. М. Мачульський