УХВАЛА

м. Київ

26.01.2021Справа №905/526/19
За позовом Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області, Донецька область, м. Волноваха

до 1. Донецької обласної державної адміністрації, обласної військово-цивільної адміністрації, Донецька область, м. Краматорськ,

2. Колективного підприємства "Мар`їнське мисливсько-риболовецьке господарство" Українського товариства мисливців та рибалок, Донецька область, Мар`їнський район, м. Курахове,

3. Донецького обласного управління лісового та мисливського господарства, Донецька область, м. Лиман

про визнання недійсними пункту 4 розпорядження та договору, -

Суддя Морозов С.М.

За участю представників сторін:

від прокуратури: не з`явились;

від відповідача-1: не з`явились;

від відповідача-2: не з`явились;

від відповідача-3: не з`явились.

ВСТАНОВИВ:

19 березня 2019 року до Господарського суду Донецької області від Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області (позивач) надійшла позовна заява №264вих-19 від 13.03.2019 року про:

- визнання недійсним п. 4 розпорядження голови Державної обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації (відповідач-1) №411 від 19.05.2016 "Про надання в користування мисливських угідь на території Донецької області" в частині надання мисливських угідь Колективного підприємства "Мар`їнське мисливсько-риболовецьке господарство" Українського товариства мисливців та рибалок (відповідач-2), площею 116400,2400 га;

- визнання недійсним договору про умови ведення мисливського господарства від 14.06.2016, укладений між Донецького обласного управління лісового та мисливського господарства (відповідач-3) та відповідачем-2, площею 116400,2400 га.

Позовні вимоги обґрунтовані тим, що Договір про умови ведення мисливського господарства від 14.06.2016 та розпорядження голови Державної обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації (відповідач-1) №411 від 19.05.2016 "Про надання в користування мисливських угідь на території Донецької області" не відповідають вимогам ст. 22 Закону України "Про мисливське господарство та полювання", оскільки всупереч її норм Колективному підприємству "Мар`їнське мисливсько-риболовецьке господарство" Українського товариства мисливців та рибалок надано у користування для ведення мисливського господарства мисливські угідді площею 116 400,2400 га без погодження органів місцевого самоврядування.

Ухвалою Господарського суду Донецької області від 905/526/19 позовну заяву Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області було передано за виключною підсудністю до Господарського суду міста Києва.

Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями встановлено, що справу №905/526/19 передано судді Морозову С.М.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 26.04.2019 року у справі №905/526/19 позовну заяву №264вих-19 від 13.03.2019 року Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області залишено без руху та надано строк для усунення встановлених недоліків позовної заяви протягом 10 (десяти) днів з дня вручення даної ухвали.

17.05.2019 року засобами поштового зв`язку Керівником Волноваської місцевої прокуратури Донецької області до суду була направлена заява про усунення недоліків позовної заяви та позовна заява №01-35/0547вих19 від 17.05.2019. Вказана заява надійшла до суду 22.05.2019.

Окрім того, до вказаної заяви позивачем додано клопотання про витребування у відповідача-1 засвідчену копію карти-схеми угідь та опис меж із визначенням власників (землекористувачів) та віданням певного органу місцевого самоврядування визначеним мисливським угіддям, площею 116400,2400 га, переданих Колективному підприємству "Мар`їнське мисливсько-риболовецьке господарство" Українського товариства мисливців та рибалок за Договором про умови ведення мисливського господарства від 14.06.2016 року.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 27.05.2019 прийнято позовну заяву до розгляду та відкрити провадження у справі за правилами загального позовного провадження. Підготовче засідання у справі призначено на 09.07.2019. Також вказаною ухвалою витребувано у Донецької обласної державної адміністрації, обласної військово-цивільної адміністрації належним чином засвідчену копію для долучення до матеріалів справи карту-схему угідь та опис меж із визначенням власників (землекористувачів) та віданням певного органу місцевого самоврядування визначеним мисливським угіддям, площею 116400,2400 га, переданих Колективному підприємству "Мар`їнське мисливсько-риболовецьке господарство" Українського товариства мисливців та рибалок за Договором про умови ведення мисливського господарства від 14.06.2016 року.

12.06.2019 до суду від відповідача-1 надійшов відзив на позовну заяву разом з копіями документів на вимогу ухвали суду, 18.06.2019 - надійшов відзив відповідача-3 в якому просить залишити без розгляду позов прокурора через відсутність у прокурора підстав для звернення до суду та наявність правової позиції Верховного Суду та клопотання про розгляд справи за відсутності представника.

21.06.2019 до суду надійшла відповідь на відзив від прокурора, а також відзив на позовну заяву від відповідача-2, в якому останній вказує на наявність правових позицій Верховного Суду щодо відсутності у прокурора законних підстав для звернення до суду.

01.07.2019 до суду від відповідача-1 надійшли заперечення на відповідь на відзив.

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 09.07.2019 судом було відкладено підготовче засідання до 17.09.2019.

В підготовчому засіданні 17.09.2019 судом було оголошено перерву до 26.11.2019.

Ухвалою від 26.11.2019 року провадження у справі зупинено до закінчення розгляду Верховним Судом касаційної скарги Заступника прокурора Донецької області на постанову Північного апеляційного господарського суду від 18.02.2019 у справі №905/1566/17.

22.10.2020 року від відповідача-3 до суду надійшли пояснення, в яких він зазначає, що справу №905/1566/17 Верховним Судом розглянуто та винесено постанову від 01.09.2020 року.

У зв`язку з перебуванням судді Морозова С.М. у період з 27.10.2020 року по 25.11.2020 року на лікарняному, ухвалою Господарського суду міста Києва від 26.11.2020 поновлено провадження у справі №905/526/19 та призначено підготовче засідання на 26.01.2021.

Супровідним листом №02-42/619/2020 від 29.12.2020 до суду від Господарського суду Донецької області надійшли за належністю письмові пояснення Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області на виконання ухвали Господарського суду міста Києва від 26.11.2020.

04.01.2021 до суду від відповідача-3 надійшло клопотання про розгляд справи за відсутності представника.

22.01.2021 до суду від відповідача-2 надійшли письмові пояснення відповідно яких останній просить залишити позовну заяву Волноваської місцевої прокуратури Донецької області без розгляду у зв`язку з відсутністю у прокурора підстав для представництва в суді.

В підготовче засідання 26.01.2021 представники прокуратури та відповідачів не з`явились, про час та місце повідомлені належним чином, проте в матеріалах справи наявне клопотання відповідача-3 про розгляд справи за відсутності представника.

Дослідивши в підготовчому засіданні матеріали справи, письмові пояснення Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області та відповідача, суд ухвалив залишити позов Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області без розгляду, з огляду на наступне.

Предметом розгляду у даній справі є позовні вимоги Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області про визнання недійсним п. 4 розпорядження голови Донецької обласної державної адміністрації, керівника обласної військово-цивільної адміністрації №411 від 19.05.2016 та визнання недійсним договору про умови ведення мисливського господарства від 14.06.2016, укладеного між Донецьким обласним управлінням лісового та мисливського господарства та Колективним підприємством "Мар`їнське мисливсько-риболовецьке господарство" Українського товариства мисливців та рибалок.

Звертаючись до суду із позовом про визнання недійсним п. 4 вказаного розпорядження та договору, прокурор посилався на те, що вони порушують вимоги ст. 22 Закону України "Про мисливське господарство та полювання", оскільки прийняті без належного та повного погодження надання в користування угідь з усіма власниками та користувачами земельних ділянок.

Відповідно до частин третьої - п`ятої статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф.В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява № 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Разом з цим, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

З огляду на наведене, враховуючи роль прокуратури в демократичному суспільстві та необхідність дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Так, положення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною 4 цієї статті (абзаци 1 і 2 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Ключовим для застосування вказаної норми є поняття "інтерес держави".

В Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

Оскільки "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Тому, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.

Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци 1-3 частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру").

Суд зазначає, що системне тлумачення положень частин 3-5 статті 53 Господарського процесуального кодексу України і частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" дозволяє дійти висновку, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати такий захист у спірних правовідносинах; 2) якщо немає органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.

Водночас тлумачення пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України з урахуванням практики Європейського суду з прав людини свідчить, що прокурор може представляти інтереси держави в суді тільки у виключних випадках, які прямо передбачені законом.

При цьому розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини 2 статті 129 Конституції України).

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" має прояв в пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він обізнаний про порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" має прояв в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Суд звертає увагу на те, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно. Разом з тим прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено у пункті 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

У справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням порядку надання у користування мисливських угідь, посилаючись при цьому на положення статей 13, 14, Конституції України, статей 10, 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні", статей 10, 22 Закону України "Про мисливське господарство та полювання", згідно з якими земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, є об`єктами права власності Українського народу, земля перебуває під особливою охороною держави, а органи місцевого самоврядування представляють відповідні територіальні громади, які мають повноваження щодо розпорядженнями землями та надання в користування мисливських угідь.

На думку прокурора, неправомірні дії Донецької обласної державної адміністрації порушують державні інтереси, оскільки внаслідок таких дій не лише абсолютно проігноровано встановлену законом процедуру надання мисливських угідь у користування, а й обмежено право користування, володіння та розпорядження власників та користувачів земельних ділянок, що передані у користування відповідачу-2.

Звертаючись до суду з цим позовом Керівник Волноваської місцевої прокуратури Донецької області зазначив, що Донецьке обласне управління лісового та мисливського господарства як територіальний орган Держлісагентства України є співвідповідачем за цим позовом, з огляду на нездійснення належного захисту інтересів держави спеціально уповноваженим органом, тому не може бути залучений до участі у справі як позивач.

Згідно зі ст. 37 Закону України "Про мисливське господарство та полювання" державний контроль у галузі мисливського господарства та полювання здійснюється Кабінетом Міністрів України, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику із здійснення державного нагляду (контролю) у сфері охорони навколишнього природного середовища, місцевими державними адміністраціями, іншими державними органами відповідно до законодавства.

За змістом пунктів 1, 4 Положення про Державне агентство лісових ресурсів України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 №521, таким центральним органом виконавчої влади є Державне агентство лісових ресурсів України, яке реалізує державну політику у сфері лісового та мисливського господарства, а також здійснює державне управління в галузі ведення лісового і мисливського господарства, а також державного контролю за дотриманням вимог нормативно-правових актів щодо ведення лісового господарства; організовує ведення лісовпорядкування та впорядкування мисливських угідь.

Обставини дотримання прокурором встановленої частинами 3, 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" процедури, яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до приписів статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган держави (за його наявності), виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутись до суду з метою захисту інтересів держави.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення (пункт 79 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).

Водночас, у цій справі Керівник Волноваської місцевої прокуратури Донецької області звернувся до суду самостійно без попереднього звернення до компетентного органу та зазначення його у позові позивачем, яким у цьому випадку є Державне агентство лісових ресурсів України, таким чином позбавивши останнього можливості відреагувати на порушення інтересів держави, натомість безпідставно залучивши його територіальний орган співвідповідачем за поданим позовом.

Отже, суд дійшов висновку про недотримання у цьому випадку прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру" та непідтвердження підстав представництва.

При цьому, при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки, наведені у постанові Верховного Суду від 01.09.2020 у справі №905/1566/17.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшла висновку про те, що, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19.02.2019 у справі №925/226/18.

Таким чином, оскільки суд дійшов висновку про відсутність у даному випадку законних підстав для представництва прокурором інтересів держави, позов Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області слід залишити без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись ст. ст. 226, 233-235 Господарського процесуального кодексу України, Господарський суд міста Києва, -

УХВАЛИВ:

1. Позов Керівника Волноваської місцевої прокуратури Донецької області до Донецької обласної державної адміністрації, обласної військово-цивільної адміністрації, Колективного підприємства "Мар`їнське мисливсько-риболовецьке господарство" Українського товариства мисливців та рибалок та Донецького обласного управління лісового та мисливського господарства про визнання недійсними пункту 4 розпорядження та договору залишити без розгляду.

2. Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та може бути оскаржена в порядку та строк, передбачені ст. ст. 254-256 Господарського процесуального кодексу України.

Суддя C.М. Морозов