ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

12 січня 2021 року

м. Київ

справа № 922/526/19

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:

Могил С.К. - головуючий (доповідач), Волковицька Н.О., Случ О.В.

за участю секретаря судового засідання Кравчук О.І.

та представників

Офіса Генерального прокурора: Голуб Є.В.,

відповідача-1: не з`явились,

відповідача-2: не з`явились,

відповідача-3: не з`явились,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Прокурора Харківської області

на постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.07.2020

та ухвалу Господарського суду Харківської області від 01.10.2019

у справі № 922/526/19

за позовом Заступника керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області

до:

1. Головного управління Держгеокадастру у Харківській області;

2. ОСОБА_1 ;

3. Фермерського господарства "Ранг"

про визнання незаконним та скасування наказу, визнання недійсним договору оренди, суборенди земельної ділянки, скасування їх державної реєстрації та повернення земельної ділянки площею 11, 4318 га,

В С Т А Н О В И В:

У лютому 2019 року Заступник керівника Ізюмської місцевої прокуратури Харківської області звернувся до Господарського суду Харківської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Харківській області, ОСОБА_1 та Фермерського господарства "Ранг" про: визнання незаконним та скасування наказу ГУ Держгеокадастру у Харківській області "Про передачу в оренду земельної ділянки" від 26.09.2014 № 2306-СГ; визнання недійсним договору оренди землі сільськогосподарського призначення для ведення фермерського господарства, площею 11,4318 га, який укладено 21.11.2014 між ГУ Держземагентства у Харківській області та ОСОБА_1 , та скасування державної реєстрації права оренди земельної ділянки; визнання недійсним договору суборенди земельної ділянки сільськогосподарського призначення, площею 11,4318 га, який укладено 06.01.2017 між ОСОБА_1 та ФГ "Ранг", та скасування державної реєстрації права суборенди земельної ділянки; зобов`язання повернути земельну ділянку загальною площею 11,4318 га, яка розташована за межами населених пунктів Кіндрашівської сільської ради Куп`янського району Харківської області, кадастровий номер :02:000:0608 вартістю 317 820,32 грн. державі в особі ГУ Держгеокадастру у Харківській області.

Позовні вимоги мотивовано тим, що звертаючись до ГУ Держземагенства у Харківській області із заявою про отримання земельної ділянки, ОСОБА_1 не мав на меті створити нове фермерське господарство, а його дії були спрямовані на отримання ФГ "Ранг" в користування спірної земельної ділянки за спрощеною процедурою - без проведення земельних торгів (аукціону), передбачених ст.ст. 124, 134 Земельного кодексу України у відповідній редакції.

В обґрунтування наявності підстав для представництва інтересів в суді прокурор зазначив необхідність вирішення проблем суспільного значення, існування яких виправдовує застосування механізму повернення спірної землі із незаконного користування відповідачів. На думку прокурора, порушення інтересів держави полягає в недотриманні ГУ Держземагентства у Харківській області вимог спеціального законодавства, що призвело до незаконної передачі у користування ОСОБА_1 , а згодом в суборенду ФГ "Ранг" без проведення обов`язкових земельних торгів (аукціону), чим підривається авторитет держави в особі органів виконавчої влади, які уповноважені на виконання функцій держави та реалізації державної політики на конкретній території. З огляду на те, що ГУ Держгеокадастру у Харківській області є органом, уповноваженим державою на здійснення державного нагляду (контролю) в агропромисловому комплексі у частині дотримання земельного законодавства, використання та охорони земель усіх категорій та форм власності, у т.ч. законності укладення цивільно-правових угод з цих питань, і є відповідачем у даній справі, прокурор звернувся до суду з даним позовом самостійно.

Ухвалою Господарського суду Харківської області від 01.10.2019 (суддя Жиляєв Є.М.), залишеною без змін постановою Східного апеляційного господарського суду від 27.07.2020 (колегія суддів у складі: Пушай В.І. - головуючий, Істоміна О.А., Пелипенко Н.М.), позов залишено без розгляду на підставі п. 1 ч. 1 ст. 226 ГПК України.

Судові рішення мотивовані тим, що прокурором безпідставно при подані позову до суду не визначено орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах у даній справі, не обґрунтовано наявність підстав для представництва інтересів держави у даній справі, а також не наведено обставин нездійснення уповноваженими органами наданих їм повноважень. При цьому суди обох інстанцій зазначили, що органом, уповноваженим здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка наділена повноваженнями щодо розпорядження спірними земельними ділянками, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, відтак самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави. Крім того, Голова Держгеокадастру наділений повноваженнями самостійно скасовувати акти своїх територіальних органів, тобто, усунення порушеного права держави може відбуватися і у позасудовій процедурі. Таким чином, на виконання ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор був зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це Держгеокадастр, який мав розглянути таке звернення та за наявності підстав мав право самостійно скасувати наказ ГУ Держгеокадастру у Харківській області "Про передачу в оренду земельної ділянки" від 26.09.2014 № 2306-СГ, або здійснювати у обраний прокурором спосіб захист інтересів держави у спірних правовідносинах, однак вказаного не зробив.

Не погоджуючись з постановою апеляційного та ухвалою місцевого господарських судів, Прокурор Харківської області звернувся до Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та прийняти нове рішення, яким позов задовольнити в повному обсязі. Скаржником вмотивовано подання касаційної скарги на підставі абз. 2 ч. 2 ст. 287 ГПК України, а саме - судами обох інстанцій неправильно застосовано норми ст. 1311 Конституції України, ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", ст. 226 ГПК України, у зв`язку з чим вони дійшли помилкових висновків залишення позову без розгляду.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 15.10.2020 відкрито провадження за касаційною скаргою, призначено останню до розгляду на 10.11.2020 та надано строк на подання відзиву на касаційну скаргу до 03.11.2020.

До Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду 03.11.2020 надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому відповідач-3 просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін, посилаючись на помилковість доводів скаржника та правильність висновків судів обох інстанцій.

Ухвалою Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 10.11.2020 оголошено перерву до 17.11.2020.

Розгляд касаційної скарги у справі не відбувся 17.11.2020 у зв`язку з перебуванням головуючого судді на лікарняному.

Ухвалою від 24.12.2020 призначено касаційну скаргу до розгляду на 12.01.2021.

Заслухавши доповідь головуючого судді та пояснення прокурора, переглянувши в касаційному порядку постанову апеляційного та ухвалу місцевого господарських судів, колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для часткового задоволення касаційної скарги, з огляду на таке.

Статтею 6 Конституції України передбачено, що органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України.

Відповідно до ст. 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Згідно з п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.

Згідно з ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді.

Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.

Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень.

Частинами 1, 3 ст. 4 ГПК України визначено, що право на звернення до господарського суду в установленому цим Кодексом порядку гарантується. Ніхто не може бути позбавлений права на розгляд його справи у господарському суді, до юрисдикції якого вона віднесена законом. До господарського суду у справах, віднесених законом до його юрисдикції, мають право звертатися також особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб.

Відповідно до ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Водночас, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Виходячи з аналізу наведених правових норм, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. При цьому, в кожному конкретному випадку прокурор при зверненні до суду з позовом повинен довести існування обставин порушення або загрози порушення інтересів держави.

Так, Конституційний Суд України у своєму рішенні від 08.04.1999 № 3-рп/99 з`ясовуючи поняття "інтереси держави" визначив, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорони землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо.

З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (ч. 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України).

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття "інтереси держави" має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 1311 Конституції України та ст. 23 Закону України "Про прокуратуру".

З огляду на викладене, з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 1311 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Таким чином, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Враховуючи зазначене, наявність інтересів держави повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом.

Аналогічна правова позиція викладена у постановах об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та від 15.05.2019 у справі № 911/1497/18.

Разом з тим, участь прокурора в судовому процесі можлива за умови, крім іншого, обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах суб`єктом влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, або підтверджено відсутність такого органу (ч. ч. 3, 4 ст. 53 ГПК України, ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру").

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокурором у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Нездійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

При цьому прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень для захисту інтересів держави.

У кожному такому випадку прокурор повинен навести, а суд перевірити причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 № 1604 (2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві права" передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

При цьому, на сьогодні однозначною є практика ЄСПЛ, яка відстоює позицію про можливість участі прокурора у справі тільки за наявності на це підстав.

В свою чергу, Велика Палата Верховного Суду вже звертала увагу на те, що якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність органу, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу (пункт 70 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц). Тобто, суд самостійно перевіряє, чи справді відсутній орган, що мав би для захисту інтересів держави звернутися до суду з таким позовом як заявив прокурор. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України "Про прокуратуру" застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження з такого захисту (пункт 70 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26 червня 2019 року у справі № 587/430/16-ц). Іншими словами, прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це відповідного суб`єкта лише тоді, коли той має повноваження здійснювати захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах, але не здійснює чи неналежно їх здійснює.

Судами обох інстанцій встановлено, що уповноваженим органом здійснювати функції держави у спірних правовідносинах є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка наділена повноваженнями щодо розпорядження спірними земельними ділянками, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, відтак самостійно має право звертатися до суду з метою здійснення захисту прав та охоронюваних законом інтересів держави. Таким чином, прокурор був зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це Держгеокадастр, однак до позовної заяви не додано доказів попереднього повідомлення цього органу про зазначене порушення.

Водночас колегія суддів звертає увагу на постанову Верховного Суду від 07.09.2020 у справі № 917/468/19, у якій Суд дійшов таких висновків: ".. органи Держгеокадастру можуть виконувати, зокрема, дві абсолютно різні функції, а саме:

- функції розпорядника земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності від імені власника, яким є держава Україна, з усіма повноваженнями власника на захист права власності;

- функції органу державного нагляду (контролю) за дотриманням земельного законодавства, використанням та охороною земель усіх категорій і форм власності, у тому числі за дотриманням органами державної влади, органами місцевого самоврядування, юридичними та фізичними особами вимог земельного законодавства та встановленого порядку набуття і реалізації права на землю.

У вказаному висновку колегія суддів звертається до правової позиції, що викладена у постановах Верховного Суду від 13.11.2018 у справі № 920/1/18, від 05.02.2019 у справі № 910/7813/18.

Поряд із цим, відповідно до пункту 7 Положення (Положення про державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 № 15) Держгеокадастр здійснює свої повноваження безпосередньо і через утворені в установленому порядку територіальні органи.

Згідно з положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, затвердженого наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 № 333, ГУ Держгеокадастру в області є територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру і їй підпорядковане. Відповідно до пункту 3 цього положення завданням Головного управління є реалізація повноважень Держгеокадастру на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці.

Аналіз вказаного дає підстави стверджувати, що Головне управління Держгеокадастру у Полтавській області (Відповідач 1) є лише територіальним органом Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Позивача) і яке створено саме з метою реалізація повноважень останньої на території Полтавської області.

Таким чином, звертаючись з позовом у даній справі, зокрема, до Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області та визначаючи в якості органу, що уповноважений на здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах саме Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру прокурор фактично створив парадоксальну ситуацію за якої Позивачем та одним із відповідачів у справі є одна і так ж особа - Держгеокадастр.

Відповідно до ч.ч. 2, 3 ст. 45 ГПК України позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу. Відповідачами ж є особи, яким пред`явлено позовну вимогу.

ГПК України взагалі не передбачає можливості поєднання сторін судового процесу в одній особі, не передбачає цей Кодекс і поняття "неналежний позивач", не визначає й механізму заміни останнього, позаяк положення Кодексу спрямовані на вирішення спору, якого не може бути із "самим собою".

Таким чином, у випадку встановлення судом процесуального випадку за якого позивачем і відповідачем у справі є фактично одна і та ж сама особа, розгляд заявленого позову у цій частині є неможливим за відсутністю спору, як такого."

Аналогічно і у даному спорі, якщо б прокурор звернувся до суду в інтересах Державної служби України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр), яка, як зазначили суди обох інстанцій, наділена повноваженнями щодо розпорядження спірними земельними ділянками, є самостійною юридичною особою з відповідною процесуальною дієздатністю, визначаючи при цьому в якості співвідповідача ГУ Держгеокадастру у Харківській області - то він створив би ситуацію, у якій, з урахуванням позиції Верховного Суду, викладеній у постанові від 07.09.2020 у справі № 917/468/19, позивачем та одним із відповідачів у справі була б одна і так ж особа - Держгеокадастр.

Натомість прокурор вказав, що є самостійним позивачем, бо ГУ Держгеокадастру у Харківській області - один зі співвідповідачів, наказ якого оскаржується через недотримання вимог законодавства стосовно передання земельної ділянки в користування для ведення фермерського господарства. Цим прокурор навів підставу для представництва інтересів держави в суді.

З огляду на те, що прокурор у позовній заяві навів підставу для представництва інтересів держави, обґрунтував, у чому полягає порушення цих інтересів, визначив ГУ Держгеокадастру у Харківській області одним із співвідповідачів у справі та заявив вимогу про визнання незаконним і скасування його оскарженого наказу, помилковим є висновок суду першої інстанції, який не спростував суд апеляційної інстанції, про неможливість захисту прокурором інтересів держави за вимогами, які заявив прокурор.

Тому Верховний Суд погоджується з доводами касаційної скарги про те, що прокурор підтвердив підстави для представництва інтересів держави у цій справі та звернувся до суду як самостійний позивач.

Подібного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 15.01.2020 у справі № 698/119/18.

Враховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій про залишення позову прокурора без розгляду в даному випадку. Разом з тим, оскільки суди не здійснювали розгляд позовних вимог по суті, колегія суддів в силу меж перегляду справи в касаційній інстанції, передбачених ст. 300 ГПК України, зазначає, що вимога прокурора, викладена у касаційній скарзі, про прийняття нового рішення про задоволення позову в повному обсязі є передчасною, у зв`язку з чим касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскаржувані ухвала та постанова судів першої та апеляційної інстанцій підлягають скасуванню, а справа - передачі до місцевого господарського суду для продовження розгляду.

Оскільки справа передається до суду першої інстанції для продовження розгляду, розподіл судових витрат не здійснюється.

Керуючись ст.ст. 300, 301, 304, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд, -

П О С Т А Н О В И В:

Касаційну скаргу Прокурора Харківської області задовольнити частково.

Постанову Східного апеляційного господарського суду від 27.07.2020 та ухвалу Господарського суду Харківської області від 01.10.2019 у справі № 922/526/19 скасувати.

Справу № 922/526/19 передати до Господарського суду Харківської області для продовження розгляду.

Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий суддя Могил С.К.

Судді: Волковицька Н.О.

Случ О.В.