ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"17" вересня 2020 р. Справа№ 925/683/18

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Скрипки І.М.

суддів: Тищенко А.І.

Михальської Ю.Б.

при секретарі судового засідання Довбні А.Л.

за участю представників сторін згідно протоколу судового засідання від 17.09.2020

розглянувши у відкритому судовому засіданні в приміщенні суду апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради на ухвалу Господарського суду Черкаської області від 18.04.2019 (повний текст ухвали підписано 25.04.2019).

у справі №925/683/18 (суддя Довгань К.І.)

за позовом заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради

до Товариства з обмеженою відповідальністю "Каштан-Плюс" (відповідач 1)

Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради (відповідач 2)

про визнання недійсними додаткових угод до договору поставки товару та стягнення 100147,01 грн.

В судовому засіданні 17.09.2020 відповідно до ст.ст. 240, 283 ГПК України оголошено вступну та резолютивну частину постанови.

ВСТАНОВИВ:

Ухвалою Господарського суду міста Києва від 18.04.2019 у справі №925/683/18 позов Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради до Товариства з обмеженою відповідальністю "Каштан-Плюс" та Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради про визнання недійсними додаткових угод до договору поставки товару та стягнення 100 147,01 грн. залишено без розгляду.

Не погоджуючись з прийнятою ухвалою, Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради 26.04.2019 звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить оскаржувану ухвалу скасувати.

Апеляційна скарга обґрунтована неправильним застосуванням судом норм матеріального права (ст. 131-1 Конституції України, ст. 23 Закону України «Про прокуратуту»), порушенням норм процесуального права (ст.ст. 4, 7, 53, 86 ГПК України) та невідповідністю висновків, викладених в оскаржуваній ухвалі, обставинам справи.

Прокурор вказує, що суд не з`ясував чи потребують захисту державні інтереси у цьому випадку, чи замінює прокурор у цьому судовому провадженні орган, уповноважений на виконання відповідних функцій, який не здійснює захист або робить це неналежно.

Прокурор доводить, що сторонами, всупереч інтересів держави, без будь - яких належних на те підстав, в порушення Закону України «Про публічні закупівлі» та положень договору, укладено додаткові угоди, згідно яких суттєво збільшено ціну за одиницю товару, що порушує основні принципи, передбачені ст. 3 Закону України «Про публічні закупівлі», а саме максимальної економії та ефективності на всіх стадіях закупівель.

Зазначає, що виконання зобов`язань за додатковими угодами, укладеними з порушенням законодавства у сфері публічних закупівель, призвело до нераціонального та неефективного використання бюджетних коштів, що не відповідає меті Закону України «Про публічні закупівлі» та принципам, за якими мають здійснюватися публічні закупівлі, закріпленими в ст. 3 даного Закону.

Наголошує, що виплата коштів у зв`язку з укладанням додаткових угод до договору зумовили витрату коштів місцевого бюджету в розмірі 100 147,01 грн.

На думку прокурора, протиправність дій Черкаської міської ради та бездіяльність Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради та міської ради, не узгоджується з нормами матеріального права, та підриває авторитет держави, порушує установлені на державному рівні принципи законності.

Відповідно до витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями Північного апеляційного господарського суду від 17.05.2019 апеляційну скаргу прокурора передано на розгляд судді Скрипці І.М., сформовано колегію суддів у складі: головуючий суддя Скрипка І.М., судді Михальська Ю.Б., Тищенко А.І.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 22.05.2019 відкрито апеляційне провадження, розгляд справи призначено на 20.06.2019.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 20.06.2019 зупинено апеляційне провадження у справі № 925/683/18 до розгляду Великою Палатою Верховного Суду справи №587/430/16-ц.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 09.06.2020 поновлено провадження у справі, розгляд справи призначено на 23.07.2020.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 23.07.2020 відкладено розгляд справи на 17.09.2020, враховуючи неявку представників позивача - 2, відповідачів 1 та 2.

Прокурор в судовому засіданні апеляційної інстанції 17.09.2020 підтримав доводи апеляційної скарги з підстав, викладених у ній, просив її задовольнити, оскаржувану ухвалу скасувати.

Представники позивачів 1, 2, відповідачів 1, 2 в судове засідання апеляційної інстанції 17.09.2020 не з`явились, про дату, час та місце розгляду були повідомлені належним чином, причини неявки представників позивача - 2 та відповідача - 2 суду невідомі.

25.08.2020 від представника позивача - 1 надійшло клопотання про розгляд справи без його участі у зв`язку з зайнятістю в іншому судовому засіданні.

14.09.2020 від представника відповідача - 1 надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, яке обґрунтовано зайнятістю представника в судових засіданнях 17.09.2020 у справах №580/1973/20, №580/1881/20 в Черкаському окружному адміністративному суді, яке було залишено судом без задоволення у зв`язку з його необґрунтованістю та недоведеністю, а також з урахуванням строків розгляду апеляційної скарги на ухвалу суду, визначених ч.2 ст. 273 ГПК України.

Виклики і повідомлення здійснюються шляхом вручення ухвали в порядку, передбаченому цим Кодексом для вручення судових рішень (ч. 3 ст. 120 ГПК України).

Учасники процесу були належним чином повідомлені про час та місце судового засідання, про що свідчать наявні в матеріалах справи докази.

Враховуючи положення ч. 12 ст. 270 ГПК України, відповідно до якого неявка сторін або інших учасників справи, належним чином повідомлених про дату, час і місце розгляду справи, не перешкоджає розгляду справи, зважаючи на те, що явка представників позивачів 1, 2 та відповідачів 1, 2 обов`язковою в судове засідання не визнавалась, судова колегія вважає за можливе розглянути справу у їх відсутність за наявними у справі матеріалами.

Відповідно до ч. 1 ст. 271 ГПК України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції розглядаються в порядку, передбаченому для розгляду апеляційних скарг на рішення суду першої інстанції з урахуванням особливостей, визначених цією статтею.

У відповідності до вимог ч.ч. 1, 2, 5 ст. 269 ГПК України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. В суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

У відповідності до ст. 129 Конституції України та ч. 1 ст. 74 ГПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

При цьому колегія суддів зазначає, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довод сторін (рішення Суду у справі Трофимчук проти України no.4241/03 від 28.10.2010).

Колегія суддів, беручи до уваги межі перегляду справи у апеляційній інстанції, заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи апеляційної скарги, дослідивши матеріали оскарження, заслухавши пояснення прокурора у справі, перевіривши правильність застосування господарським судом при прийнятті оскарженої ухвали норм процесуального права, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з огляду на наступне.

Як вбачається з матеріалів справи та встановлено судом першої інстанції, у червні 2018 Заступник керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти і гуманітарної політики Черкаської міської ради звернувся до Господарського суду Черкаської області з позовом до Товариства з обмеженою відповідальністю "Каштан-Плюс" та Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради про визнання недійсною додаткової угоди № 2 до договору поставки № 140 від 30.05.2017, укладеної 11.07.2017 між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю "Каштан-Плюс" в частині збільшення ціни за одиницю наступного товару: апельсин, яблука свіжі, сухофрукти суміш (яблука, груші), морква, буряк, цибуля, перець, гарбузи, петрушка, капуста свіжа, капуста квашена, томатна паста, горошок зелений консервований, квасоля консервована, томати солоні, огірки солоні, визнання недійсною додаткову угоду № 8 до договору поставки № 140 від 30.05.2017, укладену 12.12.2017 між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю "Каштан-Плюс" та стягнення з ТОВ "Каштан-Плюс" 100 147,01 грн. надмірно сплачених бюджетних коштів.

Позов обґрунтовано тим, що 30.05.2017 між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради (далі - Замовник), Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради (далі - Платник) та Товариством з обмеженою відповідальністю "Каштан - Плюс" (далі - Постачальник) укладено договір поставки товару № 140, відповідно до умов якого Постачальник (ТОВ "Каштан-Плюс") зобов`язався поставити, а Платник в порядку та на умовах, визначених Договором, зобов`язався прийняти й оплатити Постачальнику продукти харчування, напої, тютюн та супутню продукцію за асортиментом та цінами, зазначеними у Специфікації Товару, що додається до Договору і є його невід`ємною частиною (п. 1.1. договору).

Додатковими угодами № 2 від 11.07.2017 та № 8 від 12.12.2017 сторонами внесено зміни до договору поставки № 140 на підставі п.п. 2, 7 ч.4 ст.36 Закону України "Про публічні закупівлі", досягнуто згоди про збільшення ціни одиниці товару, що закуповується за договором.

Прокурор вважає, що умовами договору поставки товару № 140 від 30.05.2017 його сторонами не було передбачено порядку зміни цін, які застосовуються в договорі про закупівлю на випадок зміни встановленого згідно із законодавством органами державної статистики індексу споживчих цін. Це нібито не дозволяє вносити зміни до договору закупівлі і є порушенням п. 7 ч. 4 ст. 36 Закону України "Про публічні закупівлі".

На думку прокурора, відповідачі при укладенні додаткової угоди № 2 повинні були керуватися відомостями про індекс споживчих цін, які оприлюднює не Держстат України, а регіональне відділення Держстату України в Черкаській області за місцем знаходження постачальника по договору поставки товару № 140 ТОВ "Каштан-Плюс". Прокурор керується тим, що відомості Держстату України містять лише дані по групах продуктів (наприклад, овочі, фрукти в цілому), а відомості регіонального відділення Держстату містять більш детальні дані про різновиди фруктів-овочів всередині своєї групи і такі індекси споживчих цін є меншими, ніж індекс споживчих цін по групі в цілому.

Рішенням Господарського суду Черкаської області від 27.09.2018, залишеним без змін постановою Північного апеляційного господарського суду від 17.12.2018, в позові відмовлено.

Постановою Верховного Суду від 26.02.2019 вказані рішення та постанова скасовані, справу передано до суду першої інстанції на новий розгляд.

Направляючи справу на новий розгляд, суд касаційної інстанції вказав на те, що матеріали даної справи не містять доказів неможливості самостійного захисту інтересів держави Черкаською обласною радою та Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради як юридичною особою і органом, уповноваженими здійснювати у спірних відносинах відповідні функції, а також неналежності здійснення ними такого захисту.

З матеріалів справи вбачається, що 30.05.2017 між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради проведені відкриті торги UA-2017-02-21-000045-b на закупівлю продуктів харчування, напоїв, тютюну та супутньої продукції Черкаського навчально - виховного об`єднання "Дошкільний навчальний заклад - загальноосвітня школа І-ІІ ступенів № 36" з очікуваною вартістю предмету закупівлі 44831400,24 грн. за весь період дії договору.

Торги проведено відповідно до тендерної документації на закупівлю затвердженої протоколом засідання тендерного комітету № 33 від 27.02.2017 із змінами, затвердженими протокольним рішенням тендерного комітету від 20.03.2017 № 46.

Між Департаментом економіки та розвитку Черкаської міської ради, Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради та товариством з обмеженою відповідальністю "Каштан - Плюс" укладено договір поставки товару № 140, відповідно до умов якого Постачальник (ТОВ "Каштан-Плюс") зобов`язався поставити, а Платник в порядку та на умовах, визначених Договором, зобов`язався прийняти й оплатити Постачальнику продукти харчування, напої, тютюн та супутню продукцію за асортиментом та цінами, зазначеними у Специфікації Товару, що додається до Договору і є його невід`ємною частиною (п. 1.1. договору).

Ціна договору становила 42 000 058,00 грн. з ПДВ (п. 3.2. договору).

Остаточний розрахунок за товар Платник мав здійснити шляхом перерахування грошових коштів на розрахунковий рахунок Постачальника на умовах відстрочки платежу до 10 (десяти) банківських днів з моменту поставки товару на умовах розділу 5 Договору (п. 4.2 договору).

Договір вважається укладеним і вступає в силу з моменту його підписання Сторонами та скріплення печатками Сторін (п. 10.1 договору).

Пунктом 11.3 договору передбачені підстави зміни договору.

Додатковими угодами № 2 від 11.07.2017 та № 8 від 12.12.2017 сторонами були внесені зміни до договору поставки № 140 на підставі п.п. 2,7 ч.4 ст.36 Закону України "Про публічні закупівлі" та досягнуто згоди про збільшення ціни одиниці товару, що закуповується за договором.

Правові та економічні засади здійснення закупівель товарів, робіт і послуг для забезпечення потреб держави та територіальної громади установлено Законом України "Про публічні закупівлі".

За результатами розгляду даної справи місцевий господарський суд дійшов висновку, що у даному випадку немає передбачених законом виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави, а тому й немає підстав для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Колегія суддів апеляційної інстанції погоджується з такими висновками місцевого господарського суду з огляду на наступне.

Відповідно до ч.ч. 3-5 ст. 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених ст. 174 цього Кодексу.

У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

При поданні позову в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради прокурор зазначає, що Черкаською міською радою не вжито заходів, спрямованих на визнання недійсними додаткових угод до договору, укладених з порушенням вимог законодавства, а Департаментом освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради не вжито заходів, спрямованих на визнання недійсними оспорюваних додаткових угод, укладених з порушенням вимог законодавства.

На думку прокурора, порушення інтересів держави вбачається з того, що предмет спору це правовідносини, пов`язані з використанням бюджетних коштів, які становлять суспільний інтерес, а невідповідність вказаних додаткових угод вимогам чинного законодавства (якщо така буде встановлена) такому суспільному інтересу не відповідає. Тому з урахуванням того, що розрахунки за Договором з урахуванням внесених до нього змін здійснювалися за рахунок місцевого бюджету, вказане вище свідчить про порушення інтересів Черкаської міської ради.

Відповідно до п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Європейський Суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) неодноразово звертав увагу на участь прокурора в суді на боці однієї зі сторін як обставину, що може впливати на дотримання принципу рівності сторін. Оскільки прокурор або посадова особа з аналогічними функціями, пропонуючи задовольнити або відхилити … скаргу, стає противником або союзником сторін у справі, його участь може викликати в однієї зі сторін відчуття нерівності (рішення у справі "Ф. В. проти Франції" (F.W. v. France) від 31.03.2005, заява 61517/00, пункт 27).

Водночас існує категорія справ, де підтримка прокурора не порушує справедливого балансу. Так, у справі "Менчинська проти Російської Федерації" (рішення від 15.01.2009, заява N 42454/02, пункт 35) ЄСПЛ висловив таку позицію (у неофіційному перекладі):

"Сторонами цивільного провадження виступають позивач і відповідач, яким надаються рівні права, в тому числі право на юридичну допомогу. Підтримка, що надається прокуратурою одній зі сторін, може бути виправдана за певних обставин, наприклад, при захисті інтересів незахищених категорій громадян (дітей, осіб з обмеженими можливостями та інших категорій), які, ймовірно, не в змозі самостійно захищати свої інтереси, або в тих випадках, коли відповідним правопорушенням зачіпаються інтереси великого числа громадян, або у випадках, коли потрібно захистити інтереси держави".

Водночас, ЄСПЛ уникає абстрактного підходу до розгляду питання про участь прокурора у цивільному провадженні. Розглядаючи кожен випадок окремо Суд вирішує наскільки участь прокурора у розгляді справи відповідала принципу рівноправності сторін.

У Рекомендаціях Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 N 1604(2003) "Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві закону" щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені і ефективні органи.

Враховуючи викладене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурора інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено.

Відтак, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (п. 3 ч. 2 ст. 129 Конституції України).

Положення п. 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України відсилає до спеціального закону, яким мають бути визначені виключні випадки та порядок представництва прокурором інтересів держави в суді. Таким законом є Закон України "Про прокуратуру".

Відповідно до ч. 3 ст. 23 цього Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.

Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї норми є поняття "інтерес держави".

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень ст. 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.99 N 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття "інтереси держави" висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що "інтереси держави" є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Таким чином, "інтереси держави" охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація "інтересів держави", особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 25.04.2018 у справі №806/1000/17).

У даній справі прокурор обґрунтував наявність "інтересів держави" тим, що внаслідок задоволення даного позову припиняється порушення прав (охоронюваних законом інтересів), компенсуються витрати, що виникли у зв`язку з порушенням або в інший спосіб нівелюються негативні наслідки їх порушення.

Водночас пункт 3 частини першої статті 131-1 Конституції України передбачає можливість представництва прокурором інтересів держави у виключних випадках.

Аналіз ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:

- якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;

- у разі відсутності такого органу.

Перший "виключний випадок" передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.

У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.

"Не здійснення захисту" виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.

"Здійснення захисту неналежним чином" виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.

"Неналежність" захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який серед іншого включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.

Так, захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 20.09.2018 у справі №924/1237/17.

Колегія суддів зазначає, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 наведено такі правові висновки:

"Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу. Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим".

Враховуючи наведені правові висновки Великої Палати Верховного Суду, колегія суддів зазначає, що матеріали справи не містять належних і допустимих доказів того, що Черкаська міська рада та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та звертатися до суду з відповідним позовом до ТОВ "Каштан-Плюс" та Департаменту економіки та розвитку Черкаської міської ради, а сама по собі обставина незвернення Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради із позовом протягом певного часового періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неможливість виконання позивачами функцій із захисту інтересів держави.

Відповідно до ч. 2 ст. 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.

Органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, прокурор визначив Черкаську міську раду та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради.

Наявність підстав для представництва інтересів держави у спірних відносинах прокурор обґрунтував бездіяльністю позивачів щодо захисту належним чином інтересів держави, невжиттям ними цивільно-правових заходів щодо оскарження договору.

Стосовно правильності визначення прокурором Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах, суд зазначає наступне.

Відповідно до Додатку 3 до рішення Черкаської міської ради від 16.12.2016 № 2-1515 "Про міський бюджет на 2017 рік" головним розпорядником коштів на надання дошкільної освіти є департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради.

Рішенням Черкаської міської ради від 13.03.2018 № 2-3110 затверджено Положення про Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради в новій редакції, відповідно до якого Департамент є юридичною особою, має самостійний баланс та розрахунковий рахунок, є головним розпорядником коштів, основними завданнями якого є реалізація політики у сфері освіти, контроль за використанням коштів місцевого бюджету.

Відтак, Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради є органом, уповноваженим здійснювати повноваження в сфері управління бюджетними коштами та забезпечення ефективного, результативного і цільового використання бюджетних коштів.

Отже, прокурор правильно визначив Черкаську міську раду та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Частиною першою ст. 61 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" передбачено, що органи місцевого самоврядування в селах, селищах, містах, районах у містах (у разі їх створення) самостійно розробляють, затверджують і виконують відповідні місцеві бюджети згідно з Бюджетним кодексом України.

Відповідно до ч.ч. 4, 5 ст. 61 Закону України "Про місцеве самоврядування" самостійність місцевих бюджетів гарантується власними та закріпленими за ними на стабільній основі законом загальнодержавними доходами, а також правом самостійно визначати напрями використання коштів місцевих бюджетів відповідно до закону. Втручання державних органів у процес складання, затвердження і виконання місцевих бюджетів не допускається, за винятком випадків, передбачених цим та іншими законами.

Органам місцевого самоврядування надано широкі права для здійснення економічного і соціального розвитку на своїй території. У ст. 143 Конституції України зазначено, що місцеві органи самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку і контролюють їх виконання; затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють їх виконання; встановлюють місцеві податки та збори відповідно до закону; утворюють, реорганізовують та ліквідують комунальні підприємства, організації, установи.

Черкаська міська рада та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, відповідно до положень чинного законодавства, наділені правом і мають можливість самостійно вирішувати питання місцевого значення (у т.ч. шляхом звернення до суду).

Прокурором не зазначено жодних причин неможливості здійснення позивачами, які є самостійними юридичними особами з відповідною процесуальною дієздатністю, захисту своїх прав та охоронюваних законом інтересів в судовому порядку.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема, і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, тому суд згідно з принципом jura novit curia ("суд знає закони") під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (наведену правову позицію викладено в п. 50 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц).

Колегія суддів, дослідивши матеріали справи, зазначає про недоведення прокурором нездійснення чи неналежного здійснення позивачами захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з огляду на наступне.

Підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема, але не виключно, вжиття прокурором всіх передбачених чинним законодавством заходів, які передують зверненню прокурора до суду для здійснення представництва інтересів держави, повідомлення прокурором на адресу відповідного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманими від органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Суд зобов`язаний дослідити: чи знав відповідний орган про допущені порушення інтересів держави, чи мав відповідні повноваження для їх захисту, проте всупереч цим інтересам за захистом до суду не звернувся.

Звертаючись з позовом в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради, прокурор зазначає, що Черкаською місцевою прокуратурою вивчено стан дотримання вимог інтересів держави у сфері здійснення публічних закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти для потреб дітей.

Однак, в матеріалах справи відсутні відомості щодо проведення прокуратурою будь - якої перевірки стану додержання інтересів держави у сфері здійснення публічних закупівель товарів, робіт та послуг за державні кошти для потреб дітей.

Крім того, матеріали справи не містять жодного запиту чи звернення прокурора до Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради з проханням надати необхідні документи.

В матеріалах справи міститься лист Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради №204-12-4 від 25.05.2018, адресований Черкаській місцевій прокуратурі (а.с. 68, т 1) на запит без номеру та без дати, відповідно до якого Департаментом була надана інформація про кількість поставленого товару дошкільним навчальним закладам від ТОВ "Каштан-Плюс" з липня 2017 по грудень 2017.

Прокурором до позовної заяви додано оригінали листів №166-9526вих. 18 від 23.06.2018, адресований Черкаській міській раді та № 166-9527вих. 18, адресований Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради про те, що прокуратурою підготовлено позов про визнання недійсними додаткових угод № 2 (в частині), № 8 до договору поставки № 140 від 30.07.2018 та стягнення надміру сплачених бюджетних коштів в сумі 100147,01 грн., які колегією суддів оцінюються критично, з огляду на відсутність доказів надсилання таких листів позивачам у справі (а.с. 82, 83, т.1).

Одночасно слід зазначити, що позов прокурором подано через 2 дні від дати, вказаної в листах вих. №166-9526 вих. 18 та вих. №166-9527 вих. 18, а саме 25.06.2018 (а.с. 4, т. 1).

Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.

Матеріали справи не містять належних та допустимих доказів того, що Черкаська міська рада та Департамент освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради не можуть чи не бажають здійснювати захист інтересів держави та звертатись до суду з відповідним позовом до відповідачів.

З огляду на вказані обставини справи, сама присутність прокурора на судовому процесі на стороні позивачів ставить під загрозу принцип рівності та справедливий баланс між сторонами, та створює відчуття нерівності у сторони відповідачів.

Підстави представництва Прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом першої інстанції, який має досить широкий розсуд (дискрецію) в оцінці підстав звернення прокурора.

У разі вирішення спору по суті безпідставність звернення прокурора до суду на захист інтересів держави може бути підставою для скасування судового акта у випадку, коли законних підстав для такого представництва явно не було, що свідчить про порушення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшла висновку про те, що якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати і в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 Господарського процесуального кодексу України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19.02.2019 у справі №925/226/18.

Проаналізувавши матеріали справи в їх сукупності, колегія суддів погоджується з висновками місцевого господарського суду, що у даному випадку немає передбачених законом виключних підстав для представництва прокурором інтересів держави, а тому й немає підстав для прийняття судом рішення у такому спорі по суті, оскільки за змістом ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва.

Доводи прокурора, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують вищевикладених висновків суду першої інстанції. Посилання прокурора на правові позиції Верховного Суду, викладені у постановах від 16.04.2019 у справі №910/3486/18, від 17.10.2018 у справі №910/11919/17, від 16.08.2018 у справі №910/21265/17 є безпідставним, оскільки обставини вказаних справ та даної справи не є тотожними.

Відповідно до ст. 74 ГПК України кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається, як на підставу своїх вимог та заперечень.

Згідно зі ст. ст. 76, 77 ГПК України належними є докази, на підставі яких можна встановити обставини, які входять в предмет доказування. Суд не бере до розгляду докази, які не стосуються предмета доказування. Обставини справи, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватись іншими засобами доказування.

З огляду на вказані обставини, ґрунтуючись на матеріалах справи, колегія суддів вважає, що ухвала місцевого суду прийнята з повним та всебічним дослідженням обставин, які мають значення для вирішення спору, у зв`язку з чим апеляційна скарга задоволенню не підлягає.

Колегія суддів погоджується з висновками місцевого господарського суду про наявність підстав для залишення позову заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради без розгляду, із застосуванням положень п. 2 ч. 1 ст. 226 ГПК України (із врахуванням позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної в постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18).

Як зазначено у п. 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до уваги Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення. Згідно з практикою Європейського суду з прав людини очікуваний обсяг обґрунтування залежить від різних доводів, що їх може наводити кожна зі сторін, а також від різних правових положень, звичаїв та доктринальних принципів, а крім того, ще й від різних практик підготовки та представлення рішень у різних країнах. З тим, щоб дотриматися принципу справедливого суду, обґрунтування рішення повинно засвідчити, що суддя справді дослідив усі основні питання, винесені на його розгляд.

Колегія суддів також зазначає, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не може розумітись як вимога детально відповідати на кожен довод (рішення Суду у справі Трофимчук проти України, no. 4241/03 від 28.10.2010).

Європейський суд з прав людини вказав, що пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди давати обґрунтування своїх рішень, але це не може сприйматись як вимога надавати детальну відповідь на кожен аргумент. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру рішення. Крім того, необхідно брати до уваги, між іншим, різноманітність аргументів, які сторона може представити в суд, та відмінності, які існують у державах-учасницях, з огляду на положення законодавства, традиції, юридичні висновки, викладення та формулювання рішень. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи (Проніна проти України, № 63566/00, § 23, ЄСПЛ, від 18 липня 2006). Оскаржене судове рішення відповідає критерію обґрунтованості судового рішення.

Відповідно до ст. 276 ГПК України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.

Враховуючи вищезазначене, колегія суддів дійшла висновку про відсутність правових підстав для скасування оскаржуваної ухвали з мотивів, викладених в апеляційній скарзі.

Згідно зі ст. 129 ГПК України витрати зі сплаті судового збору за подання апеляційної скарги покладаються на прокурора.

Керуючись ст.ст. 269, 270, 271, 275, ст.ст. 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд,-

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу Заступника керівника Черкаської місцевої прокуратури в інтересах держави в особі Черкаської міської ради та Департаменту освіти та гуманітарної політики Черкаської міської ради на ухвалу Господарського суду Черкаської області від 18.04.2019 у справі №925/683/18 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Господарського суду Черкаської області від 18.04.2019 у справі №925/683/18 залишити без змін.

3. Матеріали справи №925/683/18 повернути до Господарського суду Черкаської області.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття та може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строки, передбачені Господарським процесуальним кодексом України.

Повний текст постанови підписано 30.11.2020 після виходу членів колегії суддів з відпусток та лікарняних.

Головуючий суддя І.М. Скрипка

Судді А.І. Тищенко

Ю.Б. Михальська