ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 листопада 2020 року
м. Київ
Справа № 903/504/16

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
Могил С.К. головуючий (доповідач), Мачульський Г.М., Случ О.В.,
за участю секретаря судового засідання Шпорта О.В.,
та представників:
Офісу ГПУ: Сукача В.В.,
Військової частини НОМЕР_1 : Панаїда О.С.,
відповідачів та третіх осіб: не з`явились,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу Заступника військового прокурора Західного регіону України на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 26.12.2018 та рішення Господарського суду Волинської області від 09.10.2018 у справі № 903/504/16
за позовом Заступника військового прокурора Луцького гарнізону в інтересах держави в особі: Міністерства оборони України; Військової частини НОМЕР_1
до: 1. Державного підприємства "Камінь-Каширське лісове господарство";
2. Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства;
за участю третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача:
1. Волинська обласна державна адміністрація;
2. Головне управління Держгеокадастру у Волинській області
про визнання не чинними та скасування лісорубних квитків,

ВСТАНОВИВ:
У липні 2017 року до господарського суду звернувся заступник військового прокурора Луцького гарнізону з позовом в інтересах держави в особі Міністерства оборони України та військової частини НОМЕР_1 до державного підприємства "Камінь-Каширське лісове господарство", Волинського обласного управління лісового та мисливського господарства, в якому просив визнати не чинними та скасувати лісорубні квитки серії 02 ЛКБ №462412 від 04.01.2016 у частині здійснення вирубки на кварталах за №24, 42, 51, 58; серії 02 ЛКБ №462407 від 04.01.2016 у частині здійснення вирубки на кварталах за №28, 34; серії 02 ЛКБ №462421 від 14.01.2016 у частині здійснення вирубки на кварталі за №25; серії 02 ЛКБ №462433 від 08.02.2016 у частині здійснення вирубки на кварталі за №41; серії 02 ЛКБ №462434 від 08.02.2016 у частині здійснення вирубки на кварталі за №18; серії 02 ЛКБ №462438 від 10.02.2016 , серії 02 ЛКБ №462445 від 10.02.2016 у частині здійснення вирубки на кварталах за №21, 24, 44; серії 02 ЛКБ №462469 від 09.03.2016 у частині здійснення вирубки на кварталі за №24; серії 02 ЛКБ №462476 від 16.03.2016 у частині здійснення вирубки на кварталах за №33, 25; серії 02 ЛКБ №462481 від 16.03.2016 у частині здійснення вирубки на кварталах за №28, 31, 34, 44, 50; серії 02 ЛКБ №462487 від 04.04.2016 , серії 02 ЛКБ №462488 від 04.04.2016 , серії 02 ЛКБ №462493 від 25.04.2016 у частині здійснення вирубки на кварталах за №17, 19, 26, 35, 37, 45, 51; серії 02 ЛКБ 462494 від 25.04.2016 у частині здійснення вирубки на кварталі за №25; серії 02 ЛКБ №509338 від 05.05.2016 у частині здійснення вирубки на кварталі за №31; серії 02 ЛКБ №509339 від 05.05.2016 у частині здійснення вирубки на кварталах за №21, 29, 33 серії 02 ЛКБ №509340 від 05.05.2016 у частині здійснення вирубки на кварталі за №23, а також зобов`язати відповідачів не чинити позивачу перешкоди у користуванні земельними ділянками, шляхом припинення фактичного використання земельної ділянки та припинення рубки лісів на цій земельній ділянці.
Під час неодноразового розгляду позовних вимог суди попередніх інстанцій встановили, що земельна ділянка площею 6947,8 га відноситься до земель оборони та перебуває на праві постійного користування військової частини НОМЕР_1 відповідно до Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою №ХІІ-1-5 від 01.11.1968, виданого Виконавчим комітетом Волинської обласної ради народних депутатів трудящих №12/28 від 01.11.1968. Дана земельна ділянка з користування Міністерства оборони України не вилучалась.
Відповідно до листа Волинського військового лісгоспу №45 від 26.02.2016, яким визначено межі лісових угідь на території військового полігону військової частини НОМЕР_1 по Камінь-Каширському району, квартали, що раніше відносились до Карпилівського лісництва ДП "Камінь-Каширське лісове господарство", а також квартали, які раніше відносились до Стобихівського лісництва ДП "Камінь-Каширське лісове господарство", зазначені прокурором у позовній заяві, належали до Поворського військового лісництва.
Судами з`ясовано, що ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" у відповідності до пункту 4 Порядку використання лісових ресурсів, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2007 №761, надано: заявку на використання лісових ресурсів під час проведення рубок головного користування, відомість чергової лісосіки, польову перелікову відомість, карту технологічного процесу розробки лісосіки, план лісосіки.
У січні - травні 2016 року Волинським обласним управлінням лісового та мисливського господарства на підставі наказу Міністерства екології та природних ресурсів від 27.01.2014 за №28 видано постійному лісокористувачу - ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" лісорубні квитки на ведення спеціального лісокористування на території Карпиліського та Стобихівського лісництв у відповідності до Порядку спеціального використання лісових ресурсів, затвердженого постановою КМУ від 23.05.2007 №761.
Звертаючись до суду з цим позовом, прокурор зазначив, що лісорубні квитки видані з порушенням чинного законодавства та підлягають скасуванню, оскільки спірна земельна ділянка площею 6947,8 га відноситься до земель оборони та перебуває на праві постійного користування військової частини НОМЕР_1 відповідно до Державного акта на право постійного користування земельною ділянкою №ХІІ-1-5 від 01.11.1968. Дана земельна ділянка з користування Міністерства оборони України не вилучалася, а також військова частина НОМЕР_1 не уповноважувала ДП "Камінь-Каширське лісове господарство" на ведення лісового господарства на даній земельній ділянці без правовстановлюючих документів на земельну ділянку. Між тим, враховуючи, що Міністерство оборони України та військова частина НОМЕР_1 не вживали заходів для захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, з даним позовом до суду звернувся заступник військового прокурора Луцького гарнізону.
Рішенням господарського суду Волинської області від 09.10.2018 (суддя Шум М.С.) у позові в частині визнання недійсними з моменту видачі та скасування лісорубних квитків прокурору відмовлено; в решті провадження у справі закрито.
За висновками місцевого суду лісорубні квитки видавались у відповідності з вимогами Лісового кодексу України, Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 №761, Закону України "Про дозвільну систему у сфері господарської діяльності", що свідчить про не доведеність порушення прав та інтересів позивачів.
Також місцевий суд дійшов висновку, що прокурором не доведено та не надано належних та допустимих доказів не здійснення захисту інтересів держави саме зі сторони Міністерства оборони України, тобто не доведено усвідомлену пасивну поведінку уповноваженого суб`єкта владних повноважень, та у зв`язку з цим необхідність здійснення судового захисту інтересів держави прокурором.
Переглядаючи рішення місцевого суду, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про недоведеність прокурором наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у даній справі, оскільки органами, уповноваженими державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах, є Міністерство оборони України та військова частина НОМЕР_1 , однак прокурором не доведено суду нездійснення або неналежного здійснення зазначеними особами своїх повноважень щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, не дотримано вимог частини 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" щодо повідомлення відповідних суб`єктів про наміри прокурора подати до суду вказаний позов, не підтверджено того, що зазначені суб`єкти не мають можливості самостійно захищати права та інтереси держави, а також не підтверджено його активну чи пасивну бездіяльності щодо звернення до суду з відповідним позовом.
З наведених підстав постановою апеляційного суду Північно-західного апеляційного господарського суду від 26.12.2018 (судді Мельник О.В., Грязнов В.В., Розізнана І.В.) рішення місцевого суду в частині відмови прокурору в позові залишено без змін.
Не погоджуючись з обома судовими рішеннями, прокурор звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
Прокурор вважає безпідставними висновки судів обох інстанцій, стверджує, що під час неодноразового розгляду даної справи спору щодо наявності або відсутності у нього підстав для представництва взагалі не існувало; позивачі не заперечували проти обізнаності про наміри прокурора звернутись з даним позовом, при цьому чинне законодавство не містить вимог до форми відповідного повідомлення; наголошує також на тому, що висновок про відсутність підстав для представництва може бути підставою для повернення або залишення позову без розгляду, а не для відмови у позові.
Переглянувши оскаржені судові рішення у даній справі, колегія суддів касаційної інстанції вважає, що доводи прокурора частково є обґрунтованими.
Так, пунктом 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Стаття 53 ГПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.
Відповідно до частини 4 статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина 1). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).
Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої частинами 3 та 4 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень статей 53, 174 ГПК України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.
При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.
Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.
В свою чергу, відповідно до частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною 4 статті 53 ГПК України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.
При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз.2 частини4 статті23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).
Разом з цим, відповідно до частини 1 статті 174 ГПК України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.
Згідно з пунктом 4 частини 5 цієї статті суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
У випадку якщо прокурор, звертаючись з позовом, посилається на обставини, які можуть бути підставою для здійснення представництва інтересів держави в суді, однак не надає суду обґрунтування наявності цих підстав з відповідними доказами, суд залишає позовну заяву без руху для усунення цих недоліків. У тому ж випадку, якщо прокурор не посилається на такі обставини або обставини, на які він посилається, не можуть бути підставою для здійснення представництва, і, відповідно, їх обґрунтування і підтвердження доказами не має значення, суд згідно з пунктом 4 частини 5 статті 174 ГПК України повертає позовну заяву і додані до неї документи.
Відповідний висновок викладений також у постанові Верховного Суду від 08.09.2020 у справі № 916/2052/19.
Оцінюючи в кожному конкретному випадку правові наслідки необґрунтованого допуску прокурора до представництва, слід виходити з того, що підстави представництва прокурором інтересів держави з`ясовуються насамперед судом 1 інстанції, який має досить широкий розсуд, встановлений процесуальним законом, в оцінці підстав звернення прокурора.
У випадку ж, якщо прокурор в позовній заяві не обґрунтував, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, місцевий суд залишає такий позов без розгляду.
Відповідно до висновку Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду). Такого ж висновку щодо застосування наведеної норми процесуального права дійшов і Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду в постанові від 19 лютого 2019 року у справі № 925/226/18.
Всупереч наведеним нормам суд апеляційної інстанції, визнавши правильною позицію місцевого суду про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, висновок суду щодо відповідності виданих квитків вимогам чинного законодавства не перевірив, у зв`язку з чим передчасно залишив без змін рішення про відмову в позові з тих підстав, які мають наслідком залишення позову без розгляду.
За таких обставин доводи касаційної скарги в цій частині є обґрунтованими, тому постанова апеляційного суду підлягає скасуванню, як така, що ухвалена з неповним з`ясуванням всіх обставин справи, а справа передачі на новий розгляд до апеляційного суду для усунення вказаних порушень.
Під час нового розгляду апеляційному суду окрім наведеного вище, слід врахувати, що згідно з пунктами 2, 3 Порядку видачі спеціальних дозволів на використання лісових ресурсів, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2007 №761, (далі - Порядок) лісорубний або лісовий квиток є основним документом, на підставі якого: здійснюється спеціальне використання лісових ресурсів; ведеться облік дозволених до відпуску запасів деревини та інших продуктів лісу, встановлюються строки здійснення лісових користувань та вивезення заготовленої продукції, строки і способи очищення лісосік від порубкових решток, а також облік природного поновлення лісу, що підлягає збереженню; ведеться облік плати, нарахованої за використання лісових ресурсів. Лісорубний квиток видається органом виконавчої влади з питань лісового господарства Автономної Республіки Крим, територіальними органами Держлісагентства на заготівлю деревини під час проведення рубок головного користування на підставі затвердженої в установленому порядку розрахункової лісосіки. Пунктом 8 Порядку передбачено, що лісовий квиток видається власником лісів або постійним лісокористувачем.
Законом України "Про перелік документів дозвільного характеру у сфері господарської діяльності" лісорубний квиток віднесений до дозвільних документів.
Таким чином, лісорубні квитки є дозвільними документами, які, зокрема, надають право на здійснення вирубки, однак, по-перше, самі по собі не можуть підтверджувати факт здійснення заготівлі, по-друге, визнання їх недійсними не має наслідком відновлення або захист прав та інтересів, про порушення яких зазначав у позовній заяві прокурор.
Так, зміст позовної заяви свідчить, що вимоги про визнання недійсними лісових квитків обґрунтовано відсутністю компетенції щодо їх видачі в частині дозволу на вирубку на землях оборони, чим державі та навколишньому середовищу завдано збитків. Між тим прокурором не обґрунтовано, а судом апеляційної інстанції не перевірено, яким чином задоволення заявлених вимог призведе до захисту чи відновлення відповідних прав та інтересів, у зв`язку з чим, чи можуть бути такі вимоги самостійним предметом позову.
Відповідно до частин 1, 2 статті 300 ГПК України переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Зважаючи на те, що апеляційним судом не здійснено повний розгляд всіх обставин справи, суд касаційної інстанції позбавлений процесуальної можливості зробити остаточний висновок щодо заявлених у даній справі позовних вимог, тому постанова апеляційного суду підлягає скасуванню, справа відповідно до частини 4 статті 310 ГПК України передачі на новий розгляд до суду апеляційної інстанції, а касаційна скарга частковому задоволенню.
Керуючись статтями 240, 300, 301, 308, 310, 314, 315, 317 ГПК України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Заступника військового прокурора Західного регіону України задовольнити частково.
Постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 26.12.2018 у справі № 903/504/16 скасувати.
Справу передати на новий розгляд до Північно-західного апеляційного господарського суду.
Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий суддяМогил С.К.
Судді:Мачульський Г.М.
Случ О.В.