ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД ХЕРCОНСЬКОЇ ОБЛАСТІ
тел./0552/26-47-84, 49-31-78, факс 49-31-78, веб сторінка: ks.arbitr.gov.ua/sud5024/
_________________________________________________________________________________________________________________________________________________________
У Х В А Л А

10 листопада 2020 року, м. Херсон, справа № 923/1115/19

Господарський суд Херсонської області у складі судді Закуріна М. К., розглянувши справу

за позовом заступника керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі

позивача - 1 - Херсонської обласної ради,

позивача - 2 - Південного офісу Держаудитслужби України

до

відповідача - 1 - фізичної особи-підприємця Кужелєва Ігоря Олександровича,

відповідача - 2 - Херсонського ліцею Херсонської обласної ради

про визнання правочинів недійсними та стягнення 24 981,61 грн,

за участі:

- секретаря судового засідання Логози Т.Б.,

- представників:

прокурора Коваленко Т.О.,

позивача-1 Дунаєва М.І.,

позивача-2 не з`явився,

відповідача-1 Гонтаренка А.В.,

відповідача-2 не з`явився,

у с т а н о в и в:

Дії та аргументи прокурора

18.12.2019 заступник керівника Херсонської місцевої прокуратури Херсонської області в інтересах держави в особі позивачів Херсонської обласної ради та Південного офісу Держаудитслужби України звернувся з позовом до фізичної особи-підприємця Кужелєва Ігоря Олександровича та Херсонського ліцею Херсонської обласної ради про визнання недійсними додаткових угод № 1 від 12.03.2018, № 2 від 02.04.2018, № 3 від 11.09.2018 та № 4 від 20.09.2018 до договору № 29 від 12.02.2018, укладеного між Відповідачами, а також про стягнення 24 981,61 грн безпідставно отриманих коштів за результатами укладення цих додаткових угод.

За твердженнями прокурора, позовна заява вжита як захід прокурорського реагування та направлена на захист економічних інтересів держави в особі Позивачів, оскільки внаслідок укладення оспорюваних правочинів може бути завдано шкоди бюджету у вигляді незаконних витрат, а безпосередньо Позивачами не вжито належних заходів, які б перешкоджали незаконному витрачанню коштів.

Обґрунтовуючи позовні вимоги Прокурор вказав, що при укладені спірних правочинів сторонами допущено порушення положень частини 4 статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі», що виявилося у завищенні ціни основного договору та тендерної пропозиції не у відповідності до діючого законодавства, а тому вони є недійсними на підставі статей 203 та 215 Цивільного кодексу України.

Водночас, за наслідками недійсності правочинів фізична особа-підприємець Кужелєв І.О. зобов`язаний повернути Херсонському ліцею Херсонської обласної ради 24 981,61 грн, які сплачені як різниця між вартістю отриманого товару за основним договором та вартістю отриманого товару за додатковими угодами.

Під час судового розгляду справи Прокурор підтвердив власну позицію та просив позовні вимоги задовольнити.

Дії та аргументи Позивача-1

Херсонською обласною радою позовні вимоги не підтримуються. Так, з наданих нею пояснень слідує, що:

- у відповідності до пункту 2 частини 4 статті 36 Закону України «Про публічні закупівлі» істотні умови договору щодо ціни не можуть змінюватися, крім випадку зміни ціни за одиницю товару не більше ніж на 10 % у разі коливання ціни такого товару на ринку за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі,

- закон не обмежує кількість таких змін, головне щоб зміна ціни кожного разу не перевищувала 10 % попередньої ціни,

- положеннями діючого законодавства не встановлено, що інформацію про коливання ціни товару надає лише один орган орган статистики, а тому відповідна інформація може бути отримана від інших установ та організацій,

- у нього відсутні повноваження щодо контролю за проведенням публічних закупівель організованих Херсонським ліцеєм Херсонської обласної ради, оскільки він є лише його засновником, а органом управління Ліцеєм є відповідний орган Херсонської обласної державної адміністрації,

- у зв`язку з цим безпосередньо Херсонська обласна рада не є відповідним органом у спірних правовідносинах, а тому не може бути позивачем у даному спорі,

- Прокурором не доведено неналежність виконання Південним офісом Держаудитслужби України власних функцій щодо самостійного захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, а тому пред`явлення позову в його інтересах прокурором є неправомірним.

Дії та аргументи Позивача-2

Південним офісом Держаудитслужби України позовні вимоги не підтримуються. Так, з наданих ним пояснень слідує, що:

- у позовній заяві Прокурор вказав на невжиття Держаудитслужбою належних заходів до усунення порушень, допущених Відповідачами при укладенні оспорюваних правочинів, у зв`язку з чим ним заявлено вимоги в інтересах держави, проте ці обставини не відповідають дійсності, оскільки проведення моніторингу процедур закупівлі може відбуватися лише у відповідності та за порядком, визначеним пунктом 4 «Порядку проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України № 631 від 01.08.2013,

- у даному випадку процедури державних закупівель, проведених Херсонським ліцеєм Херсонської обласної ради, не були охоплені відповідними плановими або позаплановими перевірками, а тому пред`явлення позову Прокурором в його інтересах та з відображенням відповідної бездіяльності Держаудитслужби в питанні самостійного звернення до суду з позовом не є правомірним,

- у відповідності до пункту 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» органи Держаудитслужби мають право звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, а тому першоосновою такого звернення є результати проведеної перевірки та подальше неусунення виявлених при її проведенні порушень,

- оскільки перевірка не проводилася, то у Держаудитслужби відсутнє право на звернення до суду з позовом, що є наслідком неможливості бути позивачем у даній справі.

Дії та аргументи Відповідача-1

Фізична особа-підприємець Кужелєв І.О. заявлені до нього вимоги не визнав та зазначив, що:

- закон не обмежує кількість змін ціни товару при укладенні договорів на закупівлю, головне щоб зміна ціни кожного разу не перевищувала 10 % попередньої ціни,

- ним у підтвердження зміни ціни товару надавалися довідки Головного управління статистики у Херсонській області, за змістом яких зміна ціни товару не перевищувала 10 %,

- при підвищенні ціни товару замовник закупівель приймав відповідні рішення тендерного комітету, які на даний час не визнані недійсними,

- у даному спорі не доведено порушення інтересів держави при представництві, оскільки у Держаудитслужби наявна самостійна можливість звернення до суду з позовом, а безпосередньо Прокурором не надано доказів її бездіяльності,

- Великою Палатою Верховного Суду у справах № 820/8558/15 (постанова від 07.11.2018), № 804/8443/16 (постанова від 03.10.2018), а також колегією Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у справі № 912/898/18 (постанова від 21.03.2019) надані висновки стосовно застосування положень пункту 10 статті 10 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», а саме визначено, що право пред`явлення позову органом фінансового контролю можливе лише у випадку неусунення порушень законодавства, виявлених під час здійснення фінансового контролю, підконтрольним суб`єктом, а тому у випадку відсутності відповідної перевірки такий орган не може бути позивачем.

Процесуальні дії та рішення суду

Ухвалою суду від 17.06.2020 відкрите провадження у справі за правилами загального провадження та воно проведене у підготовчих засіданнях, які відбулися 14.07.2020, 18.08.2020, 08.09.2020 та 13.10.2020. Безпосередньо розгляд справи по суті проведений 10.11.2020.

Розгляд справи проведений без участі представника Херсонського ліцею Херсонської обласної ради, оскільки він у засідання не з`явився та причини неявки суду не повідомив.

Суд також констатує, що сторонами на стадії розгляду справи по суті клопотання не заявлялись.

Установлені судом обставини

Відповідно до пункту 1.5. Статуту Херсонського ліцею Херсонської обласної ради його засновником є територіальні громади сіл, селищ, міст Херсонської області в особі Херсонської обласної ради, а за змістом пункту 1.6. Статуту Ліцей підпорядкований, підзвітний та підконтрольний засновнику, а у галузі освіти входить до сфери управління Департаменту освіти, науки та молоді Херсонської обласної державної адміністрації.

Як слідує з пункту 1.7. Статуту Ліцей є юридичною особою.

Поряд з цим, згідно з абзацом 3 пункту 7.6. Статуту до повноважень Засновника Ліцею віднесено здійснення контролю за фінансово-господарською діяльністю закладу.

У свою чергу, у відповідності до пункту 3 «Положення про управління освіти і науки Херсонської обласної державної адміністрації», затвердженого розпорядженням голови Херсонської обласної державної адміністрації № 208 від 03.03.2020, Управління є юридичною особою публічного права.

12.02.2018 між Херсонським ліцеєм Херсонської обласної ради, виступаючим у якості Замовника, та фізичною особою-підприємцем Кужелєвим І.О., як Постачальником, укладено договір № 29 на закупівлю товарів за державні кошти, за умовами якого Постачальник зобов`язався у 2018 році поставити Замовникові товари, зазначені у Специфікації, а той, у свою чергу, зобов`язався прийняти і оплатити їх (пункт 1.1. договору).

У межах дії договору між вказаними особами також укладені додаткові угоди № 1 від 12.03.2018, № 2 від 02.04.2018, № 3 від 11.09.2018 та № 4 від 20.09.2018, за умовами яких кожного разу здійснювалося збільшення ціни деяких товарів на 10 %.

Відповідно до Розрахунку стягуваної суми та за обліковими даними Прокурора внаслідок збільшення ціни товару за кожною з додаткових угод Замовником було сплачено Постачальнику надлишкову суму у розмірі 24 981,61 грн, а саме:

- за угодою № 1 від 12.03.2018 892,30 грн за поставку капусти, петрушки, моркви, цибулі та буряка,

- за угодою № 2 від 02.04.2018 18 722 грн за поставку капусти, петрушки, моркви, цибулі та буряка,

- за угодою № 3 від 11.09.2018 1 743 грн за поставку помідорів, перцю, винограду та персиків,

- за угодою № 4 від 20.09.2018 3 623,76 грн за поставку помідорів, огірків, перцю, винограду та сливи.

Безпосередньо сам факт поставки товару та її оплати сторонами не оспорюється та визнається, а тому у відповідності до частини 1 статті 75 Господарського процесуального кодексу України ці обставини не підлягають додатковому доказуванню.

Оцінка суду установлених обставин та норм діючого законодавства

Щодо підстав звернення прокурора з позовом в інтересах держави

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Як підкреслив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01.04.2008 № 4-рп/2008 неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Згідно з положеннями пункту 3 частини статті 131-1 Конституції України прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Частиною 3 статті 53 ГПК України встановлено, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. А за абзацом другим частини 5 цієї ж статті у разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Згідно з положеннями частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також 4) зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

Безпосередньо питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України «Про прокуратуру». Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої). У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження (частина сьома).

Поряд з цим, у постанові колегії суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 містяться такі правові висновки стосовно представництва прокурором держави в суді, а також правові висновки стосовно застосування наведених вище правових норм відносно прокурорського представництва:

- з урахуванням ролі прокуратури у демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу в питанні рівноправності сторін судового провадження, зміст пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України щодо підстав представництва прокурором інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено;

- прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом; розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не відповідає принципу змагальності, який є однією із засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України);

- участь прокурора в судовому процесі можлива, крім іншого, за умови обґрунтування підстав для звернення до суду, а саме: має бути доведено нездійснення або неналежне здійснення захисту інтересів держави у спірних правовідносинах компетентним органом або підтверджено його відсутність (частини третя, четверта статті 53 ГПК України, частина третя статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює у судовому провадженні компетентний орган, який відсутній або всупереч вимогам закону не здійснює захисту чи робить це неналежно; у кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду;

- підставою для представництва прокурором інтересів держави в суді є належне обґрунтування, підтверджене достатніми доказами, зокрема (але не виключно): повідомленням прокурора на адресу відповідного компетентного органу про звернення до суду від його імені, відповідними запитами, а також копіями документів, отриманих від такого органу, що свідчать про наявність підстав для такого представництва.

Отже, в цій справі колегія суддів об`єднаної палати Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду дійшла висновку, що для підтвердження судом підстав для представництва інтересів прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом.

У постанові від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц (провадження № 14-104цс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла таких висновків щодо застосування норм права стосовно прокурорського представництва:

- прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, а також у разі його відсутності; наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті (абзаци перший, другий частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді; прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва; прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідний компетентний орган; у разі підтвердження судом наявності підстав для представництва, прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу (абзаци перший - третій частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру»);

- прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній заяві самостійно визначає, у чому полягає порушення інтересів держави, та обґрунтовує необхідність їх захисту, а також зазначає компетентний орган; у разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача;

- оскільки повноваження органів влади, зокрема й щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом jura novit curia («суд знає закони») під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень у компетентного органу здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах;

- якщо підставою для представництва інтересів держави прокурор зазначив відсутність компетентного органу, цей довід прокурора суд повинен перевірити незалежно від того, чи надав прокурор докази вчинення ним дій, спрямованих на встановлення відповідного органу. Процедура, передбачена абзацами третім і четвертим частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», застосовується тільки до встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган.

В іншій постанові від 21.12.2018 у справі № 922/901/17 колегія суддів Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду зробила висновок, що саме лише посилання в позовній заяві на те, що компетентний орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. У такому разі прокурор повинен надати належні та допустимі докази відповідно до вимог процесуального закону.

Про необхідність обґрунтування та з`ясування судом причин, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом і які є підставами для звернення прокурора до суду, зазначено також і в рішеннях Верховного Суду у складі колегій суддів інших касаційних судів (постанови Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду від 30.09.2019 у справі № 802/4083/15-а, від 10.10.2019 у справі № 0440/6738/18; постанови Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 20.09.2018 у справі № 924/1237/17, від 23.10.2018 у справі № 906/240/18, від 01.11.2018 у справі № 910/18770/17, від 07.12.2018 у справі № 924/1256/17 та інші; постанови Касаційного цивільного суду у складі Верховного Суду від 25.09.2019 у справі № 201/5279/16, від 04.09.2019 у справах № 372/1688/17-ц, № 448/764/17 та інші).

В додаток до наведених правових висновків суд зазначає, що постановою Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 надані додаткові правові висновки стосовно прокурорського представництва. Зокрема:

- відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу;

- бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк;

- прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу;

- звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення;

- невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу; розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо;

- прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва;

- якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові; але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим;

- якщо суд після відкриття провадження у справі з урахуванням наведених учасниками справи аргументів та наданих доказів установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в суді, суд залишає позовну заяву, подану прокурором в інтересах держави в особі компетентного органу, без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України.

Таким чином, з огляду на вказані правові положення та висновки Верховного Суду стосовно їх застосування, суд приходить до висновку, що:

- Прокурор у даній справі має обґрунтувати та довести підстави для представництва, одними з яких є бездіяльність компетентних органів, тобто Позивачів, а також правильність визначення Позивачів як компетентних органів у спірних правовідносинах,

- бездіяльність Позивачів наявна у тому випадку, коли вони знали або повинні були знати про порушення інтересів держави, але не зверталися до суду з відповідними позовами у розумний строк;

- розумність строку повинна визначатися судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту, а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

У даному випадку Прокурор зазначив, що Херсонська обласна рада та Південний офіс Держаудитслужби України є органами, які уповноважені здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, а саме у них наявні контрольні функції стосовно фінансової діяльності Ліцею.

Надаючи оцінку наявності у Позивачів контрольних функцій за фінансовою діяльністю Ліцею, суд зазначає наступне.

Стосовно Херсонської обласної ради

Система, засади організації та діяльності, а також правового статусу місцевого самоврядування в Україні визначені положеннями Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні».

За змістом частини 2 статті 10 Закону про місцеве самоврядування обласні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст, у межах повноважень, визначених Конституцією України, цим та іншими законами, а також повноважень, переданих їм сільськими, селищними, міськими радами.

Отже, Херсонська обласна рада є органом місцевого самоврядування, що представляє інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст Херсонської області.

Положеннями абзацу 1 статті 17 названого Закону встановлено, що відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на засадах їх підпорядкованості, підзвітності та підконтрольності органам місцевого самоврядування.

Поряд з цим за змістом статті 18-1 Закону про місцеве самоврядування орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатися до суду, якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

Таким чином, Херсонська обласна рада може бути позивачем в суді у випадку, коли це необхідно для реалізації її повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування.

У свою чергу, положеннями статті 44 Закону про місцеве самоврядування встановлені випадки делегування повноважень відповідній державній адміністрації. Так, за змістом пункту 3 частини 1 цієї статті обласні ради делегують відповідним місцевим державним адміністраціям повноваження стосовно забезпечення ефективного використання фінансових ресурсів.

Крім того, відповідно до частини 3 статті 64 цього ж Закону обласні бюджети виконують місцеві державні адміністрації в цілях і обсягах, що затверджуються відповідними радами, а за частиною 1 статті 72 місцеві державні адміністрації є підзвітними відповідним районним, обласним радам у виконанні програм соціально-економічного і культурного розвитку, районних, обласних бюджетів, підзвітними і підконтрольними у частині повноважень, делегованих їм відповідними районними, обласними радами, а також у виконанні рішень рад з цих питань.

Отже, з викладених правових положень слідує, що контрольні функції Херсонської обласної ради в питаннях ефективного використання фінансових ресурсів віднесені до делегованих повноважень Херсонській обласній державній адміністрації.

Організація, повноваження та порядок діяльності місцевих державних адміністрацій урегульований положеннями Закону України «Про місцеві державні адміністрації».

Зокрема, статтею 1 цього Закону встановлено, що виконавчу владу в областях здійснюють місцеві державні адміністрації; місцева державна адміністрація є місцевим органом виконавчої влади і входить до системи органів виконавчої влади; місцева державна адміністрація в межах своїх повноважень здійснює виконавчу владу на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, а також реалізує повноваження, делеговані їй відповідною радою.

За пунктом 3 статті 13 Закону про державні адміністрації до відання місцевих державних адміністрацій у межах і формах, визначених Конституцією і законами України, належить серед іншого вирішення питань забезпечення законності, бюджету та фінансів, а за абзацом 1 статті 14 місцеві державні адміністрації здійснюють повноваження місцевого самоврядування, делеговані їм відповідними радами.

Поряд з цим, згідно зі статтею 17 Закону про державні адміністрації місцева державна адміністрація забезпечує ефективне використання фінансових ресурсів, а за пунктом 4 статті 18 місцева державна адміністрація здійснює фінансування підприємств, установ та організацій освіти, переданих у встановленому законом порядку в управління місцевій державній адміністрації органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад.

Таким чином, оскільки у Херсонської обласної ради відсутні власні повноваження, органи та механізми контролю за використанням фінансових ресурсів утвореним нею закладом освіти, суд приходить до висновку, що саме Херсонській обласній державній адміністрації належать делеговані Херсонською обласною радою повноваження стосовно ефективного використання фінансових ресурсів Херсонського ліцею Херсонської обласної ради.

Водночас, у відповідності до положень статті 42 Закону про державні адміністрації місцеві адміністрації діють у складі структурних підрозділів, які здійснюють керівництво галузями управління, несуть відповідальність за їх розвиток.

Так, безпосередньо повноваженнями щодо забезпечення ефективного і цільового використання бюджетних коштів наділене у відповідності до підпункту 4 пункту 4 «Положення про Департамент фінансів Херсонської обласної державної адміністрації», затвердженого розпорядження голови Херсонської обласної державної адміністрації 06.04.2020 № 299, Департамент фінансів Херсонської обласної державної адміністрації, який за пунктом 3 цього ж Положенням є юридичною особою.

Отже, суд приходить до загального висновку про те, що саме на Департамент фінансів Херсонської обласної державної адміністрації покладені делеговані за законом повноваження та функції із контролю за ефективністю витрачання коштів обласного бюджету Херсонським ліцеєм Херсонської обласної ради, а тому саме він є тим державним органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, у зв`язку з чим пред`явлення позову Прокурором в інтересах Херсонської обласної ради є неправомірним.

Стосовно Південного офісу Держаудитслужби України

Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні визначені положеннями Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».

Так, за змістом абзацу 1 статті 1 Закону про фінансовий контроль здійснення державного фінансового контролю забезпечує центральний орган виконавчої влади, уповноважений Кабінетом Міністрів України на реалізацію державної політики у сфері державного фінансового контролю.

Статтею 2 цього Закону визначено, що серед завдань відповідного органу є здійснення державного фінансового контролю за дотриманням законодавства про закупівлі; державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, інспектування, перевірки закупівель та моніторингу закупівлі; порядок проведення органом державного фінансового контролю державного фінансового аудиту, інспектування установлюється Кабінетом Міністрів України.

Поряд з цим, статтею 5 Закону про фінансовий контроль встановлено, що контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування; порядок та підстави проведення органом державного фінансового контролю перевірок закупівель встановлюється Кабінетом Міністрів України; результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки закупівель; моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.

Пунктом 10 статті 10 Закону про фінансовий контроль надане право органу державного фінансового контролю звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

У свою чергу, згідно з пунктом 1 «Положення про Державну аудиторську службу України», затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, в редакції на час вирішення справи в суді, визначено, що Державна аудиторська служба України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктом 3 пункту 4 цього ж Положення Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань реалізує державний фінансовий контроль через здійснення, зокрема, перевірки державних закупівель.

Відповідно до підпункту 9 пункту 4 вказаного Положення Державна аудиторська служба України вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, зокрема звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Безпосередньо порядок проведення перевірок державних закупівель Держаудитслужбою встановлений «Порядком проведення перевірок закупівель Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами», затвердженим постановою Кабінету міністрів України від 01.08.2013 № 631.

Основними положеннями названого Порядку, які впливають на вирішення спору є наступні:

- «Цей Порядок визначає процедуру проведення Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель.торіальними органами (далі - орган державного фінансового контролю) перевірок закупівель» (пункт 1),

- «У цьому Порядку наведені нижче терміни вживаються у такому значенні: … перевірка закупівель - перевірка, яка проводиться за наявності підстав, передбачених цим Порядком, щодо замовника за його місцезнаходженням чи за місцем розташування об`єкта його права власності» (пункт 2),

- «Питання здійснення закупівель перевіряються органом державного фінансового контролю під час проведення інспектування з урахуванням вимог Порядку проведення інспектування, а також під час державного фінансового аудиту» (пункт 3),

- «Перевірки закупівель проводяться за письмовим рішенням керівника органу державного фінансового контролю або його заступника за наявності однієї з таких підстав:

замовник не усунув порушення, визначене у висновку про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), і таке порушення матиме негативний вплив для бюджетів, а також висновок не оскаржено до суду;

виявлення під час моніторингу закупівлі порушень щодо невідповідності опублікованих в електронній системі закупівель умов договору про закупівлю змісту тендерної пропозиції переможця процедури закупівлі за результатами аукціону (у тому числі ціни за одиницю товару) або ціни пропозиції учасника у разі застосування переговорної процедури закупівлі;

замовник не усунув порушення, визначене у висновку, і таке порушення призвело до невиконання ним вимог Закону України «Про публічні закупівлі», а також висновок не оскаржено до суду;

наявність доручення або рішення Кабінету Міністрів України щодо проведення перевірок закупівель, якщо відповідні питання не можуть бути перевірені під час планових виїзних ревізій;

виникнення потреби у перевірці відомостей про порушення замовником законодавства у сфері закупівель, що надішли до органу державного фінансового контролю, або перевірці відомостей, наведених у зверненні (за умови закінчення строку подання скарги про відповідні порушення до органу оскарження згідно із Законом України «Про здійснення державних закупівель»), якщо замовник не надав пояснення та їх документального підтвердження на обов`язковий письмовий запит органу державного фінансового контролю протягом трьох робочих днів з дня його надходження;

виявлення органом державного фінансового контролю вищестоящого рівня під час перевірки (в порядку здійснення контролю за достовірністю висновків органу державного фінансового контролю нижчестоящого рівня) актів перевірки закупівель невідповідності їх вимогам законодавства. Перевірка закупівель може бути ініційована органом державного фінансового контролю вищестоящого рівня, якщо розпочато службове розслідування стосовно посадових або службових осіб органу державного фінансового контролю нижчестоящого рівня, які проводили перевірку закупівель, або у разі повідомлення їм про підозру у вчиненні кримінального правопорушення;

у разі надходження скарги від замовника на дії або бездіяльність посадових осіб органу державного фінансового контролю» (пункт 4),

- «У разі виявлення порушень законодавства у сфері закупівель посадові особи органу державного фінансового контролю, не чекаючи закінчення перевірки, мають право рекомендувати керівникові замовника вжити невідкладних заходів для усунення та недопущення їх у подальшому» (пункт 25),

- «Результати перевірки закупівель викладаються в акті перевірки» (пункт 26),

- «Складення акта перевірки закупівель, його підписання та реалізація результатів перевірки здійснюються за процедурами, передбаченими пунктами 35, 38-47, абзацами першим і другим пункту 48, пунктами 49-52 Порядку проведення інспектування, з урахуванням норм, установлених цим Порядком» (пункт 27).

З викладених правових положень слідує, що Держаудитслужба повноважна проводити перевірки державних закупівель за наявності відповідних правових підстав та у відповідний спосіб.

Отже, Держаудитслужба набуває статусу позивача (в контексті положень пункту 10 статті 10 Закону про фінансовий контроль та підпункту 9 пункту 4 Положення про Державну аудиторську службу України) внаслідок звернення до суду лише з метою усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів, у тому числі за наслідками державних закупівель.

Таким чином, суд приходить до висновку, що Держаудитслужба набуває право на звернення до суду з позовом за пунктом 10 статті 10 вказаного Закону лише у випадку наявної перевірки відповідного суб`єкта та невиконання таким суб`єктом вимог Держаудитслужби стосовно усунення виявлених порушень.

Аналогічні висновки щодо застосування вказаних правових положень мають місце у постановах Великої Палати Верховного Суду у справах № 820/8558/15 (постанова від 07.11.2018), № 804/8443/16 (постанова від 03.10.2018), а також колегії Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду у справі № 912/898/18 (постанова від 21.03.2019), за якими встановлено, що право пред`явлення позову органом фінансового контролю можливе лише у випадку неусунення порушень законодавства, виявлених під час здійснення фінансового контролю, підконтрольним суб`єктом, а тому у випадку відсутності відповідної перевірки такий орган не може бути позивачем.

При цьому судом не вираховуються заперечення Прокурора стосовно нерозповсюдження висновків Великої Палати Верховного Суду у справах № 820/8558/15 (постанова від 07.11.2018) та № 804/8443/16 (постанова від 03.10.2018) на спірні правовідносини через надання їх у межах адміністративного судочинства, оскільки у відповідності до частини 6 статті 13 Закону України «Про судоустрій і статус суддів» висновки щодо застосування норм права, викладені у постановах Верховного Суду, враховуються іншими судами при застосуванні таких норм права, що слід розуміти як обов`язковість застосування висновків стосовно норм права у незалежності від юрисдикції суду та категорії справи.

У даному випадку Південний офіс Держаудитслужби України не здійснював перевірку державних закупівель, які проводилися Херсонським ліцеєм Херсонської обласної ради, а тому він не набув право на звернення з позовом про стягнення коштів та визнання недійсними правочинів.

За таких обставин, суд приходить до загального висновку про те, що Південний офіс Держаудитслужби України не набувши права на звернення до суду з позовом про визнання недійсними спірних правочинів та стягнення коштів, не є тим державним органом, який уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, у зв`язку з чим пред`явлення позову Прокурором в його інтересах є неправомірним.

Стосовно наслідків неправомірного визначення позивачів у справі

За змістом частини 2 статті 25 ГПК України позивачами є особи, які подали позов або в інтересах яких подано позов про захист порушеного, невизнаного чи оспорюваного права або охоронюваного законом інтересу.

За наслідками наведених обставин та правових положень суд приходить до висновку, що Прокурором помилково заявлено позов в інтересах Позивачів, які не є компетентними у спірних правовідносинах органами, тобто не можуть виступати у якості позивачів, а тому ним фактично не доведені підстави для представництва інтересів держави в суді, що є наслідком залишення позову без розгляду відповідно до положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України, за якими суд залишає позов без розгляду, якщо позовну заяву підписано особою, яка не має права її підписувати.

У даному контексті суд також зазначає, що у відповідності до абзацу 4 постанови Пленуму Вищого господарського суду України «Про деякі питання участі прокурора у розгляді справ, підвідомчих господарським судам» якщо господарський суд помилково порушив провадження у справі за позовом прокурора, в якій неправильно визначено позивача за вимогами про захист інтересів держави, такий позов підлягає залишенню без розгляду відповідно до пункту 1 частини першої статті 81 ГПК.

Аналогічною процесуальною нормою стосовно пункту 1 частини першої статті 81 ГПКУ на даний час є наведений пункт 2 частини першої статті 226 ГПК України.

Щодо судового збору

У відповідності до пункту 4 частини 1 статті 7 Закону України «Про судовий збір» сплачена сума судового збору повертається за клопотанням особи, яка його сплатила за ухвалою суду в разі залишення заяви без розгляду (крім випадків, якщо такі заяви або скарги залишені без розгляду у зв`язку з повторним неприбуттям або залишенням позивачем судового засідання без поважних причин та неподання заяви про розгляд справи за його відсутності, або неподання позивачем витребуваних судом матеріалів, або за його заявою (клопотанням).

Таким чином, сплачений Прокуратурою Херсонської області за платіжними дорученнями № 1939 від 10.12.2019 та № 1940 від 10.12.2019 у сумі 3 842 грн судовий збір підлягає поверненню.

На підставі викладеного та керуючись статтями 226, 232 ГПК України,

у х в а л и в:

1. Позовну заяву залишити без розгляду.

2. Повернути Прокуратурі Херсонської області 3 842 грн судового збору, сплаченого платіжними дорученнями № 1939 від 10.12.2019 та № 1940 від 10.12.2019 (оригінали яких знаходяться в матеріалах справи).

Ухвала набирає законної сили у відповідності до частини 2 статті 235 ГПК України з моменту її підписання.

На ухвалу може бути подана апеляційна скарга у відповідності до пункту 14 частини 1 статті 255 та частини 1 статті 256 ГПК України протягом десяти днів з дня її підписання.

Повна ухвала складена 11.11.2020

Суддя М.К. Закурін