ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"10" листопада 2020 р. Справа№ 911/1697/20

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Іоннікової І.А.

суддів: Разіної Т.І.

Михальської Ю.Б.

розглянувши у порядку письмового провадження, без виклику учасників справи, апеляційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Київської області

на ухвалу Господарського суду Київської області

від 18.06.2020

у справі №911/1697/20 (суддя Саванчук С.О.)

за позовом прокурора Київської області

до Бориспільської міської ради Київської області

про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії,

ВСТАНОВИВ:

В червні 2020 року прокурор Київської області звернувся до Господарського суду Київської області з позовом до Бориспільської міської ради Київської області, в якому просив суд першої інстанції:

- визнати незаконною бездіяльність Бориспільської міської ради Київської області, яка полягає у не укладенні із землекористувачем договору оренди земельної ділянки, що знаходиться за адресою: Київська область, місто Бориспіль, вулиця Київський шлях 95;

- зобов`язати Бориспільську міську раду Київської області вжити заходи щодо укладення із землекористувачем договору оренди земельної ділянки, що знаходиться за адресою: Київська область, місто Бориспіль, вулиця Київський шлях 95.

Короткий зміст оскаржуваної ухвали суду першої інстанції

Ухвалою Господарського суду Київської області від 18.06.2020 позовну заяву (вх. № 1708/20 від 11.06.2020) прокурора Київської області до Бориспільської міської ради Київської області про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити дії повернуто без розгляду.

Не погодившись з прийнятою ухвалою, виконувач обов`язків прокурора Київської області звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просить скасувати ухвалу Господарського суду Київської області від 18.06.2020 у справі №911/1697/20, як таку, що перешкоджає подальшому провадженню у справі і передати справу на розгляд суду першої інстанції. Судові витрати стягнути з відповідача на рахунок прокуратури Київської області.

Узагальнений виклад позицій відповідача

Відповідач відзив на апеляційну скаргу не надав, до Північного апеляційного господарського суду надіслав заяву, в якій повідомив про те, що апеляційна скарга на його адресу не надходила. У зв`язку з цим, відповідач просить суд апеляційної інстанції зобов`язати прокурора направити на адресу відповідача копію апеляційної скарги із додатками.

Дії суду апеляційної інстанції щодо розгляду апеляційної скарги по суті

Згідно витягу з протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 27.07.2020 апеляційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Київської області передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Іоннікової І.А., суддів Михальської Ю.Б., Тарасенко К.В.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 03.08.2020 апеляційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Київської області на рішення Господарського суду Київської області від 18.06.2020 у справі №911/1697/20 залишено без руху, надано скаржнику строк не більше десяти днів з дня отримання копії даної ухвали, для усунення недоліків апеляційної скарги, зазначених у її мотивувальній частині.

17.08.2020 до Північного апеляційного господарського суду надійшов лист до якого додано платіжне доручення №1520 від 25.06.2020 про сплату судового збору в сумі 2102 грн та докази надсилання копії скарги іншій стороні у справі.

Відповідно до розпорядження Північного апеляційного господарського суду від 21.09.2020 у справі №911/1697/20 призначено повторний автоматизований розподіл, відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, справу №911/1697/20 передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючий суддя Іоннікова І.А., судді Разіна Т.І., Тарасенко К.В.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 22.09.2020 відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою виконувача обов`язків прокурора Київської області на рішення Господарського суду Київської області від 18.06.2020 у справі №911/1697/20 колегією суддів Північного апеляційного господарського суду у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Іоннікової І.А., суддів Разіної Т.І., Тарасенко К.В. Апеляційний перегляд оскаржуваної ухвали вирішено здійснювати без повідомлення учасників справи в порядку письмового провадження.

Згідно розпорядження Північного апеляційного господарського суду від 04.11.2020 у справі №911/1697/20 призначено повторний автоматизований розподіл, відповідно до витягу з протоколу повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями, справу №911/1697/20 передано на розгляд колегії суддів у складі: головуючого судді (судді-доповідача) Іоннікової І.А., судді Разіна Т.І., Михальська Ю.Б.

Згідно п. 6 ч. 1 ст. 255 Господарського процесуального кодексу України окремо від рішення місцевого господарського суду може бути оскаржена в апеляційному порядку ухвала суду першої інстанції про повернення заяви позивачеві (заявникові).

За правилами ч. 2 ст. 271 Господарського процесуального кодексу України апеляційні скарги на ухвали суду першої інстанції, зазначені в пунктах 1, 5, 6, 8, 9, 12, 18, 31-34 частини першої статті 255 цього кодексу, розглядаються судом апеляційної інстанції без повідомлення (виклику) учасників справи.

Розглянувши заяву відповідача про зобов`язання прокурора направити на адресу відповідача копію апеляційної скарги із додатками, судова колегія дійшла висновку про залишення вищевказаної заяви без розгляду, оскільки до заяви, яка підписана зі сторони відповідача виконуючим обов`язки міського голови - Корнійчук М.П. не надано документів, які б підтверджували повноваження Корнійчука М.П. на підписання цієї заяви.

Крім цього, колегія суддів звертає увагу на те, що у матеріалах справи містяться докази надсилання апеляційної скарги відповідачеві.

Враховуючи те, що неподання відзиву не перешкоджає розгляду апеляційної скарги по суті, що насамперед узгоджується ч. 3 ст. 263 Господарського процесуального кодексу України, колегія суддів вважає за можливим розглядати дану справу без відзиву на апеляційну скарг у письмову провадженні.

Мотиви та джерела права, з яких виходить суд апеляційної інстанції при прийнятті постанови

В силу вимог ч.ч. 1, 2, 5 ст. 269 Господарського процесуального кодексу України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. В суді апеляційної інстанції не приймаються і не розглядаються позовні вимоги та підстави позову, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.

Колегія суддів, беручи до уваги межі перегляду справи у апеляційній інстанції, вивчивши доводи апеляційної скарги, проаналізувавши на підставі фактичних обставин справи застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права при прийнятті оскарженого судового рішення, дійшла висновку про те, що апеляційна скарга скаржника не підлягає задоволенню, а оскаржена ухвала місцевого господарського суду не підлягає зміні або скасуванню з наступних підстав.

Пунктом 3 ч. 1 ст. 131-1 Конституції України передбачено, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до ч. 4 ст. 53 Господарського процесуального кодексу України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у ст. 23 Закону України "Про прокуратуру". Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя). Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень (абзаци перший - третій частини четвертої).

Обставини дотримання прокурором процедури, встановленої ч.ч. 3 та 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", яка повинна передувати зверненню до суду з відповідним позовом, підлягають з`ясуванню судом незалежно від того, чи має місце факт порушення інтересів держави у конкретних правовідносинах, оскільки відповідно до положень ст.ст. 53, 174 Господарського процесуального кодексу України недотримання такої процедури унеможливлює розгляд заявленого прокурором позову по суті. У той же час відповідний уповноважений орган, виконуючи свої функції, не позбавлений можливості самостійно звернутися до суду з позовом з метою захисту інтересів держави.

При цьому захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

В свою чергу, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу.

Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Прокурор, звертаючись до суду з позовом, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.

Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження судом підстав для представництва. Якщо прокурору відомі причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові. Але якщо з відповіді зазначеного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Невиконання прокурором вимог щодо надання суду обґрунтування наявності підстав для здійснення представництва інтересів держави в суді згідно із частиною четвертою статті 53 Господарського процесуального кодексу України має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу, про залишення позовної заяви без руху для усунення її недоліків і повернення в разі, якщо відповідно до ухвали суду у встановлений строк ці недоліки не усунуті. Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

При цьому саме лише посилання у позовній заяві прокурора на те, що орган, уповноважений здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження із захисту державних інтересів, без доведення цього відповідними доказами, не є достатнім для прийняття судом рішення в такому спорі по суті, оскільки за змістом абз.2 ч. 4 ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" прокурор здійснює представництво інтересів держави в суді виключно після підтвердження судом правових підстав для представництва (наведена правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 06.08.2019 у справі № 910/6144/18, від 06.08.2019 у справі № 912/2529/18).

Відповідно до ч. 1 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання вимог, викладених у статтях 162, 164, 172 цього Кодексу, протягом п`яти днів з дня надходження до суду позовної заяви постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху.

Згідно з п. 4 ч. 5 цієї статті суддя повертає позовну заяву і додані до неї документи також у разі, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.

Отже, у випадку якщо прокурор, звертаючись з позовом, посилається на обставини, які можуть бути підставою для здійснення представництва інтересів держави в суді, однак не надає суду обґрунтування наявності цих підстав з відповідними доказами, суд залишає позовну заяву без руху для усунення цих недоліків. У тому ж випадку, якщо прокурор не посилається на такі обставини або обставини, на які він посилається, не можуть бути підставою для здійснення представництва, і, відповідно, їх обґрунтування і підтвердження доказами не має значення, суд згідно з п. 4 ч. 5 ст. 174 Господарського процесуального кодексу України повертає позовну заяву і додані до неї документи.

Відповідний правовий висновок викладений також у постанові Касаційного господарського суду у складі Верховного Суду від 08.09.2020 у справі №916/2052/19.

Колегія суддів звертає увагу на те, що у даній справі місцевий господарський суд мав можливість залишити позовну заяву прокурора без руху для усунення її недоліків, зокрема, для підтвердження прокурором неналежного виконання уповноваженого органу своїх обов`язків з захисту інтересів держави в частині визнання незаконною бездіяльність відповідача та зобов`язання вчинити певні дії, а також наявності обставин "виключного" випадку представництва інтересів держави в особі уповноваженого органу прокурором у даному випадку, проте зазначеного не зробив.

Крім цього, з висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 76-81 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, слідує, що для підтвердження судом підстав для представництва прокурора інтересів держави в суді у випадку, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган, достатнім є дотримання прокурором порядку повідомлення, передбаченого статтею 23 Закону України "Про прокуратуру", та відсутність самостійного звернення компетентного органу до суду з позовом в інтересах держави протягом розумного строку після отримання такого повідомлення.

Однак суд першої інстанції не застосував положення про залишення позовної заяви без руху, передбачені ст. 174 Господарського процесуального кодексу України, та не досліджував вищевказаний порядок звернення прокурора до уповноваженого органу, у зв`язку з чим належним чином не встановив, чи дотримався прокурор порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру" та чи мав можливість уповноважений орган спростувати стверджуване прокурор порушення інтересів держави або самостійно звернутись до суду з позовом протягом розумного строку після отримання такого повідомлення, а також, чи можна кваліфікувати дії уповноваженого органу в спірних правовідносинах як бездіяльність.

Так, з висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у підпунктах 42-43 постанови від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18 слідує, що суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи.

Враховуючи викладене, судова колегія вважає передчасними висновки суду першої інстанції, що у прокурора відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду першої інстанції, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого ст. 23 Закону України "Про прокуратуру", дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.

Такої ж правової позиції дотримується Касаційний господарський суд у складі Верховного Суду у постанові від 31.08.2020 у справі №910/9736/19.

За наведених мотивів, колегія судів дійшла висновку про те, що оскаржувана ухвала суду першої інстанцій підлягає скасуванню, а справа - передачі до місцевого господарського суду для вирішення питання про відкриття провадження з дотриманням порядку, визначеного у цій постанові, у зв`язку з чим апеляційна скарга підлягає задоволенню.

Аналізуючи питання обсягу дослідження доводів скаржника та їх відображення у рішенні суду, питання вичерпності висновків господарського суду першої інстанції, суд апеляційної інстанції ураховує, що Європейський суд з прав людини у рішенні від 10.02.2010 у справі "Серявін та інші проти України" зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі - Конвенція) зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. У справі "Трофимчук проти України" Європейський суд з прав людини також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у контексті конкретних обставин справи.

Згідно з пунктом 2 частини першої статті 275 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції за результатами розгляду апеляційної скарги має право скасувати судове рішення повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення.

За статтею 280 Господарського процесуального кодексу України підставами для скасування ухвали суду, що перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції вважає встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) порушення норм процесуального права або неправильне застосування норм матеріального права, які призвели до постановлення помилкової ухвали.

Висновки за результатами апеляційної скарги

За результатами розгляду даної справи колегія суддів дійшла висновку про те, що апеляційна скарга виконувача обов`язків прокурора Київської області підлягає задоволенню, ухвала Господарського суду Київської області від 18.06.2020 скасуванню, оскільки прийнята з порушенням норм процесуального права, а матеріали справи поверненню до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.

Судові витрати

У зв`язку зі скасуванням ухвали місцевого господарського суду з передачею матеріалів справи для вирішення питання про відкриття провадження до суду першої інстанції, розподіл сум судового збору повинен здійснити суд першої інстанції за результатами розгляду ним заяви, згідно із загальними правилами ст. 129 Господарського процесуального кодексу України.

Керуючись ст.ст. 129, 269, 275, 277, 281 - 284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд,

П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу виконувача обов`язків прокурора Київської області задовольнити, ухвалу Господарського суду Київської області від 18.06.2020 у справі № 911/1697/20 - скасувати.

Матеріали справи № 911/1697/20 направити до Господарського суду Київської області для вирішення питання про відкриття провадження.

Постанова набирає законної сили з дня її прийняття і може бути оскаржена до Верховного Суду у порядку та строк, передбачений ст.ст. 287 - 289 ГПК України.

Головуючий суддя І.А. Іоннікова

Судді Т.І. Разіна

Ю.Б. Михальська