ПІВНІЧНИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ ГОСПОДАРСЬКИЙ СУД
ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

"20" жовтня 2020 р. Справа№ 927/468/20

Північний апеляційний господарський суд у складі колегії суддів:

головуючого: Тищенко О.В.

суддів: Тарасенко К.В.

Станіка С.Р.

за участю секретаря судового засідання Рудь Н.В.

за участю представників згідно протоколу судового засідання від 20.10.2020

розглянувши у відкритому судовому засіданні апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області на ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 про залишення позову без розгляду (повний текст ухвали підписано 06.08.2020)

у справі №927/468/20 (суддя Шморгун В.В.)

за позовом заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України

до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області

треті особи, які не заявляють самостійних вимог на предмет спору, на стороні відповідача:

1. Державне підприємство «Дослідне господарство «Івківці» Миронівського інституту пшениці імені В.М. Ремесла Національної академії аграрних наук України,

2. Національна академія аграрних наук України,

про визнання недійсним наказу

в с т а н о в и в:

Заступник прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 26.05.2017 №25-8405/14-17-сг «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», яким припинено Державному підприємству «Дослідне господарство «Івківці» Національної академії аграрних наук України» (далі- ДП «ДГ «Івківці» НААН України) право постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення площею 128,1321 га (рілля) та передано її до земель запасу Івковецької сільської ради. У позовній заяві прокурор зазначив третіх осіб на стороні відповідача - ДП «ДГ «Івківці» НААН України та Національну академію аграрних наук України (далі - НААН України).

Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при прийнятті оскаржуваного наказу, Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області вийшло за межі наданих йому повноважень, перейнявши на себе повноваження Кабінету Міністрів України щодо розпорядження (у тому числі припинення права постійного користування) особливо цінними землями сільськогосподарського призначення державної власності, а також не дотримало процедури щодо формування земельної ділянки. Посилаючись на ст. 152, 155 Земельного кодексу України, прокурор вважає, що цей наказ підлягає визнанню недійсним.

Заперечуючи проти заявлених позовних вимог, відповідач у своєму відзиві, зокрема вказав, що спірна земельна ділянка не відносилась до особливо цінних земель, оскільки відповідно до ч. 1 ст. 150 Земельного кодексу України не підпадає під таку категорію, а згідно з актом на право постійного користування землю відповідачу було надано для ведення сільського господарства; також не може вважатись спірна земельна ділянка землею науково-дослідних установ і навчальних закладів через те, що відповідач не є такою установою і закладом, а є державним підприємством. Відповідач вважає, що Кабінет Міністрів України не має речових прав щодо спірної земельної ділянки, не є ані розпорядником земель сільськогосподарського призначення державної власності, ані постійним користувачем спірної земельної ділянки, а отже його прав не порушено у відповідних правовідносинах.

ДП «ДГ «Івківці» НААН України у своїх письмових поясненнях просило залишити позов заступника прокурора без розгляду оскільки на думку третьої особи-1 позовна заява не містить визначення, який і чий саме інтерес потребує прокурорського захисту у судовому порядку. Посилаючись на ст. 11 Закону України «Про прокуратуру» та висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 25.09.2019 у справі №819/198/17 та від 27.05.2020 у справі №819/478/17, третя особа-1 вважає, що заступник прокурора Чернігівської області Подоляк М. був уповноважений підписувати позовну заяву лише у разі відсутності на дату її підписання і подання прокурора Чернігівської області та його першого заступника. Проте доказів відсутності 25.05.2020 прокурора Чернігівської області та його першого заступника не надано. Крім того, відповідно до ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України може здійснюватися прокурором обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції, проте у позовній заяві не зазначено жодної письмової такої вказівки чи наказу, а отже третя особа-1 вважає, що до суду звернулась особа, яка не може представляти інтереси держави в особі Кабінету Міністрів України та не має на це жодних повноважень. Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру (Держгеокадастр) є центральним органом виконавчої влади, який уповноважений здійснювати контроль за використанням земель.

Таким чином, третя особа-1 вважає, що встановлення обставин, які свідчать про відсутність у прокурора підстав для представництва держави, а отже і права на звернення до суду, є перешкодою для розгляду справи по суті. Правомірність надання оскаржуваного наказу, зокрема із мотивів, наведених прокурором, може бути перевірена за позовом належного позивача.

Національна академія аграрних наук України у своїх письмових поясненнях зазначає, що відповідно до Державного акту на право постійного користування землею серії І-ЧН №000017 землі площею 4996,9 га, в межах згідно з кадастровим планом землекористування, були призначені - для ведення сільського господарства, а тому вважає, що до компетенції Кабінету Міністрів України не відноситься погоджувати відчуження зазначеної земельної ділянки сільськогосподарського призначення. Також третя особа-2 вказує, що приймаючи постанову про надання згоди на припинення права постійного користування земельною ділянкою ДП «ДГ «Івківці», Академія виходила з того, що спірна земельна ділянка не відноситься до особливо цінних земель.

У наданій відповіді на відзиви прокурор вказує, що ДП «ДГ «Івківці» відповідає всім вимогам п. 16 ст. 1 Закону України «Про наукову і науково-технічну діяльність» та є науковою установою, а тому спірна земельна ділянка на час прийняття оскаржуваного наказу відносилась до особливо цінних земель і припинення права користування такою земельною ділянкою повинно було здійснюватися виключно за рішенням Кабінету Міністрів України.

Прокурор вважає, що ним правомірно подано позов, оскільки уповноважений орган своєчасних заходів щодо оскарження у судовому порядку спірного наказу, прийнятого всупереч вимог земельного законодавства, не вжив.

Ухвалою Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 зазначений позов Заступника прокурора Чернігівської області залишено без розгляду.

Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що місцевий господарський суд у підготовчому засіданні з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, з`ясовуючи наявність підстав у прокурора для представництва інтересів держави в суді, враховуючи приписи ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» дійшов до висновку про передчасне звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, чим фактично усунуто позивача від можливості самостійного пред`явлення позову до суду.

Не погоджуючись з прийнятою ухвалою суду, заступник прокурора Чернігівської області 19.08.2020 звернувся до Північного апеляційного господарського суду з апеляційною скаргою, в якій просив поновити пропущений строк на апеляційне оскарження ухвали суду, скасувати ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 у справі №927/468/20, а справу направити для продовження розгляду до Господарського суду Чернігівської області.

В обґрунтування апеляційної скарги, скаржник вказав, що при пред`явленні позову до суду, прокуратурою області у повному обсязі виконано вимоги ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» та повідомлено Кабінет Міністрів України про порушення земельного законодавства, як орган уповноважений на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах. Проте, компетентний орган протягом розумного строку після отримання такого повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, що у свою чергу, на думка апелянта, є його бездіяльністю.

Згідно протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями справу №927/468/20 передано для розгляду колегії суддів у складі: головуючий суддя - Тищенко О.В. судді: Станік С.Р., Дикунська С.Я.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 07.09.2020 апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області на ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 у справі №927/468/20 залишено без руху. Надано строк для усунення недоліків.

21.09.2020 через відділ документального забезпечення Північного апеляційного господарського суду від прокуратури надійшла заява про усунення недоліків з доказами сплати судового збору.

У зв`язку з перебуванням судді Станіка С.Р. з 22.09.2020 на лікарняному, протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 24.09.2020 у справі №927/468/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Тищенко О.В., судді: Дикунська С.Я., Тарасенко К.В.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 24.09.2020 поновлено заступнику прокурора Чернігівської області пропущений строк на подання апеляційної скарги на ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 у справі №927/468/20, відкрито апеляційне провадження, справу призначено до розгляду на 20.10.2020.

У відзиві на апеляційну скаргу, відповідач заперечив проти задоволення скарги, мотивуючи тим, що доводи, викладені у апеляційній скарзі прокурора, не відповідають фактичним обставинам, суперечать вимогам чинного законодавства, а ухвала місцевого господарського суду від 04.08.2020 прийнята з дотриманням норм матеріального та процесуального права. У зв`язку з чим, просив залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржувану ухвалу суду першої інстанції без змін.

У зв`язку з перебуванням судді Дикунської С.Я. у відпустці, протоколом повторного автоматизованого розподілу справи між суддями від 20.10.2020 у справі №927/468/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Тищенко О.В., судді: Тарасенко К.В., Станік С.Р.

Ухвалою Північного апеляційного господарського суду від 20.10.2020 справу №927/468/20 прийнято до провадження у визначеному складі суду.

У судове засідання 20.10.2020 з`явився прокурор.

Представники позивача, відповідача та третіх осіб у судове засідання не з`явилися, про дату, час та місце розгляду апеляційної скарги, сторони повідомлялися належним чином. Про причини неявки суд не повідомили.

Колегія суддів апеляційного господарського суду з урахуванням ч. 1, п. 1 ч. 3 ст. 202, ч. 12 ст. 270 Господарського процесуального кодексу України, вважає за можливе розглянути справу за наявними в ній матеріалами, оскільки представники сторін, що не з`явилися, про дату та місце розгляду справи повідомлялися належним чином, участь представників сторін у судовому засіданні судом обов`язковою не визнавалась, суду не наведено обставин, за яких спір не може бути вирішено в даному судовому засіданні

Крім того, судова колегія вважає за необхідне зазначити, що у випадку, коли представники сторін чи інші учасники судового процесу не з`явилися в судове засідання, а суд вважає, що наявних у справі матеріалів достатньо для розгляду справи та ухвалення законного і обґрунтованого рішення, він може, не відкладаючи розгляду справи, вирішити спір по суті. Відкладення розгляду справи є правом та прерогативою суду, основною умовою для якого є не відсутність у судовому засіданні представників сторін, а неможливість вирішення спору у відповідному судовому засіданні. Відтак, неявка учасників судового процесу у судове засідання за умови належного повідомлення сторін про час і місце розгляду справи, не є безумовною підставою для відкладення розгляду справи.

Прокурор у судовому засіданні підтримав вимоги апеляційної скарги на підставі доводів, зазначених у ній, просив її задовольнити, ухвалу місцевого суду від 04.08.2020 у справі №927/467/20 скасувати, а матеріали справи направити до господарського суду Чернігівської області для продовження розгляду.

У відповідності до ст. 269 Господарського процесуального кодексу України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги. Суд апеляційної інстанції досліджує докази, що стосуються фактів, на які учасники справи посилаються в апеляційній скарзі та (або) відзиві на неї. Докази, які не були подані до суду першої інстанції, приймаються судом лише у виняткових випадках, якщо учасник справи надав докази неможливості їх подання до суду першої інстанції з причин, що об`єктивно не залежали від нього.

Згідно до ч.1 ст. 270 Господарського процесуального кодексу України у суді апеляційної інстанції справи переглядаються за правилами розгляду справ у порядку спрощеного позовного провадження з урахуванням особливостей, передбачених у цій главі.

Розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши матеріали справи, дослідивши докази, проаналізувавши на підставі встановлених фактичних обставин справи правильність застосування судом першої інстанції норм законодавства, колегія суддів встановила наступне.

Заступник прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України звернувся до Господарського суду Чернігівської області з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 26.05.2017 №25-8405/14-17-сг «Про припинення права постійного користування земельною ділянкою», яким припинено ДП «ДГ «Івківці» НААН України» право постійного користування земельною ділянкою сільськогосподарського призначення площею 128,1321 га (рілля) та передано її до земель запасу Івковецької сільської ради

Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.

Як зазначив Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 01 квітня 2008 року № 4-рп/2008, неухильне додержання органами законодавчої, виконавчої та судової влади Конституції та законів України забезпечує реалізацію принципу поділу влади і є запорукою їх єдності, важливою передумовою стабільності, підтримання громадського миру і злагоди в державі.

Законом України від 02 червня 2016 року № 1401-VIII «Про внесення змін до Конституції України (щодо правосуддя)», який набрав чинності 30 вересня 2016 року, до Конституції України внесені зміни, а саме Конституцію доповнено статтею 131-1, пункт 3 частини першої якої передбачає, що прокуратура здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Стаття 53 Господарського процесуального кодексу України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. У разі відкриття провадження за позовною заявою, поданою прокурором в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції держави у спірних правовідносинах, зазначений орган набуває статусу позивача. У разі відсутності такого органу або відсутності у нього повноважень щодо звернення до суду прокурор зазначає про це в позовній заяві і в такому разі набуває статусу позивача.

Відповідно до частини четвертої статті 53 ГПК України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує: 1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.

У Рішенні Конституційного Суду України у справі за конституційними поданнями Вищого арбітражного суду України та Генеральної прокуратури України щодо офіційного тлумачення положень статті 2 Арбітражного процесуального кодексу України (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) від 08.04.1999 № 3-рп/99 Конституційний Суд України, з`ясовуючи поняття «інтереси держави» висловив позицію про те, що інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо (п. 3 мотивувальної частини).

Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій чи з інтересами господарських товариств з часткою державної власності у статутному фонді. Проте, держава може вбачати свої інтереси не тільки в їх діяльності, але й в діяльності приватних підприємств, товариств.

З урахуванням того, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах.

Наведене Конституційним Судом України розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у ст. 131-1 Конституції України та ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Таким чином, «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному конкретному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно (аналогічна позиція викладена у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17, від 26.07.2018 у справі № 926/1111/15, від 08.02.2019 у справі № 915/20/18).

Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано у статті 23 Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1697-VII «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року.

Відповідно до ч. 1, 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом. Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

В обґрунтування необхідності здійснення представництва інтересів держави у суді, а саме Кабінету Міністрів України, прокурор, як під час розгляду справи у суді першої інстанції, так і під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції зазначав, що земельна ділянка сільськогосподарського призначення площею 128,1321 га (рілля), яка перебувала на праві постійного користування у відповідача, на час видачі спірного наказу відносилась до особливо цінних земель. Посилаючись на ст. 13, 122, 142, 149, 150 Земельного кодексу України, прокурор вказує, що вилучення земель із постійного користування відповідача повинно було здійснюватися виключно за рішенням Кабінету Міністрів України. А тому, прокурор вважає, що уповноваженим органом державної влади стосовно розпорядження особливо цінними землями є саме Кабінет Міністрів України.

Відповідно до ч. 1 ст. 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» КМУ може бути позивачем у судах, тобто звертатись до суду з позовами щодо вирішення питань, які відносяться до його компетенції, проте, як зазначає прокурор, КМУ не має контрольних повноважень у сфері земельних правовідносин, тобто не має функцій по виявленню порушень у цій сфері.

Прокурор зазначає, що прокуратурою області листом від 19.05.2020 проінформовано КМУ про виявлені порушення вимог земельного законодавства, відповідь на який не надійшла.

Оскільки уповноваженим органом своєчасних заходів щодо оскарження у судовому порядку спірного наказу, який на думку прокурора, прийнято всупереч вимог земельного законодавства, не було вжито, а незаконне вибуття земель з державної власності призвело до порушення інтересів держави, це стало підставою для звернення прокурора з позовом до суду в інтересах держави.

У поданих письмових поясненнях щодо підстав представництва інтересів держави в суді прокурор зазначає, що при підготовці позову до суду прокуратурою області 19.05.2020 до Кабінету Міністрів України направлено лист №05/1-655вих20 щодо встановлених порушень чинного законодавства при прийнятті спірного наказу, а також зазначено про необхідність вжиття заходів реагування з вказаного питання.

Враховуючи фактичні обставини справи, дату прийняття оспорюваного наказу, після направлення листа до Кабінету Міністрів України прокуратурою області у телефонному режимі установлено, що уповноваженим органом не будуть вживатись заходи реагування та з`ясовано, що лист прокуратури області від 19.05.2020 №05/1-655вих20 в частині вжиття заходів реагування з наведеного питання надіслано за належністю до Міністерства юстиції України, Держгеокадастру та Національної академії аграрних наук України для розгляду у встановленому порядку. Прокурор зазначає, що при цьому уповноваженим органом не враховано, що Національна академія аграрних наук України безпосередньо приймала рішення про погодження вилучення земель із постійного користування ДП ДГ «Івківці» (постанова від 19.03.2017, протокол №5).

Зважаючи на викладене, прокурор дійшов висновку, що ані уповноваженим органом, ані Держгеокадастром України та Національною академією аграрних наук заходи реагування по оскарженню наказу Головного управління Держгеокадастру області вживатись не будуть, та враховуючи строки позовної давності, не очікуючи відповіді на лист від 19.05.2020, прокурор звернувся із вказаним позовом до суду.

Прокурор вказує, що відповідь Секретаріату Кабінету Міністрів України від 26.05.2020 надійшла до прокуратури області уже після направлення позову до суду - 28.05.2020.

Крім цього, 02.07.2020 до прокуратури області надійшов лист з Міністерства юстиції України від 24.06.2020 №27786/7135-4-20/9.1.1, зі змісту якого вбачається, що, як і передбачалось прокуратурою області, ані Держгеокадастр, ані Національна академія аграрних наук України не надали пропозиції щодо вирішення спірного питання. При цьому Мін`юст проінформував про забезпечення участі у розгляді справи у випадку пред`явлення такого позову до суду, однак будь-яких відомостей про вжиття самостійно заходів реагування не наведено.

Зважаючи на вищенаведені доводи, прокурор вважає, що ним виконано вимоги ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

На переконання колегії суддів апеляційного господарського суду, місцевий господарський суд у підготовчому засіданні з урахуванням висновків Великої Палати Верховного Суду, викладених у постанові від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, з`ясовуючи наявність підстав у прокурора для представництва інтересів держави в суді, дійшов вірного висновку зазначивши, що прокурор, звертаючись до суду з позовом в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.

Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.

Згідно з ч. 4, 7 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. У разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження.

Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.

Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.

Верховний Суд України у постанові від 13 червня 2017 року у справі № п/800/490/15 (провадження № 21-1393а17) зазначив, що протиправна бездіяльність суб`єкта владних повноважень - це зовнішня форма поведінки (діяння) цього органу, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в нездійсненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними і реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені. Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Значення мають юридичний зміст, значимість, тривалість та межі бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.

Однак суд, вирішуючи питання щодо наявності підстав для представництва, не повинен установлювати саме протиправність бездіяльності компетентного органу чи його посадової особи. Частиною сьомою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачено, що в разі встановлення ознак адміністративного чи кримінального правопорушення прокурор зобов`язаний здійснити передбачені законом дії щодо порушення відповідного провадження. Таким чином, питання про те, чи була бездіяльність компетентного органу протиправною та які її причини, суд буде встановлювати за результатами притягнення відповідних осіб до відповідальності. Господарсько-правовий спір між компетентним органом, в особі якого позов подано прокурором в інтересах держави, та відповідачем не є спором між прокурором і відповідним органом, а також не є тим процесом, у якому розглядається обвинувачення прокурором посадових осіб відповідного органу у протиправній бездіяльності.

Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого не звернення, він обов`язково повинен зазначити їх в обґрунтуванні підстав для представництва, яке міститься в позові, але якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.

Частина четверта статті 23 Закону України «Про прокуратуру» передбачає, що наявність підстав для представництва може бути оскаржена суб`єктом владних повноважень. Таке оскарження означає право на спростування учасниками процесу обставин, на які посилається прокурор у позовній заяві, поданій в інтересах держави в особі компетентного органу, для обґрунтування підстав для представництва.

Захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні компетентні органи, а не прокурор. Прокурор не повинен вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати компетентний орган, який може і бажає захищати інтереси держави.

У Рішенні від 05 червня 2019 року № 4-р(II)/2019 Конституційний Суд України вказав, що Конституцією України встановлено вичерпний перелік повноважень прокуратури, визначено характер її діяльності і в такий спосіб передбачено її існування і стабільність функціонування; наведене гарантує неможливість зміни основного цільового призначення вказаного органу, дублювання його повноважень/функцій іншими державними органами, адже протилежне може призвести до зміни конституційно визначеного механізму здійснення державної влади її окремими органами або вплинути на обсяг їхніх конституційних повноважень.

Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідний компетентний орган, який усупереч вимогам закону не здійснює захисту або робить це неналежно.

Такі правові висновки викладені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18.

Як вірно встановлено судом першої інстанції та перевірено Північним апеляційним господарським судом, листом від 19.05.2020 №05/1-655вих20 прокурор повідомив Кабінет Міністрів України, що в Прокуратурі Чернігівської області вирішується питання щодо наявності підстав у порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» для вжиття заходів представницького характеру в суді в особі КМУ, проінформувавши при цьому останнього про виявлені порушення законодавства при видачі Головним управлінням Держгеокадастру в Чернігівської області наказу від 26.05.2017 №25-8405/14-17сг та просив у найкоротші строки надати відповідь про те, чи вживались КМУ заходи реагування стосовно усунення ГУ Держгеокадастру таких порушень при вилученні земельних ділянок, належних відповідачу, та повернення земель у розпорядження держави.

Також у матеріалах справи міститься повідомлення, підписане заступником прокурора Чернігівської області від 25.05.2020, у якому він повідомляє Кабінет Міністрів України про те, що прокуратурою області в інтересах держави підготовлено позовну заяву про визнання недійсним наказу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 26.05.2017 №25-8405/14-17сг.

При цьому, як вірно зауважив суд першої інстанції, письмова вказівка заступника Генерального прокурора датована також 25.05.2020, але при цьому, як вбачається з відмітки на ньому, офіційно отримано Прокуратурою Чернігівської області лише 01.06.2020. У цей же день, 25.05.2020, прокурором складено позовну заяву від 25.05.2020 №05/1-1285-20, яка направлена іншим учасникам справи наступного дня - 26.05.2020.

З матеріалів справи вбачається, що 26.05.2020 Секретаріатом Кабінету Міністрів України прокурору надано відповідь на лист від 19.05.2020 №05/1-655вих20, у якому повідомляється, що у Секретаріаті Кабінету Міністрів України відсутня інформація та документи щодо зазначених у листі фактів та обставин припинення права постійного користування земельною ділянкою ДГ «Івківці». Стосовно вжиття заходів реагування з метою захисту інтересів держави, КМУ повідомив, що лист прокуратури надіслано Мін`юсту, Держгеокадастру та Національній академії аграрних наук для розгляду в установленому порядку. Вказаний лист отриманий прокурором 28.05.2020, що підтверджується відміткою на цьому листі з вхідним номером та датою.

Враховуючи зазначене, колегія суддів апеляційного господарського суду погоджується з висновками суду першої інстанції, що наведені обставини свідчать, що прокурор підготував і направив позов, а також повідомлення до КМУ про намір його подання ще до отримання відповіді від КМУ щодо можливості самостійного вжиття відповідних заходів та звернення із позовом до суду і лише на четвертий робочий день після направлення першого листа від 19.05.2020.

Судова колегія погоджується з місцевим господарським судом, що в такий короткий строк Кабінет Міністрів України навіть фізично не міг здійснити належних заходів. Наведене суперечить дотриманню «розумності строку», про що було вказано Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі 912/2385/18.

Разом з тим, як вбачається зі змісту листа Кабінету Міністрів України від 26.05.2020, у ньому жодним чином не йде мови про те, що КМУ не буде самостійно захищати інтереси держави, у тому числі звертатись до суду із позовом, а, навпаки, вказано про направлення листа прокуратури до Мін`юсту, Держгеокадастру та Національної академії аграрних наук України для розгляду в установленому порядку, що свідчить про активні дії позивача, пов`язані зі з`ясуванням питання щодо зазначених прокурором порушень та вжиття заходів на захист інтересів держави, а не про його бездіяльність.

Відповідно до ч. 1, 2 ст. 37 Закону України «Про Кабінет Міністрів України» Кабінет Міністрів України може бути позивачем та відповідачем у судах, зокрема звертатися до суду, якщо це необхідно для здійснення його повноважень у спосіб, що передбачений Конституцією та законами України. Інтереси Кабінету Міністрів України у судах представляє Міністерство юстиції України, якщо інше не передбачено законами України або актами Кабінету Міністрів України.

При цьому функції контролю ані за виконанням доручень Кабінету Міністрів України, ані за діяльністю державних органів, ані за дотриманням законодавства у сфері земельних відносин до повноважень Мін`юсту взагалі не належать.

Таким чином, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції, що направлення Кабінетом Міністрів України листа до Міністерства юстиції України свідчить про його активну поведінку саме щодо захисту інтересів держави в суді.

Крім того, прокурор посилається на лист Міністерства юстиції України від 24.06.2020 №27786/7135-4-20/9.1.1, у якому зазначено, що пропозицій від Держгеокадастру та Національної академії наук щодо вирішення спірного питання не надходило та про забезпечення Мін`юстом участі у розгляді справи у випадку пред`явлення такого позову до суду.

Однак, як вірно вказав суд першої інстанції, цей лист не містить будь-якої інформації про те, що Кабінет Міністрів України не буде звертатись до суду із відповідним позовом, а вказано лише про готовність забезпечення участі представництва КМУ у суді, якщо з таким позовом звернеться прокурор. До того ж, цей лист отримано прокурором 02.07.2020, тобто більш ніж через місяць після подання цього позову до суду, а тому прокурор не міг керуватись такою інформацією при визначенні підстав для представництва у розумінні ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».

Щодо строків позовної давності, на які прокурор посилається, обґрунтовуючи необхідність подання позову у такий короткий строк, колегія суддів зазначає наступне.

Відповідно до ст. 256 Цивільного кодексу України позовна давність - це строк, у межах якого особа може звернутися до суду з вимогою про захист свого цивільного права або інтересу.

Загальна позовна давність встановлюється тривалістю у три роки (ст. 257 Цивільного кодексу України).

При цьому відповідно до частин першої та п`ятої статті 261 Цивільного кодексу України перебіг позовної давності починається від дня, коли особа довідалася або могла довідатися про порушення свого права або про особу, яка його порушила.

За приписами ч. 4 ст. 267 Цивільного кодексу України сплив позовної давності, про застосування якої заявлено стороною у спорі, є підставою для відмови у позові.

Як зазначив Європейський Суд з прав людини у своїх рішеннях від 20.09.2011 у справі ВАТ "Нафтова компанія "Юкос" проти Росії", та від 22.10.1996 у справі "Стаббінгс та інші проти Сполученого Королівства", позовна давність - це законне право правопорушника уникнути переслідування або притягнення до суду після закінчення певного періоду після скоєння правопорушення. Термін позовної давності, що є звичайним явищем у національних законодавствах держав - учасників Конвенції, виконує кілька завдань, в тому числі забезпечує юридичну визначеність та остаточність, запобігаючи порушенню прав відповідачів, які можуть трапитись у разі прийняття судом рішення на підставі доказів, що стали неповними через сплив часу.

Якщо у передбачених законом випадках у разі порушення або загрози порушення інтересів держави з позовом до суду звертається прокурор від імені органу, уповноваженого державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, позовну давність слід обчислювати з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Така позиція неодноразово висловлювалася Великою Палатою Верховного Суду у постановах від 05 червня 2018 року у справі №359/2421/15-ц, від 19 червня 2018 року у справі № 916/1979/13, від 22 травня 2018 року у справах №369/6892/15-ц та №469/1203/15-ц тощо.

Позовна давність починає обчислюватися з дня, коли про порушення права або про особу, яка його порушила, довідався або міг довідатися прокурор, у таких випадках: 1) прокурор, який звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, довідався чи мав об`єктивну можливість довідатися (під час кримінального провадження, прокурорської перевірки тощо) про порушення або загрозу порушення таких інтересів чи про особу, яка їх порушила або може порушити, раніше, ніж орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах; 2) прокурор звертається до суду у разі порушення або загрози порушення інтересів держави за відсутності відповідного органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені повноваження щодо захисту таких інтересів. Таких висновків дійшла Велика Палата Верховного Суду у постанові від 17 жовтня 2018 року у справі № 362/44/17.

Отже, прокурор, ні у позовній заяві, ані під час розгляду справи у суді першої інстанції, ані під час розгляду справи у суді апеляційної інстанції жодним чином не обґрунтував та не довів суду закінчення перебігу строків позовної давності при зверненні до суду із цим позовом, у тому числі враховуючи викладені вище висновків Великої Палати Верховного Суду у справі № 362/44/17. На переконання колегії суддів, саме лише посилання на позовну давність не може бути достатнім аргументом для підтвердження бездіяльності уповноваженого органу у зв`язку з ненаданням йому розумного строку, протягом якого такий орган може вжити самостійних заходів для захисту інтересів держави.

При цьому, за інформацією, викладеною у листі Секретаріату Кабінету Міністрів України від 26.05.2020, у КМУ відсутня інформація та документи щодо зазначених у листі прокурора від 19.05.2019 №05/1-655вих20 фактів та обставин припинення права постійного користування земельною ділянкою ДГ «Івківці» НААН і про такі факти стало відомо лише з листа прокуратури.

Отже, за наведених обставин, колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, що звернувшись до суду із цим позовом, прокурор діяв саме як альтернативний суб`єкт звернення, замінивши позивача, який може самостійно захищати інтереси держави у суді, і фактично усунувши можливість подання позову останнім.

Разом з тим, суд першої інстанції правомірно відхилив доводи відповідача та третіх осіб про те, що позовна заява не містить визначення, який і чий саме інтерес потребує захисту у судовому порядку, оскільки прокурор у позовній заяві обґрунтував наявність «інтересів держави» порушенням, на його думку, при прийнятті спірного наказу норм чинного земельного законодавства, що призвело до незаконного вибуття земель із державної власності.

На переконання колегії суддів, враховуючи приписи ч.1 ст. 24 Закону України «Про прокуратуру» судом першої інстанції правомірно відхилено доводи про те, що заступник прокурора Чернігівської області не мав права підписувати позовну заяву. Вказаною правовою нормою передбачено право заступника прокурора обласної прокуратури на подання позову у порядку господарського судочинства.

Крім того, відповідно до ч. 3 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» представництво в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України та Національного банку України може здійснюватися прокурором Офісу Генерального прокурора або обласної прокуратури виключно за письмовою вказівкою чи наказом Генерального прокурора або його першого заступника чи заступника відповідно до компетенції.

До позовної заяви прокурор додав лист від 25.05.2020 №15/1/1-147вих20, підписаний заступником Генерального прокурора Мустецою І. та адресований прокурору Чернігівської області, у якому зазначено про розгляд листа прокуратури області щодо можливості пред`явлення позову в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання недійсним спірного наказу та про доручення Прокуратурі Чернігівської області подання цього позову у зв`язку з тим, що надані матеріали свідчать про необхідність застосування представницьких повноважень в інтересах держави в особі КМУ.

Отже, матеріали справи містять письмову вказівку заступника Генерального прокурора щодо представництва прокурором обласної прокуратури в суді інтересів держави в особі Кабінету Міністрів України, а тому доводи щодо відсутності такої письмової вказівки є необґрунтованими.

Щодо визначення неналежного позивача у справі, колегія суддів зазначає, що місцевий господарський суд у підготовчому засіданні при з`ясуванні підстав представництва прокурором інтересів держави у суді, як і суд апеляційної інстанції при розгляді даної апеляційної інстанції, не оцінює доводи щодо неналежності спірної земельної ділянки до особливо цінних земель та неправильного визначення прокурором органу, уповноваженого державою здійснювати функції держави у відповідних правовідносинах (Кабінету Міністрів України), оскільки встановлення або спростування таких обставин фактично призведе до розгляду спору по суті.

Таким чином, колегія суддів апеляційного господарського суду погоджується з висновкам суду першої інстанції, що прокурором не дотримано порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», та не доведено невжиття Кабінетом Міністрів України жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, відтак і бездіяльності позивача, а отже не довів підстав для представництва КМУ при зверненні з цим позовом до суду.

Велика Палата Верховного Суду у постанові від 26.05.2020 у справі 912/2385/18 зазначила, якщо суд установить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини першої статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

Враховуючи приписи п. 2 ч. 1 ст. 226, п. 1 ч. 2 ст. 185 ГПК України колегія суддів вважає вірними висновки суду про залишення без розгляду позову заступника прокурора Чернігівської області в інтересах держави в особі Кабінету Міністрів України до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання недійсним наказу. Прийнята ухвала місцевими господарським судом від 04.08.2020 у даній справі № 927/468/20 є законною та обгрунтованою.

Згідно зі ст. 73 Господарського процесуального кодексу України, доказами є будь-які дані, на підставі яких суд встановлює наявність або відсутність обставин (фактів), що обґрунтовують вимоги і заперечення учасників справи, та інших обставин, які мають значення для вирішення справи.

Відповідно до ст. 74 Господарського процесуального кодексу України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на які вона посилається як на підставу своїх вимог або заперечень.

Відповідно до ст. 86 Господарського процесуального кодексу України суд оцінює докази за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтуються на всебічному, повному, об`єктивному та безпосередньому дослідженні наявних у справі доказів.

Статтями 76, 77 Господарського процесуального кодексу України встановлено, що належними є докази, на підставі яких можна встановити обставин, які входять в предмет доказування. Предметом доказування є обставини, які підтверджують заявлені вимоги чи заперечення або мають інше значення для розгляду справи і підлягають встановленню при ухваленні судового рішення. Обставини, які відповідно до законодавства повинні бути підтверджені певними засобами доказування, не можуть підтверджуватися іншими засобами доказування.

Доводи апелянта, викладені в апеляційній скарзі, не спростовують висновків суду першої інстанції.

Згідно з ст. 17 Закону України «Про виконання рішень та застосування практики Європейського суду з прав людини» суди застосовують при розгляді справ практику Європейського суду з прав людини як джерело права.

Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення (рішення у справі «Руїс Торіха проти Іспанії» (Ruiz Torija v. Spain) від 9 грудня 1994 року).

Зважаючи на вищенаведене, колегія суддів дійшла висновку про те, що ухвала Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 у справі №927/468/20 прийнята з повним та всебічним дослідженням обставин, які мають значення для справи, а також з дотриманням норм матеріального і процесуального права, у зв`язку з чим апеляційна скарга скаржника задоволенню не підлягає.

Судові витрати розподіляються відповідно до вимог ст. 129 ГПК України.

Керуючись ст. 232-241, 275-284 Господарського процесуального кодексу України, Північний апеляційний господарський суд,

ПОСТАНОВИВ:

1. Апеляційну скаргу заступника прокурора Чернігівської області на ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 про залишення позову без розгляду у справі №927/468/20 залишити без задоволення.

2. Ухвалу Господарського суду Чернігівської області від 04.08.2020 про залишення позову без розгляду у справі №927/468/20 залишити без змін.

3. Судові витрати за розгляд апеляційної скарги покладаються на прокуратуру Чернігівської області.

4. Матеріали справи №927/468/20 повернути до Господарського суду Чернігівської області.

Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили з дня її прийняття на яку може бути подано касаційну скаргу в порядку, строки та у випадках передбачених ст.ст. 287-291 Господарського процесуального кодексу України.

Повний текст підписано 28.10.2020.

Головуючий суддя О.В. Тищенко

Судді К.В. Тарасенко

С.Р. Станік